Со дня принятия постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» прошло более 16 лет. За это время менялось законодательство, во исполнение которого должны приниматься ведомственные нормативные правовые предписания, менялся доктринальный подход о нормотворческой деятельности. Все это обусловило корректировку общих правил ведомственной нормотворческой деятельности (в частности, в Правила, утвержденные Правительством РФ, изменения вносились 21 раз).
Анализ судебной статистики показывает, что имеют место нарушения в этой сфере деятельности. Так, например, Верховным Судом РФ было рассмотрено в 2010 г. 205 заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, удовлетворено было 38 заявлений. В 2011 г. было рассмотрено 197 аналогичных дел, удовлетворено 22 заявления (Обзор статистических данных о результатах деятельности Верховного Суда РФ по рассмотрению уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях за 2010 и 2011 гг.).
Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания, обобщенно обозначаемого в юридической литературе категорией «нормотворчество».
Отличительная черта нормотворческой деятельности органов исполнительной власти – это весьма высокая ее оперативность. Для эффективной и результативной деятельности компетентных федеральных органов исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования имеет немаловажное значение наличие достоверных знаний о действительном состоянии дел в регулируемой ими сфере общественной жизни с целью самостоятельного оценивания конкретных действий для достижения желаемого результата.
К сожалению, в настоящее время не всегда можно с достаточной четкостью провести грань между компетенцией отдельных федеральных органов исполнительной власти, не говоря уж о структурных подразделениях и должностных лицах этих органов. На сегодняшний день положения и иные акты о статусе федеральных органов исполнительной власти имеют ряд недостатков в регламентации их компетенции (нечеткость, допустимость расширительного толкования правовых предписаний и т. д.). Совершенно недопустимо отсутствие вообще каких-либо нормативных актов, регламентирующих права и обязанности органов исполнительной власти.
Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в нормативных правовых актах управления даются расширительные или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции на ином уровне.
Негативное влияние оказывает и широкое применение в недавнем прошлом в государственном управлении известного принципа «дозволено все, что не запрещено законом». Однако, как правильно было отмечено учеными-юристами, такой принцип не подходит для государственного управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции органов исполнительной власти.
Административное усмотрение (наделение органа государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий) и его соотношение с законодательством (законом и нормативным правовым актом управления) остается острой проблемой для всех уровней правового регулирования. Решение этой проблемы требует новых усилий и пристального внимания. Только точное и юридически грамотное сочетание норм правовых актов управления и норм законов обеспечит согласованное функционирование разных звеньев российской правовой системы.
Непосредственно наделение нормотворческой компетенцией федеральных органов исполнительной власти осуществляется посредством указов Президента Российской Федерации в рамках определения системы федеральных органов исполнительной власти и распределения компетенции между ними. Также возможность и (или) необходимость регулирования определенного вида общественных отношений федеральными органами исполнительной власти прямо указана в некоторых законодательных предписаниях. В целом нормотворческая компетенция органов исполнительной власти на федеральном уровне определена подзаконными актами, главным образом Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на предпринимаемые работниками Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти усилия, отсутствие единого подхода к подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов по-прежнему снижает качество и скорость их подготовки и принятия, а также препятствует их единообразному толкованию в процессе применения.
В настоящее время при подготовке проектов нормативных правовых актов работники Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти руководствуются Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленными Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации 2003 г.; Краткими методическими рекомендациями по проблемам формулирования и оформления статей законодательных актов о порядке вступления их в силу Аппарата Государственной Думы 2010 г.; Справочным пособием «Термины и рекомендации по подготовке документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти» Министерства юстиции Российской Федерации и Российской правовой академии 2001 г., Справочником по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации Государственно-правового управления Президента Российской Федерации 2011 г.
Таким образом, в настоящее время отсутствуют единые методические рекомендации как по подготовке и оформлению законопроектов, так и по подготовке и оформлению проектов нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, что негативно влияет на эффективность работы федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере деятельности.
Для верного понимания сущности методологии нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, несомненно, следует провести более детальное исследование ведомственного нормотворчества. В научной литературе на этом уровне обычно выделяют специально-юридический метод, метод интерпретаций, метод сравнительного правоведения и др. Учитывая, что исследовательские приемы и процедуры данного уровня возникают, в том числе путем рефлексивного осмысления наукой собственного исследовательского опыта, данный уровень выражает степень нормативной организованности и познавательного процесса в рамках данной науки.
И, наконец, последний уровень методологии образует методика и техника исследования как «набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного эмпирического материала и его первичную обработку, после которой он только и может включаться в массив наличного знания»1. Для юриспруденции таковыми могут выступать методики обобщения правоприменительной практики, процедуры юридического описания действующего законодательства и т. д. Также необходимо отметить, что данный уровень считается наиболее нормативно определенным, однако нормативность здесь предстает скорее не как система четко сформулированных требований, а как воспроизводство созданных в культуре научной деятельности юристов образцов и прототипов.
Дефекты юридической техники неблагоприятно отражаются на четкости выражения веления федерального органа исполнительной власти, на доступности понимания нормативного акта, на правильности его применения.
Объектом монографического исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе нормотворческой деятельности при подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.
Предметом данного исследования являются действующее российское и зарубежное законодательство в сфере подготовки нормативных правовых актов управленческого характера и практика их применения, а также доктринальные положения о юридической технике.
Целью работы является комплексное изучение вопросов ведомственного нормотворчества в Российской Федерации и формирование эффективного инструментария по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов управленческого характера, сокращение содержания в них коррупционных норм.
Методологической основой работы стал общенаучный метод диалектики. Также в процессе исследования были использованы специальные научные методы: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, системно-функциональный и контент-анализ текстов нормативных правовых актов и судебных решений. При осуществлении научного исследования авторский коллектив руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, объективности, всесторонности и полноты исследования.
Эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие работу по разработке и принятию нормативных правовых актов, а также результаты правоприменительной деятельности Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по рассмотрению заявлений (исков) по оспариванию нормативных правовых актов.
Подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления – очень ответственная и сложная работа, не терпящая излишней торопливости и требующая напряженного кропотливого труда, вдумчивого творческого подхода, большого опыта и специальных знаний.
Полученные результаты позволят усовершенствовать существующий механизм подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти. На основании полученных результатов разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации (см. Приложение А).