Управление современным городом: направленная модернизация - читать онлайн

1.1. Город как объект управления в рыночной экономике

Процессы урбанизации, концентрации населения и научно-экономического потенциала в городах – это объективная реальность современного мира. Сегодня в городах проживает ¾ населения России, 90 % населения Европы и половина населения мира. Именно в городах формируются отвечающие условиям нового тысячелетия стандарты качества жизни, дающие возможность развивать социально-экономический потенциал общества.

Качество жизни горожан и будущее города в ХХI веке в большой степени зависит от эффективности управления городом, которому уготована перспектива существенного повышения его роли как управляемой системы с постоянно усложняющимися характеристиками (национально-этническими, демографическими, социально-культурными, хозяйственно-экономическими, экологическими и т. д.).

Городское управление остаётся одной из наиболее сложных и неразработанных проблем, связанных с ростом городов и превращением их в урбосистемы. Однако коренной поворот в познании закономерностей развития городов и эффективного управления этим процессом ещё не произошёл. Так, города до сих пор остаются практически не управляемыми.

В нашей стране положение осложняется тем обстоятельством, что в течение длительного времени управление городами как объектами сложной социальной природы не получало должных теоретических основ и правового обеспечения и заменялось жёстким централизованным отраслевым планированием. «Несмотря на быстрое строительство городов, не была создана наука о городе и не сформировалось собственно городское управление», – отмечает А. Лола[1]. По мнению Д. Медовникова и Т. Оганесяна, дело «даже не в особенностях взаимоотношений между управленческими органами разного уровня – федерального, регионального и местного – по сути, следует говорить об отсутствии государственной политики в отношении городов как таковой»[2].

Интерес к вопросу управления городами в России можно объяснить несколькими причинами.

Во-первых, он объективен по своей природе. Тема социально-экономического развития городов и других типов поселений не является принципиально новой. Города существуют давно, и основой жизнеобеспечения и повышения качества жизни населяющих их людей всегда была социально-экономическая деятельность. Вряд ли найдётся город, руководители и жители которого отрицательно ответят на вопрос о том, нужно ли в принципе заниматься его развитием.

Во-вторых, именно в России интерес к проблеме управления городом получил особый импульс. Это связано переходным периодом, который переживают сегодня страна и её города, являющиеся одновременно «локомотивами» этого исторического процесса и «индикаторами» того положения, в котором находится российское общество.

В-третьих, экономический кризис, в который попало российское государство, исключительно сильно подрывает городское развитие. Сбросив с себя груз контроля за большинством хозяйствующих субъектов, города между тем не получили стабильной достаточной базы для решения огромного количества сопровождающих кризис проблем. В то же время именно город является зоной «контакта» с жителями, местом возникновения конфликтов, особенно в социальной сфере.

В-четвёртых, городам, осуществляющим свою деятельность в условиях рыночных отношений, чрезвычайно сложно изменить обладающую огромной инерцией отраслевую и территориальную структуру своего хозяйства, сформировавшуюся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Города развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках так называемой «политики размещения производительных сил», ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь и часто на экономическую «монофункцию». Кроме того, подобная специфика привязана к местным условиям. В итоге, в меняющихся экономических условиях, когда кризис охватил целый ряд отраслей российской экономики, попали в тяжёлое положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими предприятиями.

В-пятых, условия развития городов осложняются тем, как сегодня строятся отношения муниципалитетов с федеральными органами и органами субъекта Федерации. К числу наиболее существенных причин разногласий можно отнести формирование достаточной и стабильной социально-экономической основы развития, а также сохраняющуюся на федеральном и региональном уровнях правовую неопределённость в ряде важнейших сфер городского развития. Далеко не всегда города могут выработать программы развития, скоординированные с субъектом Федерации в сфере пересечения общих интересов, например по использованию сырьевой базы для перерабатывающей промышленности, производству продукции локального потребления, совместному развитию и использованию объектов транспортной и иной инфраструктуры, использованию межселенной территории, внедрению экологических программ и т. п.

В-шестых, возрастающая зависимость от изменчивых международных условий. Доступность прямых контактов с зарубежными странами дала российским городам широкие возможности, связанные с выходом на перспективные рынки, привлечением инвестиций, проведением собственной внешнеэкономической политики. Однако для многих российских муниципальных образований внешнеэкономический «дебют» оказался сложным. Они попали в сложившееся экономическое пространство, где происходит постоянная борьба за инвестиции, составляющие основу экономического развития городов, обеспечивающие их налоговую базу и занятость их жителей. В этом соревновании есть свои законы и правила, нацеленные на создание режима максимального благоприятствования для инвестора. Только соображения безопасности и максимальной прибыльности вложенных средств влияют на решение инвестора о месте вложения своего капитала. Российским городам, особенно на фоне сложной внутренней политической и экономической ситуации, приходится прилагать максимум усилий для привлечения инвестиций – как иностранных, так и национальных.

Кроме того, очень быстро меняется и сама международная экономическая среда. Происходит её интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, развиваются и распространяются новые технологии, в том числе телекоммуникационные и транспортные. Автаркичное развитие поселений стало практически невозможным, конкуренция за инвестиции между городами и регионами, включая российские, стремительно возрастает. По существу, исчезли препятствия для свободного перетока капиталов по всему миру – как политические, так и технические, – и с этой точки зрения инвестору сегодня безразлично, откуда «черпать» прибыль на вложенный капитал – из России или, например, из Бразилии.

Таким образом, современные российские города нуждаются в разработке и реализации системы эффективного социально-экономического развития. В то же время, поскольку города представляют собой сложную иерархическую структуру управления, эта проблема становится наиболее актуальной в управлении современным городом.

Целесообразно дать определение самого понятия «город». В различных источниках даются различные трактовки, но все они сходны. Так, согласно словарю-справочнику «Территориальное управление экономикой», город – это населённый пункт, отнесённый согласно законодательству государства к категории городов. Современное российское законодательство устанавливает два признака, по которым определяется принадлежность населённого пункта к городу:

– численность должна превышать 12 тыс. чел.;

– занятость 85 % населения в промышленности, торговле и социальной сфере (вне сельского хозяйства), а также в сферах обслуживания, управления, науки и культуры[3].

В словаре-справочнике И.Н. Жука «Управление» город представляется одним из видов социальной и пространственной организации населения, возникающей и развивающейся на основе объединения промышленных, научных, культурных, административных и других функций[4].

По численности населения города подразделяются: 1) на сверхкрупные (свыше 3 млн. чел.); 2) крупнейшие (1–3 млн. чел.); 3) крупные (250 тыс. – 1 млн. чел.); 4) большие (100–250 тыс. чел.); 5) средние (50 – 100 тыс. чел.); 6) малые города и посёлки (до 50 тыс. чел.)[5].

Город является сложной системой, которой необходимо продуманно и грамотно управлять. Управлением называется процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать цели и достичь намеченного[6]. Управлением называется также деятельность органов власти (органы государственного управления, местное управление) по процессу формирования и реализации целенаправленных действий на основе переработки информации, поступающей извне и/или изнутри управляющей системы (город).

Исходя из вышесказанного, целесообразно определить «управление городом» как направленное воздействие городских управляющих органов на различные сферы городской общественной жизни (материальной, социальной, культурной, духовной и др.) для повышения уровня жизнеобеспечения его населения.

Управление городом – сложная задача. Оно многообразно, многодельно, многофункционально. Ведь городская система управления выполняет практически те же задачи, что и государство в целом, будучи при этом ограниченной в своих действиях федеральными нормами. Поэтому целесообразно соблюдать оптимальность в управлении городом, т. е. выбирать такие управляющие параметры, которые могут обеспечить наилучшее с точки зрения заданного критерия протекание процесса (поведение системы), достижение оптимума системы.

Развитие современного города характеризуется динамичностью и противоречивостью. Быстрый количественный и качественный рост городов и городских агломераций создаёт немало социальных и экономических проблем. Управление такими сложными объектами требует постоянного внимания и должно опираться на строгий научный подход.

Мощными факторами, воздействующими на развитие городов и управление ими, являются общие процессы технологического развития и демографические сдвиги. В России эти явления осложняются проблемами совершенствования местного самоуправления.

Развитие городов, отмечает А.Л. Каранов, обусловливается сочетанием как стихийных синергетических процессов, так и целенаправленных управленческих воздействий. Задача управления развитием городов сводится к контролю за изменениями, максимально эффективно дополняя стихийные тенденции управленческими воздействиями. Процесс управления поддерживает такие изменения в состоянии наивысшей экономической и социальной эффективности.

Перед органами управления города ставятся две основные цели (рис. 1).

Рисунок 1. Основные цели управления городом

Первая является внутренней целью системы управления, вторая обусловливается включённостью города в национальное хозяйство. В качестве средств реализации этих целей выступают управление формированием функциональной структуры, планировочной структуры и инфраструктуры города[7].

Для достижения этих целей следует учитывать как внутренние (внутримуниципальные) проблемы, решение которых в основном находится в ведении муниципального образования, так и внешние управленческие проблемы, касающиеся, прежде всего, взаимоотношений городского самоуправления с государственной властью. При этом важное значение имеет выработка комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления, которая связывала воедино все уровни законодательной базы: федеральный, региональный, местный.

Для достижения главной цели – повышения качества жизни населения – необходимо решить ряд задач, которые целесообразно разбить на социальные и экономические (табл. 1).

Таблица 1. Основные задачи управления городом

Решая соответствующие задачи, важно учитывать, что местное самоуправление, как и участие населения в управлении, не самоцель. Уровень городского самоуправления оправдан в той мере, в какой это позволяет выстроить эффективную систему управления городом, которая содействовала бы достижению высшей цели – созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого жителя. Поэтому перспективы развития городского самоуправления следует оценивать через призму формирования эффективной управляющей системы городом на основе неуклонного сокращения дистанции между субъектами и объектами городского управления.

В связи с этим целесообразно изложить важнейшие принципы управления крупным городом (табл. 2).

Использование этих принципов обусловлено следующими особенностями города как объекта управления.

1. Соотношение объекта и субъекта управления. Анализируемые проблемы можно разделить на две группы: проблемы, связанные с формированием, ростом и развитием самого города (его пространственная среда, градообразующие факторы, инфраструктура), и проблемы формирования системы управления городом. Одним из принципов их комплексного решения должно служить взаимодействие объекта и субъекта управления.

2. Структура управления городом имеет существенные особенности. Она не может быть слишком упрощенной и в то же время должна избегать чрезмерной иерархичности, свойственной объектам сложной природы.

Для управления городами характерно крайнее упрощение. Это выражается в том, что горожане оказались отчуждены от принятия властных решений; районный уровень управления является «приводным ремнём» городского и малоэффективен из-за высокой численности населения; понятие об агломерации и управлении ею отсутствовало. До сих пор в России нет ни одного города и ни одной агломерации, которые подверглись бы осмыслению и изучению с позиций объекта и его сложности – «субъектной организации управления».

3. Роль функциональной структуры. Каждый город возникает в связи с общественными потребностями в выполнении определённых функций на данной территории. Для получения системного эффекта, отмечает А.Л. Каранов, необходимо конструировать градообразующую базу городов как социально эффективное, экологически приемлемое и экономически оправданное сочетание функций.

Таблица 2. Основные принципы управления городом

В зависимости от уровня развития города задача формирования его функциональной структуры приобретает различный характер. При этом важен учёт необходимости и целесообразности развития функциональных сочетаний (энерго-производственных, научно-производственных, финансово-промышленных), более полного использования трудовых ресурсов при расширении диапазона мест приложения труда, а также создания комплексов экологической индустрии (утилизация отходов, обезвреживание стоков и выбросов и т. д.). По мере развития города, увеличения его размеров центр тяжести развития смещается в сторону более высоких ярусов функциональной структуры, т. е. в сторону качественного роста. Создание высокоэффективной урбанистической среды достигается удачным подбором функций путём:

– преимущественного развития прогрессивных отраслей промышленности, науки, образования, средств информации и автоматических систем управления;

– формирования социально привлекательного разнообразия мест приложения труда;

– развития центральных функций с учётом народнохозяйственного профиля и особенностей окружающей территории.

4. Роль пространственно-планировочной структуры. Планировочная структура должна удовлетворять ряду санитарно-гигиенических, транспортных требований; обладать гибкостью, способностью к развитию без возникновения при этом градостроительных и экологических трудностей. Планировочное регулирование обеспечивает благоприятные условия функционирования всех составных частей города, его гармоничное развитие; совершенствование положительных свойств высокоурбанизированной среды; рациональное размещение функциональных элементов

и развитие инфраструктуры; удовлетворительное санитарно-гигиеническое состояние; защиту окружающей среды и развитие рекреационных районов; гибкость территориальной структуры. Средствами планировки достигается целенаправленное, соответствующее конкретным условиям города формирование его подсистем – расселения, приложения труда, обслуживания, инфраструктуры, рекреационных и природных зон.

5. Роль социальной инфраструктуры. Развитие социальной и производственной инфраструктуры имеет важнейшее значение для города и его экономики, влияет на качество жизни населения. Функционирование экономики города и формирование социальной инфраструктуры чётко взаимосвязаны: экономическое развитие должно быть сопряжено с ростом потенциала его социальной инфраструктуры. Согласно теории порогового развития, города приостанавливают свой территориальный рост в случае, если его издержки выше, нежели преимущества от увеличения территории. Один из сдерживающих территориальное развитие факторов – негибкость инфраструктурной подсистемы[8].

Составляющая основу города социальная инфраструктура включает все материально-вещные элементы, обеспечивающие общие условия жизнедеятельности человека. Они представляют собой совокупность условий, которые стимулируют, развивают и обеспечивают жизнедеятельность человека во всех сферах, обусловленных его природой, и объединяют людей в трудовых отношениях, общественно-политической и духовной жизни, в семье и быту[9]. Социальная инфраструктура города определяется как совокупность элементов городского хозяйства, объектов культуры, образования, здравоохранения, обеспечивающих определённый уровень удовлетворения потребностей горожан.

Таким образом, управление городом, его развитием предполагает комплексное воздействие на все компоненты социальной инфраструктуры с учётом всех её функций (витальной, коммуникационной, правовой, экономической, обслуживающей, образовательной и культурно-эстетической).

6. Роль природных факторов. Город имеет и природную составляющую, так как размещается на определённой территории с определённым ландшафтом и другими географическими характеристиками. Он включён в природную среду, испытывает её воздействие и сам влияет на неё. Поэтому, как считает А.Л. Каранов, город можно назвать социально-природной системой.

Вместе с тем совокупность условий жизнедеятельности человека включает и природно-географические, естественно-социальные элементы, обычно не включаемые в содержание социальной инфраструктуры, но играющие весьма значительную роль в определении условий, сущности и форм жизнедеятельности людей. Это проявляется в географии расселения людей, типах домо– и градостроительства, технологиях городского обслуживания и жизнеобеспечения, транспорта и коммуникаций и т. д. Особенно это касается нашей страны, в которой природно-географические условия обладают рядом несомненных особенностей. Эти моменты, пишет А.И. Попов, должны учитываться при формировании города и управлении им как наиболее перспективной формы расселения и жизнедеятельности человека на территории нашей страны.

Резкий всплеск интереса к тому, как эффективно управлять развитием городской экономики и социальной сферы, в новой России произошёл относительно недавно – во второй половине 1990-х – начале 2000-х годов. Этот интерес явился логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, а также повышения роли муниципальных образований, и особенно городов. Многие российские города осознают необходимость активизировать свою позицию в управлении экономикой, переходить к более эффективному использованию всегда ограниченных собственных ресурсов.