Сто тридцать пять лет назад – в 1880 г. выдающийся юрист Анатолий Федорович Кони сказал знаменательные слова: «Происхождение и развитие судебной реформы в России представляет и всегда будет представлять огромный интерес. Этот интерес будет существовать не для одного историка. Он существует и для юриста… Юрист найдет в истории судебной реформы широкую и блистательную картину коренного изменения форм и условий отправления правосудия, встретится с законодательною работою, которая по своей цельности и значению достойна глубокого изучения»[1].
Сегодня я хотел бы несколько перефразировать этот посыл.
Великая судебная реформа с момента своего рождения и до сегодняшних дней привлекает внимание не только историков и юристов, но также писателей, художников и представителей самых разных наук – экономистов, культурологов, социопсихологов. А самое главное, она вызывает неослабевающий интерес у всех, кто занимается вопросами государственного управления.
Важно отметить, что судебная реформа 1864 г. произвела революционные преобразования не только в области судоустройства и судопроизводства, но также в общественных умонастроениях и политической практике, повлияла на общую траекторию исторического развития России.
Несмотря на то, что речь идет, казалось бы, о делах давно минувших дней, весь этот исторический и юридический опыт остается удивительно актуальным по отношению к проблемам сегодняшнего дня в области совершенствования системы государственного и экономического управления. А по каким-то позициям этот опыт даже является провидческим. Нам до такого уровня еще идти и идти.
Когда мы с моим коллегой и товарищем по Ростовскому университету доктором юридических наук, профессором Константином Петровичем Краковским задумывали свое исследование о судебной реформе, нас заинтересовали некоторые парадоксальные обстоятельства.
Почему судебная реформа Александра II, которую многие современники и потомки называли «чужеродным растением на российской почве», оказалась в итоге удивительно жизнеспособной, и я бы сказал, попросту «неубиваемой»?
Почему она раз за разом, как Птица Феникс, восставала из пепла, несмотря на многочисленные и иногда вполне успешные попытки контрреформ?
Почему идеи этой реформы, которые – не будем бояться непопулярных ныне слов – по своей природе являются глубоко либеральными, оказались восприняты не только элитами, но и широкими слоями населения?
Почему даже сегодня, когда мы рассуждаем о путях совершенствования современной судебной системы, мы снова обращаемся за образцом, за моделью желаемого будущего к идеям и принципам, заложенным более полутора веков назад?
Все эти вопросы заставили нас проанализировать историю судебной реформы 1864 г. в самом широком контексте общественно-политического, социально-экономического, культурного развития нашей страны конца XIX – начала XXI в. Такой подход позволил сделать ряд выводов, которые (я на это надеюсь) будут полезны не только для теории, но и для практики.
Итак, начну с самого главного, с общего итога.
При этом я твердо считаю, что судебная реформа 1864 г. имеет не только историческое и правовое, но и цивилизационное значение для России. Судебная реформа 1864 г. обладает рядом уникальных особенностей, которые позволили ей стать значимым фактором исторического процесса в нашей стране на протяжении последних полутора веков.
Реформа не просто заложила в железобетонную махину царского самодержавия «первый элемент» абсолютно новой политической системы, основанной на разделении властей. Она выполнила более сложную задачу – радикальным образом изменила настроения масс, поскольку смогла подарить всем слоям общества надежду на лучшее будущее, на возможность справедливости посредством суда «скорого, правого, милостивого и равного для всех». Неслучайно, определяя сущность подлинного правосудия, еще древнеримские юристы отмечали, что оно «должно быть свободным, ибо нет ничего более несправедливого, чем продажное правосудие; полным, ибо правосудие не должно останавливаться на полпути; скорым, ибо промедление есть вид отказа»[2].
Несмотря на довольно быстро наступившую реакцию, судебная реформа 1864 г. не была эпизодической реформаторской удачей, успешным управленческим экспериментом, а тем более «счастливой исторической случайностью». Она была подготовлена целой чередой предшествующих событий начиная с середины XVIII в. и при этом по сей день продолжает оказывать самое непосредственное влияние на общественно-политическую систему современной России.
Как известно, возникновение юридически закрепленных демократических институтов в нашей стране специалисты относят как минимум ко второй половине XVIII столетия, когда вышел манифест Петра III от 18 февраля (1 марта) 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству». Основные положения этого манифеста были затем подтверждены Екатериной II в ее знаменитой «Жалованной грамоте дворянству» от 21 апреля 1785 г. Согласно этому акту все потомственные дворяне-землевладельцы организовывались в дворянские собрания, которые наряду с корпоративно-сословным управлением осуществляли также и судебную власть на местах.
Не буду перечислять все детали, но, думаю, очевидно, что новая судебная система создавалась отнюдь не «в чистом поле». Александровские судебные преобразования опирались на традицию и социальный опыт трех поколений представителей дворянского класса, участвовавших в сословных демократических процедурах.
В результате единообразная и внутренне сбалансированная система всесословных судов с четко разграниченными компетенциями достаточно органично встроилась в бюрократическую иерархию, в самую ткань самодержавного государства, сохраняя при этом институциональную и организационную независимость от царской власти. Я хотел бы специально подчеркнуть вывод об органичном характере Великой судебной реформы, хотя в охранительной литературе XIX в., да и в настоящее время нередко проводится мысль о том, что идеи реформы были чужими для российской действительности.
На мой взгляд, проблема была не в чужеродности идей (идеи как раз были очень созвучны общественным умонастроениям), а в необходимости, как мы бы выразились сегодня, целенаправленно создавать и поддерживать должные институциональные условия для реализации реформы в полном объеме.
Эту особенность очень тонко чувствовал уже упомянутый мной Анатолий Федорович Кони, который в своей знаменитой цитате сравнивал новый суд – суд присяжных с дорогим и полезным растением, для которого российская почва оказалась вполне пригодна. Другое дело, что «пока растение не пустит глубоких корней и не распустится во всей своей силе, необходимо… охранять его от непогоды, защищать от дурных внешних влияний, окопать и оградить таким образом, чтобы не было поводов и возможности срезать с него кору или обламывать его ветки»[3].
В этом смысле судебная реформа 1864 г. отвечала общему вектору политической эволюции в царской России. Более того, она отвечала общему вектору политической эволюции, которую монархическая власть переживала во всем мире.
Как юрист, я могу уверенно говорить о том, что благодаря судебной реформе 1864 г. Российская империя к началу ХХ столетия располагала одной из наиболее совершенных и глубоко разработанных систем судоустройства и судопроизводства в мире.
Судебная реформа 1864 г. по своей сути была реформой конституционной, и российская историческая специфика заключается в том, что конституционная монархия в нашей стране начиналась со становления судебной ветви власти, которая возникла на сорок лет раньше законодательной.
Для того чтобы в эпоху начавшихся перемен и серьезных социальных сдвигов сохранить самодержавие, правительство Александра II попыталось «откупиться» «небольшим» элементом конституции – введением относительно независимой судебной власти и суда присяжных.
Но на самом деле это было настоящей революцией, потому что в недрах абсолютизма был заложен один из краеугольных камней абсолютно новой политической системы, основанной на принципе разделения властей. Возможно, именно эту грядущую смерть абсолютизма предчувствовали противники реформы, которые главным резоном для своей критики называли несоответствие новой судебной организации государственному строю империи.
Тот факт, что демократические судебные органы существенным образом опередили в своем развитии парламентские институты, оказался исключительно позитивным для нашей страны, поскольку это обстоятельство создавало необходимую для появления подлинной представительной власти социальную и политическую среду и, если хотите, юридическую атмосферу.
Таким образом, в судебной первооснове российского конституционализма заключается российская историческая специфика, которая, кстати, снова проявила себя совсем недавно – в середине 1990-х годов, когда главным источником благоприятных правовых условий для становления новой российской государственности и новой российской экономики стал отнюдь не парламент, а Конституционный Суд Российской Федерации.
История в 1991–1993 гг. подсказала и показала, что двигаться в правильном направлении возможно, только опираясь на опыт и потенциал той Великой судебной реформы. Идеи реформы нашли свое отражение в Конституции. И вновь особую роль сыграла судебная власть, на этот раз в лице Конституционного Суда, который стал, по сути, локомотивом и «юридической лабораторией» конституционных преобразований.
На мой взгляд, такое почти буквальное повторение истории – это уже не случайность, а подлинная закономерность и своего рода подсказка для действующих политиков.
И сама судебная реформа 1864 г., и последующие события дают нам огромное количество фактов, которые доказывают, что судебная система является той самой «активной энергетической точкой», правильное воздействие на которую гарантированно приводит к оздоровлению и нормализации всей общественно-политической и экономической жизни. Сравнительный анализ показывает наличие прямой зависимости между повышением качества судебной власти и благоприятными переменами во власти представительной. Эффективная работа судов не только ведет к совершенствованию и активизации законодательной деятельности, но также обеспечивает ее настройку на реальные потребности государства, общества и человека, включая потребности развития экономики.
Чтоб не быть голословным, продолжу уже упомянутый пример из недавнего прошлого. Все помнят, что во второй половине 1990-х годов Государственная Дума, избранная на самом пике либерализации законодательства о партиях, оказалась политически расколотой, а потому почти неработоспособной. В результате в течение многих лет не принимались самые необходимые законы в области государственного устройства, федерализма, избирательного права, защиты прав и свобод граждан, создания благоприятных условий для новой экономики, регулирования вопросов приватизации, банковской сферы и т. д.
На протяжении ряда лет после вступления в силу новой российской Конституции оппозиционная по своему составу Государственная Дума тормозила принятие большого числа федеральных законов, абсолютно необходимых для создания институтов рыночной экономики и преодоления кризиса. Политические турбулентности «эпохи перемен» и целый комплекс взаимно усиливающих друг друга социально-экономических проблем затягивали процесс реализации конституционной модели экономики на практике, делая его внутренне противоречивым и прерывистым.
На мой взгляд, такое промедление с созданием правовых основ новой экономики могло быть и преднамеренным, поскольку вело к растягиванию периода социально-экономических трудностей для населения. Возможно, что в действиях парламентской оппозиции была своя логика, надежда на то, что социальное недовольство поможет ей изменить соотношение политических сил в свою пользу и взять в свои руки «командные высоты» управления страной.
В таких условиях именно Конституционный Суд, являясь частью судебной системы, взял на себя две важнейшие миссии.
Во-первых, в ситуациях, когда парламентарии затягивали принятие законодательных решений по важнейшим вопросам, Конституционный Суд фактически брал на себя нормотворческие функции. Своими решениями он не просто заполнял правовые пробелы, но закреплял должные принципы и правовые механизмы, которые затем становились несущими конструкциями соответствующих отраслей законодательства. То есть Конституционный Суд стал не просто своего рода пожарной командой, но прежде всего архитектором правовой системы новой России.
В качестве яркой иллюстрации можно привести налоговое законодательство. Основные конституционные принципы налогообложения, обязательные элементы налогообложения (т. е. юридического состава вводимого налогового обязательства), без формализации которых в законе обязанность по уплате налога не возникает, и даже само определение понятия налога были сформулированы не законодателем, а Конституционным Судом и только потом из его решений переписаны в Налоговый кодекс.
Важно отметить, что Конституционный Суд взял на себя миссию непосредственной реализации конституционной модели федеративных отношений. Именно Конституционный Суд взял на себя функции детальной регламентации спорных вопросов распределения полномочий между субъектами Федерации.
Кроме того, 30 апреля 1996 г. Конституционный Суд «узаконил» право Президента в условиях отсутствия федерального закона принимать указы, имеющие силу закона.
В итоге Конституционный Суд выполнил задачу своеобразного «принуждения» депутатов к должному законотворчеству.
Возвращаясь к вопросу о закономерности судебной реформы 1864 г., я хотел бы отметить, что реформа оказалась созвучна не только западным идеям Просвещения, но прежде всего глубинным российским культурным кодам, благодаря чему ее идеалы и принципы неоднократно восстанавливались после череды контрреформ. Причем восстанавливались фактически в первозданном виде. Несомненно, этот удивительный феномен стал следствием того, что общечеловеческие стандарты правосудия, так емко выраженные в словах Указа 20 ноября 1864 г. – «суд скорый, правый, милостивый и равный для всех», – были востребованы всеми слоями российского общества.
Вот почему на протяжении полутора веков идея Русской Фемиды, провозглашенная в 1864 г., продолжала быть путеводной звездой на историческом горизонте нашей страны. Свидетельства тому – три попытки перезапуска судебной реформы, имевшие место в XX в.
Как известно, первая – и самая впечатляющая – контрреформа имела место в 1870–1890-х гг. и носила отчасти вынужденный характер, поскольку была предпринята в ответ на мощное и скоординированное политическое давление непримиримой легальной и нелегальной антимонархической оппозиции.
Тем не менее эта контрреформа так и не смогла существенно изменить судебную систему, сложившуюся в результате александровских преобразований. Перезапуск судебной реформы, состоявшийся (пусть и дискретно, с перерывами) в 1904–1917 гг., включая восстановление в 1912 г. системы мировых судов, формирование современных регламентов судопроизводства и эффективного процессуального законодательства, базировался именно на «принципах 1864 года».
Однако трагические события начала ХХ в. и политические потрясения помешали этому процессу. Многое из намеченного оказалось невыполненным. Например, анализ основных принципов функционирования начавшей формироваться в первое десятилетие XX в. административной юстиции дает основания предполагать, что, не случись октябрьского переворота 1917 г., ее значение для российской экономики поступательно росло бы. Возможно, по мере гипотетического роста и институционального развития российской экономики административная юстиция стала бы прототипом современной арбитражной системы.
Однако российская история пошла иным, как оказалось разрушительным, путем. В конце 1917 г. демократическая судебная система была почти мгновенно уничтожена. Эта трагическая история наглядно демонстрирует, насколько быстро даже самые лучшие, самые совершенные институты могут разрушиться от соприкосновения с безжалостной политической стихией, насколько легко суды становятся заложниками политического противостояния между властью и идеологически дезориентированными элитами.
Вторая попытка перезапуска судебной реформы последовала через 40 лет и пришлась на период политической либерализации 50–60-х гг. прошлого столетия, одной из основных целей которой была ликвидация последствий тотального попрания правовой идеи в сталинскую эпоху.
Характерно, что важнейшие юридические преобразования конца 1950–х – первой половины 1970-х гг. были синхронизированы по времени не только с политическими переменами, но также с прогрессивной экономической (так называемой косыгинской) реформой 1965–1971 гг. В результате судебные преобразования внесли свой существенный вклад в феноменальный успех советской экономики времен «золотой» – восьмой пятилетки.
Разумеется, говорить о содержательной преемственности судебной квазиреформы того периода с эпохальными новациями 1864 г. можно лишь весьма условно. Однако, учитывая «эффект низкой базы» в виде многолетнего развала судебной системы, подмененной террористическим произволом партийных органов и спецслужб, «оттепельные» судебные преобразования под лозунгом «восстановления социалистической законности» имели огромное позитивное значение для судеб миллионов граждан СССР и разнообразных советских корпоративных структур, впервые за 40 лет получивших от власти понятные «правила игры» с репрессивным по своей сути государством.
Третья попытка перезапуска судебной реформы, оказавшаяся, при всех своих недостатках, наиболее удачной и многообещающей, связана уже с новой, постсоветской эпохой. И я горжусь, что мне пришлось принимать непосредственное участие в этой работе.
Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., провозгласила необходимость глубоких преобразований в сферах законодательного регулирования, кадрового и ресурсного обеспечения, организации судебной деятельности. В частности, этот документ утвердил системную роль Конституционного Суда. Кроме того, были поставлены такие задачи, как возрождение суда с участием присяжных заседателей и института мировых судей, введение судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, принципа несменяемости судей, пересмотр ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов, и многие другие.
Эта концепция стала новой попыткой возвращения к идеалам судебной реформы 1864 г., а ее ключевые идеи были зафиксированы в Конституции Российской Федерации 1993 г. и федеральном законодательстве о судебной системе.
Анализ современного положения дел показывает, что, несмотря на позитивные изменения, конституционная модель судебной системы на практике реализована процентов на 60, а идеалы судебной реформы 1864 г. до сих пор не достигнуты, как минимум, по трем принципиальным основаниям, связанным главным образом с механизмами обеспечения независимости и самостоятельности судов и судебной системы в целом.
Первый, образно говоря, невыученный урок – это так называемая независимая нарезка судебных округов.
Как известно, судебная реформа 1864 г. сознательно «разводила» границы судебных округов с границами губерний. Этот подход обеспечивал независимость судов от губернских властей. В современной России этот принцип не действует – суды общей юрисдикции полностью вписаны в границы субъектов Федерации.
Была, правда, попытка использовать принцип «разведения границ» при организации работы арбитражных судов. Это сработало. Арбитражные суды стали действовать более самостоятельно и независимо. Но, как все мы помним, теперь Высший Арбитражный Суд объединен с судом Верховным со всеми вытекающими отсюда последствиями. Так что пока идея судебных округов, не совпадающих с административными, остается лишь в «чертежах» юридической доктрины и резолюциях постановлений съездов судей.
Второй, пока еще не достигнутый, идеал – это независимые судебные следователи, т. е. специальные судьи, непосредственно реализующие судебный контроль над предварительным следствием.
Такой институт возник в России в 1860 г. – за год до отмены крепостного права и за четыре года до начала александровской судебной реформы и просуществовал до конца 1920-х гг. ХХ в. Первоначально (до подписания судебных уставов) использовался термин «следственный судья», в самих уставах он стал называться «судебный следователь».
Для примера и сравнения – коротенькая справка, какими были судебные следователи в царские времена.
В 1864 г. была введена сразу тысяча таких судебных следователей. Несменяемость, жалованье 1000 руб. в год плюс 500 руб. на расходы, связанные с выполнением своих функций. По тем временам это огромные деньги. Причем до 1864 г. судебный следователь назначался министром юстиции по представлению губернатора, а после 1864 г. судебного следователя назначал сам император по представлению министра юстиции. И судебный следователь был, как и судья, несменяем.
Судебные следователи были при окружном суде, при судебной палате. По сути, это уровень нынешнего субъекта Федерации.
Подумайте, какой высокий статус!
Сегодня в России нет следственных судей, которые находились бы непосредственно в составе суда и были независимы от Прокуратуры и Следственного комитета.
Однако этот сюжет снова оказался в повестке дня. Как известно, Глава государства поручил Верховному Суду Российской Федерации рассмотреть вопрос о целесообразности создания института следственных судей. Возможно, это станет прологом воссоздания института судебных следователей.
Ключевая идея состоит в том, что в судопроизводстве появляется новая фигура – следственный судья. Но сам он не занимается расследованиями. Его миссия – контроль за следствием, защита суда от вовлечения в рассмотрение незаконных и необоснованных дел, а также профилактика злоупотреблений и ошибок при избрании меры пресечения.
Как считает судья Конституционного Суда в отставке, известный ученый-юрист Тамара Георгиевна Морщакова, наличие следственных судей может эффективно ограничить эксцессы следствия, когда, например, следователь своим решением отклоняет материалы, которые могут свидетельствовать в пользу обвиняемого, по той причине, что они получены не при помощи следственных действий. А вот у следственного судьи нет заинтересованности в том, чтобы отвергать материалы защиты, и есть процедуры, чтобы признать их доказательствами.
Вдобавок Конституция у нас не ограничивает действие принципа состязательности судебного процесса только судебными стадиями. Введение в Уголовно-процессуальный кодекс права жаловаться судье на действия следователя также предполагает, что появится арбитр для разрешения конфликтов между стороной обвинения и защиты. Однако пока состязательности на стадии следствия как таковой достичь не удается. Появление следственного судьи изменит ситуацию.
Иными словами, речь идет о более высоком качестве судебного контроля за предварительным следствием. Вопросы статуса очень важны, потому что необходимо обеспечить реальную независимость следствия в том числе и от коррупционных соблазнов.
В любом случае история дает нам хороший опыт, показывающий, какие должны быть механизмы и решения, для того чтобы выстроить эффективную, работающую систему следственных судей. Уверен, что она станет еще одной (весомой) гарантией независимости следователей и в конце концов будет работать на обеспечение принципа справедливого правосудия, а значит, на повышение доверия к судебному механизму в целом.
И наконец, третий урок – это важность создания атмосферы доверия общества и бизнеса к судам.
В сложные социально-экономические моменты, в чем бы ни заключались конкретные причины экономического замедления, на первый план всегда выдвигается необходимость бесперебойной работы институтов развития, которые могут функционировать только в атмосфере стабильности «правил игры» и доверия к судебной системе. Это обусловлено наличием прямой зависимости между качеством судебной власти, экономическим ростом и социальным развитием.
К сожалению, именно в этой части нам можно поставить «двойку», особенно если сравнивать сегодняшнее отношение общественности к судебной системе и ту обстановку, больше похожую на эйфорию, которая царила в стране после запуска судебной реформы 1864 г.
Новый суд стал в 1864 г. не просто школой гражданственности, школой усвоения простыми людьми правовых понятий, юридических ценностей. Он давал людям надежду на справедливость и перемены к лучшему.
Кстати, я думаю, что если бы не судебная контрреформа, то драматический театр окончательно разорился бы и умер. Потому что во времена Великой реформы публика зачастую предпочитала ходить не в театр, а в суд, где разыгрывались подлинные человеческие драмы и трагедии, которые заканчивались, как правило, торжеством разума и справедливости. Как известно, на самые громкие процессы даже распространялись билеты, потому что залы судов не могли вместить всех желающих. Такой интерес к делам судебным как раз и являлся свидетельством органичности реформы, свидетельством того, что она отвечала общественному запросу на правду и справедливость.
Поэтому, возвращаясь к сегодняшним дням, я хочу резюмировать, что одной из наиболее сложных задач является именно необходимость восстановления того уровня общественной поддержки, которую имела наша судебная система в конце XIX в. И важнейшее институциональное преобразование, с которого могут начаться реальные позитивные подвижки, как уже говорилось, – это становление института следственных судей.
Но не менее важно и другое – это реальный, а не декларативный путь к возвращению ДОВЕРИЯ бизнеса (и общества) к судебной власти и государственной власти вообще.
Доверие к институтам власти и суду важно во все времена, но сегодня – в особенности. Анализ экономической ситуации показывает, что у нынешних чрезвычайно сложных экономических проблем выделяются три фактора: цена на нефть (вес этого фактора 30 %); санкции против России (вес этого фактора 40–45 %); НЕДОВЕРИЕ БИЗНЕСА И ОБЩЕСТВА к власти, к ее способности относительно быстро вывести страну из экономического кризиса (вес этого фактора 20 %). Все остальные факторы – 5–10 %.
Но если цена на нефть и санкции в определенном смысле не зависят от нашей воли, то возвращение ДОВЕРИЯ бизнеса и общества к власти как фактор, способный существенно улучшить ситуацию, – это то, что мы можем и должны сделать сами. Причем сделать это надо как можно быстрее.
В такой ситуации возрождение института следственных судей может оказаться очень эффективной мерой, реализованной в нужное время и в нужном месте.
Пожалуй, на этом я поставлю не точку, а многоточие.
Потенциал судебной реформы 1864 г., в чем я твердо уверен, еще далеко не исчерпан: решение задач, связанных с повышением эффективности системы государственного управления и укреплением подлинно демократических институтов власти, затруднено, пока не будут «выучены все уроки» и выполнены все «домашние задания» Великой реформы.
С.М. Шахрай,
доктор юридических наук, профессор,
декан Высшей школы государственного аудита (факультета)
Московского государственного университета
имени М.В. Ломоносова