В Древнем Мире, Средневековье и вплоть до Эпохи Просвещения (XVIII век) господствовали убеждения о божественном происхождении государственной власти, что порождало отрицание народовластия, независимости и самостоятельности народа при решении политико-правовых, социально-экономических вопросов.
В правовом контексте народ признается субъектом права в период Великой французской буржуазной революции конца XVIII века, борьбы Соединенных Штатов Америки за свою независимость.
В Декларации о независимости США от 4 июля 1776 года говорилось, что каждый народ имеет право изменить, упразднить или учредить новое правительство, занять достойное место среди мировых держав.
Конституция Франции 1791 года впервые закрепила национальный суверенитет и полную независимость народа.
Идейными предпосылками формирования положения о народном суверенитете являлись труды ученых-мыслителей XVII–XVIII веков. Томас Гоббс, Джон Локк, Шарль Луи Монтескье, Жан-Жак Руссо в своих работах определяли возможные механизмы народовластия, они исходили из признания источником и носителем власти в государстве не Бога, монарха, но народа.
Швейцарский мыслитель середины XVIII века Эмер де Ваттель в своей работе «Право народов, или Принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов»[5] (1758 год) впервые в истории права описал правовой статус народа, соответствующий общепризнанным международным нормативным правовым актам, национальному законодательству современных передовых демократических государств.
Развитию правового статуса народа препятствовал монархический режим, существовавший в абсолютном большинстве государств мира вплоть до конца XIX века. Георг Еллинек писал, что в XIX веке монарх признавал себя самостоятельным субъектом, не связанным конституционными положениями. Из этого вытекает первостепенность воли монарха в государстве, его верховенство относительно конституционных положений.
В правовой литературе Западной Европы XVIII–XIX вв. народ стал отождествляться с государством, понятия нация и народ становились синонимичными. Наличие единой нации понималось как залог сильного государства в экономическом, политическом, культурном плане. Каждой нации – государство, примерно так можно охарактеризовать западный подход к пониманию народа (нации), из этого вытекает доктрина «одна нация – одно государство». В Западной Европе данная доктрина господствует и в настоящее время. Для европейской правовой мысли народ и нация являются синонимами, по этой причине вопрос об их различии не исследуется учеными Западной Европы.
Российская правовая мысль развивалась крайне консервативно в отношении исследования вопроса правового статуса народа до 1917 года. В начале XX века многими отечественными юристами отрицалась правосубъектность народа, народный суверенитет. В России по-прежнему господствовал монархический принцип, согласно которому «монарх – опекун недееспособного, а не поверенный дееспособного народа»[6], «в целом несправедливо то, что верховная власть первоначально принадлежит народу»[7].
Следует заключить, что народ был признан источником власти, обладателем суверенитета в мире и в России только после длительного исторического периода, начавшегося в период Великой французской буржуазной революции XVIII века и продолжавшегося в течение всего XX века (более полно становление народного суверенитета будет рассмотрено в параграфе втором главы первой настоящей работы).
В различные исторические периоды понятие «народ» в России имело различное содержание. В Советском государстве под народом понималась определенная общность людей, которая изменяется в зависимости от задач прогрессивного развития, решаемых обществом в данный период. Таким образом, советский народ есть новая историческая общность, охватывающая рабочий класс, колхозное крестьянство и народную интеллигенцию различных национальностей, сложившаяся в результате полной, окончательной победы социализма и перехода к строительству коммунизма.[8]
Классовый характер Советского государства отражался на понятии «народ», его главными составными частями являлись рабочие и крестьяне. При этом полноправными членами народа признавались трудящиеся, в статье 3 Конституции СССР 1936 г. закреплялось: «Вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся». К тому же, до 1936 года «классово чуждые элементы»: «кулаки», «контрреволюционные элементы» и так далее были лишены избирательного права, в связи с этим они не являлись частью народа – носителя народного суверенитета. Стоит отметить, что в Российской Федерации советское понимание народа неприемлемо, народ не может ассоциироваться только с трудящимися, иметь классовый характер. К примеру, определенная часть народа России представлена безработными гражданами, добровольно либо по независящим от них причинам отказавшимися вести трудовой образ жизни, но это не «вычленяет» их из числа народа[9].
Постановка вопроса о многонациональном народе России в качестве носителя народного суверенитета возможна только при определении политико-правовой природы данного субъекта и установлении его отличий от иных близких ему по значению явлений: нации, населения, общества.
В России исследование народа в качестве субъекта права неразрывно связано с определением понятия «нация». Исторические причины, в их числе Октябрьская революция 1917 года, определили различные подходы к определению понятий «народ» и «нация», которые имеют важное политико-правовое значение.
Нация в России понимается в качестве общности лиц, имеющей общее происхождение, культуру (язык, традиции, обычаи), как правило, проживающей компактно на определенной территории. С 1917 года все нации в России имели этнический характер, то есть им не были присущи межэтнические начала. Нация прочно не ассоциировалась с одним государством, в одном государстве могло проживать множество национальностей, чья правосубъектность признавалась Советским государством. В статье 70 Конституции СССР 1977 года помимо советского народа упоминались нации.
В Российской Федерации правовой статус народа (многонационального народа Российской Федерации) и наций определяется совершенно иным образом.
Нормы конституционного права России, положения науки отечественного конституционного права позволяют привести основные отличия между многонациональным народом Российской Федерации и нациями:
1. Многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета, единственным источником власти в Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Конституции России). Российское государство учреждалось многонациональным народом Российской Федерации, оформлением чего являлись конституции. В преамбуле Конституции России 1993 года говорится: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации…». Это подтверждает наличие у многонационального народа Российской Федерации народного суверенитета, учредительной власти. Термин «нация» в России содержится только в некоторых конституциях республик в ее составе. В преамбуле Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года провозглашается положение об образовании Башкирской автономной республики в составе РСФСР в 1919 году в результате реализации права башкирской нации на самоопределение. Аналогичные по юридическому смыслу положения содержатся в Конституциях Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (часть 1 статьи 1), Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992 г. (преамбула), Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (преамбула). Нации учреждали государствоподобные образования (республики), в то время как многонациональный народ России явился субъектом образования Российской Федерации. Нация является источником власти в республиках в составе России наряду с представителями различных национальностей, проживающими на ее территории. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» указал, что народ республики не может являться единственным носителем суверенитета и источником государственной власти в республике, так как это исключает власть многонационального российского народа на территории субъектов Российской Федерации. Следовательно, в России признается существование нации на региональном уровне, в том числе, в определенной мере ее учредительная власть (на примере образования республик в составе России). Главное отличие между многонациональным народом России и нациями состоит в учредительном характере их власти и влиянии этого на государственное строительство. Единство государственной власти, российская государственность являются порождением многонационального народа России, следствием его народного суверенитета; государственность республик в составе России – следствие национального суверенитета и народного суверенитета;
2. Многонациональный народ Российской Федерации объединяет всех граждан вне зависимости от их национальной принадлежности. Его начала выражены в гражданстве, объединяющем всех лиц посредством правовой связи с государством. Нации, в ее традиционном российском понимании, как было отмечено выше, свойственно этническое начало (по крайней мере, в ее советской трактовке). Группа лиц принадлежит к нации не на основании установленных законом правил; лица объединяются в нацию и принадлежат к ней по качественно иным основаниям. Это фактическое и юридическое отличие многонационального народа России от наций.
При этом стоит отметить, что существуют различные концепции нации – конструктивистская (Б. Андерсон)[10]; модернистская (М. Вебер); марксистско-ленинская (В.И. Ленин, И.В. Сталин)[11]. Все эти концепции отражают различные подходы к определению понятия «нация». Нами было использовано понимание нации в этническом плане, в силу сложившихся в рамках советского государственного права взглядов относительно нее.
Многонациональный народ России следует отличать, помимо нации, от иных групп лиц (общностей) – населения и общества.
Отличие народа от населения целесообразно провести по признаку гражданства, части и целого: все лица, имеющие устойчивую правовую связь с государством – гражданство, образуют его народ. Население государства представлено как гражданами государства, так и лицами без гражданства, гражданами иностранного государства, как в своей совокупности, так и проживающими на определенной территории Российской Федерации (области, городе, районе, поселке и так далее).
Общество представляет собой совокупность лиц, объединенную по различным признакам: профессиональным, политическим, религиозным и так далее. Ошибочно отождествлять понятия российский народ и российское общество: многие иностранные граждане по культурным и иным мотивам могут относить себя к российскому обществу. Общество более широкое понятие, нежели народ, оно может охватывать собой граждан различных государств, лиц без гражданства.
Таким образом, главное отличие многонационального народа Российской Федерации от иных общностей заключается: в правовой связи всех его членов с государством; в единстве всех его членов вне зависимости от их национальной принадлежности, политических взглядов; понимании его в качестве единственного источника государственной власти и носителя народного суверенитета. Многонациональный народ Российской Федерации следует определять как исторически сложившуюся общность людей, основанную на единстве территории проживания, правовой связи посредством гражданства с одной политической организацией – Российским государством, интересе в безопасности и социально-экономическом развитии данного государства и объединенную вокруг государствообразующей русской нации.
Если источником народного суверенитета является народ, то необходимо указать на каких основаниях сам народ обладает возможностью заявлять о наличии у него абсолютной свободы в определении собственной судьбы. И здесь проявляется естественное право, когда граждане, объединённые в одном государстве, вольны определять форму этого государства, его конституционные основы. Граждане в союзе (то есть государстве) понимаются, как Абсолют, нет ничего ценнее в нем. Само государство должно подчиняться их воли, а другие народы признавать их высшее право на обладание определённой территорией, на определение основ своей социально-экономической, культурной, политической жизни. Если гражданин обладает естественным правом на жизнь и оно априори признаваемо, даже вне зависимости от воли тирана, тоталитарного режима, то также априори признаваем народный суверенитет, как естественное состояние присущее народу.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Постановка вопроса о многонациональном российском народе как единственном носителе народного суверенитета нашла отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П, в котором говорится: Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России.[12] Конституционные нормы и позиция Конституционного Суда Российской Федерации имеют важные политико-правовые последствия и не допускают каких-либо иных трактовок относительно субъекта народного суверенитета.
Понимание и исследование многонационального народа России в качестве носителя суверенитета особенно важно в связи со сложной природой данного субъекта, включающего в свой состав самые различные национальности. На территории Российской Федерации проживает 193 национальности, составляющие многонациональный народ России. В Российской Федерации используются 277 языков и диалектов.[13] Другого подобного государства в мире не имеется по численности проживающих на его территории национальностей. Многонациональный народ России крайне не однороден, что порождается разнообразием языков, традиций, верований различных национальностей. При этом, как отмечается в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. № 1666, Российское государство создавалось как единение народов, системообразующим ядром которого исторически выступал русский народ. Благодаря объединяющей роли русского народа, многовековому межкультурному и межэтническому взаимодействию, на исторической территории Российского государства сформировались уникальное культурное многообразие и духовная общность различных национальностей. Современное Российское государство объединяет основанный на сохранении и развитии русской культуры и языка, историко-культурного наследия всех народов России единый культурный (цивилизационный) код, который характеризуется особым стремлением к правде и справедливости, уважением самобытных традиций населяющих Россию народов и способностью интегрировать их лучшие достижения в единую российскую культуру.[14]
Представляется, что все это определяет природу многонационального народа России и рефлексирует на содержание народного суверенитета, на его выражение посредством институтов непосредственной и представительной демократии. Другими словами, формы выражения народного суверенитета определяются природой многонационального народа России. Из чего следует, что приоритетным направлением реализации народного суверенитета в Российской Федерации всегда является не только социально-экономическое, политическое развитие народа, что характерно абсолютно для всех народов, но и его национально-культурное развитие. В суверенитете многонационального народа России в гипертрофированных формах выражается национальный вопрос. Это не характерно для суверенитета народа Германии, Бразилии, США и многих других государств. Суверенитет многонациональных народов других государств – Испании, Великобритании, Китая, также отражает многонациональную природу подобных народов, но не в такой степени как это происходит в Российской Федерации. Во-первых, это обусловлено федеративным устройством России, во-вторых, во многих зарубежных государствах, народы которых фактически являются многонациональными, признается исключительно концепция «одно государство – одна нация», что исторически не характерно для России. Положение о влиянии природы многонационального народа России на сферы реализации народного суверенитета, в частности, на его реализацию в гипертрофированных формах в области национальных отношений, подтверждается массивом законодательства Российской Федерации.[15]
Суверенитет многонационального народа России находит развитие не только в федеральных законах, деятельности государственных органов. Только за 2012–2013 гг. было принято несколько важных Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, направленных на укрепление народного суверенитета и совершенствование форм его реализации в области национальных отношений: Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года», Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.07.2013 № 1292-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России», Постановление Правительства Российской Федерации от
03.03.2012 № 186 (ред. от 24.12.2013) «О федеральной целевой программе «Культура России (2012 – 2018 годы)». В данных документах отмечаются следующие существенные проблемы, связанные с развитием многонационального народа России: стагнация в развитии самобытной культуры многонационального народа Российской Федерации и духовных ценностей ее граждан; ослабление культурно-духовного единства многонационального народа Российской Федерации. В частности в пунктах 8, 17 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года указано, что она носит комплексный межотраслевой социально ориентированный характер, призвана развивать потенциал многонационального народа Российской Федерации (российской нации) и всех составляющих его народов (этнических общностей); направлена на упрочнение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации). Данная Стратегия направлена на развитие и укрепление единства многонационального народа Российской Федерации, главным образом, с помощью достижения межнационального согласия, уважительного отношения ко всем национальностям, их культуре, традициям, их праву на национально-культурное самоопределение. Можно выдвинуть тезис, что укрепление единства многонационального народа Российской Федерации, следовательно, и его суверенитета, возможно только при развитии национальных отношений, соблюдении прав народов России, следовательно, их национального суверенитета. В этом проявляется определенная конституционно-правовая диалектика, позволяющая сложному по всем признакам субъекту – многонациональному народу Российской Федерации, не только существовать, но и развиваться, укреплять свои позиции, свою независимость, единство, самостоятельность, то есть свой суверенитет. Однако Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года может быть дополнена результатами, которыми необходимо от нее ожидать и которые самым позитивным образом могут повлиять на укрепление не только духовного единства многонационального народа России, но и привести к началу качественного формирования новой общности – российской нации. В качестве результата реализации данного документа полагаем необходимо обозначить достижения не только единения многонационального народа России, но и достижения более высокого уровня его самостоятельности, независимости. В этих целях в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года целесообразно внести положения о расширении форм прямой демократии и совершенствовании представительной демократии в целях более полного учета интересов многонационального народа России, при решении важных социально-экономических, политических, культурных вопросов.
Народный суверенитет как полновластие многонационального народа России, определяющий весь смысл государственного строительства, постоянно испытывает на себе позитивное конструктивное влияние со стороны органов государственной власти. Укрепление народного суверенитета заложено не только в нем самом и исходит не только от народа, как такового, но связано с мерами со стороны государства.[16] В этой связи стоит выделить отдельную самостоятельную меру по укреплению народного единства, следовательно, и народного суверенитета – программно-целевой метод развития многонационального российского народа, его культуры, менталитета. Программно-целевой подход (метод) представляет собой совокупность мер, направленных на укрепление идентичности многонационального народа России, его культуры. Подобные меры были выражены в целом ряде целевых государственных программ.[17] Стоит признать, что ранее государством не предпринимался подобный метод укрепления многонационального народа России, его суверенитета, оформленный в виде концептуальной программы. Защита и укрепление народного суверенитета обеспечивались в прошлом в большей степени государственным суверенитетом: защитой государственной границы, функционированием государственных органов, в целом посредством развития конституционных основ Российского государства. Программно-целевой метод укрепления многонационального народа России, его суверенитета направлен на развитие более глубоких материй, нежели конструктивная защита его основ посредством механизмов государства. Историческая школа права гласила, что воля народа, его правосознание исходят от его духа, что можно назвать менталитетом народа. В этой связи программно-целевой метод в полном объеме может способствовать достижению духовного единения многонационального народа России, укреплению его суверенитета, что недостижимо при помощи бюрократических действий, совокупности мер государственно-правовой защиты народа. К тому же природа народного суверенитета отлична от природы государственного суверенитета, и ее укрепление в полной мере не достижимо с помощью правоохранительных органов, армии, флота и так далее. Видится, что в перспективе программно-целевой метод может стать основным средством конструктивного формирования цивилизационного кода многонационального народа России, лежащего в основе его неотчуждаемого суверенитета.
Признание многонационального народа Российской Федерации единственным субъектом народного суверенитета в России имеет следующие политико-правовые последствия:
• государственная власть в России проистекает от одного народа;
• только многонациональный народ России определяет смысл, содержание государственной власти, тип государства, форму правления, политический режим, территориальное устройство;
• принадлежность народного суверенитета исключительно многонациональному народу России определяет государственную целостность, так как данный народ проживает на всей территории Российской Федерации и объединяет собой все пространство этого государства. Помимо этого, весь многонациональный народ России представляет собой совокупность граждан Российской Федерации, что придает также территориальную, государственную целостность данной политической организации. В конечном итоге, народный суверенитет, принадлежащий одному субъекту, порождает государственный суверенитет только Российской Федерации. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. № 10-П, суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Таким образом, полагаем, что данное положение было бы недостижимо, при признании народного суверенитета иных общностей, проживающих на территории России (народов России).
Важно отграничивать юридическую составляющую власти народа, которая носит формальный характер, и фактическую – реальное осуществление власти народом и соблюдение его представителями (главой государства, парламентом) народного суверенитета.
С формальной точки зрения народ может быть признан носителем суверенитета только при наличии положительных ответов на конституционно-правовые вопросы:
• имеются ли в конкретном государстве институты непосредственной и представительной демократии;
• закреплен ли в Основном Законе государства народный суверенитет и положение о народе, как единственном источнике власти в государстве;
• соблюдается ли органами государственными власти и должностными лицами народный суверенитет, имеются ли гарантии реализации данного суверенитета.
Относительно фактической власти народа можно выдвигать различные предположения, сложность этого вопроса заключается в его толковании, субъективизме, нахождении его вне рамок конституционного права. Но государство в лице должностных лиц и органов государственной власти, постоянно нарушающее избирательное право, санкционирующее директивное управление жизнью личности и общества, нельзя считать соблюдающим народный суверенитет. Народ должен иметь возможность самостоятельно выбирать, как можно более широкий круг лиц, посредством них определять основные векторы внешней и внутренней политики государства. Опасность узурпации власти всегда присутствовала, это обусловлено самой природой государства, как корпоративного явления, его закрытостью.
Конституционно-правовое развитие Российского государства позволяет выделить несколько этапов становления народа в качестве носителя народного суверенитета.
Первый этап – дореволюционный. Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 года, подписанный Александром II, положил начало освобождению российского народа в его государственно-правовой целостности от гнета царизма, многовековой кабалы и эксплуатации крестьянства небольшим числом привилегированного сословия – дворянами-помещиками. Манифест Николая II от 17 октября 1905 года закрепил образование формы представительного участия народа в управлении делами государства – Государственной Думы Российской Империи. Народный суверенитет народа России нашел свое выражение в деятельности депутатов первого российского парламента.
Второй этап связан с событиями Октябрьской социалистической революции 1917 года, принятием Декларации прав народов России (1917 год), Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (1918 год).
Третий этап обусловлен принятием Конституций РСФСР 1937, 1978 гг., в которых все граждане вне зависимости от социального происхождения признавались полноправными носителями прав и свобод. Власть народа выражали Советы;
Четвертый период связан с Конституцией Российской Федерации 1993 года, которая, провозгласив Россию демократическим государством, признала идеологическое и политическое многообразие, при котором народ свободно определяет собственное развитие. Официальная идеология Советского государства и монополия политической партии на власть во многом предопределяли волю народа, что не способствовало реализации народного суверенитета в полном объеме. В современной России расширены конституционно-правовые формы реализации народного суверенитета, в том числе путем выборов главы государства.
Таким образом, для исследования вопроса о многонациональном народе России в качестве носителя суверенитета необходимо отграничивать его от иных общностей лиц – нации, населения, общества.
Многонациональный народ России представлен всеми лицами, обладающими гражданством Российской Федерации, являет собой исторически сложившую общность людей на территории России.
Развитие и укрепление народного суверенитета возможно в большей степени посредством эффективной национальной политики, обозначенной в рассмотренных выше подзаконных нормативных правовых актах Президента России и Правительства Российской Федерации. Это коренным образом отличается от мер по укрепление государственного суверенитета, что объясняется особенностями не только самого народного суверенитета, как такового, но и сложной природой его субъекта – многонационального народа России. Представляется, что конструктивное влияние на укрепление единства многонационального народа России посредством программно-целевого подхода (метода) позволит в перспективе сформировать российскую нацию, что находится в сфере задач Российского государства.
Постановка вопроса о конституционно-правовой природе народного суверенитета имеет важное научно-практическое значение. Народный суверенитет (народовластие) постоянно развивается, изменяются формы его реализации. Данное обстоятельство требует от науки конституционного права системного изучения истории становления и развития народного суверенитета как политико-правового явления.
Впервые термин «суверенитет» был введен в научный оборот французским ученым Ж. Боденом в XVI веке. В своём знаменитом труде «Шесть книг о республике» он отождествил его с абсолютной властью и описал основные признаки суверенитета: неограниченность, неделимость, верховенство. В работе ученого рассматривался государственный суверенитет напрямую связанный с монархом. Советский ученый И.Д. Левин отмечал, что взглядов Ж. Бодена не было бы без Н. Макиавелли (XVI век). Подобный вывод закономерен, так как Н. Макиавелли впервые определил истинного суверена – государя без прикрас, который обладает реальной властью, полномочиями по решению вопросов войны и мира и от его таланта зависит мощь и процветание государства.
В науке конституционного права суверенитет понимается в виде государственного, народного и национального.
Идея народного суверенитета зародилась в XVIII веке, ее основоположником является Ж.-Ж. Руссо. Ученый считал, что политический организм (суверен) основан на договоре, заключенном между частными лицами, которые объединяются для существования в рамках государства. Ж.-Ж. Руссо писал: «Политический организм или суверен, который обязан своим существованием лишь святости Договора, ни в коем случае не может брать на себя таких обязательств, даже по отношению к другим, которые сколько-нибудь противоречили бы этому первоначальному акту… поскольку суверен образуется лишь из частных лиц, у него нет и не может быть таких интересов, которые противоречили бы интересам этих лиц…».[18] Народ в своей основе «многоголовый зверь», ему доверять государство опасно, – считал Руссо, – управлять им должен правитель. Однако при дальнейшем анализе текста работ ученого-просветителя прослеживается признание народа в качестве единственного законного источника власти.
В Советском государстве сложилось особое понимание народного суверенитета. И.Д. Левин писал: «Диктатура буржуазии исключает суверенитет народа, ибо интересы буржуазии противостоят интересам подавляющего большинства народа, ибо господство буржуазии – на какое количество избирательных бюллетеней оно бы ни опиралось – направлено против интересов большинства народа, ибо буржуазная собственность означает эксплуатацию большинства народа…».[19] Были и другие причины критики «буржуазной» концепции народного суверенитета, которые не без оснований замечали советские государствоведы: «Когда-то она (имеется в виду буржуазия – от авт. И.И.) относилась к нему благосклонно, он был в руках буржуазии важным идеологическим оружием захвата и удержания власти. Теперь на народный суверенитет серьезно претендуют трудящиеся массы – и наука открещивается от него…»[20].
Для советского государственного права вопрос о народном суверенитете имел большое значение. Советская власть признавалась борцом за права трудящихся, гарантом наличия подлинного народного суверенитета. Анализ социально-экономических систем государств позволял советским ученым приходить к выводам об отличии народного суверенитета в капиталистических и социалистических странах. Все государство, государственные органы в СССР понимались не как носители народного суверенитета, но как его «отражатели».[21] Государственная власть не переходит к государственному органу, который может только осуществлять ее от имени народа. Власть всегда остается в руках граждан Союза ССР.[22] Капиталистическая система воспринималась исключительно отрицательно, признавалось, что при ней народ отчуждался от власти и народный суверенитет имел формально-юридическое значение.
Содержание народного суверенитета в Советском государстве определялось как диктатура рабочего класса, опирающаяся на союз с крестьянством, на поддержку всех трудящихся, на их единодушную волю к построению коммунизма под руководством рабочего класса, под руководством коммунистической партии[23].
В настоящее время в Российской Федерации существенным образом произошло изменение понимания категории «народный суверенитет», что связано с принятием Конституции России 1993 года, утверждением Российской Федерации в качестве демократического правового государства (часть 1 статьи 1), признанием носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации её многонационального народа (часть 1 статьи 3).
Основными признаками народного суверенитета являются: верховенство, независимость, самостоятельность, неотчуждаемость, неделимость. Данные признаки отражают сущность народного суверенитета и в определенной степени раскрывают его политико-правовую природу.
Признак верховенства народного суверенитета означает, что российский народ является единственным легальным и легитимным носителем всей полноты государственной власти на территории Российской Федерации. Свое правовое выражение признак верховенства находит в части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации, устанавливающей многонациональный народ России в качестве единственного источника власти в Российской Федерации. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года признак верховенства был провозглашен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года, закрепившей исключительную власть многонационального народа России на территории РСФСР, гражданство Российской Федерации, как залог единства этого народа. В части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации имеется упоминание о народах, проживающих на соответствующей территории, но они не являются носителями народного суверенитета. Верховенство народного суверенитета выражается в возможности на демократических основах взаимодействия многонационального народа России и различных общностей, проживающих на территории России, в том числе наций, народов, народностей, населения отдельных субъектов России, при конституционно-правовом признании приоритета воли и власти первого субъекта. Реальным средством осуществления верховенства народного суверенитета является законодательство Российской Федерации, гарантом соблюдения верховной воли и власти народа целесообразно считать Президента Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, всю систему и структуру органов государственной власти Российской Федерации. Верховенство народного суверенитета распространяется на всю территорию Российской Федерации.
Независимость – важный признак народного суверенитета. Проявляя свою волю в виде установления основ социально-экономической политики, в целом определяя форму и тип Российского государства, многонациональный народ России независим от иностранных государств и других народов, в равной мере это относится и к определению им основных векторов внешней политики. Материальной основой признака независимости народного суверенитета являются Вооруженные силы Российской Федерации, национальная экономика (народное хозяйство) России, её природные ресурсы, культура (менталитет) многонационального народа России.
Самостоятельность в качестве признака народного суверенитета означает осуществление народом России своей внутренней и внешней политики, на основании собственных традиций, менталитете, внутреннем убеждении. Самостоятельность и независимость являются взаимозависимыми признаками народного суверенитета, при этом они не тождественные понятия. Самостоятельность позволяет определить особый путь развития народа; в ней выражаются особенности правовой системы того или иного государства, как организации народа, ориентированность народа на известные типы и формы государства. В то время как независимость представляет силу и мощь народа, гарантированную со стороны мирового сообщества, недопустимость вторжения в его внутренние дела. Самостоятельность позволяет определить в большей степени волю народа, в то время как независимость гарантирует ее исполнение и устранение всяческих возможных препятствий, возникающих на этом пути. Отсутствие самостоятельности в политике народа ведет к его зависимому (марионеточному) существованию на международной арене, при этом он может сохранять свою независимость, подкрепленную многочисленной армией, мощным экономическим базисом, государственным суверенитетом. Более сильный союзник народа в лице определенного государства, может подчинить его своей воле, даже в случае сохранения первым своей независимости. Таким образом, самостоятельность, как признак народного суверенитета, выражает способность народа самостоятельно мыслить и принимать решения.
Неотчуждаемость представляет собой признак народного суверенитета, означающий невозможность отделения от народа его свободы, независимости и недопустимость лишения его власти. Народный суверенитет невозможно подменить государственным суверенитетом, упразднить на определенное время, сделать залогом получения определенных благ со стороны иностранного государства. Неотчуждаемость народного суверенитета позволяет российскому народу сохранять при любых политических и экономических ситуациях свою власть на территории Российской Федерации.
Неделимость как признак народного суверенитета выражает политическую и историческую целостность российского народа, невозможность разделения власти народа между населением определенной территории Российской Федерации. Сама природа и сущность народного суверенитета основана на его единстве народа, при нарушении которого следует распад государства и возможность наступления военных столкновений, политических и экономических кризисов.[24]
Принцип неделимости народного суверенитета был раскрыт в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2001 г. по делу 3-Г01-10, в котором рассматривалось положение части 1 статьи 2 Конституции Республики Коми о многонациональном народе Республики Коми как источнике власти на соответствующей территории. Верховный Суд Республики Коми, рассматривающей дело в качестве суда первой инстанции, не признал вышеуказанную норму Конституции Республики Коми противоречащей Конституции Российской Федерации, так как именно многонациональный народ Республики Коми избирает органы государственной власти на её территории, посредством них участвует в управлении республикой и положение о нем как источнике власти не нарушает суверенитет России. Верховный Суд Российской Федерации установил, что норма части 1 статьи 2 Конституции Республики Коми устанавливает приоритет власти народа Республики Коми по отношению к многонациональному народу России. Верховным Судом Российской Федерации было отмечено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, но не население, проживающее на соответствующей территории. В своем Определении Верховный Суд Российской Федерации отразил установленный федеральным законодательством принцип неделимости народного и государственного суверенитетов, в соответствии с которым любые действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, волеизъявление народа, составляющего многонациональный народ России и проживающего на определенной территории Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией Российской Федерации.
В настоящее время часть 1 статьи 2 Конституции Республики Коми закреплена следующим образом: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Это довольно значимые конституционно-правовые положения. Если субъект Российской Федерации заявляет от имени своего народа о неких полномочиях, выходящих за рамки полномочий установленных статьями 72, 73 Конституции Российской Федерации, опираясь на народный суверенитет, он лишается возможности легализовать, легитимировать свои действия, так как только один народ в Российской Федерации облает полноценным суверенитетом – многонациональный народ России.
Помимо этого в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2001 г. по делу 3-Г01-10 народный суверенитет указан как сущностная характеристика народа, означающая, что воля народа постоянна, охватывает все без исключения сферы жизни общества. Суверенитет народа нельзя ни сузить, ни расширить.
Вышеуказанные признаки характеризуют как народный, так и государственный суверенитет, но их содержание в отношении данных суверенитетов различно.
Конституционно-правовое исследование народного суверенитета позволяет выдвинуть его дополнительные признаки: универсальный и естественный характер. Естественный характер народного суверенитета обусловлен природной свободой народа. Никто не может подвергать народ какому-либо угнетению, определять его волю и свободу самоопределения – все это относится к естественному характеру народного суверенитета. Помимо этого, естественный характер народного суверенитета заложен в природе образования народа. Формирование народа связано с историческими процессами, которые меньше всего зависят от юридических актов и являются следствием социально-экономического, политического развития данного субъекта. Поэтому народный суверенитет является итогом естественного формирования народа, лежащего вне нормативного правового регулирования: государство своими актами образовать народ не в состоянии.
Универсальный характер народного суверенитета заключается в возможности его выражения как народом непосредственно, так и посредством государственных органов. К примеру, подобной характеристики будет всегда лишен государственный суверенитет, реализуемый только государственными органами. Помимо этого, народный суверенитет обладает способностью трансформироваться в государственный суверенитет, выражаться посредством него. Универсализм суверенитета народа выражается в его способности к сохранению, при оккупации политической организации народа – государства и утрате суверенитета подобной организации. Народный суверенитет в последующем определяет восстановление независимости политической организации определенного народа. В этом отношении народный суверенитет обладает известной «гибкостью», неизвестной государственному суверенитету.
Определение признаков народного суверенитета позволяет перейти к проблеме формулирования самой категории «народный суверенитет». В отношении этого в науке конституционного права ведутся споры, что определяет отсутствие единого понимания данного явления.
А.И. Порфирьев трактует народный суверенитет как демократический принцип построения подлинного существующего суверенитета государства, выражающийся в том, что государство, реализуя свой суверенитет, опирается на публичный, народный интерес, а не на волю монарха или вождя.[25] Имеется точка зрения о народном и государственном суверенитетах, как оттенках одного понятия – суверенитет. [26]
С.А. Авакьян отмечает объединяющее свойство народного суверенитета для граждан государства, проживающих на соответствующей территории, независимо от их национальной принадлежности. К. Шмитт сводит суверенитет не к самой власти народа, а к термину «решение». Подобное решение может быть связано с введением чрезвычайного положения, с установлением определенного государственного порядка. Сущность суверенитета юридически правильно должна определяться не как властная монополия, но как монополия решения.[27]
Народный суверенитет есть полновластие многонационального народа России, выраженное в свободе его непосредственного, а также посредством государственных органов самоопределения по вопросам социально-экономического, политического, культурного развития государства и общества.
Полагаем, власть следует понимать, как способность управлять и подчинять себе кого-либо посредством волевых усилий, организационно-материального потенциала. Власть народа не измеряема компетенциями государственных органов, в полной мере не имеет государственно-правового выражения, содержит неограниченный потенциал для государственного строительства и развития общественных отношений. Из власти народа могут вытекать различные правовые системы, типы государств – от Советского государства, с отрицанием теории разделения властей, до парламентской, президентской (суперпрезидентской) республики, с закрепленным в Основном законе принципом разделения властей. Полновластие народа намного шире государственной власти, в целом именно оно ее и порождает, при этом, само находясь над государственной властью, определяя ее характер и формы выражения.
В определении народного суверенитета нами включен термин «свобода самоопределения».
Термин «самоопределение» употреблялся еще Г. Еллинеком для раскрытия категории «государственный суверенитет» в следующем контексте: «Суверенитет есть не безграничность, а способность юридически не связанной внешними силами государственной власти к исключительному самоопределению, а потому и самоограничению путем установления правопорядка, на основе которого деятельность государства только и приобретает надлежащий правовой квалификации порядок. Суверенитет означает, таким образом, – если формулировать его кратко, – то свойство государственной власти, в силу которого она обладает исключительной способностью к правовому самоопределению и самообязыванию».[28]
В трудах отечественных ученых, при раскрытии понятия суверенитет в целом и народного суверенитета в частности, термин «самоопределение» не использовался, за исключением одного труда. В 1920-е годы в Советском Союзе вышел фундаментальный труд по теории государства и права и одновременно первая юридическая энциклопедия в России – «Энциклопедия государства и права» в 3-х томах под редакцией Председателя Верховного Суда РСФСР П.И. Стучки. В третьем томе данного труда в статье под названием «Суверенитет» указано следующее: «Суверенная власть не получает своих полномочий ни от какой другой, выше ее стоящей, власти и в делах внутреннего и внешнего самоопределения (курсив от авт. – И.И.) не зависит ни от кого».[29]В другом труде П. И. Стучка в целом отождествляет суверенную власть (суверенитет) и термин «самоопределение»: «Суверенная или верховная власть означает власть, которой, с одной стороны, подчинены, подвластны все лица, относящиеся к данной территории, но которая, с другой стороны, сама не подчинена другой власти… Понятие суверенности империалистического периода теснейшим образом связано, или даже отождествляется с понятием самоопределения…»[30].
Под свободой самоопределения понимаем возможность народа самостоятельно, основываясь на своем правосознании, решать вопросы, определяющую его дальнейшую судьбу, как в краткосрочной перспективе, так и долгосрочной.
«Свобода» категория достаточно условная и имеет различные определения. Некоторые ученые указывают на свободу, как на закрепленную в конституции или ином законодательном акте возможность определенного поведения человека. Категория «свобода» близка к понятию «право» в субъективном смысле, однако последнее предполагает наличие более или менее четкого юридического механизма для реализации и обычно корреспондирующей обязанности государства или другого субъекта совершить какое-либо действие. Напротив, юридическая свобода не имеет четкого механизма реализации, ей корреспондирует обязанность воздерживаться от совершения каких-либо нарушающих данную свободу действий.[31] В науке конституционного права категории «право» и «свобода» понимаются как возможность выбора определенного варианта поведения в рамках допускаемых законом. И. Кант определял свободу как независимость от произвольной воли другого человека. До тех пор пока она не мешает свободе других (людей) в соответствии со всеобщим законом – это природное врожденное право каждого человека, принадлежащее ему в силу его человеческой природы (курсив от авт. – И.И.).[32] Таким образом, свобода может быть представлена осознанным выбором, осознанным поведением, в рамках действующего законодательства. Относительно народа необходимо отметить, что только его культура и правосознание определяют его свободу, при их отсутствии народный суверенитет в полном объеме реализоваться не может. Народ представляет собой совокупность граждан, поэтому на него распространяются естественные права и свободы человека и гражданина, что, безусловно, находит свое отражение в народном суверенитете, как состоянии полновластия народа. Свобода человека переходит (транслируется) к свободе народа. Поэтому естественная свобода народа, проистекающая от граждан, составляющих его, должна найти свое отражение в определении народного суверенитета. Но свобода сама по себе не несет той смысловой и юридической «нагрузки», как в сочетании с термином «самоопределение». Видный немецкий ученый Г. Еллинек и авторитетный представитель «красной профессуры» П.И. Стучка, вне зависимости от политических взглядов, видели в существе категории «суверенитет» определяющее значение термина «самоопределение», как способного выразить суть подобного явления. Самоопределение – это не волевой акт (волеизъявление), это осознанное решение определенной задачи, вопроса, выбор дальнейшего пути развития. Волевой акт (волеизъявление) находится в сопряжении с самоопределением, но не заменяет его. Самоопределение позволяет достичь понимания конституционно-правовой, философской, этической ценности народного суверенитета, как полновластия, выраженного в сознательном поведении народа по выбору того или иного пути развития.
Свобода самоопределения шире права на самоопределение, которое имеет механизм реализации и закрепленные формы выражения, пределы реализации. Свобода самоопределения позволяет народу постоянно выбирать типы государств, формы правления. Свобода самоопределения не имеет заранее установленного «лимита» своего объема и пределов своей реализации, которые могут быть ограничены только естественными правами и свободами человека и гражданина, правами других народов. Конституционно-правовой «обхват» свободы самоопределения порождает ее наличие только у многонационального народа России, как совокупности всех граждан Российской Федерации. В отличие, к примеру, от права на самоопределение, которым обладают народы России. Таким образом, в настоящей работе реализация народного суверенитета будет рассматриваться через призму термина «свобода самоопределения», как осознанного выбора народом пути собственного развития, как осознанного государственного строительства и, главное, как осознанного осуществления своей власти как непосредственно, так и посредством государственных органов.
Как правовое явление народный суверенитет наполнен нормативным правовым содержанием, выраженным в его институтах.
Учеными выделяются и классифицируются институты народного суверенитета по следующим основаниям:
• закрепляющие основы организации общества (институт собственности; свободы труда; культуры);
• отражающие свободу личности (институт гражданства; основных прав и обязанностей граждан);
• конституционные институты законодательства, исполнительно-распорядительной деятельности, правосудия (институт референдума; подконтрольности, подотчетности аппарата государственного управления). [33]
Подобная классификация во многом устарела, соответствуя советскому периоду развития отечественной государственности. Развитие демократических начал народного суверенитета в Российской Федерации после 1991 года позволяет предложить новую классификацию институтов народного суверенитета:
• выражающие волю всего многонационального народа России (референдум, свободные выборы) и закрепляющие формы непосредственной демократии на региональном, местном уровне (местный референдум, референдум на уровне субъекта Российской Федерации, публичные слушания, опросы, конференции, наказы избирателей и так далее). Формы непосредственной демократии в современной России явили собой развитие институтов народного суверенитета, послужили основой учета мнения народа при осуществлении властями исполнительно-распорядительной, правотворческой деятельности;