В течение многих исторических периодов собственность на землю привлекает внимание общества главным образом с точки зрения того, кому достаются доход от земли, земельная рента. Политическая экономия учит, что в отличие от других видов имущества земля способна приносить ренту, при коммерческом использовании – избыток дохода над средней прибылью. В сельском хозяйстве этой способностью обладают многие земли, стоящие по своей продуктивности выше, чем худшие земли (которые иногда называются еще маргинальными). Те лица, которым достается рента, фактически являются собственниками земли, даже если они носят какой-то другой земельный титул. Рента может доставаться и государству, например в форме арендной платы за землю, сдаваемую им в аренду. В такой ситуации государство является и собственником сдаваемой в аренду земли. Если же государство только облагает земледельца, то в этом случае оно действует не как собственник земли, а как суверен (политическая единица), которому достается только доля ренты.
Получение собственником ренты в сельском хозяйстве обусловлено таким важным обстоятельством, как ограниченность земель лучшего качества. Если же в стране имеются свободные земли высокого качества и если доступ к ним открыт, то нет условий для образования ренты. Наличие таких земель обычно связано с дешевизной продуктов сельского хозяйства и влечет за собой так называемые экстенсивные (малозатратные) методы ведения сельского хозяйства. Наблюдая такое положение в некоторых колонизуемых европейцами странах в начале XIX в., Д. Рикардо писал: «При первом заселении страны… ренты не существует. Ведь никто не станет платить за пользование землей, раз есть налицо масса еще не обращенной в собственность земли, которой поэтому может располагать всякий, кто захочет обрабатывать ее»[23].
Во многих странах, включая Россию, при относительно большом запасе свободных земель, годных для сельского хозяйства, не было необходимости проводить дорогостоящие мероприятия по повышению плодородия почв. В ряде случаев не было необходимости даже поддерживать ее естественное плодородие. Если земля выпахивалась и сокращала урожайность, то ее можно было перевести в залежь, перелог, взамен распахать другие земли, а через несколько лет вновь вернуться на брошенную пашню. Но такая система земледелия возможна лишь при низкой плотности населения. Когда же земли не хватает (как это постепенно стало ощущаться во многих странах Европы), то хозяйство приходилось вести на небольших площадях, вкладывать в землю больше труда и средств, добиваясь более высоких урожаев с единицы площади. Такая система земледелия требует дополнительных затрат труда и средств и предполагает достаточно высокий уровень цен на продукцию сельского хозяйства. (Последнее происходило также в России по мере роста городского населения, а также вместе с прокладкой железных дорог.) С правовой же стороны интенсификация сельского хозяйства невозможна без укрепления права земледельца на ту землю, которую он защищает от природных невзгод, и повышения урожайности, которой он добивается с помощью капитальных вложений.
«Ничейная земля» – знак ее низкой ценности. Как только ценность земли повышается, актуальным становится вопрос об упорядочении прав собственности (или иных прав) на нее.
В пределах России процесс освоения новых земель в разных ее частях происходил крайне неравномерно[24]. Малоземельные крестьяне вынуждены были распахивать выгонные земли, тогда как в ряде помещичьих имений, особенно в степной полосе, преобладала залежная система полеводства. Об этом свидетельствовал один из видных аграрников старой России А. С. Ермолов. Об экстенсивном использовании помещичьих земель свидетельствует тот факт, что при раскладке земских повинностей на десятину крестьянских земель их падало существенно больше, чем на десятину помещичьих. Земства объясняли такое неравенство тем, что доход от крестьянской десятины был намного больше, чем от десятины помещичьей. Наблюдался «перепад» в доходности тех помещичьих земель, которые они сдавали в аренду крестьянам, и теми землями, которые оставались в их руках. Таким образом, существовал резерв продолжения экстенсивного земледелия, и этот резерв заключался в слабом использовании помещичьих (и вообще некрестьянских) земель[25].
Вовлечение этих земель даже в ту относительно невысокую культуру земледелия, которая была характерна для крестьянских хозяйств, отодвигало момент, когда неизбежными оказывались мероприятия по интенсификации крестьянского хозяйства. Именно так частично произошло после Октября 1917 г., когда крестьянство центральной России получило существенную прирезку в виде помещичьих земель. Но до тех пор крестьянство могло рассматривать помещичьи (а также некоторые другие слабо используемые) земли как своего рода резервные, а потому подлежащие переделу. Оно нередко отвергало доктрину частной собственности на землю как мешающую такому переделу.
Тем не менее ряд исследователей, включая упомянутого Ермолова, настаивали на том, что крестьяне в центральных губерниях нуждались не столько в расширении своих владений за счет помещиков, сколько в интенсификации использования тех земель, которыми они уже располагали[26].
Процесс интенсификации земледелия в разных частях России происходил, но весьма неравномерно, поскольку экономические условия для этого в разных регионах были неодинаковы. В малоземельных районах основным препятствием было то, что сельское население с трудом находило (или вовсе не находило) средства, требуемые для повышения культуры земледелия. Правда, некоторые группы крестьян покупали помещичьи земли (нередко с помощью Крестьянского банка), но хозяйство на купленных землях мало чем отличалось от приемов земледелия на надельных землях. Некоторое содействие в улучшении этих приемов крестьяне получали от земских учреждений. В 1913 г. на государственном уровне обсуждался вопрос о выделении кредита на нужды мелиорации земель в размере 150 млн руб. (так называемые Романовский фонд, получивший свое название в честь 300-летия дома Романовых). «Вливания» в сельское хозяйство были и от частного капитала[27]. Но все это слабо помогало. Следует иметь в виду, что в своей массе крестьяне-общинники не могли закладывать свои земли, ибо собственником земли считались не они, а та земельная община, куда они входили.
В этой части многие исследователи земельных отношений недооценивают результаты столыпинской аграрной реформы. Обычно к положительным сторонам ее относят возможность крестьянина выйти из общины и закрепить за собой землю в частную собственность в виде отруба (или хутора). Тем самым такое лицо получало полноценный стимул к проведению мероприятий по защите и улучшению своей земли; у него появлялась возможность вводить улучшенные севообороты[28].
Но это только одна сторона дела, ведь многие общинники требовали выделить положенную им землю с единственным намерением продать ее. Можно полагать, что такие лица уже заранее сговаривались с потенциальными покупателями. П. М. Коловангин приводит данные о том, что полученные ими отруба продали около половины выделившихся из общины крестьян (к 1915 г. эта цифра составила не менее 0,6 млн хозяйств). С социальной стороны это не привело ни к каким потрясениям, так как многие из продавцов уже закрепились или предполагали закрепиться в городе;[29] часть же из них (возможно) перешла на положение батраков. С экономической точки зрения переход бедняцких наделов в руки их более состоятельных соседей представлял явный прогресс, ибо прежние пустыри (или кое-как обрабатываемая пашня) были вовлечены пусть не в передовую, но все-таки в более высокую культуру.
Взгляды на «ничейность» земли, популярные в России после трех революций начала XX в., не отвечали ни экономической необходимости, ни исторической тенденции. Исчерпание свободных земель, повышение ценности земли и необходимость установления на этой базе полноценных отношений собственности – все это противоречило доктрине «ничейности» земли. Как известно, после некоторой декретной «заминки» с определением права собственности на землю, которая произошла после Октября 1917 г., в отечественном законодательстве утвердилась концепция государственной собственности на землю. В частности, такая формула была законодательно закреплена в первом Земельном кодексе РСФСР 1922 г.[30]
Но при этом государство рассматривалось не как «обычный» собственник, а скорее как верховный распорядитель земли, принадлежащей истинному собственнику – народу[31]. О праве государства извлекать из принадлежащей ему земли экономический доход – земельную ренту Земельный кодекс умалчивал. Установленный же в земледельческих районах так называемый единый сельскохозяйственный налог был сравнительно невелик и позволял крестьянскому населению получать от лучших земель дополнительный доход, весомая часть которого (за вычетом этого налога) оставалась в крестьянском хозяйстве.
О существовании такого дохода можно судить по нормам того же Земельного кодекса, который разрешал ослабленным крестьянским хозяйствам сдавать свою землю в аренду и обращать получаемую арендную плату в свою пользу.
В 1920-е годы в советской аграрной литературе велась дискуссия на тему, существует ли в крестьянском хозяйстве земельная рента. Инициаторов дискуссии смущало то обстоятельство, что провозглашенное в законе трудовое пользование землей приносило (или могло приносить) ее владельцам нетрудовые доходы. Если это было так (а оно так и было), то земельный строй Советской России оказывался не вполне справедливым. Поэтому многие участники дискуссии предпочитали закрывать глаза на действительность и провозглашали, что крестьянское хозяйство даже на лучшей земле не получает ренты.
Действительно, в денежном выражении земельная рента проявляет себя в крестьянском хозяйстве не всегда. Если хозяйство не продает своей продукции, то избытки получаемого дохода получают натуральную форму. Но от этого рента не перестает быть рентой. Если же хозяйство выходит со своей продукцией на рынок или сдает свою землю в аренду за деньги, то оно получает ренту как бы в чистом виде[32].
Хотя собственником всей земли признавалось государство, права на землю крестьянского населения мало чем отличались от прав собственников. Так, государство не сдавало формально принадлежащую ему землю в аренду крестьянам, следовательно, земельная рента (как упоминалось) во многом доставалась им же. Крестьяне могли частично распоряжаться своей землей, сдавать ее в аренду. Государство поощряло организацию крестьянских мелиоративных товариществ – хотя (по идее) такие товарищества могут объединять только собственников земли. В случае изъятия крестьянской земли для государственных надобностей, потревоженные земледельцы имели право получать компенсацию в натуре, т. е. им предоставлялась другая, по возможности равноценная, земля[33].
Земельные отношения в сельском хозяйстве стихийно двигались в сторону частной собственности; этот процесс прервали только чрезвычайные меры по хлебозаготовкам в конце 1920-х годов и последующая коллективизация сельского хозяйства.
Что касается самого государства, образовавшегося после Октября 1917 г., то оно, по крайней мере на бумаге, отказывалось признавать частную собственность на землю. Это видно из Декрета о социализации земли, принятого в 1918 г., в котором содержалась формула об «избытке дохода» (получаемого за счет более высокого плодородия земли или удобного ее расположения относительно рынков сбыта), который должен был поступать «на общественные нужды» в распоряжение органов советской власти. Эта формула давала государству (или местным властям?) право на изъятие земельной ренты; по существу она провозглашала государственную собственность на землю (другое дело, насколько государство фактически пользовалось этим своим правом). Примечательно, что подлежащий изъятию избыток от эксплуатации земли должен был поступать в распоряжение государства наравне со всеми другими видами доходов; для него не было установлено какого-либо особого режима расходования.
Но если в 1920-е годы государство не пользовалось «в полной мере» своим правом собственности на землю, то положение резко изменилось в годы коллективизации сельского хозяйства и в дальнейшем, когда крестьянские земли отрезались, нарезались, объединялись и разъединялись по усмотрению государства без какой-либо компенсации их владельцев. Государство стало присваивать земельную ренту, получаемую на сельскохозяйственных землях, хотя производило это в скрытом виде – через систему обязательных поставок, налагаемых на колхозы. По этой системе колхозы прямо не платили за занимаемую ими землю, но обязаны были сдавать (иногда этот термин конкурировал с термином «продавать») государству определенные объемы своей продукции по установленным государством ценам в зависимости от площадей закрепленных за ними сельскохозяйственных земель. Поскольку эти цены были существенно ниже тех оптовых цен, которые колхозы могли бы выручить за свою продукцию при ее свободной продаже, именно таким путем государство получало доходы от принадлежащих ему сельскохозяйственных земель[34].
Надо сказать, что сам размер земельной ренты, принадлежащий (следуемый) государству с тех или иных земель, никто официально не подсчитывал. Этому способствовало то обстоятельство, что легально (а равно идеологически) она вообще не существовала[35]. Поэтому вполне вероятно, что через систему обязательных поставок колхозы вносили государству не только «нормальную» ренту, но и значительные суммы сверх нее.
О том, как тщательно государство в СССР охраняло в те годы свои собственнические земельные права (позволявшие извлекать из земли ренту), можно судить по той строгости, с какой велся государственный земельный учет. Главное направление этого учета были сельскохозяйственные земли, которые в ведомственных документах именовались иногда «облагаемыми». Поскольку объем обязательных (и аналогичных им) поставок колхозной продукции был «привязан» к сельскохозяйственным землям, действовал принцип неуменьшааемости этих земель. Он означал, что независимо от происходящих в натуре перемен, ведущих к уменьшению площади облагаемых земель, учетная их цифра оставалась постоянной до тех пор, пока она не будет изменена решением самых высоких инстанций. Соответственно, не подлежал сокращению объем продукции, подлежащий сдаче (продаже) государствую.
Если ревизия сельскохозяйственных площадей, производимая органами землеустройства, обнаруживала физическое уменьшение площадей сельхозугодий в каком-то колхозе, то ему предлагалось восполнить их убыль путем освоения новых земель (из-под леса, путем осушения болот и т. д.). Если у хозяйства не было резервных площадей для освоения, такое предложение могло быть адресовано районным властям, с тем чтобы они выдали задание на освоение новых земель подходящему хозяйству.
Государство отказалось от получения земельной ренты от колхозов только в 1993 г., когда президентский указ отменил обязательные поставки и аналогичные им системы заготовок продукции сельского хозяйства[36]. К тому времени разворачивалась приватизация сельскохозяйственных земель, которая была юридически несовместима с порядком присвоения государством земельной ренты. Отказываясь от получения земельной ренты, государство тем самым фактически отказывалось от своего права собственности на землю, которое переходило к колхозникам и некоторым другим категориям сельского населения.
Во многих странах право частной собственности на землю возникает как производная от государственной собственности. Если земля была присвоена частным лицом как никому ранее не принадлежавшая (res nullius), то обычно требуется государственный акт, утверждающий создавшееся положение. Во всех случаях это право оказывается в зависимости от воли государства. Иными словами, право вторично, даже если бы фактические отношения по овладению землей и по ее присвоению частным лицом предшествовали возникновению его права. Понятно, что вторичными являются также права на землю индивида в результате сделки, поскольку он получает землю от лица, уже имевшего право на нее.
Вторичность права частной собственности не снижает его авторитета. Например, никто не требует от американских фермеров поделиться принадлежащей им землей на том основании, что в свое время эта земля досталась от государства их предкам или иным правопредшественникам практически даром. Опыт показывает, что частные собственники обычно заботятся лишь о документальном оформлении своих прав, поскольку в глазах общества само это право (если оно доказано документами или иным способом) является достаточно прочным.
Здесь уместна аналогия с наследственным правом. Хотя наследник является вторичным собственником в отношении наследственной массы, и даже если он не помогал наживать ее в свое время, переход наследства к нему как к правопреемнику обычно признается общественным мнением. Правда, законы многих стран устанавливают налоги на наследство, указывая тем самым как бы на неполноценность права наследника, но тем не менее не ставят под сомнение само право наследства.
Со временем зависимость прав на землю частных лиц от воли государства все больше затушевывается. Земля переходит по наследству, меняет своих собственников в результате обмена, купли-продажи, дарения и других актов. Правовые истоки владения землей уходят в глубь времен, и титул на землю каждого ее нынешнего собственника зависит не столько от этих истоков, сколько от титула того, от кого он ее непосредственно приобрел.
Но в период становления частной собственности в современной России дело обстоит другим образом. Как показывает опыт, некоторые новоявленные собственники сельскохозяйственных земель медлят с организацией производства на своей земле, а то и вовсе не думают об этом. Цель некоторых лиц, приобретших бесплатную землю, заключается в том, чтобы, получив право собственности на нее, выгодно продать ее впоследствии. Понятно, что общественное мнение настороженно относится к таким собственникам, а закон стремится побудить их использовать землю по назначению. Правда, весомая площадь частных земель остается неиспользованной в силу хозяйственной слабости ее новых собственников. Все это дает основание для вывода, что частная собственность на землю в России делает только первые шаги.
Между тем некоторые правовые акты как бы опережают события, утверждая не только право частной собственности на землю, но и его (якобы) первенство по отношению к другим видам собственности. Так, в ст. 8 Конституции РФ записано: «В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Выставление здесь на первый план частной собственности можно понять таким образом, что именно она нуждается в защите прежде всего. Однако больше настораживают факты неправомерного наступления на государственные, а не на частные владения. Если же формула закона означает, что частная собственность приобрела в глазах общества больший вес, чем государственная, то следует признать (как это сделал проф. В. В. Петров), что желаемое выдается за действительность[37]. На самом же деле право частной собственности на землю еще «не встало на ноги». Более того, ее концепция как социального инструмента нуждается в дополнительном обосновании. Об этом говорит положение в современном сельском хозяйстве.
Как известно, основная масса сельскохозяйственных земель в России продолжает оставаться в руках бывших колхозов и совхозов. (именно они выиграли в первую очередь в результате отмены обязательных поставок и других форм принудительного изъятия производимой ими продукции). Но земельный титул этих хозяйств продолжает оставаться недостаточно определенным, хотя по ряду признаков они приближаются к коллективным собственникам земли и других средств производства. В этом смысле в законодательстве образовался явный пробел. Признавая частную собственность на землю, законодатель видит ее в так называемой долевой собственности бывших колхозников и работников совхозов, в семейной или личной собственности крестьян-фермеров. Допускается добровольное объединение семейных наделов в земельные товарищества. В то же время закон не признает уже «готовых» форм коллективной собственности, которую для настоящего времени надо рассматривать как основную разновидность частной собственности на землю в сельской местности.
Для многих сельских жителей, даже если бы они желали организовать индивидуальные хозяйства, их нынешнее пребывание в составе бывших колхозов и совхозов является вынужденным, поскольку они не имеют средств производства, необходимых для индивидуального хозяйства. Для них работа в составе крупных коллективных хозяйств является как бы временным явлением. Но при этом никто не знает, как скоро они потребуют выделить им их земельные доли вместе с имущественными паями. Тем самым коллективные хозяйства, куда входят такие лица, оказались «в подвешенном состоянии», ибо их земельные и другие имущественные права зависят от воли других лиц. Это не может не сказываться и на их текущей деятельности, и на их развитии.
Поэтому следовало бы узаконить фактически сложившуюся коллективную собственность на землю бывших колхозов и совхозов. Их права на землю должны отражать два «среза» земельных отношений: во-первых, их текущие права на землю, а во-вторых, их права и обязанности в случае поступления требования на выдел индивидуальных земельных участков со стороны тех, кто имеет на это право. Указанный выдел (если он последует) должен быть обставлен таким образом, чтобы его негативное влияние на организацию территории хозяйства было минимальным. Для этого необходимо, чтобы соответствующие индивидуальные требования были действительны не в любой момент (как это подразумевается действующими нормативными актами), а ограничены во времени. Здесь уместна аналогия с агарным законодательством времен Столыпина, которое допускало индивидуальные требования о выделе лица из земельной общины, с образованием отруба, либо в момент, когда происходил общий передел земли, либо по требованию не менее пятой части всех домохозяев.
Не исключен вариант, при котором коллективное хозяйство имело бы право выкупать земельные доли выделяющихся членов таким образом, чтобы выплачивать последним полагающуюся им денежную компенсацию в рассрочку.
Исторически у многих государств, включая Россию, был вариант передавать сельскохозяйственные земли в частные руки не в собственность, а на правах аренды. Такой опыт существовал, но он мало оправдал себя. Например, в старой России соответствующие правила содержались в Уставе о казенных оброчных статьях и в Уставе о сельском хозяйстве. Однако результаты не давали повода для оптимизма (так как не наблюдался высокий уровень ведения хозяйства на арендованной земле), да и масштаб этой операции был относительно невелик. Мало обнадеживающим является также опыт некоторых других стран, в которых государство выступает в роли предпринимателя – рыночного партнера для представителей частного сектора.
В США Федеральное бюро земельных фондов, входящее в главное ресурсное ведомство – МВД, сдает в аренду скотоводам сухие пастбища в горных и пустынных районах страны[38]. Бюро взимает плату из расчета выпаса одной условной головы скота в течение месяца. Но эта плата не рыночная. По закону ставка платежа должна лишь следовать за расходами Бюро на обводнение пастбищ, на их огораживание, подсев трав и т. п. Конкуренции за право выпаса практически не допускается. Преимущество на пригон скота имеют соседние ранчо, а также те, кто пользовался пастбищами традиционно. Кроме того, при местных управлениях Бюро действуют советы скотоводов, которые обладают политическим весом и добиваются проведения в этих управлениях своих интересов. Практически, от сдачи в аренду пастбищ Бюро несет убытки, которые лишь частично покрываются другими его доходами (от предоставления частному сектору для разработки месторождений некоторых полезных ископаемых, от вырубки леса и др.), а частично – дотациями из государственного бюджета. Что касается сдачи в аренду государственных пахотных земель, то о такой практике ничего не известно, возможно, ее и нет.
Исторически в США не стоял вопрос о сдаче государственных земель в аренду фермерам; с самого начала эти земли передавались им в собственность за номинальную плату. Сходным образом дело обстояло также в других колонизуемых странах, например в Канаде, Австралии. На это было несколько причин: прежде всего слабость государственной земельной службы и неверие в то, что арендатор может (и будет) относиться к земле по-хозяйски. Но немаловажной была и политическая причина: в демократических странах, вроде США, государство не рассматривало себя как самодовлеющий институт; оно считалось политической организацией, действующей в интересах народа[39].
Российские реформаторы в 1990-е годы действовали, скорее всего, по сходным соображениям. Они надеялись на чудодейственную силу частной собственности. Одновременно они молчаливо принимали идею относительно неспособности государства быть рачительным хозяином земли. Однако их первое предположение, основанное на опыте XVIII и XIX вв., не отвечало экономическим и социальным реалиям конца XX в. Так, для организации полноценного фермерского хозяйства в современной России требуется столько средств, сколько прежде хватило бы не на один десяток прежних крестьянских хозяйств. Кроме того, неразвитость в России рыночных отношений приводит к тому, что индивидуальные (и не только они) хозяйства попадают в зависимость от предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье. Сказываются также недостаток опыта ведения рыночного хозяйства у современных сельскохозяйственных предпринимателей, недостаточная защищенность их от криминальных элементов.
Но независимо от этого «ходячие» представления о фермерстве переоценивали (а возможно, и переоценивают) саму частную собственность как социальный институт. Частная собственность имеет преимущество перед государственной в определенных сферах производства – там, где требуется быстрая реакция на перемены в хозяйственной обстановке, а также там, где количество и качество затраченного труда трудно пронормировать и еще тяжелее проконтролировать, но эти преимущества нельзя возводить в абсолют.
В тех же США большие площади сельскохозяйственных земель страдают от неумелого и расточительного их использования частными собственниками. В 1985 г. Конгресс США принял программу вывода в резерв около 16 млн га эродированных пахотных и пастбищных земель с их последующим залужением или занесением. На все эти мероприятия (включая компенсацию утрачиваемого фермерами дохода) государство ассигнует миллиарды долларов. Еще раньше, в 1934 г., при Министерстве сельского хозяйства США была создана Служба охраны почв (ныне – Служба охраны природных ресурсов) для обучения фермеров приемам почвозащитного земледелия и оказания им технической и финансовой помощи в этом направлении (противоэрозионная организация территории, создание защитных лесополос на полях, буферных зеленых полос вдоль водотоков, противоэрозионных сооружений и др.) Эти примеры показывают, что «предоставленная самой себе» частная собственность не всегда и не во всем способна проявить себя с лучшей стороны. Более того, в ряде случаев для ее успешного функционирования требуется (или во всяком случае желательно) государственное руководство. Частная собственность – это полезный или даже необходимый инструмент в деле подъема (восстановления) сельского хозяйства России, однако она не является панацеей. Всякая собственность должна расцениваться с позиций не только закона или справедливости, но и с позиций пользы для общества. Только та собственность «устойчива», которая выдерживает испытание по всем этим показателям.
В этом смысле своей общественной ценностью обладают все формы собственности – по той причине, что любая из них лучше, чем состояние бесхозяйственности. Например, если даже государство слабо осуществляет функции собственника в отношении принадлежащей ему земли, допускает неполное ее использование, то это лучше, чем отсутствие всякой собственности, ибо «государственный присмотр» гарантирует сохранение земли до того момента, когда она понадобится обществу для более интенсивного использования. С другой стороны, если государственная собственность только номинальна и мало отличается от состояния бесхозяйственности, то закономерно ставить вопрос о ее трансформации.
Сказанное о государственной собственности справедливо и в отношении частной собственности. Поскольку этот вид собственности обеспечивает нормальный ход производства и его развитие, она имеет все права на существование. «Хорошая» частная собственность лучше, чем «плохая» государственная, поскольку она обеспечивает сохранение плодородия земли и ее повышение. Если же при этом она способна сохранять редкие виды животных и растений, качество природных вод и чистоту воздуха, допускает пользоваться этими некоммерческими ресурсами посторонних лиц – отдыхающих и туристов, то к ней вряд ли могут быть серьезные претензии. Что касается избыточных доходов, которые земля способна приносить своему собственнику, то их размер может быть отрегулирован с помощью налоговой системы.
Правда, прошедшие в России аграрные преобразования показали, что немалая часть новых собственников земли или не может, или не хочет проявлять полноценную заботу о своей собственности. Частная собственность на землю в их руках не показывает особых преимуществ по сравнению с предыдущим статусом той же земли. Естественно, что в отношении такой частной собственности возникают «подозрения», насколько она нужна обществу; появляются также предложения о ее трансформации. Понятно, однако, что к законодательным решениям надо подходить с позиций не только сегодняшнего дня, но и перспективы; так, не исключено, что немалая часть нынешних собственников, забросивших свои земли, со временем сумеет их освоить.
Из политической экономии известно, что для ее собственника земля может быть источником нетрудового дохода – ренты. Сама ценность земли определяется суммой приносимой ею ренты (последняя обычно принимается в годовом исчислении). Поскольку во многих случаях цена земли мало зависит от заслуг наличного собственника по ее улучшению, многие социалистические теории считают частную собственность на землю несправедливой; обычно более справедливой признается государственная собственность. Отсюда – идеи, имеющие в виду национализацию частных земель[40]. При этом лишь немногие социалисты (например, В. И. Ленин) считали необходимым, чтобы на государственной земле были созданы крупные государственные хозяйства, но фактически и они мирились с тем, что государственная земля будет использоваться в частных, в том числе в мелких, хозяйствах.
Для любого общества вопрос о формах собственности на землю важен не только с точки зрения справедливости, но и с позиций целесообразности. Общество заинтересовано в том, чтобы земля, прежде всего сельскохозяйственная, находилась в руках наиболее умелых хозяев, способных использовать ее, если не говорить об охране природы, максимально продуктивно. Казалось бы, государство в качестве собственника земли способно наилучшим образом обеспечить это последнее условие, выбрав из всех претендентов на данную землю наиболее достойного.
Действительно, практика сельского хозяйства в СССР показала, что государство (можно сказать, непрерывно) занималось такой работой. Хозяйства сливали и разукрупняли, колхозы преобразовывали в совхозы; для всех хозяйств подыскивали наилучших руководителей. Тем не менее эта работа не дала должных результатов. Сельское хозяйство СССР в течение долгих десятилетий представляло собой отсталую отрасль и в качестве таковой она «перекочевала» в XXI в. Здесь, без сомнения, сказались более глубокие недостатки в части руководства государством сельским хозяйством (прежде всего, неправильный метод изъятия земельной ренты через систему обязательных заготовок сельскохозяйственной продукции). Но нельзя сбрасывать со счетов также недостаточную умелость (и недостаточную заинтересованность) государственных органов в формировании рациональных границ каждой земельной единицы (хозяйства) и в выборе для нее оптимального владельца. В этой области частный сектор во многих случаях выполняет такую работу лучше.
В настоящее время земельный рынок существует в основном для целей постройки жилья или загородных дач. На бытовом уровне он может проявлять себя для огородных участков. Но в отношении «настоящих» сельскохозяйственных земель он мало развит[41]. Это явление имеет двойное объяснение: во-первых, «видимое»: низкая доходность сельского хозяйства, которое никак не может приспособиться ни к новым формам привлечения к труду сельского населения в крупных и мелких хозяйствах, ни к новым рыночным условиям, в которых этим хозяйствам приходится ныне действовать; Во-вторых, менее заметное влияние продолжающейся «раздачи» некоторых государственных земель будущим фермерам из состава так называемого Фонда перераспределения. Хотя в этом Фонде сосредоточены, как правило, земли худшего качества, это не означает, что в конкретном случае претенденту достанутся именно они. Кроме того, со временем представление о «лучших» и «худших» землях меняется; так, проведение дороги с твердым покрытием может сделать привлекательным прежде малодоступный участок земли. Пока же существует порядок бесплатного получения земли от государства, рынок земли находится в анабиозе; он как бы выжидает, когда «закончатся» бесплатные земли для желающих заняться сельским хозяйством, с тем чтобы обнаружить свои проявления.
Разумеется, эта картина генерализована, она требует поправок применительно к каждому региону. Тем не менее было бы полезно проинвентаризировать земли Фонда перераспределения в каждом регионе, с тем чтобы объявить местному населению ту дату, после наступления которой бесплатное предоставление всех (или некоторых категорий) участков из состава таких земель будет прекращено. Как представляется, это не должно касаться земель малоплодородных, требующих дополнительных затрат на их освоение, а равно удаленных или имеющих иные крупные недостатки[42].
Бесплатная раздача ценных сельскохозяйственных земель не может происходить бесконечно долго, ибо не безграничен сам запас данных земель. Кроме того, выжидание все новых претендентов на бесплатную землю со временем может привести только к росту их числа. Рано или поздно такая раздача должна прекратиться. Лучше сделать это своевременно, так как иначе «затемняется» народнохозяйственная (рыночная) ценность земель, отодвигается действие нормального земельного рынка.
«Земельная теснота» в Центральной России стала проявляться сравнительно поздно, примерно со второй половины XIX в. На окраинах же еще была свободная земля. Это последнее обстоятельство отразил земельный кодекс РСФСР 1922 г., который узаконил особый способ завладения этой землей, так называемую трудовую заимку. Она разрешалась только в определенных многоземельных местностях и требовала государственной регистрации. В условиях, когда страна имела определенные земельные резервы, право частной собственности на землю не играло решающей роли. Именно этим можно объяснить позицию ряда исследователей, которые считали, что в России нет места данному праву, пригодному для Западной Европы, но не применимому якобы к просторам России[43]. Против признания земли чьей-либо собственностью действовал также тот немаловажный факт, что земля (в отличие от других объектов собственности) представляет прежде всего продукт природы, и только во вторую очередь – продукт труда.
Существовал и другой источник, питавший представление о недопустимости частной собственности на землю. Этот источник – злоупотребление своими правами со стороны ряда помещиков. Последнее обстоятельство получило отражение в некоторых трудах, в которых их авторы анализировали последствия Крестьянской реформы 1861 г. Так, В. И. Ленин не раз указывал, что в результате реформы многие крестьянские общества оказались без необходимых им угодий – выпасов, сенокосов, водопоев для скота, лесов, ибо последние в большой части остались за помещиками. Пользуясь зависимостью крестьян, помещики сдавали им угодья в аренду по высоким ценам. То же относилось ко всякого рода вклинениям помещичьих земель в крестьянские. Крестьянам приходилось арендовать их, чтобы не платить штрафов за невольные потравы. Поэтому на первом этапе аграрной революции (примерно до 1905 г.) Ленин предлагал возвратить крестьянским обществам те земли, которыми они пользовались еще при крепостном праве и которых они были лишены в ходе Крестьянской реформы, так называемые отрезки[44].
Требование передать крестьянам помещичью (а равно казенную и иную слабо используемую) землю было популярно в народе. Именно поэтому в первые десятилетия XX в. оформился взгляд на землю как на «ничью», как на природный объект, который вообще не может быть в чьей-то собственности (в частности, этот взгляд разделял Л. Н. Толстой). Декларация об «отмене собственности» применительно к земле встречается в некоторых первых декретах о земле советской власти как отголосок популярной в то время доктрины о доступности земли для всех тех, кто желал использовать ее с помощью собственного труда. Из этой же доктрины вытекал тезис о недопустимости извлечения из земли нетрудовых доходов[45].
В общественном сознании не одного поколения россиян земля отделяется о других имущественных объектов, поскольку она не представляет собой продукт человеческого труда. Под данным углом зрения земля является частью окружающей человека среды и выступает в качестве дара природы. По этой причине некоторые социологи, философы, экономисты делают вывод о «непригодности» для земли быть объектом собственности. Такой взгляд заслуживает более подробного рассмотрения.
В конце XIX – начале XX в. в некоторых радикальных кругах тогдашней России была популярна идея, что земля – «Божья», т. е. дана людям от природы. Отсюда вытекало, что никто не вправе присваивать землю в собственность, покупать и продавать ее, сдавать в аренду, закладывать. Согласно этой идее землей может владеть и пользоваться только тот, кто сам трудится на ней, и до тех пор, пока трудится. (На практике эта идея допускала распределение земли не только по работникам, но и по едокам – хотя эти два основания часто не совпадали между собой.) Особенно сильна была эта идея в XX в. в первые послереволюционные годы.
Но при всей кажущейся логичности упомянутая идея на практике должна была привести к неэффективному использованию земли, прежде всего сельскохозяйственной. На это было несколько причин. Прежде всего, на распределение земель в соответствии с указанной идеей должна было влиять разнокачественностъ земель. Равное право всех граждан, претендующих на землю, можно было реализовать только путем сопоставления количества и качества предоставляемых им наделов: сначала в масштабе каждого сельского общества, затем волости, а впоследствии и более высоких по рангу административных единиц. Следование такому идеалу должно было выродиться в непрерывные переделы земли – как это и наблюдалось в ряде местностей после Октября 1917 г. Некоторые декреты того времени пытались положить конец земельной вакханалии, тем не менее она продолжалась вплоть до 1922 г. (об этом можно судить по некоторым статьям Земельного кодекса РСФСР 1922 г., которые запрещали дальнейшие поравнения землей, выходящие за пределы волости).
Запрет сделок с землей означал, что ее продолжали удерживать ослабленные хозяйства, не способные к ее обработке. Именно с учетом этого последнего обстоятельства в Земельный кодекс 1922 г. была внесена норма, разрешавшая внутрикрестьянскую аренду земли. На этом примере можно видеть известный прагматизм законодателя и победу экономического рационализма над отвлеченной идеей.
Можно утверждать, что распространенное представление о земле, как о чисто природном теле, было и есть не вполне правильно. Дело в том, что земледелец и скотовод не только пользуются землей, но и улучшают ее. Улучшение плодородных земель – одно из важных направлений интенсификации сельского хозяйства. Сельскохозяйственные земли нередко осушают, расчищают от древесно-кустарниковой растительности; их освобождают от камня, защищают о размыва текучей водой, иногда проводят искусственное орошение. При систематическом внесении в почву органики и минеральных удобрений, углублении пахотного слоя, борьбе с сорняками человек преобразует естественные почвы, превращая их в более плодородные. Со временем прибавка ценности земли в результате вложений труда и средств может сравняться, а то и превзойти ее ценность как природного тела. Здесь многое зависит от продолжительности культуры и от тех экономических условий, в которых действует земледелец. Но даже благоприятные экономические условия будут содействовать защите и улучшению земель только в том случае, если их результаты имеют защиту в праве. При отсутствии же правовых гарантий человек нередко действует хищнически, так как у него нет уверенности в том, что результаты сделанных им вложений в землю достанутся ему же.
В римском праве известна доктрина, по которой все присоединенное к земле, вплоть до строений, считалось ее принадлежностью. Таким образом, главной ценностью признавалась земля, тогда как все привнесенные улучшения имели второстепенное значение[46]. Возможно, много сотен лет назад труд человека, действительно, мало что мог прибавить к плодородию южных почв. Но в современных условиях человек способен окультурить малоплодородные и даже вовсе бесплодные участки. В этих условиях деятельность земледельца по окультуриванию земли приобретает особую общественную значимость, она нуждается в поддержке со стороны государства, в том числе по линии права. Одна из известных форм такой поддержки – признание права собственности на землю того, кто ее обрабатывает. Разумеется, поощрение земельных улучшений возможно и в других правовых рамках, но это требует более разработанной законодательной техники и более высокой правовой культуры как государственных органов, так и сельскохозяйственных кругов[47].
Одна из таких попыток принадлежала Земельному кодексу РСФСР 1922 г., который считался с обычаями передела земли в крестьянских земельных обществах. Поскольку в ходе передела улучшенная земля попадала обычно в другие руки, Кодекс требовал, чтобы новый владелец компенсировал старого за проделанное тем улучшение. Однако методов оценки для разнообразных видов улучшений Кодекс не предусматривал; «не расписывал» он и процедуру выплаты компенсации. Тем самым приведенное требование оставалось скорее добрым пожеланием. Об этом можно судить по некоторым статьям того же Кодекса, которые угрожали санкциями в отношении тех крестьян, которые в предвидение передела земли прекращали вывозить навоз на свои участки. Эти последние нормы доказывали, что в крестьянской среде не было принято передавать землю новому ее владельцу в благоприятном агротехническом состоянии, не говоря уже о ее улучшении.
В условиях России как раньше, так и теперь право частной собственности на землю рассматривается как сильный инструмент, поощряющий рачительное отношение к земле. Но этот инструмент не только поощряет повышение культуры земледелия. Одновременно он приводит к тому, что все отрицательные последствия неправильного обращения с землей ложатся прежде всего на самого собственника.
Поэтому в экономической теории давно установился взгляд, что частная собственность – лучший стимул, заставляющий земледельца заботиться о своей земле. Если же земля не принадлежит земледельцу, то закон нередко стремится так организовать земельные отношения, чтобы временный владелец земли обрабатывал ее как можно более долгий срок. В частности, это стремление нашло свое отражение в Конституции СССР 1936 г., в которой содержалась формула, что «земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в… бессрочное пользование, то есть навечно». Запись о «вечном пользовании» включалась в государственные акты, которые выдавались колхозам в удостоверение их прав на землю.
Правда, вечных границ земельных владений и вечного обладания землей не бывает. Рост населения, изменения в технологии сельскохозяйственного производства, спрос на землю со стороны несельскохозяйственных отраслей, изменения в ценах на сельскохозяйственную продукцию – все это не позволяет сохранять раз принятую организацию и технологию сельскохозяйственного производства. Вместе же с переменами в этих областях неизбежно меняются однажды проведенные земельные границы; меняются и владельцы земли. Все это действовало и действует в России. Наличие государственного права собственности на землю не устраняло и не могло устранять всех таких обстоятельств и их последствий.
Но коль скоро старый владелец уступает место новому, встает вопрос о расчетах между ними за передаваемую землю, поскольку в руках прежнего владельца она могла измениться и в лучшую, и в худшую сторону по сравнению с ее первоначальным состоянием. В этом смысле государство не может оставаться равнодушным к происходящим переменам в землепользовании. Оно обязано выработать законодательство, поощряющее хозяйское отношение к земле – пусть не ее собственника, а только владельца.
В СССР делались попытки распознавать и официально фиксировать процессы улучшения и ухудшения сельскохозяйственных земель как во внутрихозяйственном учете так и на государственном уровне. В разное время они получили отражение в ряде официальных документов. К ним относятся, например: а) Постановление Совета Министров СССР от 31 декабря 1954 г. «О едином государственном учете земельного фонда СССР»;[48] б) Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1962 г. Об улучшении государственного учета земель и использования их в сельскохозяйственном производстве;[49] в) Приказ МСХ СССР от октября 1971 г. об утверждении формы государственной земельной книги для городов и районов; г) Постановление Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г. «Об утверждении Положения о государственном контроле земель»;[50] д) Постановление Совета Министров СССР от 2 февраля 1993 г. «Об утверждении Положения о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству»;[51] е) Закон РФ о мелиорации земель от 10 января 1996 г.[52]
Правда, основная часть земельно-учетных норм была направлена на более полное выявление и фиксацию так называемых облагаемых земель, с которых до 1993 г. полагались обязательные поставки в пользу государства. Задача же учета прочных земельных улучшений, равно как и ухудшения земли, была на заднем плане; официально она не была даже четко поставлена. В результате эта задача оказалась на «периферии» законодательства, регулирующего земельные отношения.
При возрастающих объемах мелиоративных работ, выполняемых за государственный счет, землеустроительные органы не справились с учетом земельных мелиорации[53]. Особенно сильно эта тенденция проявилась в период существования союзно-республиканского Министерства мелиорации и водного хозяйства (1964–1990), когда землеустроительные органы, состоящие при МСХ СССР, фактически передоверили учет мелиорации Минводхозу СССР и его органам на местах. Однако и в этом ведомстве учет был далеко не достаточным. Так, он относился в основном только к водным мелиорациям – осушению и орошению. При этом объектами учета становились главным образом создававшиеся сооружения. Велся этот учет регулярно только в зонах, обслуживаемых государственными управлениями оросительных и осушительных систем. Самый же главный недостаток заключался в том, что «не было видно», ради чего ведется этот учет. Ведь он не предоставлял никаких дополнительных прав и не налагал дополнительных обязанностей на те колхозы и совхозы, чьи земли подвергались мелиорации – как за государственный, так и за их собственный счет. Соответственно, без каких-либо легальных последствий обходилось ухудшение колхозных и совхозных земель (если оно выявлялось).
Кроме того, раздвоение государственного земельного учета между двумя ведомствами приводило к тому, что ни одно из них не отвечало за него в полной мере.
Некоторые законодательные акты о земле последних лет упоминают о мониторинге земель и о земельном кадастре (упоминавшийся Закон «О мелиорации земель»). В принципе, учет улучшений и ухудшений земель можно было бы осуществлять в рамках правил, регулирующих эти формы государственного управления землей. Но поскольку прямых предписаний на этот счет Закон не содержит (а тем более не указывает, «что делать» с выявленными изменениями), такие возможности остаются пока не использованными.