Эти лекции посвящены частной собственности и верховенству права. Однако вместо того, чтобы начать с абстрактных определений этих понятий, я хочу обратиться к одному делу.
Речь идет о решении, которое было принято в 1992 г. Верховным судом Соединенных Штатов по делу Lucas v. South Carolina Coastal Council («Лукас против Берегового совета Южной Каролины»)[1]. Как и многие американские дела о собственности, оно касается применения того, что мы называем «пунктом об изъятиях» пятой поправки к Конституции США. Эти лекции посвящены не американскому конституционному праву, и я не предлагаю вам погружаться в трясину американской юриспруденции, посвященной «пункту об изъятиях». Это хаос, и, если бы вы знали, какой жуткий хаос, то сказали бы мне спасибо за то, что я здесь держусь подальше от этого аспекта судопроизводства. Но факты в деле Lucas v. South Carolina Coastal Council будут очень полезны для нашего рассмотрения собственности и ее соотношения с верховенством права[2].
В 1986 г. застройщик по имени Дэвид Лукас заплатил 975 000 долларов за некую земельную недвижимость с видом на океан на острове Памз, являющемся барьерным островом у побережья Южной Каролины, намереваясь построить там жилье для последующей перепродажи. Однако его планам помешали новые экологические нормативы, установленные законом штата, направленным на защиту побережья от эрозии. Мистер Лукас во время приобретения собственности знал, что в целом эта территория подлежит некоторому экологическому регулированию в рамках федерального статута от 1972 г. и статута, принятого законодательным собранием Южной Каролины в 1977 г. Но его участки, когда он купил их, не располагались на так называемых «особо охраняемых территориях», и, соответственно, он не должен был запрашивать специального разрешения недавно созданного Берегового совета Южной Каролины для начала строительства. Однако ситуация изменилась до того, как он приступил к строительству. В 1988 г. в ответ на возрастающую тревогу по поводу состояния пляжей, выраженную в докладе экспертного совета, изучавшего этот вопрос, Южная Каролина приняла законодательство, уполномочившее совет провести новую разделительную линию – так сказать, линию на песке, которая прошла по обращенной к берегу стороне земельной собственности мистера Лукаса. Они это и сделали, и в результате строительство жилья на земле мистера Лукаса оказалось под запретом: он мог построить разве что небольшую террасу или пешеходную дорожку.
В отношении строительных планов мистера Лукаса это делало его собственность ничего не стоящей. Поэтому он подал в суд, ссылаясь на пятую и четырнадцатую поправки к Конституции США, запрещающие изъятие частной собственности для общественного пользования без справедливого возмещения. Дело в итоге дошло до Верховного суда Соединенных Штатов, и в 1992 г. Верховный суд принял решение в пользу мистера Лукаса. Дело затем было возвращено в суды Южной Каролины, которые потребовали от этого штата выплатить мистеру Лукасу 850 000 долларов за два участка – лишь немногим меньше, чем он за них заплатил при покупке. (Мне рассказали, что сейчас, спустя двадцать лет, на обоих участках стоят большие дома.)[3]
Как я уже говорил, я не намерен углубляться в проблематику американского «пункта об изъятиях». Достаточно сказать, что решение по делу Lucas представляло собой некоторое возрождение готовности Верховного суда признавать законодательные нормы штатов изъятиями[4]. Вопросы, которые я собираюсь рассмотреть, касаются политического идеала, а не конституционных положений. Политический идеал верховенства права есть нечто, ценимое нами в Соединенном Королевстве, пусть даже в его конституции нет ничего подобного «пункту об изъятиях»[5]. Даже без чего-либо подобного американской пятой поправке, запрещающей изъятие частной собственности для общественного пользования без справедливой компенсации, по-прежнему можно задаваться вопросом, является ли ограничение прав собственности, подобное тому, которое ограничило использование мистером Лукасом его собственности, отклонением от верховенства права. Ибо, предположим, что некоторая правовая система породила большое количество столкновений, подобных этому, – столкновений между правами частной собственности, с одной стороны, и экологическими нормативами – с другой. Предположим, что здесь и там по побережью, а также в удаленных от моря заболоченных местностях и в горах, чьи вершины можно срыть, чтобы найти прибыльные пласты угля, собственники обнаруживают, что то, что они могут делать со своей землей, ограничивается статутами и нормативами, направленными на защиту важных общественных благ, таких как сохранность пляжей, благоприятная окружающая среда для птиц или сохранение эстетической красоты лесов и гор в удаленной от моря местности. Такие столкновения можно охарактеризовать самым разным образом. Но вот вопрос, который я хочу задать: какова ситуация с этими правами собственности и экологическими нормативами в аспекте верховенства права? Осуждает ли верховенство права такие ограничения? Требует ли оно того, чтобы соблюдались законные собственнические права владельца? Или же оно признает экологические нормативы также правом и требует, чтобы они также уважались, соблюдались и им подчинялись как составной части нашего общего уважения к законодательству страны?
Позвольте мне сразу же избавиться от одного отвлекающего момента. Используя дело Lucas в качестве своего рода образца, я, в целях развития своей аргументации, делаю исходное допущение о том, что владелец собственности недоволен ограничениями, налагаемыми на его собственность, и оспаривает их[6]. Возможно, однако, что в деле Lucas застройщик на самом деле не оспаривал законодательство. Жалобу мистера Лукаса можно понять и следующим образом:
Если на мою частную собственность должны повлиять природоохранные мероприятия, то я имею право на компенсацию. Ибо, если верно, что интересы общества требуют мер по охране пляжей, то затраты на эти природоохранные меры должны распространяться на все сообщество; они не должны возлагаться индивидуально на меня.
Это звучит как разумное утверждение. Мистер Лукас не имеет в виду то, что ему приходится платить за работу бульдозеров, обнесение изгородью и посадку травы, необходимые для сохранения пляжей. Но ему приходится нести альтернативные издержки сохранения этой земли в качестве пляжа – альтернативные издержки жилищного строительства, от которого, как сейчас настаивает сообщество, необходимо отказаться. Именно эти издержки несправедливо возлагаются на него, скажет он, издержки в размере почти миллиона впустую потраченных долларов. И, судясь с Береговым советом, он пытается добиться более справедливого распределения издержек среди сообщества.
Я не спорю с этим аргументом (хотя другие и могут это делать). Я упоминаю его здесь только для того, чтобы устранить отвлекающий момент. Возможно, что мистера Лукаса интересовала исключительно компенсация, но многие люди в сходном положении интересуются также и законодательными ограничениями и оспаривают их как таковые. И некоторые из них жалуются, что такие ограничения противоречат верховенству права. Именно эту жалобу я хотел бы обсудить. Заключается ли роль верховенства права – рассматриваемого как один из самых дорогих нам политических идеалов – в том, чтобы защищать собственность людей от таких видов регулятивных вторжений? Или же мы должны полагать, что верховенство права вкладывается в реализацию природоохранного законодательства в той же мере, что и в соблюдение традиционных прав собственности?
Я рассматриваю вопрос о верховенстве права – одной из великих ценностей или принципов нашей политической системы. Идея верховенства права состоит в том, что право должно стоять выше любого влиятельного лица и учреждения в стране. Власть государства должна осуществляться в ограничивающих рамках общественных норм. Политическая власть должна контролироваться законом: как формулирует это великий юрист викторианской эпохи Альберт Венн Дайси, в противоположность «любой системе правления, основанной на осуществлении властными лицами широких, произвольных или дискреционных полномочий»[7]. Более того, верховенство права требует, чтобы обычные люди имели доступ к праву в двух смыслах. Первый требует доступности права, то есть чтобы оно в том, что касается осведомленности общества, принималось на основе заблаговременного уведомления, чтобы люди могли принимать его к сведению и заранее рассчитывать его влияние на их действия и транзакции. Вторая часть требования доступности как составляющей верховенства права заключается в том, что правовые процедуры должны быть доступны обычным людям для защиты их от злоупотреблений публичной и частной власти. Все это, в свою очередь, требует независимости судебной власти, подотчетности государственных чиновников, прозрачности ведения общественных дел и честности правовых процедур.
Верховенство права – крайне важный идеал в нашей традиции и является таковым в течение тысячелетий. Иногда говорят, что Дайси был первым юристом, употребившим термин «верховенство права» в 1885 г.[8] Я не думаю, что это так, разве что в самом педантичном смысле точной грамматической конструкции. Джон Адамс и другие американские революционеры открыто противопоставляли власть законов власти людей в 1780 г.,[9] а Аристотель использовал практически те же термины (только на древнегреческом) в книге III «Политики» более 2300 лет назад[10]. Я не собираюсь здесь зацикливаться на точной фразеологии; идея в том, что, будь то в форме лозунга, параграфа или трактата и будь то на английском, древнегреческом или немецком, идеалы и предметы внимания, которые заключает в себе эта фраза, резонируют в нашей традиции в течение веков: начиная с Аристотеля, продолжаясь средневековыми теоретиками, такими как сэр Джон Фортескью, который стремился различить законные и деспотические формы королевской власти, и далее в эпоху раннего Нового времени в трудах Джона Локка, Джеймса Гаррингтона и (как ни странно) Никколо Макиавелли, в эпоху Просвещения в работах Монтескье, Беккариа и других, в американской традиции в «Документах федералистов» и даже с еще большей силой в «Документах антифедералистов» и в современную эру – в трудах Дайси, Хайека, Оукшотта, Раза и Финниса, а в Америке – в произведениях Фуллера, Дворкина и Ролза[11].
Это огромное количество работ, и ведется много касающихся деталей споров о том, чего на самом деле требует верховенство права и каким аспектам права оно отдает приоритет[12]. В конце концов, право очень многообразно: для одних вершиной законности является общее право; для других верховенство права означает беспристрастное применение ясно написанного общего закона; для третьих верховенство права олицетворяет стабильная конституция, укоренившаяся в течение столетий в политике страны и сознании ее народа. Также оценка людьми важности верховенства права иногда зависит от того, о какой правовой парадигме идет речь. Когда Аристотель противопоставлял верховенство права власти людей, он осмелился утверждать, что «если какой-нибудь правящий человек и кажется более надежным, чем писаные законы, то он ни в коем случае не является таковым по сравнению с законами, основанными на обычае»[13]. Столетиями спустя Ф. А. Хайек всячески стремился разграничить власть закона и власть законодательства, отождествляя первую с неким подобием эволюционного развития общего права, менее конструктивистским, менее подверженным контролю людей, менее позитивистским, чем принятие законодательных актов[14].
Очевидно, что эти подходы будут иметь отношение к тому, что мы рассматриваем в данных лекциях. Взгляните на дело Lucas v. South Carolina Coastal Council. С одной стороны, имеется право собственности, разработанное, как можно предположить, в соответствии с общим правом, действующим в Южной Каролине, наряду со многими другими юрисдикциями, – право собственности, установленное общим правом и функционирующее в соответствии с рыночными принципами. С другой стороны, есть постановление об охране окружающей среды, принятое административным органом в соответствии с законодательством штата, – норма, существующая в качестве права потому, что некоторым законодателям в городе Коламбия в Южной Каролине пришло в голову, что было бы неплохой идеей защитить пляжи барьерных островов от эрозии. Это два разных вида права – общее право против регулирования при помощи законодательных актов, – и можно задаться вопросом, отдает ли наш идеал верховенства права приоритет тому или другому. Я не собираюсь решить что-либо из этого при помощи некоторой априорной