Страховое законодательство представляет собой совокупность нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в области страховой деятельности. Одноотраслевое регулирование не способно обеспечить надлежащую регламентацию указанных взаимосвязанных и объединенных единством цели отношений.
Страховое законодательство образует единую систему нормативных правовых актов различной юридической силы. В отличие, например, от гражданского законодательства (равно как и бюджетного, налогового, семейного), в состав которого входят ГК РФ и федеральные законы (п. 2 ст. 3 ГК РФ), “страховое законодательство” – это более широкое по своему составу понятие. Оно включает прежде всего федеральные законы. И это понятно, поскольку становление и развитие страхового дела в СССР долгое время происходило в рамках государственной монополии и централизованного руководства этой отраслью народного хозяйства.
В современной России разграничение нормотворческой компетенции получило отражение в Конституции РФ 1993 г. В силу ст. 71 к ведению Российской Федерации относятся, например, вопросы: установления правовых основ единого рынка; финансового, кредитного, таможенного регулирования; уголовного, уголовно-процессуального законодательства; гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; правового регулирования интеллектуальной собственности. Вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, получили закрепление в ст. 72 Конституции РФ. Это, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Субъекты Федерации самостоятельно и в полном объеме осуществляют правовое регулирование по предметам, находящимся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции РФ).
Таким образом, правовую основу страхового законодательства образуют не только федеральные законы, но и другие акты федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты). В то же время нельзя не видеть, что с точки зрения Основного Закона в состав страхового законодательства могут входить и акты субъектов РФ в пределах их компетенции.
Исходя из комплексного характера страхового законодательства, нельзя ограничивать его состав лишь федеральными законами. В состав страхового законодательства также входят подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Указанные акты образуют федеральный уровень регулирования страховой деятельности, основанный на централизации управления экономикой.
Как известно развитие российского законодательства строится, как правило, по отраслям. В настоящее время действует Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511. Классификатор, вычленяет гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство в качестве самостоятельных отраслей законодательства. Вместе с тем Классификатор использует иные, не собственно юридические критерии – например, отрасль экономики (законодательство о промышленности, законодательство о строительстве и т. д.).
В Классификаторе правовые акты, посвященные страхованию, помещены в разделе о гражданском законодательстве (030.000.000). Однако здесь речь идет о договоре страхования (подраздел 030.120.160), а также о международном страховании (подраздел 030.150.150). Значительную часть вопросов, связанных со страхованием, можно обнаружить в следующих разделах Классификатора: 080.000.000 “Финансы”, 140.000.000 “Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм”. К их числу относятся: общее понятие страховой деятельности, органы, осуществляющие страховую деятельность, обязательное страхование, надзор за страховой деятельностью.
Такая ситуация с разной “юридической пропиской” в Классификаторе нормативных актов, посвященных регулированию страховой деятельности, объяснима двумя причинами.
Во-первых, Классификатор разработан и издан в целях унификации банка данных правовых актов, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между органами власти федерального, регионального и местного уровней. Поэтому при его разработке не преследовалась цель формирования состава отраслей российского законодательства. Напротив, разработчики продемонстрировали прикладной характер Классификатора.
Во-вторых, с учетом публично-правовых начал многие вопросы страхования оказались в других (помимо раздела 030.000.000) разделах Классификатора. Они получили финансово-правовую “прописку” и входили в качестве составной части в финансовое законодательство.
Понятно, что в Классификаторе нет раздела (подраздела) о страховом законодательстве. Поэтому правовые акты о страховании оказались разбросанными по всему Классификатору.
В юридической литературе предпринята даже попытка подразделить страховое законодательство на Общую и Особенную части. К Общей части предлагается отнести гл. I Закона РФ “Об организации страхового дела в Российской Федерации” от 27 ноября 1992 г. (в ред. Федеральных законов от 31 декабря 1997 г., 20 ноября 1999 г. № 204 – ФЗ), в которой содержатся некоторые основные понятия страхового бизнеса – “страхование”, “страховой интерес”, “страховой риск”, “страховой случай”, “страховая выплата” и т. д. Сюда же включены и гл. 48 ГК РФ, регулирующая вопросы заключения и исполнения договоров страхования, гл. IV Закона об организации страхового дела в части правоспособности страховщиков. В составе Особенной части называются законы и иные правовые акты по отдельным видам страхования (медицинское, морское, пенсионное, социальное страхование), специальное финансовое законодательство (гл. III Закона об организации страхового дела и изданные на ее основе подзаконные акты органа страхового надзора).
Едва ли можно согласиться с таким мнением. В настоящее время происходит процесс формирования и страхового права, и страхового законодательства. При этом мы не видим каких-либо оснований для традиционного разделения страхового законодательства на Общую и Особенную части. Одна из основных причин – отсутствие в сфере страхования кодифицированного (или даже консолидированного) акта. Известно, что с принятием в 1992 г. Закона об организации страхового дела (в то время он имел название “О страховании”) была идея поставить Закон во главу угла всей пирамиды нормативных правовых актов, регулирующих страховые отношения. Что касается других федеральных законов, а также подзаконных актов, посвященных страховой деятельности, то разработчики Закона предполагали, что они будут приняты в полном соответствии с требованиями задуманной иерархии актов. Ситуация принципиально изменилась, в чем, безусловно, прав Ю.Б. Фогельсон, с введением в действие второй части ГК РФ, когда в нем появилась гл. 48 “Страхование” и была исключена гл. II из Закона об организации страхового дела. Именно ГК РФ стал играть роль своеобразного “компаса” в регулировании общих вопросов заключения и исполнения договоров страхования.
Процесс “юридического сепаратизма” получил дальнейшее развитие. В отношении медицинского, пенсионного, социального страхования, а также иных видов обязательного страхования. Были приняты специальные федеральные законы. Иначе говоря, в области страхового законодательства нет стройной и иерархичной системы.
Подзаконные нормативные акты играют заметную роль в правовом регулировании отношений в сфере страховой деятельности. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Вместе с тем это конституционное требование не всегда соблюдается на практике. С другой стороны, сдерживание и упорядочение сферы применения ведомственных (равно как и региональных) нормативных актов остается до сих пор актуальной проблемой.
Указы Президента РФ, равно как и постановления Правительства РФ, заметно уступают ведомственным актам в общем объеме нормативного массива, регулирующего страховые отношения. Не случайно Президент РФ издал Указ от 23 мая 1996 г. № 763 “О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти”, в котором определен порядок государственной регистрации в Минюсте РФ нормативных правовых актов министерств и ведомств, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Эти акты подлежат обязательному официальному опубликованию в газете “Российские вести” в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Ведомственные нормативные правовые акты (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
По форме ведомственные акты можно подразделить на положения, правила, письма, приказы, инструкции и др. Страховое законодательство различает следующие виды правил: правила в виде ведомственного акта, примерные правила страхования и стандартные правила страхования соответствующего вида, принятые, одобренные или утвержденные страховщиком либо объединением страховщиков (ст. 943 ГК РФ). В качестве акта первого уровня можно привести Правила добровольного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, утвержденные Минфином СССР 14 января 1991 г. Настоящие Правила регулируют отношения, связанные с порядком (процедурой) добровольного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (автомобилей, автобусов, троллейбусов, трамваев, мототранспортных средств, тракторов, комбайнов и других самоходных машин и механизмов) за вред причиненный третьим лицам (потерпевшим) при эксплуатации средств на территории СССР, и действуют в части, не противоречащей ГК РФ, иным федеральным законам РФ.
Примерные правила носят рекомендательный характер и через договор становятся обязательными для сторон. Так, приказом Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью от 20 июня 1996 г. № 02–02/17 одобрены Примерные правила страхования жизни с условием выплаты страховой ренты. Правила приняты в целях установления единой методологической базы проведения страхования жизни, а страховым организациям РФ предложено использовать их при подготовке документов для получения лицензии на страхование жизни.
Предусмотренные ст. 943 ГК РФ правила страхования – это особый вид локальных актов страховщика. Их специфика заключается в том, что в случае ссылки в договоре страхования (страховом полисе) на возможность применения таких правил последние (даже если они не включены в текст договора) обязательны для страхователя (выгодоприобретателя). Страхователь (выгодоприобретатель) вправе ссылаться при защите своих интересов на правила страхования соответствующего вида, на которые имеется ссылка в договоре страхования (страховом полисе), даже если эти правила в силу указанной статьи для него необязательны.
В системе страхового законодательства заметную роль играют акты локального (корпоративного) регулирования. Последние в зависимости от характера содержащихся в них предписаний подразделяются на нормативные и индивидуальные. Первые являются нормативными правовыми актами общеобязательного действия, вторые издаются в целях регулирования поведения конкретного индивида.
Локальные (корпоративные) нормативные правовые акты имеют ряд отличительных признаков. Во-первых, корпоративные акты издаются самими страховыми организациями для решения внутренних вопросов, которые таким образом осуществляют правотворческую деятельность, направленную на урегулирование внутренних отношений. Во-вторых, локальные акты – это подзаконные акты. В иерархии правовых актов, регулирующих страховую деятельность, акты локального действия должны подчиняться актам более высокого ранга, не противоречить им. В-третьих, сфера действия нормативных актов не ограничивается территорией предприятия (организации). В литературе справедливо отмечается, что сфера их применения ограничивается принадлежностью субъекта к коллективу или членством, возникающим по различным основаниям.
Локальные нормативные правовые акты, регулирующие внутрифирменные (корпоративные) отношения, можно классифицировать по: предмету регулирования; субъективному составу (кругу лиц); характеру содержащихся предписаний; форме, в которую облечен акт.
Обычай делового оборота является вторым по значимости источником страхового права. Термин “обычай” имеет несколько значений. В качестве собирательного понятия он охватывает как собственно обычай, так и традиции и обыкновения. Для обозначения соответствующих категорий гражданское законодательство (ст. 474, 478, 992 ГК РФ) использует универсальное (родовое) понятие – “обычно предъявляемые требования”. В литературе это понятие используется как синоним термина “обычное правило (право)”.
В ГК РФ (ст. 5) дано определение обычаев делового оборота в какой-либо области предпринимательской деятельности – это вид обычного правила (по терминологии ГК РФ – обычно предъявляемого требования).
Обычай делового оборота характеризуется следующими признаками. Прежде всего обычаем признается сложившееся и широко применяемое в сфере предпринимательской деятельности правило поведения. Внедрение обычаев в поведение людей – длительный процесс, в ходе которого известные правила перерастают в привычку. В этом смысле обычай имеет “консервативный” характер.
Предполагается, что обычай широко распространен. В отличие от индивидуальных велений он представляет собой правило поведения общего действия, хотя по содержанию – это детализированные нормы. Только такие нормы могут войти в результате многократного повторения в привычку.
Обычаи делового оборота – правила поведения, не предусмотренные законодательством. Этим обычаи отличаются от правил, закрепленных в законе.
Они выступают в виде отдельных изолированных друг от друга правил поведения. Они не образуют единой и целостной системы. В ряде случаев обычаи отражаются в определенном документе. Однако в силу ст. 5 ГК РФ обычай существует независимо от того, зафиксировано ли правило. В Российской Федерации были опубликованы, например, сборники обычаев в области внешней торговли.
Гражданский кодекс Российской Федерации не называет в качестве обычая делового оборота примерные условия договора в случаях, когда в договоре нет отсылки к этим условиям. В соответствии со ст. 427 ГК РФ примерные условия должны отвечать требованиям ст. 5 и п. 5 ст. 421 Кодекса. Примерные условия могут быть изложены в форме примерного договора или иного документа.