Соглашение о гражданском мире – ответ на требование общества34
У соглашения о гражданском мире, которое предложил подписать президент, я уверен, есть перспектива. Сложно возражать против самой идеи – в принципе, все партии, группы, фракции громко заявляют, что они за консолидацию, сотрудничество, гражданский мир и согласие. Соглашение предполагает найти те точки соприкосновения, которые являются общими, определить, на каких началах будет основана договоренность, какие обязательства берет на себя правительство, другие государственные органы, какие – партии, профсоюзы, общественные организации. Выступать против этой идеи – значит выступать против того господствующего в народе мнения, что пора кончать с конфронтацией, нужен мир и согласие. Соглашение о гражданском мире не должно быть только декларацией. Назвав точки соприкосновения, общие цели и задачи, он должен предложить и механизм осуществления договоренности, и обязательства сторон, определенную политическую ответственность тех, кто подпишет меморандум. К подписанию будет приглашен широкий круг участников, представители не менее ста общественных организаций, политических партий, профсоюзов и религиозных конфессий, а также властные структуры – президент, правительство, палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд. Таков замысел, и как политический деятель, я думаю, что выступить против него, отказаться от участия в меморандуме о согласии – это значит продемонстрировать политические амбиции, далекие от истинных интересов народа.
Конституция и указы Президента Российской Федерации35
В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы указы президента. Их признаки требуют тщательного анализа. В данной статье рассматривается одна из острых проблем – соотношение Конституции и указов Президента Российской Федерации. Эта проблема для нашей правовой системы новая, возникла она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института президента в России и неоднократно затем рассматривалась под разными ракурсами в зависимости от конкретной экономической и политической ситуаций, стратегических и тактических задач различных ветвей государственной власти. В этом аспекте названную проблему можно рассматривать в хронологических рамках следующих периодов:
становление и развитие института президента на основе прежней Конституции РСФСР (март 1991 г. – сентябрь 1993 г.);
функционирование президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь – декабрь 1993 г.);
совершенствование института президента на базе новой Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
17 марта 1991 г. на вопрос: «Считаете ли вы необходимым введение Поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» – большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института президента как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР, где принимался Закон РСФСР «О Президенте РСФСР», и на IV Съезде народных депутатов РСФСР, где утверждался Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», в общем контексте проблемы будущей президентской власти соотношение Конституции и указов президента стало предметом дискуссии. Водоразделом мнений стал вопрос об определении места поста президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей.
Примечательно, что Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г., закрепляя правовой статус президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности. Это выражалось прежде всего в том, что президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. При таком четком «легальном основании» для принятия указов и с учетом принципа разделения государственной власти Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности президента и гарантии ее стабильности. В соответствии со ст. 8 названного Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы президента лишь в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституционный Суд фактически предполагался в качестве арбитра в оценке конституционности указа президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, указам президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей.
Из обозначенных в Законе от 24 апреля 1991 г. двух форм правоприменительной деятельности президента (указов и распоряжений) приоритетный характер придавался, несомненно, указам. Согласно закону, указы не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменять их с соблюдением определенной процедуры могли Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции президента, непосредственно закрепленной в Конституции и законах РСФСР и вытекающей из основополагающих конституционных принципов разделения властей. Распоряжению же отводилась роль акта оперативного, индивидуального и нередко организационно-порученческого характера.
IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с законом. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 24 мая 1991 г. предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР – также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР. Не поддержана концепция, когда бы решения Совета Министров РСФСР – постановления и распоряжения – оформлялись через указы президента. Эта концепция основывалась на предусмотренном ч. 6 ст. 1215 Конституции РСФСР праве президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако она не учитывала, что правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам. Это сотни решений и все они едва ли могли удачно трансформироваться через указы президента. Реализация этой концепции привела бы к тому, что президент оказался завален мелочовкой, оформлением многих непринципиального характера вопросов правительства.
Вместе с тем ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 г.) определяла указы президента элементом основы для деятельности Совета Министров РСФСР.
Позднее VI Съезд народных депутатов Российской Федерации, внеся изменения в ст. 1218 Конституции РСФСР, определил, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить только Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия им акта президента действует норма Конституции, закона Российской Федерации. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности указа президента, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти
Российской Федерации. По своему уровню, юридической силе и нормативности (в том случае, когда речь идет об указах нормативного характера) указ президента занял третье место в правовой системе Российской Федерации (после Конституции и законов).
Таким образом, первоначально указы президента были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно закрепленной в Конституции, законах и решениях Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а также вытекающей из основополагающих принципов разделения государственной власти, во многом являющихся элементом основы деятельности Совета Министров РСФСР. Главными условиями для указов президента являлись в части содержания – непротиворечивость Конституции, законам РСФСР, в части исполнения – общеобязательность на всей территории РСФСР. Указы президента не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым вторгаться в сферу законодательствования.
Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал президенту право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. Цель данной акции – обеспечить оперативное регулирование хода экономической реформы с помощью актов, которые могли находиться в противоречии с действующими законами РСФСР. Такие указы представлялись президентом в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями – в Президиум Верховного Совета РСФСР и при неотклонении их в течение семи дней вступали в силу. Одновременно президент наделялся правом в соответствии с выделенными бюджетными средствами до принятия Закона РСФСР «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти.
Очевидно, что практика делегирования президенту права издания указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР. Но она и не противоречила смыслу этого Основного Закона, поскольку в силу ст. 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР.
Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел. Лишь позднее в какой-то мере он был восполнен в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР.
Особую роль указы президента приобрели на первом этапе конституционной реформы. Как известно, в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 г. президент прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации. До начала работы нового парламента России и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться указами президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом функционирования будущего парламента – Федерального Собрания Российской Федерации – было определено, казалось бы, немного времени, всего четыре месяца. Однако ни одно государство даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования тех или иных отношений в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В связи с этим президентом был издан 7 октября 1993 г. Указ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации».
Правовое регулирование в столь ответственный период отечественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме. Естественно, что оно базировалось прежде всего на основополагающем акте – Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании, президент подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Федерации до 21 сентября 1993 г. и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации, постановлений Съездов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Данное признание относилось и к законодательству бывшего Союза ССР в части, не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 г.
Подчеркнем, что правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер и осуществлялось фактически до официального опубликования 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием.
Это обусловливало подчиненный, подзаконный характер президентского правового регулирования. Подтверждалась необходимость в последующем внесении на рассмотрение Федерального Собрания указов президента, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.
Президент может осуществлять правовое регулирование лишь по отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации и строго определенным Указом от 7 октября 1993 г. № 1598 вопросам республиканского бюджета России, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения.
Причем и по этим вопросам правовое регулирование могло осуществляться исключительно для выполнения четко определенных целей во многом оперативного характера. Это – регулирование экономических процессов в стране, обеспечение государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, а также реализации Федеративного договора. Следует подчеркнуть еще одну цель – это предотвращение стихийного, необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих законодательным актам Российской Федерации, что могло произойти в условиях временного прекращения деятельности представительных органов Российской Федерации.
Указ Президента Российской Федерации на этом этапе конституционной реформы стал основной формой правового регулирования. Он должен был соответствовать целям и кругу вопросов правового регулирования, установленным Указом Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г., и пройти предварительную процедуру официального согласования и внесения на рассмотрение президента36.
Рассмотрим эволюцию указов на третьем этапе. Конституция Российской Федерации 1993 г. посвятила специальную ст. 90 указам и распоряжениям Президента Российской Федерации. В ней подчеркивается подзаконный характер этих актов президента: они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В этой же статье устанавливается общеобязательность указов и распоряжений, подлежащих исполнению на всей территории Российской Федерации.
Вместе с тем несомненно, что роль указов президента в настоящее время во многом существенно изменилась по своему содержанию и объему. Это прежде всего обусловлено новым статусом президента, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом. Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в Российской Федерации стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Используя согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, президент своим арбитражем обеспечивает государственное единство.
Конституция наделила президента как главу государства и функциями определения основных направлений внутренней и внешней политики государства и представительства Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях (ст. 80, 85). Эти основополагающие формулы статуса президента реализуются в ряде статей Конституции, определяющих взаимоотношения главы государства с правительством, Федеральным Собранием, в том числе с каждой из его палат. Они же лежат в основе компетенции президента по вопросам формирования правительства и назначения высших должностных лиц в системе исполнительной и Судебной власти, в области внешней политики, обороны и безопасности и осуществления традиционных функций главы государства (вопросы гражданства, помилования, присвоения почетных званий и т. п.) (ст. 83, 84, 86–89).
В связи с наделением Правительства Российской Федерации более широкой самостоятельностью, а также изменением статуса президента Конституция Российской Федерации 1993 г. несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства. Вместо формулы: «Президент руководит деятельностью Совета Министров Российской Федерации», используемой в п. 6 ст. 1215 прежней Конституции, в ней закреплены положения о праве президента председательствовать на заседании Правительства Российской Федерации и принимать решения об отставке Правительства Российской Федерации (ст. 83). Ограничиваются возможности президента влиять на судьбу актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: он теперь не может их отменять, а лишь вправе приостанавливать действие этих актов в случае противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85).
Указанные обстоятельства обусловливают то, что указы президента в настоящее время в значительной мере утрачивают исполнительнораспорядительный характер и становятся в основном актами главы государства по вопросам его компетенции, четко и исчерпывающе определенной в новой Конституции Российской Федерации.
Впервые на конституционном уровне проведена классификация указов президента на нормативные и ненормативные. Первые обозначены как одно из оснований для издания Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений (ст. 115).
Нормативные указы президента связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парламента. Юридической базой для принятия таких указов нередко являются положения самой Конституции
Российской Федерации. В частности, в соответствии с Конституцией и федеральными законами президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80). Естественно, что такое определение осуществляется в форме многочисленных указов. В этой же форме президентом утверждается военная доктрина Российской Федерации, назначается референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «з» ст. 83, п. «в» ст. 84).
Нормативными по своему характеру являются указы президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Конституцией полномочий, в частности, по вопросам гражданства, помилования.
Ненормативные указы издаются президентом по вопросам применения права. Такими указами производится назначение определенных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предо – ставление политического убежища, помилование отдельных граждан, решение организационно-административных вопросов и т. п.
Подводя итог, можно сказать, что указ Президента Российской Федерации по ныне действующей Конституции Российской Федерации представляет собой подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой. Содержание указа определяется конституционным статусом президента как главы государства. Признаки указов и их соотношение с другими правовыми актами должны быть правильно поняты и истолкованы. Несомненно, это благоприятным образом повлияет на всю правотворческую и правоприменительную практику.
Президент и Федеральное Собрание: конституционные основы взаимоотношений37
Новая Конституция РФ исходя из принципа разделения властей (ст. 10) четко определяет систему и структуру высших органов государственной власти, которую согласно ст. 11 осуществляют президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), правительство, Суды Российской Федерации. Конституция утверждает правовой статус каждого государственного органа как независимого и действующего самостоятельно в пределах своей компетенции, а также создает правовой механизм их взаимодействия в ходе осуществления ими совместной деятельности.
Рассматривая конституционные основы взаимоотношений между президентом и Федеральным Собранием, необходимо отметить следующие принципиальные моменты.
Президент РФ занимает вершину в иерархии государственной структуры. Значение поста президента подчеркивается тем, что при перечислении федеральных органов государства (ст. 11) он назван первым, и гл. 4 Конституции, посвященная президенту, также предшествует определению правового статуса других высших органов государственной власти.
Это однако не означает закрепления верховенства президентской власти над всеми другими. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а не какой-либо один из государственных институтов. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ст. 3 Конституции).
Выразителем общей воли народа может быть вся единая система высших органов государственной власти. Каждый из них выступает по уполномочию народа и в пределах, отведенных ему Конституцией.
Конституция РФ 1993 г. исходит из того, что Президент РФ является главой государства, но не главой исполнительной власти (ст. 80). Исполнительную власть РФ, в соответствии со ст. 110, осуществляет правительство во главе со своим председателем, который руководит повседневной деятельностью правительства Но несмотря на это, полномочия президента весьма обширны.
Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Эти и некоторые другие конституционные полномочия президента ставят его в какой-то мере в особое положение и требуют соответствующих сдержек и противовесов для предотвращения монополизации власти каким-либо одним государственным органом или институтом. Отлаженная система сдержек и противовесов упорядочивает государственную деятельность, содействует успешному осуществлению всеми государственными органами их собственных функций.
Наличие сильного президента предполагает функционирование эффективных механизмов контроля за его деятельностью, отработанных процедур конституционной ответственности главы государства, участие Федерального Собрания в назначении президентом ряда высоких должностных лиц государства, наличие устойчивого и ответственного правительства. Но прежде всего, конечно, необходимо конституционное разделение полномочий, самостоятельное действие и конструктивное взаимодействие главы государства и органов исполнительной и законодательной власти.
Важнейшей составной частью рационально построенной системы организации государственной власти в демократическом обществе является полномочный законодательный орган, представляющий народ и действующий в его интересах. Разрабатывая и принимая законы путем всестороннего их обсуждения, высший представительный орган государственной власти как необходимый социально-политический институт трансформирует реально существующий в обществе плюрализм мнений, многообразие идей и предложений в продуманную и действенную государственную политику в общеобязательные правовые нормы, обладающие высшей юридической силой.
По новой Конституции РФ законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание – парламент РФ, состоящий из двух независимых друг от друга палат: верхней – Совета Федерации и нижней – Государственной Думы (ст. 94, 95).
Двухпалатная структура Федерального Собрания – это не только необходимое условие обеспечения федеративного государственного устройства страны. Существование двух палат (бикамерализм) – это также еще одно средство взаимного уравновешивания и контроля государственных институтов и еще одна возможность расширения представительного характера законодательного органа в рамках всей государственной системы.
Конституция РФ 1993 г. предусматривает определенный механизм сдержек и противовесов во взаимоотношениях между всеми тремя ветвями власти и прежде всего во взаимоотношениях между президентом и Федеральным Собранием. Баланс полномочий в области законотворчества проявляется прежде всего в том, что законы принимаются Федеральным Собранием, но президент и правительство имеют право законодательной инициативы (ст. 104). Кроме того, глава государства наделен правом вето, т. е. возможностью не подписать и следовательно, отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой и Советом Федерации (ст. 107). Свое право вето президент может применить в случае необходимости практически к любому законопроекту. Но это право вето не является абсолютным: оно может быть отвергнуто Федеральным Собранием. Так, согласно ст. 107, если при повторном рассмотрении в парламенте федеральный закон, не подписанный президентом, будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Право отлагательного вето – это средство воздействия президента на законодательный процесс, имеющее в большей мере стратегическое значение, чем оперативное и тактическое.
Потенциальная возможность его применения может заставить Федеральное Собрание планировать и осуществлять свою законодательную деятельность таким образом, чтобы быть уверенным в последующей подписи президента. В свою очередь, Федеральное Собрание имеет все возможности не принять тот или иной закон, проект которого внесен в порядке законодательной инициативы президентом или правительством, и тем самым практически контролировать намечаемую линию нормоустанавливающей деятельности главы государства, а также правительства и других органов исполнительной власти.
Президент вправе осуществлять также полномочия по назначению и освобождению ряда федеральных должностных лиц, но в большинстве своем не единолично, а с согласия Государственной Думы и (или) Совета Федерации. Конституция называет в связи с этим председателя правительства, председателя Центрального банка, судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, судей других федеральных судов, а также дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях (п. «а», «г», «е», «м» ст. 83).
Один из весьма сложных вопросов в системе взаимоотношений между президентом, правительством и Федеральным Собранием – это вызывающий дискуссию вопрос о порядке назначения президентом с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ.
Конституция предусматривает, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ст. 111 п. 4). Представляется, что данная формулировка имеет целью обеспечить необходимую управляемость страной, устойчивость правительства, возможность его спокойной и продуктивной работы по преодолению экономического кризиса на определенный переходный период. Изменение общественно-зкономической ситуации в стране со временем позволит внести в этот пункт необходимые коррективы, которые, возможно, усилят ответственность правительства перед парламентом.
Для сохранения определенного баланса властей важно то, что Конституция предусматривает возможность роспуска только нижней палаты – Государственной Думы. Роспуск верхней палаты – Совета Федерации Конституцией вообще не предусмотрен. Кроме указанного выше случая, предусмотренного п. 4 ст. 111, президент может распустить Государственную Думу также на основании п. З и 4 ст. 117: при его несогласии с вотумом недоверия, вынесенным Правительству Государственной Думой по ее инициативе повторно на протяжении трех месяцев, или если председатель правительства сам ставил перед Думой вопрос о доверии и нижняя палата в таком доверии правительству отказала. При этом у президента есть выбор: принять решение об отставке правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
Вместе с тем Конституция содержит ряд важных гарантий, обеспечивающих достаточно прочное положение нижней палаты Федерального Собрания во взаимоотношениях с главой государства. Так, с целью нейтрализации и сдерживания возможных необоснованных амбиций со стороны президента в п. 3, 4 и 5 ст. 109 Конституции предусмотрено, что Государственная Дума не может быть распущена: 1) по основаниям, предусмотренным ст. 117 (о них уже говорилось), в течение года после ее избрания; 2) с момента выдвижения ею обвинения против президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации; 3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также 4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента. Исполняющий обязанности президента в любом случае не имеет права распускать Государственную Думу (ст. 92, п. З).
В конституционном механизме взаимных сдержек и противовесов между президентом и Федеральным Собранием праву президента в определенных, четко обозначенных случаях распустить Государственную Думу соответствует возможность Федерального Собрания при условии соблюдения всей необходимой правовой процедуры, предусмотренной ст. 93, отрешить президента от должности.
Отрешение от должности является очень сильным средством воздействия Федерального Собрания на президента и имеет много общего с применяемой в ряде других стран процедурой импичмента в отношении главы государства. (Так, в США решение о привлечении президента к суду импичмента выносится Палатой представителей, а в качестве высшей судебной инстанции выступает Сенат, который решает вопрос о виновности или невиновности главы государства квалифицированным большинством голосов. Такой процедуре подвергались всего два президента США, причем для осуждения Э. Джексона в 1868 г. не хватило одного голоса, а Р. Никсон в 1974 г. подал в отставку, не дожидаясь результатов рассмотрения своего дела Сенатом.)
В качестве оснований для отрешения президента от должности Конституция РФ называет государственную измену или совершение иного тяжкого преступления. Выдвинуть такие обвинения может только Государственная Дума по инициативе не менее одной трети своих депутатов. Дума образует специальную комиссию для тщательного исследования всех обстоятельств и материалов, выяснения обоснованности обвинения и для выработки соответствующего заключения. Принцип разделения властей предполагает, что в решении этого острого вопроса взаимоотношений между президентом и Федеральным Собранием свое слово должна сказать и судебная власть. В связи с этим предусмотрена необходимость принятия Верховным Судом РФ заключения о наличии или отсутствии в действиях президента признаков преступления. Кроме того, требуется заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат, причем не позднее чем в установленный Конституцией трехмесячный срок (ст. 93).
Усложненность всей процедуры отрешения президента от должности объясняется, очевидно, неординарностью такой ситуации, ее чрезвычайным характером, необходимостью предотвратить кризисное нарастание напряженности в стране в случае затягивания враждебного противостояния между основными государственными институтами. Однако как легитимное средство разрешения политического конфликта сама возможность конституционной ответственности президента перед Федеральным Собранием, обеспечивая определенное равновесие между ними, способна оказывать положительное воздействие на выбор правильной линии поведения главы государства в отношениях с законодательной ветвью власти, укреплять конструктивное сотрудничество между ними.
Новый Гражданский кодекс – насущная необходимость38
Как известно, в Послании Президента Российской Федерации Гражданский кодекс назван одним из первоочередных актов, которые должен принять российский парламент; одним из актов, определяющих будущую экономику России. Понятно, что такой подход к Гражданскому кодексу обусловлен необходимостью закрепления складывающихся экономических отношений, потребностью кодификации того массива актов, которые составляют сейчас действующее гражданское законодательство, наконец, необходимостью поднятия на более высокий нормативный уровень всего гражданского законодательства.
К сожалению, в последние годы гражданским законодательством все больше становятся нормы ведомственного характера, например нормы Госкомимущества или других ведомств. Потребность в Гражданском кодексе и обусловлена необходимостью решения многих вопросов, связанных с устранением противоречий в нынешнем законодательстве.
Политическая ситуация в Российской Федерации была такова, что множество законодательных актов (законы о собственности, предприятиях и предпринимательской деятельности, антимонопольное и налоговое законодательство) во многом оказались противоречивыми, так как складывались под влиянием разных политических сил, цели и задачи которых были различны и не всегда совпадали. Кроме того, возникла необходимость устранения многих пробелов в действующем гражданском законодательстве.
И, наконец, в связи с тем, что наше бывшее государство – Союз Советских Социалистических Республик – сейчас представляет собой множество новых государств, где выделяется СНГ, возникли экономические проблемы, которые требуют создания новых основ и принципов гражданского законодательства.
Здесь я хотел бы остановиться не столько на анализе или критике Гражданского кодекса, сколько на проблемах стратегии и тактики проведения его через Федеральное Собрание – Государственную Думу и Совет Федерации.
На мой взгляд, это задача очень сложная, я даже думаю, что легче было написать проект этого Гражданского кодекса, чем провести его через Федеральное Собрание. В ходе обсуждения программы законопроектных работ сложилось несколько концептуально различных подходов к проблеме как понятия Гражданского законодательства, так и самого Гражданского кодекса. К сожалению, существует точка зрения, согласно которой не следует торопиться с принятием нового гражданского законодательства, нового Гражданского кодекса, с унификацией этого законодательства во всем Содружестве Независимых Государств, и что можно обойтись принятием отдельных законов. Поэтому в план законопроектной работы включено большое количество более частных законов (законы о малых предприятиях, предпринимательской деятельности, модификация законов о собственности, предприятиях, и т. д.), что может серьезно затормозить принятие более важного акта – Гражданского кодекса.
Существует и второй подход, на основании которого не отрицается, в принципе, необходимость принятия Гражданского кодекса, но предлагается идея Хозяйственного или Предпринимательского кодекса.
Есть и третье мнение, согласно которому необходим Торговый кодекс. При этом данный кодекс рассматривается двояко: как необходимое дополнение к Гражданскому кодексу в виде совокупности норм, закрепляющих различные формы обязательств, связанных с куплей-продажей (и такой подход я склонен поддержать), и как кодекс, тождественный хозяйственному, как нечто самостоятельное, связанное лишь частично с имущественными отношениями.
И, наконец, возникает проблема, которая уже затрагивалась: как принимать Гражданский кодекс, по частям или в целом? Я подхожу к этому как человек, который знает технологию законопроектной работы в бюрократическом смысле. Идея принятия Гражданского кодекса в целом очень заманчива, но практически сложно осуществима. Это означало бы, что в ближайшие два года кодекс мы не увидим, так как он должен насчитывать более тысячи статей и может потонуть в обсуждениях в комитетах Государственной Думы, а затем при одобрении в Совете Федерации. Поэтому более оптимальный вариант, на мой взгляд, все-таки принятие кодекса по частям. Он оптимален с точки зрения технологического ускорения решения проблемы, обеспечения дальнейшего принятия других актов в сфере экономики, соответствующих общим принципам новых гражданских отношений.
Последний вопрос, на котором я хотел бы остановиться, – это моделирование гражданского законодательства на территории Содружества. Что может явиться основой для такого моделирования? Вероятно, идеи проекта Гражданского кодекса, который разработан Исследовательским центром частного права. Но для этого моделирования могли бы быть использованы, и они в какой-то мере уже используются, Основы гражданского законодательства бывшего Союза ССР и республик, которые действуют на территории уже нескольких государств Содружества, например Казахстана и Российской Федерации. Вот на основе этого уже действующего акта и на основе тех идей, которые заложены в проекте Гражданского кодекса, выработанного Исследовательским центром частного права, на мой взгляд, возможно сближение всех проектов Гражданского кодекса, которые имеются на территории СНГ. Возможна и разработка проектов торговых кодексов, которые бы концептуально соответствовали гражданским и были бы их составной частью.
Меня, да и многих, наверное, волнует проблема регулирования обязательственных отношений. В разрабатываемом проекте Гражданского кодекса предусмотрены лишь общие положения обязательственного права, которые, к сожалению, проблему не решают. И поэтому тяжесть урегулирования экономических отношений все-таки переносится в область регулирования отдельных обязательственных отношений, в том числе и между субъектами различных государств Содружества. В этой связи форсирование второй части проекта Гражданского кодекса является весьма актуальной задачей. Вероятно, придется, работая над принятием первой части Гражданского кодекса, в то же время принять ряд актов, в том числе законодательного характера, связанных с регулированием отдельных обязательств, особенно тех, которые для наших экономических отношений оказались новыми.
И в заключение хотелось бы выразить надежду, что появившиеся признаки политической и экономической стабилизации позволят завершить в ближайшее время работу над проектом Гражданского кодекса и внести его в Государственную Думу на рассмотрение. Мы ждем от ученых, от Исследовательского центра частного права такого проекта с тем, чтобы начать работу над ним в самое ближайшее время.
Проект Конституции Республики Хакасия требует серьезной переработки39
Проекту Конституции Республики Хакасия, представленному специальной комиссией и согласованному с Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия, свойственны большинство из тех недостатков, о которых я писал, анализируя предыдущий проект, подготовленный Н. И. Сайбараковым (см. газету «Абакан», 27 сентября 1991 г.)40.
1. Проект, по существу, игнорирует реформу государственной власти в субъектах Российской Федерации. В нем не только по названию сохраняется прежний представительный орган власти (Верховный Совет); но и принцип полновластия этого органа (хотя и во многом декоративного полновластия в связи с созданием внутри его мини-парламента – Законодательного Совета и наделением Председателя значительными полномочиями), приоритетность его над органами исполнительной и судебной власти. Это выражается в формуле «высший», применяемой к Верховному Совету Хакасии. Осуществление на практике такого подхода означает отказ от конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, в конечном итоге ослабление и противостояние органов государственной власти и неспособность оперативно решать насущные задачи экономических и социальных преобразований в республике.
Традициям хакасского и русского народов близок термин «Дума», поэтому можно было бы обсудить возможность названия законодательного органа – Государственная Дума Республики Хакасия, исключив из ст. 33 проекта определение «высший».
Это определение не соответствует действительности, поскольку законы могут приниматься не только Верховным Советом, но и путем референдума. Народ является высшим законодателем, и на референдуме он с успехом заменяет представительный орган.
2. Проекту характерны элементы антидемократизма. В частности, введен ценз оседлости для ограничения косвенного избирательного права: право быть избранным в Верховный Совет республики обусловлено постоянным проживанием в Хакасии не менее 5 лет, а право быть избранным главой Республики Хакасия – не менее 7 лет. Подобных ограничений не содержится в Конституции Российской Федерации, а в проекте они во многом обусловлены не местными интересами. Введение этого правила в жизнь означает отторжение от активной политической деятельности нескольких тысяч жителей Хакасии, в том числе и тех, кто родился в ней, проживал в прошлые годы и относительно недавно возвратился в республику.
Проект вообще не имеет главы «Права и свободы человека и гражданина», и лишь отдельные фрагменты, касающиеся этой темы, неудачно размещены в статьях и главах, посвященных иным вопросам (ст. 2, 5, 11, 86). Без этой основополагающей главы, определяющей статус гражданина и его гарантии, Конституция республики утрачивает роль Основного Закона и превращается лишь в акт, регламентирующий деятельность органов государственной власти. Не разрешает этой проблемы и отсылка к Конституции Российской Федерации, она лишь создает сомнение: необходима ли в таком случае Конституция Республики Хакасия, если она умалчивает вопрос о регламентации прав и свобод человека и гражданина.
3. Проект продолжает свойственную нынешней практике в Хакасии линию на бюрократизацию аппарата. Им предусматривается возможность учреждения постов нескольких заместителей Председателя Правительства (ст. 56). Не ограничивается и число комитетов и комиссий Верховного Совета, что, безусловно, приведет к созданию их числа (и, следовательно, постов председателей комитетов и комиссий), близкого к количеству членов Законодательного Совета (а их – 11).
В связи с этим, на мой взгляд, целесообразно в Конституции Республики Хакасия четко определить, что глава республики и председатель парламента имеют по одному заместителю, а в парламенте образуется 5 комитетов: по законодательству; по бюджету, налогам и экономической политике; по социальной политике; по аграрным вопросам; по образованию, науке, культуре и межнациональным отношениям. Комиссию образуют временно из числа членов комитета для парламентского слушания или расследования конкретного вопроса. Это позволит создать эффективно работающие органы парламента (по 7—10 депутатов), которые смогут предварительно подготавливать или рассматривать законопроекты по основным направлениям деятельности.
4. Проект закрепляет особую роль Председателя Верховного Совета за счет принижения роли коллегиального представительного органа власти. Председатель Верховного Совета Хакасии, как это было аналогичным образом в бывшей Конституции РСФСР, наделяется особой компетенцией (ст. 46). Помимо обычных спикерских полномочий (ведение заседаний, внутренний распорядок) он выделяется как самостоятельный субъект законодательной инициативы и осуществляет общее руководство Верховным Советом, руководит работой Законодательного Совета, координирует деятельность комитетов и комиссий, т. е. в его ведение передана компетенция, которая ранее обычно осуществлялась коллегиальным органом – Президиумом Верховного Совета. Далее на российском уровне эти полномочия принадлежат либо самой Государственной Думе, либо ее Совету.
В связи с этим становится понятным, почему проект обходит молчанием вопрос о компетенции Законодательного Совета Верховного Совета Республики Хакасия. Полномочия этого проектируемого органа практически поглощаются компетенцией Председателя Верховного Совета.
Без учета специфики парламента, состоящего из равноправных депутатов, Председателю Верховного Совета Хакасии фактически присваиваются функции «начальника» особого законодательного ведомства.
Юридическим нонсенсом проекта является то, что порядок формирования и полномочия конституционно-учрежденного органа – Законодательного Совета (кстати, неудачно названного, поскольку законы – исключительное право самого парламента) будут регламентироваться второстепенным внутренним актом парламента – Регламентом (ст. 36), хотя этот вопрос бесспорно конституционного порядка.
Для устранения возможного антидемократического «перекоса» в распределении компетенций Верховного Совета, Законодательного Совета, Председателя Верховного Совета необходимо четко прописать их полномочия в Конституции.
В связи с этим в ст. 40 проекта, определяющей предмет ведения парламента, необходимо включить определенный пункт о том, что Верховный Совет формирует Законодательный Совет, а ст. 46 проекта изложить в редакции «Председатель Верховного Совета Республики Хакасия и его заместитель ведут заседания и ведают внутренним распорядком». После ст. 44 проекта желательно поместить новую статью, посвященную полномочиям Законодательного Совета, передав ему вопросы разработки проекта программы работы Верховного Совета на очередную сессию, подготовку и проведение заседаний Верховного Совета, созыва внеочередных сессий, координирующих деятельность комитетов комиссий, принятие решений о проведении парламентских слушаний и т. п.
5. В проекте недостаточно полно используется потенциал парламентаризма. Правильно указывая, что контрольная деятельность Верховного Совета ограничивается его компетенцией, т. е. должна осуществляться в специфических формах и институтах, проект фактически в этом вопросе ограничивается лишь голой декларацией (ст. 42). Вне проекта остались парламентские слушания – одна из эффективных форм не только подготовки законопроектов, но и контроля за их исполнением. Фактически Верховный Совет лишен инструмента влияния на Правительство через контроль за исполнением бюджета. В мировой практике для этого нередко используются создаваемые парламентами независимые счетные палаты. Отсутствуют в проекте и рычаги, обеспечивающие в значительной мере соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В этой связи целесообразно было бы обСудить включение в ст. 40 проекта отдельных пунктов, дающих право Верховному Совету назначать на должность председателя Счетной палаты и ее аудиторов, парламентского уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с законом Республики Хакасия; проводить по вопросам своего ведения парламентские слушания.
6. Проект не обеспечивает стабильность управления в республике. Глава Республики Хакасия – фигура по проекту в большей мере символическая, декоративная, чем реальная. Он ограничен в определении структуры правительства (ст. 40, 54), в назначении ряда членов правительства (ст. 40), в опубликовании и обнародовании законов, лишен права отлагательного вето на законы. Вне компетенции главы республики остались такие полномочия, как формирование своего аппарата, решение вопросов гражданства, награждение государственными наградами и присвоение почетных званий республики, подписание и обнародование законов. Все эти полномочия по устоявшейся международной и российской государственно-правовой доктрине принадлежат главе государства (в нашем случае – главе республики).
В проекте отсутствует четкое разграничение между полномочиями высшего должностного лица как главы республики и его полномочиями как председателя правительства. Проект вообще не регламентирует компетенцию правительства как коллегиального органа исполнительной власти. В главе «Исполнительная власть» имеется ряд серьезных противоречий, подрывающих конституционную определенность во взаимоотношениях главы республики с возглавляемым им правительством. В частности, оба эти института по проекту возглавляют исполнительную власть в республике (ст. 50, 51), каждый из них наделяется правом законодательной инициативы (ст. 55, 58). Такой дуализм вряд ли обеспечит эффективность исполнительной власти.
7. В проекте имеется ряд существенных противоречий либо несоответствий Конституции Российской Федерации.
В ст. 14 проекта порядок изменения статуса республики устанавливается без учета требований ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации, предусматривающей регулирование этого вопроса специальным федеральным конституционным законом. С учетом изложенного рекомендовал бы ст. 14 проекта изложить в редакции;
«Республика Хакасия – это государство в составе Российской Федерации.
Статус Республики Хакасия определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Хакасия.
Статус Республики Хакасия может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Хакасия в соответствии с федеральным конституционным законом».
Статья 15 проекта ошибочно называет Конституцию и законы Республики Хакасия в числе правовых актов, определяющих разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Республики Хакасия и федеральными органами государственной власти Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации такое разграничение осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Акты субъектов Российской Федерации в этом процессе участия не принимают.
В ст. 16 проекта, определяющую исключительные предметы ведения и полномочий Республики Хакасия, также ошибочно включены вопросы, относящиеся либо к совместным с Россией прерогативам, либо являющиеся компетенцией только Федерации (определение статуса республики; защита прав к свобод ее граждан; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; административное, жилищное, земельное, водное, лесное и иное законодательство).
Статья 18 проекта, определяющая предметы ведения Российской Федерации, излишняя в Конституции Республики Хакасия, поскольку исключительная компетенция России – предмет правового регулирования ее Основного Закона, и она исчерпывающе изложена в ст. 71 федеральной Конституции.
Определяя компетенцию Конституционного Суда Республики Хакасия (ст. 79), проект некритично воспроизводит положение Конституции РФ о праве Конституционного Суда РФ проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. В результате суд субъекта Российской Федерации присвоил себе полномочие федерального суда. Чтобы избежать этого, видимо, следует подчеркнуть в упомянутой статье проекта, что Конституционный Суд РХ проверяет конституционность закона Республики Хакасия.
В отдельных случаях в проекте либо сужаются, либо расширительно воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации. Например, в ст. 10 проекта в отличие от воспроизводимой в ней ст. 13 федерального Основного Закона отсутствуют правовые нормы о признании многопартийности, об исключении возможности установления государственной или обязательной идеологии. Можно предположить, что авторы проекта ориентируются на одну партию и одну государственную обязательную идеологию.
Вместе с тем вопреки ст. 13 Конституции Российской Федерации в названную статью проекта включено запрещение военизированных поселений.
Здесь же практически ошибочно определяется одинаковый статус общественных и религиозных объединений.
8. В проекте имеются серьезные внутренние противоречия. Так, в соответствии со ст. 14 статус Республики Хакасия определяется Конституцией этой республики и Конституцией Российской Федерации. В то же время в силу п. «в» ст. 16 определение статуса республики относится к ее исключительному ведению, что не только принципиально не совпадает с ранее приведенной статьей проекта, но и противоречит Основному Закону Российской Федерации.
Согласно ч. 2 той же ст. 14 проекта изменение статуса и территории Республики Хакасия может быть осуществлено путем референдума. В ст. 40 (пункт «и») решение этого вопроса отнесено к ведению Верховного Совета Республики Хакасия.
Статья 78 проекта (ч. 2) закрепляет, что порядок назначения судей в Республике Хакасия устанавливается законом Республики Хакасия и федеральным законом. Вопреки этому в ст. 40 и 58 (п. «о») определяется, что судьи в Республике Хакасия назначаются Верховным Советом Хакасии по представлению главы Республики Хакасия.
Согласно ст. 40 решение о проведении референдума относится к ведению Верховного Совета. Статья 44 предусматривает проведение республиканского референдума по инициативе главы республики. Очевидно, что эту коллизию можно разрешить, лишь записав в числе полномочий главы республики право назначать референдум в порядке, установленном законом Республики Хакасия. Такая формулировка учла интересы как законодательной, так и исполнительной власти.
По ст. 80 глава республики назначает и освобождает от должности членов правительства без какой-либо оговорки на необходимость получения согласия Верховного Совета на назначение некоторых из них, что противоречит пункту «м» ст. 40 проекта.
Правительство Республики Хакасия в соответствии со ст. 54 проекта является субъектом законодательной инициативы. Однако в общем перечне таких субъектов, предусмотренных ст. 48, оно не значится.
9. Проект допускает неточности терминологического характера, использует устаревшие термины и понятия. Так, в ст. 40 и 94 проекта наряду с понятиями «изменения» и «дополнения» в Конституцию употребляют термин «поправки», хотя известно, что он является обобщающим для первых двух понятий.
В пункте «к» ст. 16 проекта используется юридически неграмотное словосочетание «республиканские фонды регионального развития». В юридической литературе термин «регион» нередко аналогичен понятиям «республика», «край», «область», «автономный округ», а экономисты этим словом обозначают экономический район, географически объединяющий несколько республик, краев и областей. Разумеется, что в составе Хакасии нет регионов в обоих этих смыслах слова. Речь может идти о создании республиканских фондов развития для поддержки районов и городов Хакасии.
В ст. 58 проекта, регламентирующей предметы ведения главы республики, вместо понятия «система органов исполнительной власти» применяется устаревшая терминология «система органов государственного управления».
Нет четкости в правовых определениях. В частности, для обозначения одного и того же вида нормативного акта используются термины: «республиканский закон» (ст. 8, 16, 83), «закон Республики Хакасия» (ст. 40, 78). Нередко употребляется не государственно-правовая, а бытовая либо публицистическая речь. Например, «ветви государственной власти» (ст. 19), «федеральный и республиканский уровни» (ст. 44) и т. д.
При согласовании текста отдельных статей проекта допущена небрежность. Так, председатели Государственных комитетов Республики Хакасия (ст. 66) в ст. 35 именуются просто председателями комитетов. Такой текст обусловливает двусмысленность Конституции и может потребовать заранее вынужденного ее толкования.
Иногда не чувствуются различия в конституционной терминологии, применяемой к Федерации и к ее субъектам. Так, в пунктах «м» и «н» ст. 16 проекта указывается о вступлении Республики Хакасия в соответствующие связи и отношения с другими субъектами Российской Федерации и зарубежными органами. При этом не учитывается, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации термин «отношения» используется применительно к Российской Федерации, а термин «связи» – к ее субъектам.
Значение проекта Конституции Республики Хакасия принижается многочисленными повторами (см., напр., ст. 26, 29, 32), неумелым распределением материала по статьям, частям и пунктам, переносам в Основной Закон второстепенного юридического массива, представляющего интерес для Регламента (п. «е», «з», «и» ст. 46). Проект сырой: не отредактирован специалистами – правоведами и лингвистами.
Общий вывод: проект Конституции Республики Хакасия, представленный Конституционной комиссией и согласованный с Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия, требует концептуальной, юридической и редакционной переработки.
16 октября 1994 г.
г. Москва.
О программе законопроектной работы Государственной Думы на 1995 г.41
Программа законопроектной работы Государственной Думы на 1995 г. включает в себя совокупность законопроектов, которые предлагается принять в третьем чтении, рассмотреть во втором и первом чтениях, а также те проекты, над которыми будет вестись работа в комитетах Государственной Думы с перспективой на 1996–1997 гг. Таким образом, программа в этой части представляет собой как бы полный цикл работы от нуля до направления закона в Совет Федерации, а также некоторые ориентиры для Государственной Думы следующего созыва.
Программа состоит из пяти разделов. Раздел I содержит перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению в первую очередь. Остальные разделы носят в основном информационный характер.
В разделе II указаны законопроекты, распределенные между комитетами Государственной Думы, которые будут над ними предварительно работать. Сюда включены законопроекты, которые непосредственно подготавливаются в комитетах, а также те, которые поступили от других субъектов законодательной инициативы и предварительно рассматриваются в комитетах. В разделе III проводится дифференциация законопроектов по отраслям законодательства, все законопроекты группируются здесь в 13 главах. Новое здесь то, что проекты имеют обозначения и соответствуют общегосударственной классификации нормативных актов. В разделе IV даны законопроекты, принимаемые по блокам, поскольку они связаны между собой близостью концепции и предмета регулирования. Всего таких блоков 13. В разделе V программы дается перечень законопроектов, вносимых в Государственную Думу конкретными субъектами на основе права законодательной инициативы.
Всего в проект Примерной программы законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на 1995 г. (с переходом ряда из них на 1996 г.) включено 438 законопроектов. Из них планируется внести (либо уже внесены): депутатами Государственной Думы – 309; Президентом Российской Федерации – 41; Советом Федерации – 16; Правительством Российской Федерации – 57; другими субъектами права законодательной инициативы – 15.
В числе законопроектов, предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в 1995 г., 79 законопроектов переходит из программы работы прошлого года. Среди них:
47 законопроектов предлагается к рассмотрению во 2-м чтении;
6 законопроектов к принятию в 3-м чтении;
26 законопроектов, ранее отклоненных, предлагаются комитетами Государственной Думы внести на рассмотрение в новой редакции.
Для рассмотрения по той или иной стадии законопроектного процесса в период весенней сессии (январь – июль) предлагается 354 законопроекта, осенней (октябрь – декабрь) – 40 законопроектов, по 44 законопроектам конкретные сроки субъектами права законодательной инициативы не указаны и в перспективе работа над ними будет продолжена Государственной Думой следующего созыва.
Неравномерное распределение работы над законопроектами между весенней и осенней сессиями обусловлено тем, что последняя сессия совпадает с периодом избирательной кампании в Государственную Думу.
Подробнее я хочу остановиться на разделе I программы законопроектной работы. Это тот раздел, выполнение которого определит те законодательные акты, которые, за двумя-тремя исключениями, могут выйти в 1995 г. из Государственной Думы и поступить в Совет Федерации, т. е. фактически раздел I программы и является реальной частью, свидетельствующей о работе Государственной Думы за оставшееся время, о ее предполагаемых результатах. Этот раздел включает 67 законопроектов. Из них на третье чтение выносятся 4 проекта, на второе чтение – 23. В первом чтении после рассмотрения на Совете Думы предлагается 11 законопроектов, и 20 проходит сейчас проработку в комитетах. Из этих 67 законопроектов уже внесены в Госдуму и находятся на той или иной стадии рассмотрения 54.
Нами предлагаются следующие приоритеты в деятельности Государственной Думы на 1995 г. Я их назову в порядке очередности. Прежде всего нам предстоит принять проект закона о федеральном бюджете на 1995 г., затем Земельный кодекс, к нему тесно примыкает законопроект о сельскохозяйственной кооперации, принять Водный кодекс. Затем необходимо внести изменения и дополнения в шесть законодательных актов, регулирующих налоговые отношения, т. е. фактически реформа налогового законодательства будет на данном этапе завершена. Реально проект Налогового кодекса может быть предварительно рассмотрен в конце года.
Затем необходимо рассмотреть проект федерального закона о бюджете на 1996 г. Ближе к осенней сессии 1995 г. Государственной Думе придется заняться рассмотрением проекта Второй части Гражданского кодекса РФ. Трудно переоценить важность этого проекта, направленного на завершение создания юридического фундамента проводимых экономических реформ. Примерно в это же время Президент РФ предполагает внести в Думу проект Трудового кодекса.
Уже больше года как действует новая Конституция. К сожалению, не все институты, обеспечивающие выполнение этой Конституции, созданы и функционируют. Поэтому одной из приоритетных задач является принятие проекта федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека. Как вы знаете, этот закон уже был принят в первом чтении, а затем отклонен во втором чтении. Вскоре Государственной Думе придется вернуться к этому проекту.
Естественно, что приоритетным является и завершение работы над избирательными законопроектами, законами о референдуме и о порядке формирования Совета Федерации.
Необходимо завершить конституционную реформу на уровне региональной власти и местного самоуправления. Это обусловливает приоритет таких задач, как принятие законов об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, об общих принципах организации местного самоуправления.
Приоритетной задачей является и уголовное законодательство, обеспечивающее усиление борьбы с коррупцией и организованной преступностью. Это обусловливает необходимость рассмотрения ряда законопроектов, а также продолжение работы Государственной Думы над проектом Уголовного кодекса, принятого в первом чтении на основе проекта, внесенного президентом, и альтернативного проекта группы депутатов. Предметом рассмотрения Государственной Думой будут также проекты УПК, Административного кодекса, законов о Верховном Суде и о прокуратуре.
Итак, в перечне законопроектов, подлежащих рассмотрению в первую очередь, три проекта федеральных конституционных законов: об Уполномоченном по правам человека, о Правительстве Российской Федерации и о референдуме, ряд законов экономического блока; часть вторая Гражданского кодекса, шесть налоговых законопроектов, два законопроекта, связанных с реформированием банковской системы, закон об акционерных обществах, закон об индикативном планировании, а также еще ряд законов, регулирующих отношения в определенных сферах народного хозяйства. В числе первоочередных законопроектов и ряд законопроектов социальной сферы: помимо Трудового кодекса, законопроект о прожиточном минимуме, о социальной защите инвалидов. Второй из них принят в первом чтении, третий – уже во втором чтении. Сюда примыкают важные законопроекты, связанные с регулированием государственных пособий гражданам, имеющим детей, о негосударственных пенсионных фондах.
Кроме того, в числе актов, подлежащих рассмотрению в первую очередь, названы и такие акты в политической сфере, как законопроекты о политических партиях, о профессиональных союзах, о благотворительной деятельности.
Работа Государственной Думы должна быть очень интенсивна потому, что нам предстоит рассмотреть определенное число законопроектов, которые отклонены Советом Федерации либо вотированы президентом. Сейчас по ним идет определенная работа, в том числе на уровне согласительных процедур с Советом Федерации и с аппаратом президента.
Второй раздел программы в большей мере программа для текущей работы комитетов Государственной Думы, и он составлен с учетом потребностей, интересов и запросов этих комитетов, хотя среди них есть ряд проектов, принятых в первом чтении и даже во втором чтении (например, проекты закона об арбитражных судах и Арбитражно-процессуального кодекса РФ).
В комитетах Государственной Думы предварительно будет осуществляться работа по 370 законопроектам. Большая нагрузка падает на Комитет по законодательству, ему предстоит работа над 43 законами. На долю Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам приходится предварительная работа над 26 законопроектами. В Комитете по промышленности будет рассмотрен 31 законопроект; в Комитете по труду и социальной поддержке будет осуществляться работа над 20 законопроектами. В ряде комитетов объем законопроектной работы будет незначительным, это связано в большей мере со спецификой комитетов, например Комитета по организации работы Государственной Думы либо Комитета по международным делам. В некоторых комитетах незначительный объем законопроектной работы связан с концентрацией усилий на главных законодательных актах в той или иной сфере. Так, Комитет по вопросам местного самоуправления не распыляет свои силы и сосредотачивается лишь на трех важнейших законопроектах из раздела II.
Раздел III (по отраслям законодательства) является не только информационным, но и показывает направление главных усилий Государственной Думы в законопроектной работе. А таких направлений я назвал бы несколько. Прежде всего это сфера экономики. По этой проблематике в Государственной Думе сейчас идет работа над 99 законопроектами. Второе направление – это сфера социальной политики, где идет работа над 41 законопроектом. Третье направление – аграрная и экологическая сферы, на долю которых приходится 35 законопроектов. И, наконец, сферы государственно-правового строительства и проблем развития федерализма, где идет работа над 26 законопроектами. В принципе, такой расклад работы структурных подразделений Государственной Думы полностью соответствует экономической и социальной политике государства и во многом соответствует тем требованиям избирателей, которые они ставят перед депутатами Государственной Думы.
Следует отметить, что в программе предусматривается существенная корректировка действующего законодательства. Предполагается внести изменения и дополнения в 75 законов, а также усилить внимание Государственной Думы к сфере образования, науки, медицины, информатики. В комитетах по этой проблематике идет проработка и предварительное рассмотрение 29 законопроектов.
Раздел IV, содержащий перечень законопроектов, принимаемых по блокам, впервые включается в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы. Здесь законопроекты собраны по критерию взаимосвязанности их концепций и предметов регулирования. Самый крупный блок восьмой («Реализация части первой ГК РФ»), где сосредоточено 11 законопроектов. К числу крупных следует отнести: блок 9 («Налоговое законодательство») – семь законопроектов, блок 11 («Сельское хозяйство») – восемь законопроектов, блок 12 («Экология») – шесть законопроектов.
Последний, V раздел, который дает перечень законопроектов, внесенных субъектами законодательной инициативы, вводится не только для информирования депутатов, но и с той целью, чтобы показать, что в законопроектной работе четко проявляется новая тенденция более активного участия в этой работе президента, правительства и некоторых других субъектов законодательной инициативы. То есть наш парламентаризм продолжает приобретать черты, свойственные многим цивилизованным парламентам, где тяжесть законопроектной работы, бремя подготовки законопроектов во многом несут на себе президент и правительство.
В нашу программу включены: 41 законопроект, внесенный президентом, 16 законопроектов – Советом Федерации, 57 – правительством, 1 – Верховным Судом, 1 – Государственной Думой Ставропольского края. Надо отметить, что программа составлена на основе заявок, которые поступили как в конце прошлой сессии, а также в ходе зимних каникул.
Правительство глубоко осмыслило реальность своих предложений, и в последнем перечне законопроектов, которые подлежат рассмотрению на заседаниях правительства и внесению в Государственную Думу в 1995 г., названы 57 законопроектов против 115 в прошлом году. Естественно, что президентская и правительственная инициативы не ограничатся указанными в Примерной программе проектами. В течение года от президента и правительства в Государственную Думу будут поступать и иные предложения, если судить по опыту прошлого года, в том числе и проекты срочного характера.
Таким образом, программа законопроектной работы намечена громадная, что требует интенсивной работы Государственной Думы, повышения организации ее деятельности, устранения многих недостатков, которые продолжают проявляться. Среди этих недостатков я отметил бы дублирование в работе многих субъектов законодательной инициативы. Здесь требуется четкая специализация и разделение труда. Я не призываю к тому, чтобы ограничить право законодательной инициативы субъектов, я призываю к четкой специализации в рамках координации согласительной деятельности и думаю, что важную роль здесь призвана сыграть созданная Указом Президента РФ Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, ее реко мендации.
Вниманию Думы в числе других материалов предлагаются рекомендации этой комиссии по проекту рассматриваемой сегодня Примерной программы законопроектных работ Государственной Думы на 1995 г. Среди них хотел бы обратить внимание на рекомендацию о том, что вся программа с учетом объективной перспективы работы ГД реально не может включать более 80–90 проектов, а также, что в первоочередном порядке следует разрабатывать и вносить на рассмотрение ГД проекты законов, имеющих базовое значение для развития тех или иных отраслей экономики и сфер общественной жизни, или законов, вызванных к жизни остротой ситуации. А это, в частности, означает, что именно на стадии предварительной проработки законопроектов в комитетах необходимо до минимума сводить появление в первом чтении альтернативных проектов.
Программа не означает, что все включенные в нее законы будут приняты в 1995 г.; она создает задел для последующей законодательной работы и дает обществу представление, над чем работает парламент, какие в ближайшей перспективе будут приняты законы, каковы приоритеты в законодательной деятельности.
Над чем работает парламент42
Программа законопроектной работы Государственной Думы на текущий год, составленная с учетом предложений Президента РФ, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и комитетов Государственной Думы, включает совокупность законопроектов, которые предлагается принять в третьем чтении, рассмотреть во втором и первом чтениях, а также проекты, над которыми будут работать комитеты Думы с перспективой на ближайшие два года.