Государственное управление Российской империи в начале XIX в., к моменту вступления императора Александра I на престол152, находилось в кризисном положении и уже не отвечало потребностям государства.
Особенно сильно кризис затронул центральные государственные учреждения.
9 коллегий153, 2 учреждения, имевшие статус коллегий154, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений155, а также 10 учреждений придворного управления156, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.
Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. и еще продолжавшие действовать к 1801 г., по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А. В. Чернова, «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX–XX вв.»157. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.
Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (и что делает проблематичной современную юридическую идентификацию многих из них).
Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802–1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.
В 1801 г., спустя сорок дней со дня дворцового переворота, возведшего на престол императора Александра I, молодой император в беседе с графом П. А. Строгановым 23 апреля 1801 г.158 выражает согласие в необходимости проведения преобразования администрации. «Что касается реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов. Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества, при том, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен особым императорским доверием. И во-вторых, правительственная реформа должна предшествовать конституционной»159. (Непосредственной причиной и предметом этой беседы была записка «на высочайшее имя» П. А. Строганова, «Опыт изложения системы, которой надо следовать в реформе управления империей»160.) Александр, также, согласился с тем, что преобразования должны быть разработаны специальным комитетом. «Он [Александр I] сказал мне [П. А. Строганову], что наиболее важной частью работы должно быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это связано с работой комитета; он согласился со мной»161.
Нужно отметить, что беседа 23 апреля 1801 г. носила предварительный характер и все соображения Александра I, говоря словами П. А. Строганова «были высказаны довольно неопределенно»162.
Следующая беседа Александра I с П. А. Строгановым, состоявшаяся 9 мая 1801 г.163, дала более конкретные результаты. Император изъявил согласие на организацию комитета, состоящего из бывших участников великокняжеского кружка164 – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильцева, П. А. Строганова и А. А. Чарторыйского165.
«Для работы с его величеством он [Александр I] мне [П. А. Строганову] повелел, что бы один из членов комитета имел возможность в случае надобности связаться с ним; что касается генеральной ассамблеи, то, так как это не может происходить часто, то на сегодняшний момент можно было бы найти какую-нибудь отговорку»166. Тем самым, первоначально планировалось проведение общих собраний комитета с участием императора, только в редких случаях.
«Касаемо характера самой работы, его величество желает, чтобы самым точным образом ознакомились со всеми известными конституциями, чтобы о них справились по книгам, и чтобы, исходя из полученных данных, попытались создать нашу»167.
Кроме того, Александр I, высказал свое мнение относительного общего направления реформ – «Реформа должна начаться с управления… Перед тем как привести в действие конституцию необходимо упорядочить свод законов таким образом, чтобы он стал ясным, последовательным и понятным от начала до конца, чтобы, поняв его, каждый хорошо знал свои права и не надеялся на поблажку. Только после этого шага конституция может вступить в действие»168.
20 июня 1801 г., «Пополудни в 1-м часу его величеству угодно было быть на даче у его сиятельства графа Строганова…»169. Здесь состоялась встреча Александра I с тремя «молодыми друзьями» – Строгановым, Новосильцевым, Чарторыйским. (В. П. Кочубей был в это время болен). Очевидно, именно на этой встрече император выразил свое окончательное согласие на начало регулярных заседаний комитета170.
Уже 24 июня 1801 г. состоялось первое заседание Негласного комитета171. (Причем сразу в виде общих собраний с участием императора, а не единичных контактов одного из членов Негласного комитета с государем и редких общих сборов, как это планировалось Александром I в беседе с П. А. Строгановым 9 мая 1801 г.172)
Наиболее важными вопросами, которые обсуждались Негласным комитетом, были: сенатская реформа 1802 г.; министерская реформа (ее начало в 1802–1803 гг.); преобразование деятельности Непременного Совета; крестьянский вопрос; коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических вопросов. Вплоть до 9 ноября 1803 г., (т. е. времени последнего заседания комитета, по записям П. А. Строганова), Негласный комитет был главным совещательным органом при императоре по разработке и обсуждению реформ.
Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета173, (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.174).
Нужно отметить, что неправильная датировка заседания 16 марта 1802 г., вместо 16 марта 1803 г.; вызвала сомнения еще у дореволюционного историка Г. Г. Тельберга175. В исследованиях советских ученых А. В. Предтеченского176 и М. М. Сафонова177 ошибочность даты проведения заседания 16 марта 1802 г. была еще раз подтверждена. Поэтому в нашей диссертации информация о данном заседании Негласного комитета будет помещена в соответствии с реальным временем его проведения (т. е. 16 марта 1803 г.).
Еще на втором по счету заседании Негласного комитета, 1 июля 1801 г.178, обсуждалась докладная записка179 Н. Н. Новосильцева о способе работ его величества с «министрами»180. В этой записке отмечались недостатки порядка работы императора с руководителями центральных учреждений. Новосильцев критиковал процедуру представления императору проектов готовых указов и их быстрое подписание им181.
Члены Негласного комитета высказали общее мнение, в виду того, что большинство таких случаев касается судебных вопросов, то император не должен лично участвовать в их решении. Александр I согласился с мнением Негласного комитета, но с другой стороны проявил озабоченность – «каким образом следовать ему в наших условиях, когда часто Сенат апеллирует лично к государю, что и вынуждает его вмешиваться против своей воли в подобные дела»182. Таким образом, обсуждение не привело к конкретному результату.
Вопрос о реформе государственного управления возник, также, в конце заседания 3 февраля 1802 г.183 В. П. Кочубей напомнил Александру I о планировавшемся учреждении Комитета по вопросам морского флота с целью его реорганизации. Император ответил, «что следовало бы поначалу продумать принцип его работы, дабы он не отклонялся от сути дела» и «предложил согласовать этот вопрос с Чичаговым, а затем приступать к созданию комитета»184.
В свою очередь, Александр I напомнил всем членам Негласного комитета о том, «что … с самого начала была предпринята очень важная работа для воссоздания общей картины положения дел в империи и системы искоренения недостатков», но «ему приходилось… отвлекаться на другие более срочные дела, но сегодня следует все возобновить». Эта мысль вызвала одобрение всех членов комитета. Но, отвечая императору, П. А. Строганов отметил, «что не хотелось бы предпринимать новые шаги до тех пор, пока этот план не будет окончательно подготовлен, иначе это внесет путаницу и помешает делу»185.
Александр I согласился с мнением П. А. Строганова и предложил на следующем заседании рассмотреть докладную записку А. Чарторыйского о «поставленных целях и путях их достижения».
На заседании 10 февраля 1802 г.186 князь Адам Чарторыйский представил Негласному комитету записку о «форме правления»187.
В начале он обрисовал общую картину состояния государственного управления, которая представляла собой «величайший беспорядок». Борьба между Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, сопровождаемая столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом. Безответственность высших чиновников, стоящих во главе центральных государственных учреждений. Фиктивность прокурорского надзора.
В связи с этим А. Чарторыйский предложил полную реорганизацию государственного управления – «распределить административные полномочия между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках все нити управления, как то, народное просвещение, внутренние дела, финансы, юстицию, военное ведомство, морской флот и т. д. При этих министрах должен быть образован совет, имеющий только совещательный голос и состоящий из главных чиновников. Вторая часть плана посвящена суду, который делится на гражданский, уголовный и полицию; в первых двух подразделениях есть только две инстанции и кассационный суд. В третьей части плана речь шла о Сенате: он должен осуществлять постоянный контроль над исправностью действий чиновников. Каждый год министры представляют свои отчеты этому собранию, жалобы на маршалов дворянства в губерниях и губернаторов хорошо знают в собрании, которое… выступает в роли судьи в отношении различных должностных преступлений»188.
Общее представление о реорганизации предложенной Чарторыйским дает «Таблица властей империи»189. Поскольку, записи П. А. Строганова слишком расплывчаты, мы позволим себе подробнее остановиться на анализе плана А. Чарторыйского, опираясь на данную таблицу.
По мысли А. Чарторыйского во главе государственного управления стоит император. При нем находится Совет, в виде общего координирующего органа. Все государственное управление подразделяется на три составные части: 1) Управление; 2) Юстиция; 3) Охранительная часть.
Управление состояло из Синода и восьми министерств: народного просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского, иностранных дел. (Характерно отнесение Чарторыйским Синода к числу министерств.)
В каждом министерстве, кроме Министерства юстиции и Министерства иностранных дел, учреждались коллегии из директоров департаментов, в виде совещательных органов при министре.
Юстиция состояла из судебных мест трех видов. Гражданских судебных мест, состоящих из 3-х инстанций – уездный суд, губернский суд и суд для 2–3 губерний. Уголовных судебных мест, состоящих из 2-х инстанций – губернский суд и апелляционный суд для 2–3 губерний. Полицейских судебных мест, состоящих из судов в каждом уезде и прокуроров при них.
Охранительную часть образовывал Сенат, в составе 2-х отделов – Правительствующего и Судебного. Правительствующий отдел Сената рассматривал ежегодные министерские отчеты, жалобы на губернских предводителей, также, ему представлялись «на суд» губернские чиновники, по представлению губернского предводителя. Судебный отдел Сената рассматривал случаи нарушения законов судебными местами и определял взыскания за нарушение законов. Судебный отдел подразделялся на департаменты, в каждом из которых рассматривались дела 5–6 губерний.
Император и члены Негласного комитета положительно восприняли предложения А. Чарторыйского. Александр I «был в высшей степени удовлетворен… заметив, что никогда не читал ничего более ясного и ему было приятно видеть как намечается, наконец, тот путь, по которому можно будет следовать не сворачивая прямо к конечной цели реформ»190.
Далее, Александр I поинтересовался как будет образован Совет. Члены Негласного комитета ответили, «что из министров и, что это единственный способ как-то упорядочить ход дела»191. (Это мнение членов Негласного комитета является первым упоминанием, касающимся совещательного органа при императоре, состоящего из одних министров, т. е. будущего Комитета министров.)
В конце заседания было решено, что каждый из членов Негласного комитета получит копию докладной записки А. Чарторыйского и обсуждение ее будет продолжено на следующем заседании.
Основная часть следующего заседания, проходившего 10 марта 1802 г.192, была посвящена обсуждению внешнеполитических вопросов, (русско-французских и русско-шведских отношений). Докладная записка А. Чарторыйского не обсуждалась193.
После этого, рассматривался вопрос о министерстве194, Н. Н. Новосильцев рассказал комитету, что молодой граф Л. К. Платер, представил ему черновой вариант своего проекта учреждения министерств195. Этот проект и стал предметом обсуждения в Негласном комитете.
В проекте Платера предусматривалось создание девяти министерств: 1) юстиции, 2) внутренних дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5) военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны196 и 9) полиции197. (Состав министерств, предложенный Л. К. Платером практически полностью (за исключением Министерства народного просвещения) повторял состав французских министерств198, поэтому можно говорить о сильном французском влиянии, присутствующем в данном проекте). К проекту прилагались подробные таблицы всех структурных подразделений каждого из министерств199.
По мнению П. А. Строганова, император «с большим удовлетворением … изучил эти таблицы»200, но ему не понравилось устройство Министерства юстиции, в составе которого, как показалось Александру I имелись отделы, образованные произвольно. Кроме того, в целом, император отметил слишком большое количество министерских подразделений.
В. П. Кочубей имел при себе «Французский национальный альманах»201, содержащий описание организационного устройства министерств Франции202. Он сравнил устройство французских министерств по «Французскому национальному альманаху» с таблицами проекта Платера. Но оказалось, что у французов тоже очень много подразделений.
Резюмируя тему министерств, Александр I сообщил членам Негласного комитета о том, «что работа, назначенная им [А. Н.] Оленину продвигается, и как только она будет готова, он нам ее передаст»203.
На заседании 17 марта 1802 г.204 были внесены редакционные изменения в проект Указа Сенату, составленный «молодыми друзьями»205, в связи с предполагаемым учреждением министерств.
Далее, были рассмотрены два проекта, составленные А. Р. Воронцовым. Проект Указа Сенату, содержащий повеление разработать правила организации канцелярии Сената206 и проект Указа Сенату о преобразовании Герольдии207. Александр I одобрил первый проект и не одобрил второй, ввиду того, что упорядочение процедуры назначения чиновников на должности непосредственным образом затрагивает компетенцию будущих министерств.
Затем, Н. Н. Новосильцев сообщил Негласному комитету о беседе его и А. Чарторыйского с Ф. Ц. Лагарпом, на которой Лагарп одобрил план учреждения министерств. Александр I ответил Новосильцеву, что он получил письмо Ф. Ц. Лагарпа с описанием этого совещания. Новосильцев также сообщил Комитету о своей беседе с А. Р. Воронцовым, который высказался одобрительно по поводу идеи министерств и плана разделения дел между ними.
Новосильцев предложил членам комитета, показать свои наброски проекта учреждения министерств. Александр I ответил, что нужно подождать, пока проект будет разработан окончательно. С императором согласились все члены Негласного комитета.
На заседании 24 марта 1802 г.208 В. П. Кочубей зачитал свой проект введения к Указу об учреждении министерств (проект «для мотивировки указа, который повлечет за собой создание министерства»)209. В нем были изложены причины этой меры, перечислялись обязанности и кандидатуры министров, провозглашалась цель учреждения министерств – «постоянно возрастающее благосостояние всех граждан»210.
Одна из статей проекта введения В. П. Кочубея предусматривала упразднение коллегий, с заменой их канцеляриями министров. Император выступил против такой решительной меры и предложил подчинить коллегии министрам, и только позднее, постепенно осуществить их замену. Мнение Александра I поддержал А. Чарторыйский. В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев и П. А. Строганов считали, что будет сложно полностью сохранить старые учреждения, так как формы делопроизводства этих учреждений будут сильно сдерживать деятельность министров и в случае подчинения коллегий министрам необходимо изменить формы делопроизводства коллегий, что также является очень трудоемким делом. Обсуждение этого вопроса в Негласном комитете не привело к определенному решению. Но мнение, высказанное императором, осталось неизменным и в конечном итоге, определило половинчатость Манифеста «Об учреждении министерств» 08 сентября 1802 г. и всего начального периода министерской реформы в целом.
Не был решен вопрос, затронутый В. П. Кочубеем, о форме реализации указов. В своем проекте введения В. П. Кочубей предложил адресовать указы Сенату, который будет направлять их министрам в соответствии с компетенцией каждого из них. В то же время, В. П. Кочубей напомнил членам Негласного комитета, что поскольку были высказаны опасения об уходе министров в этом случае, от ответственности, подтвержденной их подписью (контрассигнацией), то лучше направлять указы непосредственно министрам, которые будут отчитываться об этом в Сенате. Впрочем, мысли Кочубея не имели продолжения.
В отношении статьи, в которой В. П. Кочубей наметил общий состав министров, император поинтересовался намечается ли что-либо касающееся всех министров и есть ли необходимость в отдельном министре коммерции. Члены комитета ответили Александру I, что до того как А. Н. Олениным не будут собраны сведения о соотношении различных ветвей власти с органами управления, они ничего сказать не могут; более того, по их мнению непонятно чем вообще занять министерство, поскольку контроль над всеми ветвями возложен на министра финансов. (Можно только догадываться, что таким образом члены Негласного комитета тонко намекнули императору об отсутствии необходимости в министре коммерции.)
Александр I заметил, что было бы очень кстати обзавестись министром коммерции, в подтверждение своей позиции он привел в пример слова Ф. Ц. Лагарпа, который был с ним согласен.
Дальнейшее обсуждение не привело к конкретному результату.
Члены Негласного комитета просили Александра I поторопить А. Н. Оленина в разработке министерского проекта и передать уже сделанную им работу в Негласный комитет. Император обещал сделать это.
На заседании 11 апреля 1802 г.211 был заслушан, так называемый предварительный проект Н. Н. Новосильцева212 «о разделении министерств и о распределении полномочий»213.
В этом проекте, вся правительственная администрация (министерство) подразделялась на отдельные части, возглавляемые министрами: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства214, иностранных дел, военного, морского, народного просвещения. Новосильцев не включил в свой проект Министерство коммерции, но он специально оговорил на заседании этот факт, сказав, что если императору будет угодно, то можно будет передать из Министерства финансов, в ведение министра коммерции Коммерц-коллегию и таможни, что составит отдельный предмет данного министерства215. Таким образом, общее количество министерств в проекте Новосильцева равнялось 9. Восемь перечислялось и девятое, учреждаемое в случае согласия императора216.
Министр юстиции сохранял прежние прерогативы генерал-прокурора, за исключением административных дел, которые передавались соответствующим министерствам.
Министр внутренних дел, заведывал всем, что относится к порядку в стране, устройством всех путей сообщения и внутренней администрацией.
В ведение министра внутренних дел переходили: все генерал-губернаторы и губернаторы, Департамент водяных коммуникаций, Мануфактур-коллегия, Экспедиция государственного хозяйства, гражданские землемеры, Главная соляная контора.
Кроме того, министр внутренних дел должен был поддерживать связь с финансовыми камерами (палатами)217, поскольку их деятельность имеет отношение к общественному продовольствию и публичным зданиям. Министр внутренних дел также заведовал мануфактурами и строительной комиссией Кремлевского дворца218.
По повелению Александра I последние два пункта были вычеркнуты, в виду того, что обойные мануфактуры должны были в будущем войти в общий разряд мануфактур, а Комиссия по постройке Кремлевского дворца зависит от администрации императорского двора.
В ведении министра финансов находились все статьи доходов и ассигнование сумм для различных потребностей государства. Его функции разделялись на две части. Первая часть включала в себя управление удельными имениями, староствами, мызами и т. д., лесами, винными откупами, почтами и т. д. В ведении второй части находились банки, придворные банкиры и комиссионеры. Министр финансов осуществлял взаимодействие с финансовыми камерами по части статей государственных доходов.
Министр государственного казначейства вел счет расходам и осуществлял надзор за порядком дохода и расхода финансовых средств, в соответствии с распоряжениями министра финансов. Им осуществлялось взаимодействие с финансовыми камерами по части соблюдения порядка в счетоводстве.
Министры иностранных дел, военный и морской оставались на прежнем основании. В их ведение переходили соответствующие коллегии.
Министерство народного просвещения должно было занять место Комиссии об учреждении народных училищ. В его ведение переходили библиотеки, коллекции, академии, пансионы и все прочие воспитательные учреждения.
В помощь каждому из министров предполагалось назначить заместителей – поручиков министров219.
Провозглашалось, что каждый министр будет иметь инструкцию, которая точно определит объем его полномочий. Все вопросы, превышавшие министерскую власть, разрешались императором, на основании министерского доклада и мнения Непременного Совета220 по данному вопросу. Утвержденный императором проект указа, скрепленный подписью министра, обнародовался обычным порядком.
Вопрос о внесении указов на предварительное рассмотрение Непременного Совета вызвал дискуссию. В. П. Кочубей высказался в том смысле, что такой порядок будет несвойственным для нас в виду того, что Непременный Совет есть учреждение частное и полностью зависимое от воли императора. Александр I ответил, что не видит ничего предосудительного в том, чтобы точно определить случаи предварительного рассмотрения дел в Непременном Совете, а не оставлять течение дела на произвол монарха. Кочубей настаивал на своем мнении.
Обсуждение процедуры разрешения дел, выходящих за пределы компетенции министров, непосредственным образом затронуло проблему создания высшего административного органа – будущего Комитета министров, о котором пока еще на заседаниях Негласного комитета не было сказано ни слова. (Не считая, слишком отвлеченных положений докладной записки А. Чарторыйского, обсуждавшейся в Негласном комитете 10 февраля 1802 г.).
В черновике проекта Н. Н. Новосильцева устанавливался следующий порядок. По всем вопросам, превышающим власть министра, министр представляет доклад императору. Если меры предложенные министром не требуют отмены существующих законов и издания новых, то император утверждает доклад. В случаях же требующих отмены законов или введения новых узаконений, доклад министра направляется на обсуждение Совета (Непременного Совета) и только после одобрения Советом (Непременным Советом), подписывается императором и контрассигнуется министром221.
Нужно согласиться с предположением М. М. Сафонова, что «не отказываясь прямо от предложения Новосильцева об обязательных консультациях в Совете и не становясь открыто на точку зрения Кочубея… царь предложил компромиссное решение, за которым, однако, скрывалось несогласие с Новосильцевым»222.
Думается, Н. Н. Новосильцев уловил это желание Александра I и перед ним, как разработчиком проекта учреждения министерств встал вопрос – где же должны обсуждаться дела превышающие компетенцию министров?
Так как, Непременный Совет был в общем-то отвергнут223, то оставался, пожалуй, единственный путь, подсказанный «Таблицей властей империи» А. Чарторыйского – создание совещательного органа при императоре состоящего из одних министров.
Поскольку предполагалось существенно доработать проект Новосильцева, то решение этого вопроса было отложено.
Александр I в целом одобрил проект Новосильцева, но высказал предложение посоветоваться с Ф. Ц. Лагарпом. Н. Н. Новосильцев ответил, что как раз собирался это сделать и, кроме того, он испросил разрешения императора обсудить подробности проекта с лицами, имеющими опыт рутинной работы в этом деле. Император дал свое согласие.
Далее, члены Негласного комитета высказались по поводу проекта Ф. Ц. Лагарпа, об устройстве Министерства народного просвещения и проекта генерала Ф. И. Клингера, об устройстве народных училищ224.
Н. Н. Новосильцев сказал императору, что нужно воспользоваться идеями Ф. Ц. Лагарпа. Александр заметил, что Лагарп желает немедленного исполнения его идей и, что он согласен с этим мнением. Члены Негласного комитета объяснили Александру I, что невозможно отделить общее дело от его частей, что из этого получится только неразбериха, которая будет препятствовать проведению всей операции, что речь идет о разнице в две-три недели, которая не может служить достаточным основанием для спешки и досрочного учреждения правительства.
По мнению П. А. Строганова император прислушался к этим доводам.
Затем, Новосильцев доложил Александру I, о неудобстве мер предложенных Ф. И. Клингером ввиду, невозможности иметь учителей в каждом селении империи и сложностях, которые возникнут при формировании учительских кадров из семинаристов и унтер-офицеров.
Реализация этих проектов была отложена до учреждения министерств.
На заседании 21 апреля 1802 г.225 Н. Н. Новосильцев представил свой полный проект226 учреждения министерств227.
В начале Н. Н. Новосильцев показал императору исправления, которые были внесены в рассмотренные ранее статьи, требовавшие только редакторской правки.
Затем он сообщил о своей встрече с Ф. Ц. Лагарпом, которому он показал свой проект и замечания которого будут использованы при обсуждении статей, еще не представленных Негласному комитету. Новосильцев сообщил о высказанном Лагарпом общем мнении, что план учреждения министерств может быть претворен в жизнь, только при разработке единого порядка канцелярского делопроизводства.
Новосильцев выразил уверенность в возможности первоначальной деятельности учрежденных министерств на основании «Генерального регламента…» об управлении коллегий Петра I и, что уже потом его нужно будет скорректировать в соответствии со сведениями собранными по данному вопросу Ф. Ц. Лагарпом во Франции и его доверенным лицом в Пруссии, так как наши правила уже не годятся ни для судов, ни для канцелярий. Все это станет первоочередной задачей правительства.
Александр I отметил, что порядок деятельности судебных и административных учреждений должен различаться.
Новосильцев начал с изложения порядка составления министерских докладов, подаваемых императору, в случае отсутствия необходимых законов. Каждый такой доклад должен был содержать суть вопроса, требующего распоряжения императора, причины этого и пользу, которую принесет разрешение его. Эти доклады предварительно рассматривались комитетом, составленным из министров228. (Так, в протоколах Негласного комитета впервые появляется термин «комитет, составленный из министров».) При несоблюдении этого порядка каждый министр был вправе сделать представление императору по теме доклада. (Таким образом, данная статься проекта Н. Н. Новосильцева была существенно переработана, по сравнению с редакцией обсуждавшейся на заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г.). Александр I выразил сомнение в необходимости таких распоряжений. Члены Негласного комитета высказали следующие аргументы за – все ветви государственного управления связаны в единую цепь, поэтому все распоряжения должны быть согласованы друг с другом, кроме того, предварительное обсуждение предотвращает случаи введения в заблуждение императора и заставляет министров придерживаться границ их служебного долга.
Александр I согласился с мнением членов Негласного комитета.
Было решено, что обычные дела будут рассматриваться самими министрами, но наиболее важные из них будут обсуждаться в Непременном Совете, на специально созываемых для этого совещаниях. (Будущие события в сфере высшего государственного управления покажут, что именно этой формулировкой проекта Н. Н. Новосильцева было положено начало высшему административному органу Российской империи – Комитету министров. Очевидно, что члены Негласного комитета не сознавали, что создают новый высший государственный орган, так как на заседании 21 апреля 1802 г. речь шла исключительно о преобразовании Непременного Совета, в виде разделения его на два состава – узкий, из одних министров и широкий, включающий министров и остальных членов Непременного Совета. Только уже практическая реализация Манифеста «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. дала толчок созданию особого Комитета министров, независимого от Непременного Совета.)
Император поинтересовался у членов Негласного комитета, о том, почему бы не вносить в Непременный Совет все дела. Члены комитета объяснили императору, что только от его воли зависит внесение вопросов в Непременный Совет и, что внесение всех вопросов в Непременный Совет, затруднит порядок управления, и деятельность министров, которые и без того несут большую ответственность. Император одобрил мнение членов Негласного комитета.
После обсуждения этого пункта, император выразил согласие с тем, что министры должны немедленно приступить к работе, потому что, если они будут назначены, но не приступят к работе в течение 1–2 месяцев, то нынешние чиновники, зная о своей отставке, будут плохо выполнять свои обязанности и вызовут у его величества еще большее неприятие своими жалобами и т. д., что в первое время новые министры создадут свои канцелярии на основе старых чиновников, даже если дела пойдут и не особенно блестяще. Министрам дадут условное представление о их канцеляриях229. В течение 6 недель министерские канцелярии должны быть укомплектованы и приведены хотя бы приблизительно в то состояние, какое они должны иметь по преобразовательным планам.
Далее, приступили к обсуждению статей, еще не представленных императору230.
Дискуссию вызвал вопрос ответственности министров.
По проекту Новосильцева каждый министр представлял ежегодный отчет императору. Этот отчет предварительно рассматривался Сенатом и вместе с сенатским заключением в форме доклада подносился императору. Помимо этого, Сенат наделялся правом требовать объяснения от министров в течение всего года231. Император высказал мнение в том смысле, что «Сенату предоставлялось право, которым он никогда не обладал, что если из него хотят сделать подобие суда, то одно будет противоречить другому»232. Н. Н. Новосильцев ответил, что его величество одобрил идею о том, чтобы еще больше сблизить суд и подсудных, распределив департаменты Сената по губерниям империи233, тогда 1-й Департамент остался бы здесь и его нельзя отделять от его административных функций, но это правило заставило бы его стать в каком-то смысле зачатком верхней палаты234. Император согласился с этими доводами.
Далее, была одобрена статья, в которой устанавливалось, что все министры являются членами Непременного Совета. Вопросы управления обсуждаются в Непременном Совете, при участии министра, в компетенцию которого входит данный вопрос и при обязательном участии министров юстиции, внутренних дел и финансов. Было решено, что Непременный Совет будет собираться только по официальному уведомлению, направленному лично каждому из членов.