Соболев Эдуард Неньевич – доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН.
Новая ситуация, возникшая в социально-трудовой сфере после развала советской системы хозяйствования, требовала создания адекватных методов регулирования трудовых отношений. В качестве концептуальной основы для регулирования была положена идеология и практика социального партнерства. Становление института социального партнерства в России происходило «сверху» по инициативе государства в условиях жестокого экономического и социального кризиса 1990-х годов. «Введение» социального партнерства имело, прежде всего, политическое значение. Оно было призвано, с одной стороны, затушевать остроту социальных проблем периода «шоковых реформ», а с другой – сделать социально-трудовые отношения более управляемыми, амортизировать возможные конфликтные ситуации [8, с. 208–216].
В первой половине 1990-х годов был принят пакет законов, указов, постановлений, составивший правовую основу социального партнерства. К важнейшим среди них следует отнести законы «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» от 20 мая 1991 г.1, «О коллективных договорах и соглашениях» от 11 марта 1992 г.; указы Президента «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)» от 15 ноября 1991 г., «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию трудовых отношений» от 24 января 1992 г.; Положение о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 20 февраля 1992 г.
Начали организационно оформляться стороны партнерских отношений. Существовавшее в советское время безальтернативное профсоюзное объединение ВЦСПС трансформировалось в Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР), которая в целом сохранила монопольные позиции на представление интересов работников в переговорах с работодателями и государством. Стали возникать альтернативные профсоюзы и профсоюзные объединения, наиболее известные из которых – Объединение профсоюзов России СОЦПРОФ, Независимый профсоюз горняков, Профсоюз авиадиспетчеров. Еще в конце советской эпохи появилось первое объединение работодателей – РСПП, а в начале 1990-х годов стали формироваться такого рода объединения по отраслевому признаку (судовладельцы, текстильщики, угольщики и т.д.). На всех основных уровнях, начиная от федерального и кончая муниципальным, появились трехсторонние комиссии. Входящие в них представители власти, профсоюзов и бизнеса регулярно, как правило, раз в год – заключают соглашения. На нижних этажах экономики действует система коллективно-договорного регулирования.
Сегодня, по истечении более 20 лет, можно сделать вывод, что созданная система социального партнерства не оправдала возложенные на нее надежды. Партнерство не превратилось не только в основной, но и в сколько-нибудь серьезный регулятор социально-трудовых отношений. На общенациональном уровне Трехсторонняя комиссия лишь формально фиксирует решения, которые, по сути, уже приняты ранее властями. Там же где комиссия проявляет самостоятельность, соглашения носят либо декларативный, либо необязательный характер. Практически отсутствует взаимодействие профсоюзов с законодательными органами власти. Не работает ст. 35.1 Трудового кодекса, которая определяет обязательный порядок направления законопроектов, касающихся регулирования социально-трудовой сферы, на рассмотрение соответствующих трехсторонних комиссий. Незначительную роль играют отраслевые и региональные тарифные соглашения.
Система коллективных договоров на уровне предприятий также имеет отчетливые зоны уязвимости. Во-первых, подавляющая часть коллективных договоров приходится на крупные и средние промышленные предприятия, где, по данным ФНПР, в настоящее время ими охвачено 3/4 занятых. В то же время на малых предприятиях, как правило, принадлежащих «новому» частному сектору, договоры заключаются крайне редко. Согласно обследованию по проблемам трудовых отношений, проведенному Институтом экономики РАН, полностью договор не выполняется почти на половине предприятий. При этом нарушаются чаще всего пункты, связанные с оплатой труда.
Во-вторых, подавляющая часть трудовой сферы остается вне сферы действия коллективных договоров, так как регулируется либо индивидуальными договоренностями, либо неформальными и негласными соглашениями. Это относится к оплате труда, а еще в большей мере к социальному пакету. Возможность для неформального регулирования заработков создается неестественно низкой для нормальной экономики долей постоянной части оплаты (немногим более 40%). Неслучайно профсоюзы выступают за резкое повышение тарифа вплоть до отказа (предложение СОЦПРОФа) от премиальной системы вообще. Практически не встречаются договоры, которые регулировали бы максимально допустимую дифференциацию между наиболее высокооплачиваемыми и наиболее низкооплачиваемыми группами работников. Существенно расширилась практика непубличного распределения социальных льгот. Естественно, вне сферы коллективных соглашений остаются и широко распространенные теневые выплаты. Отсутствуют коллективные договоры, как, впрочем, и профсоюзные организации в строительном бизнесе и торговле. В целом же доля предприятий, на которых заключены коллективные соглашения, составляет 5% от общего числа зарегистрированных юридических лиц.
Эффективность договорной практики осложняется и тем, что возможности администрации, с которыми контактирует профсоюз, ограничены. Она не все может решать. Во-первых, есть еще собственник, во-вторых, многие вопросы, в том числе оплаты труда и занятости, определяются в рамках корпорации в целом, но отнюдь не на конкретном предприятии.
По сравнению с советским периодом объем социальной части договоров (перечень льгот и гарантий) уменьшился более чем в 2 раза [1, с. 117]. В определенной степени это связано со снятием с баланса предприятий социальной сферы (поликлиники, детские сады, санатории, жилой фонд). Установлена прямая корреляция между динамикой социалки – непроизводственными фондами предприятия и размерами социальных обязательств, фиксируемых в договоре. Но основная причина все же в другом – в расширении практики непубличного распределения социальных льгот. Это, в первую очередь, относится к более широким льготам руководящему составу по сравнению с рядовым персоналом (беспроцентные кредиты, машины, оплата дорогостоящего лечения и отдыха); преимущественном предоставлении льгот для наиболее дефицитных и ценных сотрудников; распространении льгот на членов семей (оплата престижного образования детей и т.п.). Информация о зарплате и тех или иных льготах сотрудников носит, как правило, закрытый характер. Руководство следит за тем, чтобы эта информация не распространялась ни среди сотрудников, ни среди посторонних, чтобы не было возможности сравнивать [1, с. 99].
В результате договоры оказывают слабое влияние на сферу трудовых отношений. Данные обследований Института экономики РАН, показывают, что в промышленности они становятся основанием для пересмотра ставок оплаты труда на 22,6% государственных, на 14,3% приватизированных и только на 7,1% новых частных предприятиях. Еще меньшую роль при пересмотре ставок оплаты труда играли отраслевые и региональные тарифные соглашения [2, с. 13–14]. В этом нет ничего удивительного: почти половина работодателей вообще не знают об их существовании, а еще около 20% «слышали, но с содержанием не знакомы». К тому же российское законодательство не предусматривает обязательное выполнение отраслевых тарифных соглашений на всех предприятиях отрасли.
Регулирование трудовых конфликтов. По существу в России так и не сложились действенные механизмы разрешения коллективных трудовых споров. В рамках трудового законодательства установлен весьма высокий разрешительный барьер для забастовок. Проведение забастовки обставляется таким количеством ограничений и формальностей (сложнейшие нормы относительно процедур и сроков, самый длинный в мировой практике перечень видов деятельности, где забастовка запрещена), что выполнить их в реальной жизни весьма затруднительно. При этом в новом трудовом кодексе нормы ужесточились. В результате, по данным судебной статистики, если в 1998 г. в иске о признании забастовок незаконными было отказано в 75% случаев, то в 2005 г. (после принятия нового Трудового кодекса) только в 25%. Жесткое законодательство вынуждает работников либо выходить за рамки правового поля и прибегать к неправовым средствам защиты (стихийные акции протеста, саботаж), либо ограничиваться отстаиванием своих прав в суде в индивидуальном порядке.
В России низкая забастовочная активность. Правда, в начале и середине 90-х годов наблюдалась тенденция роста количества забастовок. В 1997 г., на который в России приходился пик забастовочной активности, в расчете на 1 тыс. занятых по найму терялось 104,5 дней. Но это недовольство было направлено, прежде всего, против центральных властей и лишь в незначительной мере непосредственно против руководства предприятий, т.е. против капитала как такового. Более того, протестные акции зачастую исподволь специально организовывались самой же администрацией с целью, во-первых, выбивания финансовых ресурсов из центра, а во-вторых, формирования «отводного клапана» в случае накопления недовольства деятельностью администрации со стороны трудового коллектива. Имеется достаточно много примеров такого манипулирования рабочим движением в предвыборный период, а также использования «позиции» трудового коллектива при переделе собственности. Прежде всего, на память приходят шахтерские забастовки конца прошлого века.
После 1997 г. уровень забастовочной активности устойчиво снижается. В 1998 г. он составлял 51,7 дней на 1 тыс. занятых, в 2000 г. – четыре дня, а далее упал до статистически малозаметной величины (менее одного дня). Некоторым исключением являлся только 2004 год, когда из-за забастовок было потеряно 3-4 дня. Только в последние годы наметилась тенденция к незначительному росту. Конечно, оценке уровня забастовочной активности в российской экономике только на основе официальной статистики полностью доверять нельзя: эти данные преуменьшают количество забастовок. Во-первых, не учитываются «дикие», т.е. официально непризнанные забастовки, а во-вторых, не попадают в отчетность демонстрационные забастовки предупредительного характера длительностью менее одного дня. Но в целом порядок цифр и тенденцию они дают правильную. Косвенно это подтверждают и данные судебной статистики о числе забастовок, разбираемых в судах общей юрисдикции с целью признания их незаконными. В 2008 г. суды удовлетворили 28 исков о признании забастовок незаконными (они не учитываются Росстатом), в 2009 г. – 40, в 2010 г. – 342.
Эффективность забастовок новой волны, протекающих на относительно благополучных предприятиях, пока не очень высокая. Тем не менее тенденция наметилась и с ней придется считаться как работодателям, так и государству. Не следует забывать, что за этими забастовками стоят не ФНПР, в целом лояльная власти и работодателям, а гораздо более воинственные альтернативные профсоюзы.
Таким образом, видимость «социального мира», за фасадом которого по существу скрываются потенциальные конфликты, преимущественно достигается за счет подавления или игнорирования требований работников в условиях отсутствия полноценного механизма выявления и согласования интересов внутри предприятия. Такая ситуация имеет следствием уменьшение общего числа открытых конфликтов и соответствующее увеличение числа так называемых подавленных конфликтов, которые существуют в скрытом виде. В результате в России уменьшение забастовок не обязательно свидетельствует об улучшении положения работников.
Но если на практике партнерство мало влияет на социальную ситуацию, то возникает вопрос, кто заинтересован в таком партнерстве? Как ни парадоксально это звучит, заинтересованы все стороны.
Государство. Прежде всего это относится к государству. Всерьез развивать партнерство правящая элита не собиралась. Этот вывод в равной мере относится как к традиционной бюрократической элите, так и к новой рыночной. Хотя интересы старой и новой элит в значительной степени противостоят друг другу в борьбе за власть, но в отношении места и роли социального партнерства, профсоюзов в регулировании трудовых отношений сохраняется общность позиций.
Бюрократов созданное «фасадное партнерство» устраивает, поскольку оно прикрывает действующие авторитарные механизмы управления, задающие основные параметры социально-трудовой сферы. Трудовые отношения делались более управляемыми и амортизировались возможные конфликтные ситуации. Вполне устраивает этот механизм и либеральную часть правящей элиты, которая выступает против каких-либо институциональных ограничений свободного рынка. Для либеральной элиты периферийное партнерство – максимум социального содержания в рыночной экономике [5]. Социальная политика в стране разрабатывается вне какого-либо участия тех, кого она непосредственно касается: можно вспомнить монетизацию льгот или реформу ЖКХ.
Предприниматели. Весьма комфортно себя чувствуют в рамках действующей системы социального партнерства и предприниматели, для которых развитие производственной демократии – периферийное направление деятельности. Бизнес, прежде всего крупный, понимает, что стабильность его положения полностью зависит от отношений с властью, но отнюдь не от взаимодействия с профсоюзами, влияние которых весьма незначительно. Образованные в конце 1980-х – начале 1990-х годов объединения работодателей с самого начала были ориентированы на выстраивание «эффективных» партнерских отношений с государством. Проблема же развития партнерских отношений между бизнесом и наемным трудом была отодвинута на второй план вопросами частно-государственного партнерства. Российский союз промышленников и предпринимателей неоднократно обращался к власти с предложением заключить общественный договор между властью и «сословием» предпринимателей, в котором обе стороны должны взять на себя взаимные обязательства. Но призывов со стороны бизнеса заключить социальный контракт с «сословием» наемных работников пока не слышно.
В этой связи стоит уточнить широко распространенное мнение о слабости и «забитости» российского бизнеса. Это верно лишь отчасти для общенационального уровня, поскольку предпринимательские союзы не всегда способны достаточно эффективно отстаивать свои интересы в диалоге с государством. Но в целом и здесь борьба между бизнесом и государством идет с переменным успехом. Примером влиятельности бизнеса может служить жесткое требование одного из руководителей РСПП И. Юргенса к власти пересмотреть российское трудовое законодательство в сторону упрощения процедур найма и увольнения работников, в том числе работников других стран, а также максимального расширения возможностей предприятий по использованию рабочего времени. «В случае если государство откажется от модернизации трудового законодательства, то бизнес вынужден будет заменить формальные институты неформальными правилами и наметившаяся тенденция “обеления” заработной платы и трудовых отношений в целом как минимум замедлится» [10]. Такое предложение больше похоже на шантаж. Внутри корпораций, непосредственно на предприятиях, ни один из субъектов (даже государство) и близко не подходит по влиянию к менеджменту. Решение социально-трудовых проблем на многих предприятиях зависит не столько от активности профсоюзов (профсоюзы в современных условиях играют второстепенную роль), сколько от менеджмента, который вполне самостоятельно выстраивает внутреннюю социальную политику.
Профсоюзы. В рамках формального партнерства весьма уютно чувствует себя профсоюзная бюрократия, которая «на равных» ведет диалог с властью и бизнесом. В реальности же на уровне первичных организаций профсоюзы находятся большей частью под патронатом собственного менеджмента, а на федеральном уровне зависимы от власти. В результате «низы» не очень верят в эффективность профсоюзов, а профсоюзные «верхи» продолжают жить отдельной, всецело их устраивающей жизнью. Как показывает опросная статистика, только 10,6% работников государственных и 14,6% приватизированных предприятий рассматривают профсоюзы как защитников своих интересов, а 59,8% работников (68,6% в частном секторе) чувствуют себя абсолютно беззащитными.
Происходит снижение охвата работников профсоюзами и абсолютное сокращение числа членов. Только за 2006–2010 гг. членство в официальных профсоюзах (ФНПР) упало на 3,6 млн, составив к началу 2011 г. 24,2 млн человек. При этом следует иметь в виду, что и эта цифра представляется завышенной. По нашим оценкам, общая численность профсоюзного членства в ФНПР составляет менее 20 млн человек (из 65 млн занятых по найму). Новые альтернативные профсоюзы существенно отстают от ФНПР и по силе влияния, и по формальному членству. По самым щедрым оценкам независимых источников, их численность составляет около 2 млн членов, хотя эта цифра вызывает сомнения. Важным симптомом кризиса является фрагментация профсоюзного движения, его распад на отдельные отряды, мало или только формально связанные друг с другом, что проявляется в отсутствии каких-либо акций солидарности. Растет число так называемых корпоративных профсоюзов, интересы которых замыкаются на делах собственной фирмы. Наконец, профсоюзы утрачивают монополию представлять и защищать интересы работников. Такие институты, как суд, органы государственного контроля, заключение индивидуальных договоров, участие персонала в управлении, вторгаются в «святая святых» профсоюзной деятельности – определение уровня оплаты труда и условий занятости и успешно конкурируют с профсоюзами.
Кризис профсоюзов не является специфически российским явлением, но в России природа этого кризиса имеет принципиальные особенности. Она связана не столько с переходом к постиндустриальной экономике, сколько с разрушением сложившейся в рамках государственного социализма системы социальной защиты, где профсоюзам была определена строго определенная роль. Этот институт фактически исполнял функцию социального патронажа над работниками: ему было передано право распоряжения значительной части социальных фондов государства и предприятий. В новых условиях эти аспекты деятельности были свернуты, что не могло не вызвать кризиса доверия к профсоюзам.
Прослеживается и другая линия кризиса. Российские профсоюзы так и не превратились в реально независимые структуры западного типа, которые на равных ведут торг с предпринимателями и государством по вопросу улучшения условий занятости. Одна из причин этого – несовпадение интересов профсоюзной верхушки и рядовых членов организации. Профсоюзная бюрократия, прежде всего центральный аппарат ФНПР, в материальном плане только на треть зависит от членских взносов. Остальное – доходы от профсоюзной собственности, перспективы сохранения которой зависят от отношений с властью. Новые – альтернативные – профсоюзы не являются массовыми, а объединяют узкий слой радикально настроенных работников3. Их лидеры отдают приоритет методам силовой борьбы. К тому же независимость новых профсоюзов от государства и ФНПР часто оборачивается серьезным недугом – они легко становятся объектом манипулирования со стороны внешних сил (политических партий, различного рода консультантов, спонсоров).
Работники. Развитие партнерства – это, прежде всего, функция спроса, а не предложения. Сегодня потребность в демократизации не испытывают те, кого оно непосредственно касается – рядовые работники. Это проявляется в том, что профсоюзы рассматриваются самими работниками не как организация борьбы за свои интересы, а как «привычная» распределительная контора. Но даже в тех случаях, когда профсоюз признается не только «конторой» по распределению благ, но и в качестве органа защиты интересов работников перед администрацией, сами работники считают, что профсоюзная деятельность их не касается. Отсюда убеждение, что именно профком виноват в слабости профсоюзов, забывая, что профсоюзы – это не профком, а прежде всего – они сами.
Таким образом, основными причинами низкой эффективности действующих механизмов партнерства являются преимущественное использование властью и бизнесом авторитарных механизмов, задающих основные параметры социально-трудовой сферы; имитационная деятельность профсоюзов по защите интересов работников; безразличие или нежелание основной массы рядовых работников активно участвовать в защите своих интересов.
Есть ли предпосылки партнерства в России? Означает ли констатация факта несбывшихся надежд – признание бесперспективности партнерства в стране? Вопрос в настоящее время дискуссионный. Ряд исследователей выступают резко против внедрения элементов партнерства в нашей стране, считая его чем-то вроде дьявольского изобретения западных радикальных либералов и обвиняя реформаторов в том, что они вовсю пропагандируют камуфляжное «социальное партнерство» между работодателем и работником» [6, с. 10]. Но рыночные радикалы как раз здесь не при чем. На Западе партнерство – это элемент социально-рыночных концепций, близких к позиции европейской социал-демократии. Данное понятие возникло на Западе как антипод классовой борьбе между трудом и капиталом. Изначально под социальным партнерством понималась такая форма взаимоотношений, которая обеспечивала компромисс, преодоление антагонизма интересов наемных работников и работодателей.
Один из основных аргументов противников развития партнерства в России заключается в отрицании каких-либо его преимуществ на Западе. Но в европейских странах имеется достаточно примеров согласования социально-экономической политики. Так, важнейшим инструментом борьбы с безработицей стал компромисс между правительством, предпринимателями и трудящимися; правительство законодательно закрепляло более узкие рамки рабочей недели, предприниматели активизировали создание рабочих мест, наемный персонал соглашался на некоторое снижение уровня минимальной заработной платы. Европейские страны нашли в соглашениях на общенациональном уровне эффективный способ борьбы с социально неприемлемыми масштабами безработицы. На Западе отчетливо видна отрицательная динамика числа забастовок. Если сравнивать 1970-е и нулевые годы текущего столетия по так называемому удельному показателю забастовочной активности (а это лучший показатель, поскольку он учитывает и длительность забастовок), то видим – в 18 развитых странах забастовочная активность упала в 7,5 раз. Тогда на 1 тыс. наемных работников ежегодно приходилось 450 забастовочных дней, а в начале 2000-х годов – всего 60. Из отдельных стран устойчивым социальным миром отличалась Германия. В 2002 г. в результате забастовок было потеряно 9,7 рабочих дней на 1 тыс. наемных работников, тогда как, например, в Великобритании – 53,7, а в Италии – 309,6 [7, с. 44].
К сожалению, большинство из критиков партнерства ставят вопрос преимущественно в идеологической плоскости. Логика здесь незатейлива: исходная ситуация, сложившаяся в результате проводимых реформ (спад экономики, обнищание существенной доли населения, социальный и экономический антагонизм классов и групп населения и др.) не дает никакой возможности для какого-либо сотрудничества труда и капитала. Единственный выход – силовое противостояние труда капиталу, прежде всего посредством забастовок. Но этой логике с равным успехом вполне может быть противопоставлена противоположная логика: пережитый коллапс создает морально-политический фон, который заставляет искать выход из тупиков социального каннибализма на пути развития социального партнерства, в том числе при помощи мер принудительного характера.
Вообще говоря, спор о необходимости развития партнерства в России не может быть решен аргументами подобного рода, поскольку они носят в значительной мере идеологический и априорный характер. Единственный путь – это отказаться от идеологических и политических штампов, а сосредоточиться на конкретном анализе и делать вывод об экономической целесообразности использования тех или иных форм партнерства в российской практике.
Исследователи трудового права на Западе отмечают, что в странах с развитой рыночной экономикой термин «социальное партнерство» практически не используется. Отсутствует он и в официальных документах МОТ. Ему предпочитают термины «социальный диалог», «дву- или трехсторонние консультации» [3, с. 682–712]. Правда, в последнее время в западных публикациях на тему трудовых отношений наряду с социальным диалогом стал использоваться термин «механизм социального партнерства». Эксперты Международного бюро труда под механизмом социального партнерства понимают следующую совокупность институтов:
– согласование на национальном уровне социально-экономической политики в целом, включая распределение доходов, разработку критериев социальной справедливости и мер по защите интересов заинтересованных сторон;
– коллективно-договорное регулирование условий и оплаты труда;
– участие работников или их представителей на постоянной основе в управлении предприятиями и корпорациями;
– постоянно действующие органы и механизмы согласования интересов социальных партнеров на различных уровнях (например, трехсторонняя комиссия на общенациональном уровне);
– мирные (внесудебные) методы урегулирования возникающих между сторонами разногласий и споров [9, с. 620].
Таким образом, принципиальным противникам партнерства необходимо ответить на вопрос, какие конкретно его механизмы и институты неприемлемы для России. Отказ от партнерства, если он будет реализовываться на практике, будет означать и отказ от коллективно-договорного регулирования, и отказ от отраслевых и региональных тарифных соглашений, и отказ от участия персонала в управлении предприятиями и т.д. Слишком высокая цена за приверженность идеологической чистоте.
Основная нагрузка в развитии партнерских отношений ложится на государственную власть. Именно государство должно обеспечить меры принудительного экономического и организационного характера, которые ограничивали бы силовое противоборство и направляли трудовые отношения в русло социального диалога. Достаточно высокий уровень социально-трудовых гарантий, контролируемых и обеспечиваемых государством, должен поддерживать механизм социального партнерства. Дилемма «либо партнерство, либо государственное регулирование» представляется ложной. Если посмотреть на западные страны непредубежденным взглядом, легко заметить, что в тех странах, где сильное государство (Германия, Франция), и партнерство также наиболее развито. Напротив, в США при слабом партнерстве функции государства по сравнению с Европой существенно ограничены.
Меры по активизации партнерства. Практическим критерием для различения формального и реального партнерства является наличие развитой инфраструктуры социальной защиты, которая включает, по крайней мере, правовую защиту (закон и суд), индивидуальные договора, коллективно-договорное регулирование. Кроме того, реальное партнерство должно иметь следствием устойчивый рост благосостояния работающих, улучшение условий их труда, снижение до социально-безопасных размеров дифференциации в оплате труда, действительное участие наемного персонала в управлении.
Партнерство не должно развиваться только «снизу» и носить преимущественно стихийный характер, поскольку это может привести (и современный российский опыт показывает, что приводит) к возобладанию эгоистических групповых интересов над национальными. Но также неприемлемо формирование партнерства исключительно сверху вниз: это дает возможность искажать интересы работников в угоду бюрократии даже в большей мере, чем это было в советский период.
Развитие партнерства должно происходить и «сверху» со стороны государства, и «снизу» – со стороны самих работников. Это возможно при условии четкого разграничения полномочий между верхними и нижними этажами в системе коллективных соглашений. Система партнерства должна представлять собой непротиворечивую, взаимоувязанную структуру регулирования производства, в которой на верхней ступени определяются наиболее общие гарантии (например, минимальный уровень заработной платы) и масштабы регулирования (общие направления политики доходов и занятости), а на низшей – нормы и условия труда, гарантируемые более детально и конкретно. При этом решения, принимаемые на более высоких уровнях по вопросам социальной защиты работников, должны носить, как правило, не рекомендательный, а обязательный характер.
Социальное партнерство на общефедеральном уровне должно на практике выполнять, по крайней мере, следующие функции:
– переговоры по определению минимальной заработной платы, а в ряде случаев – выработка критериев для повышения заработной платы на уровне отрасли или предприятия в рамках общегосударственной политики доходов и занятости;
– примирение и посредничество в ходе общенациональных (или крупных) забастовок и конфликтов;
– совещательная роль при обсуждении общих вопросов экономической и социальной политики.
Согласие по таким вопросам, как защита трудовых доходов от инфляции, решение проблемы невыплат заработной платы, способов и форм предотвращения массовой безработицы, образуют фундаментальную основу для расширения социального партнерства в других областях. Коллективные соглашения на уровне отрасли и региона должны включать лишь предельные значения гарантий условий труда и его оплаты. Но прежде всего они должны содействовать достижению конкретных соглашений на предприятиях.
Поиски путей повышения эффективности партнерства должны идти в направлении совмещения хозяйственного управления (на всех уровнях) и механизмов социального партнерства. Необходимо прекратить их параллельное существование. В этой связи весьма перспективным выглядит предложение о включении переговоров между профсоюзами, бизнесом и государством на федеральном уровне в этап подготовки бюджета на следующий год. Реализация этой идеи позволит избежать ситуации, возникшей в конце 2010 г., когда ФНПР отказалась подписывать генеральное соглашение с работодателями и правительством на 2011–2013 гг., если не будут увеличены минимальный размер оплаты труда (МРОТ) и зарплаты бюджетникам. Но беда в том, что это требование не могло быть удовлетворено, поскольку Дума уже одобрила федеральный бюджет на 2011–2013 гг., в котором не предусматривались средства на повышение МРОТ.
Особая роль в системе социального партнерства отводится регионам. Региональные тарифные соглашения, определяющие отраслевые, профессиональные, квалификационные компоненты в тарифной части оплаты труда (если они не будут излишне детализированы) способны обеспечить более обоснованную дифференциацию заработной платы. Здесь главное – обеспечить обязательность их выполнения на всей территории региона, в том числе на предприятиях и организациях, на которых профсоюзы отсутствуют.
При этом задача государства по институциональному обеспечению поиска согласия не заканчивается формальным созданием многоуровневой системы социального партнерства. Российский и зарубежный опыт демонстрирует, что в обществе с разнородными, а порой и противоречивыми групповыми интересами граница между компромиссом и противоборством в различных секторах экономики весьма неустойчива. Поэтому государство должно принять дополнительные экономические и организационные меры для принуждения субъектов социально-трудовых отношений к партнерству.
В настоящее время государственное регулирование отношений работников и работодателей в основном сводится к прямому запрещению или существенному ограничению силового противоборства между трудом и капиталом (запрет на локаут, запрет на забастовки в отраслях и сферах, непосредственно имеющих отношение к безопасности страны и граждан, признание забастовки незаконной). Этот запрет реализуется весьма эффективно. Гораздо меньше внимания уделяется формированию системы принуждения к социальному диалогу, в частности законодательному введению примирительных процедур. Это обязывало бы стороны искать и находить взаимоприемлемые решения, а не консервировать потенциальную конфликтность.
В практическом плане важно создание эффективной и, главное, независимой от обеих сторон системы принудительного арбитража, способной быстро (и что немаловажно – с учетом государственных интересов) привести во вменяемое состояние обе стороны конфликтов4. Не должно успокаивать отсутствие в настоящий момент массовых крупномасштабных конфликтов (забастовок и т.д.). Данные опроса ВЦИОМ свидетельствуют, что доля лиц, готовых к тем или иным акциям протеста, весьма высока.
Нужно подчеркнуть, что в данном случае опыт западных стран, где государство мало вмешивается в отношения труда и капитала, в основном наблюдая за диалогом развитых организаций предпринимателей и традиционно не менее сильных профсоюзов, для России малоприемлем. Поскольку отсутствуют объективные условия для равенства сторон социально-трудовых отношений, это неравенство необходимо компенсировать третьей независимой стороной отношений – государством. В нашей стране государство должно быть не просто скромным модератором при диалоге, а организатором и активным полноправным участником процесса. В этом смысле трипартизм – взаимодействие государства, бизнеса и работников – наиболее адекватно отражает как раз российскую потребность. Система так называемой тарифной автономии – двусторонних переговоров без вмешательства государства (ФРГ, Скандинавские страны) в России вряд ли возможна в виду слабости профсоюзов.
Профсоюзы: поиски ниши. Положение профсоюзов в социально-экономической системе российского общества двойственное. Они должны быть, с одной стороны, системными, т.е. не направленными на разрушение государства, а с другой – независимыми от власти, лоббирующими профессиональные экономические интересы работников. Пока решить эту задачу ни профсоюзам, ни власти не удалось. Сегодня мы имеем дело с крайностями: либо сервильные традиционные профсоюзы, либо политизированные альтернативные.
Жизнеспособность и авторитет новых профсоюзов может гарантироваться только их действительной независимостью. Лишь в этом случае они способны выступать как самостоятельная сила, выражающая интересы работников, а не политические амбиции спонсоров. Политизация массовых протестных акций, подмена конкретных экономических требований партийными лозунгами чревата потерей интереса к деятельности альтернативных профсоюзов со стороны рядовых работников.
Перспективы профсоюзов на российских предприятиях связаны с ответом на ключевой вопрос, должны ли профсоюзы становиться субъектами участия в управлении предприятиями, корпорациями. Мы придерживаемся точки зрения5, согласно которой участие профсоюзов в управленческом процессе не должно выходить за рамки, требуемые для осуществления защитных функций. Для этих целей используются коллективные переговоры, а также забастовки и другие методы давления на предпринимателей. Инструментом же соучастия работников в управлении, налаживания сотрудничества с администрацией должны выступать не профсоюзы, а органы представительства коллективов предприятий. Конкретные формы такого соучастия могут быть заимствованы из опыта Германии, где так называемая система участия получила широкое развитие. С этой целью предлагается законодательно закрепить определенный минимум участия персонала в управлении на средних и крупных предприятиях в таких формах как производственный совет, обязательное членство в наблюдательном совете и разного рода комиссиях, расширение полномочий трудового коллектива и т.п.
Специфика современной ситуации в социально-трудовой сфере такова, что фактов, ставящих под сомнение ведущую роль профсоюзов в защите интересов трудящихся, накопилось немало. Однако достаточно убедительной альтернативной концепции (модели) социальной защиты пока не разработано и тем более не апробировано. Реалистический выход из положения – в отборе и систематизации всех тех элементов, которые, так или иначе, работают в различных социально-экономических системах, невзирая на их идеологическую ауру. К таким элементам можно отнести различные формы участия персонала в управлении, в том числе «в порах» корпоративного управления, развитие системы государственного контроля и государственных гарантий, индивидуализация коллективно-договорного регулирования.
Размеры ниши, которую будут занимать профсоюзы, зависят не только от самих профсоюзов, но (как и все в России) от власти. Если совместными усилиями удастся вписать профсоюзы в выстраиваемую сегодня систему управляемой демократии, которая в наибольшей мере соответствует российским условиям и традициям, то роль профсоюзов может быть весьма широкая (тем более что есть советский опыт этого рода). Если нет, то профсоюзы будут влачить жалкое существование наподобие различного рода правозащитных организаций. Ответ же на вопрос, удастся ли профсоюзам найти свое место в меняющемся мире или мы присутствуем при окончательном закате профсоюзов, может дать только время.
1. Бизнес как субъект социальной политики: должник, благодетель, партнер? / Отв. ред. Шишкин С.В. – М., 2005. – 232 с.
2. Капелюшников Р.И. Механизмы формирования заработной платы в российской промышленности. – М., 2003. – 48 с.
3. Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. – М., 1999. – 728 с.
4. Киселев И.Я., Лушников А.М. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. – М., 2008. – 608 с.
5. Перегудов С. Треугольник взаимовыгодной имитации // Независимая газета. – 20 марта 2007 г.
6. Проблемы и противоречия воспроизводства в России в контексте мирового экономического развития / Под ред. Черковца В.Н. – М., 2004. – 459 с.
7. Рыночная демократия в действии. Современное политико-экономическое устройство развитых стран / Под ред. В.А. Мау и др. – М., 2005. – 368 с.
8. Соболев Э.Н. Трудовые отношения в свете российских трансформаций (ХХ – начало ХХI в.). – М., 2012. – 260 с.
9. Современная экономика труда / Под ред. В.В. Куликова. – М., 2002. – 660 с.
10. Юргенс И. Выступление на ХII Петербургском международном экономическом форуме. – 8 июня 2008 г. http://www.riocenter.ru/ru/events_and_analyst/index.php?id4=544
Глигич-Золотарева Милена Валерьевна – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института экономики РАН.
Тематика аудита (оценки) эффективности стала в настоящее время одной из наиболее актуальных тем на политико-правовом поле. Много говорится об оценке эффективности бюджетных расходов, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, вузов6 и НИИ7, академий наук, предприятий и бизнес-проектов, министерств, субъектов Федерации8 и пр. Результаты такой оценки служат основанием для выводов о ликвидации или продолжении функционирования организаций или учреждений. Все это придает дискуссии об аудите эффективности остроактуальную практическую значимость, тем более что программные заявления руководства страны9 ориентируют на то, что повышение эффективности государственного управления – это одна из первоочередных государственных задач.
Нарастает и глобальная значимость проблематики. В сентябре 2013 г. Генеральная Ассамблея ООН совместно с Евросоюзом намерена обсудить влияние международных рейтинговых агентств на мировой экономический кризис. Деятельность ведущих международных рейтинговых агентств, зачастую выносящих свои вердикты вопреки логике, по мнению главы Генеральной Ассамблеи Вука Еремича, ведет к нарастанию кризисных явлений в мировой экономике10.
Проблематика аудита эффективности государственного управления активно разрабатывается в России и за рубежом. Среди отечественных авторов, затрагивающих в своих работах вопросы эффективности государственного управления, И.Н. Барциц, Г.В. Атаманчук и др. [см.: 1; 2; 3; 7; 12]. Немало исследований посвящено экономической и финансово-бюджетной эффективности. Однако определить результат госуправления, равно как и оценить приносимый им эффект – задача не из простых. Для этого необходимы специальные критерии, «…поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские («вкусовые») подходы к государственно-управленческим явлениям» [1, с. 480]. Эта проблема является особо сложной.
К настоящему времени выявлено немало таких критериев, но говорить о сложившейся системе оценки эффективности пока не приходится. Большинство методик используется разрозненно, а некоторые находятся либо в стадии апробации, либо продемонстрировали свою несостоятельность. Отметим и отсутствие четких критериев и процедуры оценки эффективности практической деятельности аппарата управления, в том числе потому, что здесь преобладает понимание оценки эффективности только как результативности.
В теории эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов с наименьшими издержками. Но при этом ее понимание трактуется трояко. Во-первых, как одна из характеристик качества системы, в частности с точки зрения соотношения затрат и результатов функционирования системы. В зависимости от того, какие затраты и особенно – какие результаты принимаются во внимание, можно говорить об экономической, социально-экономической, институциональной, социальной и экологической эффективности. Во-вторых, эффективность – это наивысшая степень достижения цели, реализации потенциальной возможности, выполнения задачи. В-третьих, эффективность является синонимом полезности, т.е. категории, применяемой для характеристики результатов экономических решений или деятельности. Эффективность здесь стоит в одном ряду с такими понятиями, как благополучие, общественная польза. Понятие же полезности может быть выражено в виде функции, с одной стороны, от результатов рассматриваемой деятельности в виде продукции, услуг и любых иных благ или форм удовлетворения потребностей, с другой – от затрат, усилий и т.д. При этом полезность – переменная величина, которая изменяется при колебании потребления и объема ресурсов [см.: 5].
Отметим также, что в качестве одной из главных моделей оценки эффективности государственного управления в научной литературе выделяется триада «ресурсное обеспечение деятельности – затраты – результат» [см.: 11, с. 98–132]. А при оценке результативности взаимодействия ее составляющих обычно используются следующие критерии:
• соотношение между результатами, фактически полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимальными результатами, которые можно было бы получить;
• соотношение положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат;
• оценка достигнутых результатов по отношению к поставленным целям или задачам [см.: 12, с. 72; 6, с. 253].
Таким образом, в рамках данного подхода к оценке эффективности государственного управления ключевым элементом становится результат: чем выше его степень, тем выше эффективность управления. Но это порождает путаницу в понятиях «эффективность» и «результативность» управления. Результативность определяется значениями выходных показателей объекта управления [9, с. 30], поскольку получается, что совокупность результатов и есть результативность управления, условие его эффективности.
Однако в реальной жизни понятие «эффективность» гораздо шире. Например, производственная (техническая) эффективность определяется степенью соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. соответствием управленческой организации внешним условиям [13]. Экономическая эффективность определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов, что позволяет оценить целесообразность произведенных расходов. Данный вид эффективности обычно выражается в показателях объема выпуска на единицу затрат.
Поскольку речь идет о госуправлении, следует учитывать еще один важный момент. Современная государственная политика не может не быть социально направленной, поскольку, в отличие от интересов бизнеса, интересы государства сосредоточены не на получении прибыли, а на решении общенациональных задач. Вопрос об измерении эффективности с позиций достижения общенациональных целей, таким образом, связан с обеспечением определенного качества жизни населения. По мнению Дж. Стиглица, несмотря на разнообразие целей, на практике решающим при определении уровня эффективности того или иного метода государственного регулирования остается выбор между эффективностью и справедливостью [цит. по: 4, с. 14]. Значит, критерии социальной эффективности должны «выводить государственное управление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Эти критерии включают в себя не только экономические, но и социальные, духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления…» [1, с. 483].
Признание справедливости такого подхода к оценке эффективности деятельности государства потребует обобщенного анализа итогов деятельности всей системы государственного управления11. Они также предполагают конкретизацию показателей эффективности управления, выступающих в роли критериев оценки соответствия государственного управления интересам общества. И, наконец, нужны ресурсы для удовлетворения реальных общественных интересов.
По общему правилу, чем меньше критериев, тем проще проводить сравнение, т.е. число критериев желательно минимизировать, в идеале – свести к одному. Однако одним критерием удовлетворительно оценить качество рассматриваемого объекта не удается, приходится вводить дополнительные. Определение критериев в процессе государственного строительства важно еще и тем, что они в дальнейшем подменяют цели всей работы, поскольку оптимизация по критериям обеспечивает максимальное приближение к цели [подробнее см.: 10, с. 138–141]. Для каждого признака вводится как минимум три критерия: один должен характеризовать качественную сторону, другой – количественную, третий – временну́ю12. Основные задачи в сфере государственного управления являются многокритериальными.
Таким образом, в общем виде, критерии эффективности управления – это элементы методики определения качества управления, степени его соответствия потребностям и интересам общества. Данные критерии не являются постоянными, «застывшими», они меняются вместе с изменением стандартов качества жизни, требующих, помимо прочего, и перманентной перенастройки системы показателей эффективности деятельности государства и его органов.
Вызовы, с которыми сталкиваются государства в современном мире, нуждаются в новых, более совершенных методиках оценки качества государственного управления, обеспечивающих получение объективной информации о качестве управления. За рубежом выработано несколько методик решения этой задачи.
1. Классификатор показателей Всемирного банка13. Он содержит макроэкономические показатели; социальные показатели; показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития; показатели эффективности политического управления; показатели качества государственных услуг (основаны на результатах опросов населения)14.
2. Индекс развития человеческого потенциала ООН15. В методике используются такие индикаторы, как: качество жизни (долголетие, образование и уровень жизни); характеристики населения (численность и трудовые ресурсы, бедность, распределение доходов и потребления, образование, здравоохранение); показатели окружающей среды (землепользование и сельскохозяйственное производство, водные ресурсы, облесение и заповедные зоны, энергопотребление и выбросы); экономические показатели (динамика экономического роста, структура производства, структура спроса, бюджет центрального правительства, платежный баланс, счета текущих операций и валютные резервы); оценка роли государства (финансирование в частном секторе, роль государства в экономике, энергетика и транспорт, связь, информатика, научно-техническое развитие); глобальные связи (международная торговля, финансовая помощь и потоки капитала).
3. Показатели, полученные в результате Всемирного обследования предприятий. Эти показатели позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством16.
4. Показатели, полученные в результате обследования предприятий в странах с переходной экономикой, дают возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в странах с переходной экономикой17.
5. Индекс восприятия коррупции и «барометр мировой коррупции», который составляется организацией «Transparency International». Он отражает результаты опроса общественного мнения, касающегося восприятия и масштаба коррупции. С этой целью используется составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и экспертов, включая опросы жителей данной страны – как ее граждан, так и иностранцев. Он измеряет уровни восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны.
6. Индекс экономической свободы. Он разработан фондом «The Heritage Foundation» и газетой «The Wall Street Journal». Степень свободы экономики рассчитывается по среднему арифметическому 10 показателей: свобода бизнеса, торговли, финансового сектора, инвестиций, труда, монетарная и фискальная свободы, гарантии прав собственности, размер бюрократического аппарата и степень защиты от коррупции.
7. Индекс непрозрачности национальных экономик. Индекс разработан по заказу компании «PriceWaterhouseCoopers» и определяет непрозрачность как недостаток ясных и четких формализованных и общепризнанных процедур ведения бизнеса. Он учитывает пять показателей, присущих экономике и политике страны и определяющих ее инвестиционный климат и стоимость капитала в ней: правовая защита бизнеса; макроэкономическая политика; корпоративная отчетность; коррупция; государственное регулирование. Данные по каждой стране формируются на основе опроса минимум 20 финансовых директоров компаний, пяти глав банков, трех аналитиков по акциям и пяти сотрудников компании «PriceWaterhouseCoopers».
8. Индекс институциональной среды. Он рассчитан на основе обследований государственных служащих в 15 странах по методологии Всемирного банка. Индекс включает оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам, адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения. Среди показателей эффективности реализации реформы государственного управления анализируются: восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию экономики.
Указанные методики оценки эффективности используются достаточно широко и, что важно для формирования системы аналогичных оценок в России, практикой выявлены их слабые стороны, породившие неоднозначное к ним отношение18:
• использование в основном субъективных индикаторов, приводящее к необъективности рейтинговых оценок19;
• отсутствие ответственности со стороны организаций, разрабатывающих всевозможные рейтинги, а также осуществляющих рейтингование, за объективность предоставляемой информации и, как результат, недостоверность рейтинговых оценок;
• разработка многих методик конкретных стран и их неприменимость к иным условиям;
• ориентация методик в основном на сравнительную, межстрановую оценку и невозможность их использования для отслеживания динамики изменений в конкретном государстве20.
Практику оценки эффективности государственного управления характеризует и ряд дополнительных трудностей, в число которых входит необходимость выработки системы показателей, отражающих степень участия конкретного государства (органа власти) в социально-экономическом развитии. Сюда также следует отнести сложности выбора количественных критериев оценки результативности деятельности государства (государственных органов). В качестве третьей проблемы назовем конкуренцию подходов к пониманию сути эффективности: в определенных ситуациях социальный и экономический подходы к оценке эффективности могут вступать в антагонистическое противоречие, поскольку в их основе лежат фундаментальные различия между общественным и частным интересами21. Наконец, стоит задача ухода от абстрактной, декларативной и популистской характеристики в методиках формулировки целей и ценностей государственного управления.
Следствием многочисленных проблем и перекосов в глобальных рейтингах стали заявления политиков и экспертов о том, что неосторожные оценки кредитной способности различных организаций, регионов и даже стран, сделанные крупнейшими рейтинговыми агентствами, прямо влияют на усиление мирового финансового кризиса. В Евросоюзе уже прислушались к такой оценке роли ведущих рейтинговых агентств и ужесточили правила использования международных кредитных рейтингов. Европейские финансовые организации теперь обязаны усилить собственные механизмы оценки кредитного риска, дабы не зависеть полностью от мнения сторонних экспертов. Страны БРИКС на мартовском саммите 2013 г. в Дурбане также приняли решение основать собственное рейтинговое агентство, которое давало бы прогнозы, свободные от влияния мнения мировых авторитетов. По словам главы китайского участника альянса агентства Dagong Гуань Цзяньчжуна, миссией новой организации должна стать в том числе помощь в становлении «независимой глобальной рейтинговой регулирующей системы»22.
Различные методики оценки эффективности государственного управления постепенно внедряются и в России. Так, в 2004 г. Министерство экономического развития и торговли РФ использовало «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления» (подготовлены Всемирным банком). Данные показатели содержали комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строились на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 источников по 18 организациям. Интегральные показатели состояли из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона; контроль коррупции.
Более глубокая имплементация в отечественное государственное управление характерна для методик БОР (бюджетирования, ориентированного на результат)23, предусмотренных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации 2004–2006 гг.24. В рамках БОР создан механизм подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов власти (далее – ДРОНД)25.
Одной из первых попыток конкретизировать перечень целей государственного управления, не сводя его исключительно к экономическим показателям, стал Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2005–2007 гг.26. Доклад уточнял цели Правительства, определял меры по их реализации, а также описывал риски. При подготовке доклада было сформулировано 114 целей Правительства, каждая из которых складывалась из значительного количества действий ведомств, измеряемых посредством показателей. В процессе анализа результатов деятельности Правительства выявился ряд методологических трудностей:
1) расхождения в значениях показателей, представленных в докладах, и официальных статистических данных, подготовленных Росстатом России; по ряду показателей данных вообще не было;
2) субъекты бюджетного планирования зачастую меняли формулировки целей и задач, произвольно исключая из мониторинга одни показатели и включая другие;
3) отсутствовали общепринятые подходы к обоснованию целевых значений показателей для планового периода и целевых значений для среднесрочной перспективы;
4) система стратегических целей развития страны была сформулирована абстрактно, не все цели можно было количественно обосновать; существовали цели, не имеющие четко выраженных показателей уровня их достижения;
5) отсутствие согласованной системы показателей, целей и задач субъектов бюджетного планирования и целей Правительства РФ; некоторые из них характеризовали получение результатов, лишь в незначительной степени зависящие от деятельности Правительства и субъектов бюджетного планирования;
6) многие показатели уровня достижения целей субъектов бюджетного планирования не отвечали требованиям адекватности, точности, объективности, достоверности, однозначности, сопоставимости, своевременности и регулярности [подробнее см.: 3, с. 30–32].
Методики БОР довольно давно используются во многих странах (США, Великобритания, Австралия, Швеция, Канада и др.), но прямой связи между ними и темпами социально-экономического развития не выявлено. Эти методики могут как улучшить финансирование бюджетных учреждений, так и способствовать ликвидации последних. Их, например, не применяют, когда хотят «подстегнуть» развитие территорий, они предназначены для воздействия на субъекты «властеотношений», а не на их объект – социально-экономическую сферу. И уж совсем контрпродуктивно закладывать методики БОР в основу крупномасштабных социально-экономических преобразований. Но несмотря на это, методика БОР активно использовалась в России при реформе бюджетных учреждений27. Возможно, по этой причине результаты ее внедрения в отечественном государственном строительстве весьма спорны.
В стране также предпринимаются попытки создания системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Данная практика введена указами Президента РФ, в частности Указом № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»28. Указом был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он предусматривает 48 (впоследствии – в несколько раз больше) показателей, относящихся к финансово-экономическому состоянию региона, доходам и занятости населения, здравоохранению, образованию, социальному обеспечению, культуре и спорту, ЖКХ и пр. Эти показатели (на основе представлявшихся ежегодно докладов из субъектов Федерации) и стали критериями, по которым проводилась оценка вклада органов власти региона в его развитие.
Однако и для данного подхода характерны недостатки, повлекшие за собой низкую степень эффективности его практической реализации. Так, перечень не содержал конкретных показателей, выявление которых в субъектах Федерации повлекло бы санкции, либо ощутимые меры поощрения их руководства. Обусловлено это было объективными причинами – неравномерным, асимметричным развитием регионов, а значит, невозможностью его оценки по единой шкале. Перечень оказался неполон и несовершенен. Акцент в нем делался на финансово-бюджетные показатели, в то время как многие ключевые данные из сферы социально-экономического развития (социальное обеспечение, ЖКХ, инфраструктура, охрана правопорядка, сельское хозяйство и др.) остались за его рамками. В результате перечень не отразил реальную социально-экономическую ситуацию в регионах29.
Отметим также, что освобождение высших должностных лиц субъектов Федерации от занимаемой должности происходило вследствие потери доверия президента, которое с перечнем никак не корреспондировало. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, таким образом, носила информационно-поощрительный характер30. Содержавшиеся в перечне показатели были результатом работы органов власти всех уровней. Причем федерального даже в большей степени, нежели региональных и местных. В условиях компетенционной неразберихи, эрозии законодательных стандартов, отсутствия нормативно закрепленных социальных стандартов и четких границ ответственности центра, регионов и муниципалитетов, необеспеченности регионального и муниципального уровней соответствующей ресурсной базой для осуществления возложенных на них полномочий подобная методика оценки деятельности не могла дать ожидаемых результатов. Многие показатели из перечня собственно критериями не являлись, поскольку не отражали уровень региональной развитости. В перечне отсутствовали и временны́е критерии. В результате перечень можно было воспринимать как методику сбора статистической информации о регионах (хотя это дублировало работу органов статистики) и как индикатор настроения населения регионов, но не как систему критериев оценки уровня развития субъектов Федерации. Все это в совокупности затрудняло использование перечня для оценки эффективности государственного управления.
Как следствие этого, данный механизм оценки подвергся серьезной коррекции. Указом Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотревший только 11 критериев31. Немного позже Указом Президента РФ от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности», были утверждены перечни:
• для оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (12 показателей);
• для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (9 показателей).
Правоприменительная практика скоро покажет, насколько данная методика эффективности лучше предыдущей. Однако первый результат уже имеется: она продемонстрировала, что аудит эффективности – не разовый проект с периодичностью в год, как это предусматривалось предыдущей схемой оценки эффективности деятельности органов власти субъектов Федерации. Проведение этой работы требует формирования ответственного органа, в связи с чем Указом Президента РФ от 11 июля 2012 г. № 945 была создана Комиссия при Президенте РФ по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных президентом. Это совещательный и консультативный орган, образованный в целях совершенствования деятельности по обеспечению достижения целевых показателей социально-экономического развития страны, определенных главой государства (он является председателем Комиссии). Основные задачи Комиссии включают в себя:
• рассмотрение вопросов, касающихся динамики целевых показателей социально-экономического развития России, определенных президентом РФ, а также способов и этапов их достижения;
• подготовку предложений по совершенствованию государственной экономической, социальной и демографической политики в целях обеспечения достижения целевых показателей социально-экономического развития страны;