Контент-анализ публикаций, посвященных стратегическому партнерству, участниками которого выступают государство и бизнес, свидетельствует о том, что общепринятой трактовки этого понятия в настоящее время не существует.
Для выработки авторской позиции полагаем целесообразным первоначально систематизировать инвариантные характеристики родового понятия «партнерство». Для этого обратимся к широко распространенным дефинициям термина «партнерство», используемым в экономическом лексиконе.
В Большом толковом словаре русского языка термин «партнерство» понимается, как взаимоотношения, существующие между партнерами, сотрудничество [337].
В Большом словаре иностранных слов понятие «партнерство» раскрывается как форма организации предпринимательства [338].
В Современном экономическом словаре термин «партнерство» толкуется как юридическая форма организации совместной экономической деятельности нескольких физических или юридических лиц [340].
Энциклопедический словарь экономики и права определяет партнерство как форму сотрудничества фирм, не закрепленную в учредительных документах, но поддерживаемую фактически [354].
В качестве общих признаков партнерства в приведенных выше определениях фиксируются следующие:
– сотрудничество субъектов хозяйствования, не закрепленное в их учредительных документах;
– наличие отношений между партнерами;
– совместная экономическая деятельность партнеров.
Дополним приведенный ряд дефиниций понятия «партнерство» определениями стратегического партнерства.
В Словаре бизнес-терминов стратегическое партнерство трактуется как сотрудничество одной компании с другой, более крупной и мощной, для достижения общих и стратегических целей [339].
Большой экономический словарь характеризует стратегическое партнерство как сотрудничество некоторой компании и более крупной и мощной в финансовом отношении компании, которая может обеспечить ресурсы для достижения ее экономических и стратегических целей [336].
В Финансово-кредитном словаре акцентируется внимание на том, что «стратегическое партнерство» является общим названием форм кооперации ресурсов и координации деятельности компаний с целью получения взаимных выгод (эффекта синергии) [341].
Как видно, стратегический характер партнерства раскрывается следующими признаками:
– объединение принадлежащих партнерам ресурсов, необходимых для совместной экономической деятельности;
– координация деятельности партнеров;
– ориентация совместной деятельности на достижение общих, в том числе, стратегических целей.
Очевидно, что только один из предложенных признаков (ориентация на достижение стратегических целей) отличает стратегическое партнерство от обычного.
Заметим также, что в приведенных определениях (за исключением первого) партнерство в экономике идентифицируется только как форма взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности.
По нашему мнению, такой подход не адекватен реальной экономической практике, в которой государство выступает в качестве не только регулятора вышеназванной деятельности, но и партнера бизнеса в разработке и реализации общественно значимых проектов, о чем свидетельствует достаточно давно (с 80-х годов ХХ века) осваиваемый в зарубежных странах, а начиная с середины первого десятилетия ХХI века и в Российской Федерации, механизм государственно-частного партнерства (ГЧП).
В связи с этим заслуживает внимания позиция коллектива исследователей из Поморского государственного университета, включившего в состав стратегических партнеров власть, бизнес и общество [192].
Отметим, однако, что содержание искомого понятия ими не раскрывается, вместо этого делается акцент на тождественность терминов: «стратегическое партнерство», «социальное партнерство», «государственно-частное партнерство» [192].
На наш взгляд, такая позиция не является корректной, поскольку социальное партнерство и государственно-частное партнерство являются разными формами стратегического партнерства. Они различаются по составу участников[1] и отношений, складывающихся между ними[2].
Полагаем, что приемлемым вариантом определения сущностных характеристик стратегического партнерства может стать реализация метода индукции, позволяющего переходить от «частного» (разнообразных форм партнерства) к «общему».
Поэтому считаем целесообразным обратиться к выводам, полученным исследователями различных сфер жизнедеятельности современного общества, в которых востребовано стратегическое партнерство с участием государства.
В связи с этим заслуживает внимания приведенная А.Н. Михеевым трактовка стратегического партнерства, используемая ООН (Организацией Объединенных Наций), в соответствии с которой под таким партнерством понимаются добровольные и основанные на сотрудничестве взаимоотношения между различными субъектами, при которых все участники договариваются совместными усилиями добиваться общей цели или выполнять конкретную задачу и сообща преодолевать неблагоприятные факторы, нести общую ответственность, предоставлять на взаимной основе ресурсы и знания и пользоваться достигнутыми результатами [118].
Заметим, что состав характеристик такого партнерства в сравнении с вышеприведенными определениями является более широким, поскольку его дополняют общая ответственность партнеров, предоставление на взаимной основе ресурсов и знаний, пользование достигнутыми результатами. Другое дело, что при всей их важности ни одна из них не раскрывает его стратегического характера.
Как справедливо отмечает Ф.И. Шамхалов, «взаимодействие экономической системы и государственной власти представляет собой систему общественных отношений между структурами политической и хозяйственной власти по поводу использования ими в своих специфических интересах всей совокупности экономических ресурсов общества. Имея множество моментов совпадения отдельных функций в одних случаях, прямой взаимной заинтересованности в реализации других, государство и предпринимательство, по существу, обречены на взаимодействие. Такая «обреченность» еще в большей мере усиливается наличием моментов несовпадения означенных интересов и необходимостью их согласования в случае противоречивости и разнонаправленности или по крайней мере отсутствия целостности интересов предпринимательства как института социально ориентированной рыночной экономики. Это в полной мере относится о всем основополагающим функциям государства» [209].
Таким образом, он подчеркивает взаимообусловленность функций государства и предпринимательской деятельности.
Ю.Г. Жеглова, исследуя «стратегическое партнерство» применительно к межгосударственным отношениям, выделяет следующие его признаки:
– объективная обусловленность общности долгосрочных интересов каждой из сторон;
– консенсусная основа и возможность отсутствия юридически обязывающих решений;
– наличие с обеих сторон институционализированных каналов взаимодействия;
– взаимная ответственность;
– совместные усилия по достижению взаимно согласованных и приемлемых важных, долгосрочных целей;
– дискретный характер, при этом временный регресс или перерыв в таком случае может быть как незначительным, так и значительным, но необязательно приобретает необратимый характер и необязательно отменяет стратегическое партнерство само по себе [70].
На наш взгляд, наличие институционализированных каналов взаимодействия партнеров, дискретный характер действия проектов партнерства относятся не к сущностным свойствам стратегического партнерства, а к инвариантным характеристикам его содержания.
Полагаем также, что указанная Ю. Г. Жегловой возможность отсутствия юридически обязывающих решений является избирательной характеристикой, присущей не всем формам стратегического партнерства[3].
Отметим, что в этом определении, как и в предыдущем, стратегический характер партнерства не раскрывается.
Переходя к объекту нашего исследования, полагаем, что партнерство государства и бизнеса в экономике может быть идентифицировано как стратегическое в том случае, если оно:
– осуществляется в сферах экономической деятельности, выделяемых в соответствии со стратегическими приоритетами, установленными государством[4];
– сориентировано на достижение стратегических целей развития страны, ее регионов[5];
– основывается на согласовании и реализации долгосрочных общих и особенных интересов партнеров;
– обеспечивает развитие и эффективное использование собственности, принадлежащей партнерам.
Полагаем, что этим признакам удовлетворяет государственно-частное партнерство, появление которого, начиная с ввода в действия в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» [3], обусловило повышенный интерес к исследованию его сущностных и содержательных характеристик.
Поэтому логичным в решении научной задачи, поставленной в этом разделе, является обращение к имеющемуся теоретическому заделу, раскрывающему сущность государственно-частного партнерства.
В связи с этим заслуживает внимания трактовка государственно-частного партнерства, предложенная В. Варнавским, являющимся одним из первых в российской экономической науке исследователем названного феномена. По его мнению, государственно-частное партнерство – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг» [50].
Отметим, что это определение воспроизводится ныне в большинстве научных и учебных публикаций.
Казалось бы, аналогичной позиции придерживается М. Дерябина, отмечая, что государственно-частное партнерство представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий [326].
Однако между такими позициями есть различие, суть которого заключается в том, что М. Дерябина снимает акцент, сделанный В. Варнавским на стратегическом характере такого партнерства, который тем не менее сама подтверждает в том же определении указанием целевой ориентации проектов ГЧП на развитие стратегически важных отраслей экономики.
При всей важности позиционированных в вышеприведенных определениях институционального и организационного «срезов» государственно-частного партнерства, полагаем, что они выступают в качестве условий, необходимых для эффективного экономического взаимодействия партнеров, которое основывается на объединении принадлежащим им ресурсов и распределении рисков.
Эти признаки четко зафиксированы в Федеральном законе от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации», в котором такое партнерство определено, как юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, – с другой [2].
Е.А. Дынин рассматривает государственно-частное партнерство как объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.) [68].
Указанный автор, фиксируя объединение ресурсов в качестве важного признака ГЧП, обоснованно указывает на их долговременное и взаимовыгодное использование партнерами.
Обратим также внимание на то, что Е. А. Дынин, в отличие от В. Варнавского и М. Дерябиной, в качестве экономического пространства реализации проектов ГЧП определяет только сферы ответственности государства.
По нашему мнению, такой акцент справедлив только в историческом контексте, поскольку в Великобритании, которая стала пионером в реализации «частной финансовой инициативы», именно в этой сфере впервые стали реализовываться проекты ГЧП.
Другое дело, что современная российская практика государственно-частного партнерства выходит за пределы только сферы ответственности государства.
В подтверждение этого вывода обратим внимание на тот факт, что в ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» [2] были после его принятия введены дополнения, расширяющие объектную базу реализации проектов ГЧП, которая ныне включает достаточно широкий спектр отраслей, в том числе, промышленность и сельское хозяйство.[6] Поэтому обоснованно утверждать, что не все проекты государственно-частного партнерства, ныне реализуемые в Российской Федерации, связаны только с производством общественных благ и предоставлением общественных услуг.
Э.В. Адамов, расширяя состав партнерства органами местного самоуправления, определяет его как взаимодействие публичной власти и бизнеса на основе согласования их экономических интересов и совместного управления [39].
Приведенная точка зрения дополняет состав сущностных характеристик партнерства власти и бизнеса, обоснованно включая в него согласование интересов партнеров. Полагаем, однако, необходимым сделать ряд уточнений.
Во-первых, создание общественных благ и оказание общественных услуг призвано обеспечить реализацию не только экономических, но и социальных интересов. Теснота их связи и взаимообусловленность требуют применения более корректной, чем предложено названным автором, формулировки. На наш взгляд, речь нужно вести о социально-экономических интересах названных партнеров.
Во-вторых, следует учитывать, что согласование интересов является задачей, решаемой, как на этапе формирования государственно-частного партнерства (при выработке базовых положений соглашения, договора между партнерами), так и в процессе его деятельности. Поэтому необходим акцент на реализацию согласованных интересов партнеров.
В.В. Гассий в качестве основополагающей черты государственно-частного партнерства указывает сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон в процессе его реализации [59].
Отмеченная указанным автором сбалансированность интересов, прав и обязательств сторон является необходимым, но не единственным атрибутом управления деятельностью партнерства. Не менее значимыми являются и другие, в том числе: целевая ориентация управления; системность его воздействия на деятельность партнерства, обеспечиваемая реализацией необходимого состава функций управления и др.
По мнению А.С. Колосова и И.Е. Рисина, сущность государственно-частного партнерства раскрывается в трех аспектах:
– в экономическом плане государственно-частное партнерство выступает как форма отношений между институционально разнородными субъектами (государством, бизнесом, гражданами);
– в институциональном аспекте государственно-частное партнерство является формой реализации государственной собственности;
– как категория управления государственно-частное партнерство представляет собой способ соединения механизмов конкуренции и координации [96].
К достоинствам приведенной позиции, на наш взгляд, могут быть отнесены следующие:
– дополнение традиционно выделяемых институционального и организационного аспектов государственно-частного партнерства экономическим;
– раскрытие сложной природы управления государственно-частным партнерством, отличающегося взаимодействием механизмов конкуренции и координации.
Полагаем, что и эта позиция нуждается в уточнении и дополнении.
Во-первых, институциональная разнородность партнеров является характеристикой его институциональной, а не экономической природы. Напротив, реализация государственной собственности есть ключевой момент экономической основы ГЧП, а не характеристика его институционального аспекта.
Во-вторых, граждане, являясь конечными потребителями общественных благ и услуг, создание и предоставление которых призваны обеспечить проекты государственно-частного партнерства, имеют отношение только к использованию результатов его деятельности. Их интересы в партнерстве должно представлять государство, определяя требования к качественным и количественным параметрам общественных благ и услуг, ожидаемых от реализации конкретных проектов ГЧП.
Поэтому вряд ли корректен ввод граждан в состав субъектов государственно-частного партнерства. Другое дело, что они, являясь потребителями общественных благ и услуг, выступают в качестве необходимых участников процесса оценки эффективности таких проектов.
В-третьих, поскольку речь идет об использовании ресурсов обоих партнеров, наряду с государственной собственностью, экономической основой государственно-частного партнерства выступает и частная собственность.
В-четвертых, механизмы конкуренции и координации имеют вполне определенные сферы действия. Первый механизм используется только на этапе разработки проектов государственно-частного партнерства, когда на конкурсной основе публичная власть осуществляет выбор конкретного частного партнера. Второй механизм обеспечивает взаимодействие равноправных субъектов хозяйствования при реализации проектов ГЧП.
Важно также отметить, что востребованность механизма конкуренции на практике ограничена только государственно(муниципально)-частным партнерством, являющимся, безусловно, основной, но не единственной формой стратегического партнерства публичной власти и бизнеса.
Полагаем, что для раскрытия сущности государственно–частного партнерства определяющим является «экономический срез», базовыми характеристиками которого служат экономические отношения между партнерами и реализуемые ими интересы. В связи с этим сфокусируем исследование на выявлении:
– состава отношений между названными партнерами, определением их объекта и предмета;
– ключевых социально-экономических интересов названных партнеров, как общих, так и особенных, в силу чего подлежащих согласованию.
По нашему мнению, состав отношений между названными партнерами включает:
– социально-экономические отношения (отношения собственности на различные виды ресурсов);
– организационно-экономические отношения (отношения по управлению деятельностью партнерства).
Выше мы отмечали, что экономическая основа исследуемого партнерства представлена государственной и частной собственностью.
В составе объектов названных форм собственности, востребованных в экономическом обеспечении деятельности ГЧП, следует выделить:
– инвестиционные ресурсы, выделяемые на среднесрочный и долгосрочный периоды использования, отличающиеся разнообразием источников (государственные бюджеты разных уровней, средства, которыми располагают институты развития федерального и регионального уровней[7], собственные и привлеченные средства частных партнеров);
– основные фонды;
– технологии, применяемые в производственной деятельности партнерства;
– природные ресурсы новых или уже освоенных территорий.
Предмет рассматриваемых отношений – приращение и использование государственной и частной собственности. В его характеристике важны ожидаемые партнерами:
– инновационное обновление объектов собственности;
– рост объемных параметров собственности (в физическом и стоимостном измерениях);
– расширение пространства использования объектов собственности;
– повышение эффективности использования объектов собственности.
В характеристике отношений управления отметим, что их объектом выступает деятельность партнерства, включая момент создания, в том числе, институционального оформления (заключение соглашения, договора между партнерами с установлением их прав, обязательств, ответственности), процессы его функционирования и развития.
Предмет названных отношений – ресурсная база и результаты деятельности партнерства.
В составе ресурсов, организация процессов мобилизации и использования которых обеспечивается управлением, выделяются:
– финансовые (включая не только инвестиции, но и денежные средства, необходимые для простого воспроизводства);
– трудовые (задействованные в процессах производственной деятельности партнерства и во внутрихозяйственном управлении);
– информационные (плановые и фактические показатели деятельности, оценка состояния внутренней и внешней среды партнерства и др.);
– организационные (используемые инструменты управления, в том числе, относимые к организационным инновациям).
Результаты деятельности партнерства представлены:
– общественными и частными благами и услугами;
– полученными доходами (совокупным, чистым).
Переходя к другой характеристике экономической основы партнерства государства и бизнеса – социально-экономическим интересам, реализуемым названными субъектами в проектах стратегического партнерства, предварим авторскую позицию обращением к точкам зрения других исследователей.
Заметим при этом, что научные публикации фиксируют достаточно ограниченный перечень попыток постановки и решения задачи идентификации таких интересов.
По мнению Р.И. Зименкова и Е. Б. Завьяловой, интересы, реализуемые в проектах ГЧП, состоят в привлечении в государственный сектор дополнительного капитала, создании новых рабочих мест, переложении на предпринимательский сектор значительной части рисков, расширении пространства для свободного движения капитала [80].
Оценивая приведенную указанными исследователями позицию, обратим внимание на ряд моментов.
Первый – указанные авторы делают заметный «крен» в сторону интересов только одного партнера – государства. Поэтому неясно, каким образом при реализации проектов государственно-частного партнерства осуществляется мотивация другого партнера.
Заметим, что методологической предпосылкой такого «крена» выступает достаточно широко распространенный в научной литературе императив, согласно которому в отношениях бизнеса и государства ключевая, доминирующая роль принадлежит государству [58], [128].
На наш взгляд, государство действительно в современной российской практике во многих проектах реализации стратегического партнерства государства и бизнеса выступает их инициатором, однако, это не означает его приоритетной роли в деятельности партнерства.
В связи с этим отметим, что используемый в экономическом лексиконе термин «частно-государственное партнерство» как раз и призван зафиксировать роль частного бизнеса как инициатора совместного с государством проекта. Иными словами, роль инициатора проекта может реализовываться любым из партнеров.
Важно учитывать, что долговременное сотрудничество партнеров может эффективно осуществляться только при их равноправии. В.В. Кнаус обоснованно отмечает, что основным, системообразующим элементом ГЧП является сотрудничество, при котором государственные и частные структуры выступают как равноправные партнеры, взаимно дополняя друг друга [94].
Второй момент – в числе названных Р.И. Зименковым и Е.Б. Завьяловой интересов обозначен только один (расширение пространства для движения капитала), который может быть определен как общий для обоих партнеров.
Третий момент – вряд ли корректным является утверждение о реализации в проектах государственно-частного партнерства интереса государства, связанного с переложением значительной части рисков на другого партнера. Такой интерес противоречит характеру отношений сторон как равноправных участников партнерства.
Укажем в связи с этим на то, что в Стратегии национальной безопасности России в качестве одного из приоритетов названо равноправное стратегическое партнерство [14].
Поэтому речь следует вести не о переложении рисков с одного участника на другого, а о распределении рисков, отражающем согласованные сторонами взаимные обязательства.
А.С. Колосов, раскрывая экономический аспект государственно-частного партнерства, выделяет:
– в составе интересов государства: расширение сферы производства общественных товаров и услуг, повышение их качества, сокращение бюджетных расходов, увеличение налоговых поступлений, повышение инвестиционной и инновационной активности;
– в составе интересов частного бизнеса: долговременное размещение инвестиций под государственные гарантии, получение прямой государственной поддержки, расширение рынка [90].
Полагаем, что эта версия, хотя и фрагментарно, но фиксирует возможные «пары» интересов, подлежащих согласованию, например:
– сокращение бюджетных расходов при размещении частных инвестиций под государственные гарантии;
– получение бизнесом прямой государственной поддержки при увеличении налоговых поступлений.
Заметим также, что повышение инвестиционной и инновационной активности территории представляет интерес не только для государства, но и для частного партнера.
Д.А. Греков и И.Е. Рисин реализует подход, предусматривающий разграничение экономических и социальных интересов каждого партнера.
В составе интересов государства они различают:
– экономические: снижение нагрузки на субфедеральный бюджет; повышение конкурентоспособности экономики и социальной сферы региона на основе их инновационного обновления; приращение публичной собственности и повышение эффективности ее использования; снижение территориальной социально-экономической асимметрии; наращивание доходов регионального бюджета; рост занятости и доходов населения; повышение инвестиционной привлекательности территории;
– социальные: повышение доступности общественных благ для населения; достижение устойчивого обеспечения населения общественными благами; рост качества предоставляемых общественных благ; улучшение состояния окружающей среды; становление и развитие социальной ответственности бизнеса; укрепление социальной стабильности.
В составе интересов бизнеса он выделяет:
– экономические: воспроизводство прибыли в долгосрочном периоде; рост капитализации бизнеса; снижение финансовых рисков за счет возложения части из них на государство и муниципалитеты; расширение сферы деятельности за счет доступа к секторам, традиционно закрепленных за государством и муниципалитетами; получение различных форм государственной поддержки; использование результатов научных исследований и опытно-констукторских разработок, полученных с помощью бюджетных средств;
– социальные: приобретение и упрочение имиджа государственного партнера в решении острых социальных проблем [64].
К достоинствам приведенной позиции следует, на наш взгляд, отнести высокий уровень разнообразия обозначенных интересов сторон государственно-частного партнерства. В то же время отметим, что предложенный названными авторами аспект исследования, связанный с разграничением интересов каждого партнера на социальные и экономические, вряд ли является продуктивным, учитывая тесноту их связи и взаимообусловленность.
Действительно необходимым и важным является выделение общих и особенных интересов государства и бизнеса, реализуемых ими в проектах государственно-частного партнерства. Согласование особенных интересов выступает необходимым условием его эффективной деятельности.
В связи с этим полагаем некорректной позицию А. Дегтярева, Р. Маликова и К. Гришина, которые в качестве «институциональной платформы» взаимодействия государства и бизнеса определяют только совпадение экономических интересов властных и предпринимательских структур [70].
Ориентация партнерства власти и бизнеса только на их общие интересы будет существенно ограничивать как его потенциал, так и спектр ожидаемых от его деятельности результатов.
На наш взгляд, именно реализация общих и особенных интересов участников партнерства обеспечивает взаимовыгодный характер отношений между государством и бизнесом.
Принимая во внимание результаты проведенного нами анализа приведенных точек зрения исследователей, предлагаем авторскую версию состава общих и особенных интересов участников проектов государственно-частного партнерства, реализуемых в регионе (см. Таблицу А1 в Приложении настоящей работы)[8].
Полагаем необходимым отметить, что современная региональная практика свидетельствует о востребованности не только государственно-частного партнерства, но и других форм стратегического партнерства названных участников, в числе которых, совместная деятельность государства и бизнеса, связанная с:
– разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации)[9];
– пространственным развитием экономики региона (посредством использования таких инструментов, как кластеры, индустриальные и технологические парки, особые экономические зоны, территории опережающего развития[10]).
Заметим, что социальное партнерство также следует рассматривать в качестве формы стратегического партнерства, в составе участников которого государство, объединения работодателей и профсоюзы[11].
Учитывая отмеченное разнообразие форм стратегического партнерства государства и бизнеса, полагаем возможным определить этот феномен, как ориентированное на достижение стратегических целей социально-экономического развития страны, ее регионов долговременное и сотрудничество партнеров в экономической и управленческой сферах деятельности, основанное на совместном использовании принадлежащих им ресурсов, реализации общих и согласованных особенных интересов[12].
Учитывая, что наряду с ГЧП, существуют и другие формы стратегического партнерства государства и бизнеса, сфокусируем внимание на их базовых характеристиках.
Отметим, что при использовании формы стратегического партнерства, связанной с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, между государством и бизнесом складываются только организационно-экономические отношения, опосредующие мобилизацию и использование интеллектуальных ресурсов участников стратегического планирования. Их объектом выступает деятельность институционально оформленных рабочих групп, на которые возложены задачи по обоснованию базовых компонентов стратегии.
Предмет названных отношений – стратегические приоритеты и цели социально-экономического развития страны, ее регионов, а также необходимые для их достижения ресурсы и механизм управления.
Результаты деятельности такого партнерства представлены программными документами, определяющими целевые ориентиры, ключевые направления и механизмы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В характеристике формы стратегического партнерства государства и бизнеса, обеспечивающей пространственное развитие экономики субъектов РФ, отметим, что ее применение опосредуется социально-экономическими и организационно-экономическими отношениями.
Экономическая основа такого партнерства представлена государственной и частной собственностью. В составе объектов названных форм собственности, востребованных в экономическом обеспечении деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса, следует выделить:
– инвестиционные ресурсы, отличающиеся разнообразием источников (собственные и привлеченные средства частных партнеров, институтов развития федерального и регионального уровней);
– основные фонды;
– технологии, применяемые в производственной деятельности партнерства;
– природные ресурсы новых или уже освоенных территорий.
Для партнерства государства и бизнеса в стратегическом планировании социально-экономического развития страны, ее регионов в числе общих интересов могут быть выделены: обеспечение стабильного развития экономики в долгосрочном периоде, расширение сферы коммерческого использования государственной собственности с более высоким уровнем отдачи экономических ресурсов, повышение инвестиционной привлекательности территории.
В составе особенных интересов государства будет присутствовать весь перечень интересов, представленный в Таблице А1, в составе особенных интересов бизнеса: расширение сферы экономической деятельности за счет доступа к секторам, традиционно закрепленным за государством; использование различных форм государственной поддержки; приобретение и упрочение имиджа государственного партнера и др.
Широкий перечень интересов, приведенный в Таблице А1, будет реализовываться и в деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса, связанной с развитием пространственной организации экономики регионов.
В составе интересов государства особое значение будут иметь снижение территориальной социально-экономической асимметрии; увеличение доходов бюджетов разных уровней; рост занятости и доходов населения; в составе интересов бизнеса – расширенное воспроизводство частной собственности; использование различных форм государственной поддержки.
Наряду с указанными интересами, участники названных форм стратегического партнерства будут иметь и другие интересы, как общие, так и особенные.
Так, для партнерства государства и бизнеса, связанного с разработкой и реализацией стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, состав общих интересов может быть дополнен такими как: развитие человеческого капитала; развитие процессов интеграции российских производителей товаров и услуг в мировое экономическое пространство.
В составе особенных интересов государства будут присутствовать, наряду с вышеперечисленными, такие интересы, как снижение социальной напряженности (улучшение положения работников бюджетной сферы, пенсионеров, сокращение социально-экономического неравенства); преодоление дисбаланса системы расселения населения (необеспеченности территорий рабочими местами, необходимыми объектами социальной и инженерной инфраструктуры); рост доли гражданской продукции, производимой предприятиями ОПК; расширение участия бизнеса в решении социальных проблем; расширение масштабов финансирования экономики, осуществляемого частными инвесторами; конвертация доходов «ненаблюдаемой» экономики в открытые финансовые ресурсы, рост экологической безопасности.
В составе особенных интересов бизнеса могут быть выделены: расширение масштабов бюджетного финансирования инновационного бизнеса, спектра федеральных проектов и программ развития перспективных направлений импортозамещения, транспортной инфраструктуры.
Для партнерства государства и бизнеса, связанного с пространственным развитием экономики региона, состав общих интересов будет включать: создание новых точек экономического роста; повышение конкурентоспособности страны и регионов; освоение новых видов продукции; выход российских предприятий на новые продуктовые и географические сегменты мирового рынка продукции и услуг.
В составе особенных интересов государства будут присутствовать такие интересы, как опережающее развитие наукоемких, высокотехнологичных отраслей; развитие межрегионального и межмуниципального сотрудничества; снижение пространственной социально-экономической асимметрии.
В составе особенных интересов бизнеса могут быть выделены: расширение рынка сбыта продукции; использование принадлежащих государству транспортной, сетевой, водохозяйственной и иных инфраструктур, необходимых для функционирования и развития хозяйствующих субъектов; расширение финансовой базы инвестиционной деятельности за счет налоговых льгот, предоставляемых государством.
Таким образом, в рамках данного раздела настоящей работы автором были проанализированы основные формы стратегического партнерства государства и бизнеса, а также экономические основы реализации такой формы отношений, что служит важнейшими предпосылками для проведения дальнейшего анализа, проводимого автором настоящей работы в последующих ее разделах.
В решении задачи, поставленной в этом разделе, следует, прежде всего, обратиться к сложившимся методологическим подходам к раскрытию содержания партнерства государства и бизнеса.
А.С. Колосов раскрывает содержание государственно-частного партнерства в единстве трех аспектов: социально-экономическом, институциональном и организационно-экономическом. Первый аспект раскрывается им через функции, выполняемые государством при производстве общественных благ. Второй и третий – через определение институциональных и организационных принципов, на которых базируется это партнерство [90].
По нашему мнению, социально-экономический аспект не может быть адекватно раскрыт посредством идентификации функций только одного партнера. Точно также, определение принципов, конституирующих и организующих деятельность партнерства, не является достаточным для характеристики содержания институционального и организационного устройства партнерства.
Д.А. Греков, фокусируя внимание так же, как и предыдущий автор, на функциях партнерства, во-первых, рассматривает их с позиций не только публичной власти, но и бизнеса, во-вторых, дополняет их интересами названных субъектов и целями деятельности партнерства [64]. Придерживаясь точки зрения, в соответствии с которой экономические интересы есть форма проявления экономических отношений [85], считаем, что их состав и характеристика являются необходимыми моментами раскрытия сущности партнерства государства и бизнеса.
Акцентируя внимание на целях деятельности партнерства, полагаем, что они, безусловно, являются важным компонентом его содержания.
Обосновывая авторскую позицию относительно содержания стратегического партнерства государства и бизнеса, полагаем, что его раскрытие связано с определением:
– особенного в содержании его форм;
– стратегических сфер, в которых осуществляется такое партнерство;
– состава стратегических целей, с достижением которых связывается деятельность партнерства.[13]
На наш взгляд, к особенным характеристикам государственно-частного партнерства оправданно отнести следующие:
– юридическое оформление отношений партнеров, регламентирующее их права, обязанности, ответственность;
– применение государством механизма конкуренции для выбора частного партнера;
– высокий уровень разнообразия видов ресурсов, совместно мобилизованных и используемых партнерами;
– использование в экономической деятельности партнерства технологических, продуктовых и организационных инноваций, освоенных частным партнером;
– высокий уровень разнообразия рисков[14] и их распределение между партнерами.
К особенным характеристикам стратегического партнерства государства и бизнеса, связанного с разработкой региональных стратегий, могут быть отнесены:
– объединение интеллектуальных ресурсов партнеров, востребованных для реализации функции стратегического планирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
– институциональное обеспечение участия бизнеса в этой деятельности, представленное сетью различного рода органов, созданных в регионе на общественной основе (экспертных, консультативных и иных советов);
– участие представителей бизнеса в обосновании содержания стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (постановке целей и задач, определении приоритетов и др.), выборе механизмов ее реализации;
– установление и применение государством критериев оценки эффективности реализации стратегии;
– ввод государством системы мониторинга процесса и результатов реализации стратегии.
К особенным характеристикам формы стратегического партнерства государства и бизнеса, обеспечивающей пространственное развитие экономики региона, следует отнести:
– разнообразие функций, реализуемых государством как партнером (в особых экономических зонах и территориях опережающего развития поддержка государством бизнеса представлена, в основном, налоговыми льготами; участники индустриальных парков и кластеров оказываются пользователями, принадлежащими государству объектов производственной инфраструктуры, реципиентами инвестиций, выделяемых, в том числе, из государственного фонда поддержки промышленности);
– наличие управляющей компании, осуществляющей координацию деятельности бизнес-структур, являющихся участниками тех или иных форм пространственной организации экономики.
Систематизация особенных характеристик форм стратегического партнерства государства и бизнеса представлена в Таблице Б1 (см. Приложение Б настоящей работы).
Важная характеристика названных форм – состав стратегических сфер, в которых востребовано их применение.
В выявлении таких сфер оправданно обратиться к программным документам Федерального центра, устанавливающим на долгосрочный период времени ключевые направления концентрации ресурсов и действий публичной власти.
Их состав на данный момент формируют:
– приоритеты, определенные в Посланиях Президента Федеральному Собранию РФ от 04.12.2016 г. и от 01.03.2018 г. [7].
– приоритеты стратегического развития Российской Федерации, установленные Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (созданный Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2016 г. № 306);
– приоритеты, определенные в Стратегии национальной безопасности РФ [14];
– приоритеты регионального развития Российской Федерации, установленные в проекте Концепции Стратегии ее пространственного развития;
– приоритеты, установленные в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации [7].
Перечень приоритетов, установленных в Послании Президента Федеральному Собранию РФ от 01.12.2016 г., включает: умножение человеческого капитала; экономический рост; развитие сельского хозяйства и укрепление позиций на мировом рынке сельскохозяйственной продукции; ориентацию оборонно-промышленного комплекса на наращивание выпуска современной конкурентоспособной гражданской продукции для широкого спектра отраслей; накапливание мощного технологического потенциала будущего; развитие цифровой экономики; интеграцию научных центров с системой образования, экономикой, высокотехнологичными компаниями; модернизацию дорожной сети.
Перечень приоритетов, установленных в Послании Президента Федеральному Собранию РФ от 01.03.2018 г., охватывает: развитие здравоохранения, образования, науки, производственной инфраструктуры, цифровизацию экономики, пространственное развитие страны. В числе приоритетов, установленных Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, выделяются: развитие образования, повышение его качества и доступности; развитие ипотеки и арендного жилья; развитие жилищно-коммунального хозяйства и городской среды; улучшение экологии; создание сети безопасных и современных качественных дорог; улучшение ситуации в моногородах; развитие малого бизнеса и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; совершенствование сферы контрольно-надзорной деятельности; повышение производительности труда; стимулирование участия российских предприятий в международной кооперации, поддержка несырьевого экспорта, в первую очередь высокотехнологичного.
Перечень приоритетов, установленных в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, включает следующие: государственная и общественная безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии и образование; здравоохранение; культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство.
В составе приоритетов, определенных в проекте Концепции Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года, могут быть выделены общесистемные и территориальные (сфокусированные на определенных макрорегионах).
К общесистемным приоритетам могут быть отнесены:
– повышение степени интегрированности (связности) и сбалансированности пространства Российской Федерации на основе интенсификации межрегиональных связей и снижения межрегиональной и внутрирегиональной социально-экономической дифференциации;
– повышение конкурентоспособности экономики на основе ее инновационной модернизации, а также задействования потенциала макрорегионов и агломерационного развития;
– максимальное раскрытие регионального и местного социально-экономического потенциала;
– минимизация пространственных трансакционных издержек для хозяйствующих субъектов, поддержание мобильности агентов экономики на основе реализации крупномасштабных проектов инфраструктурного обустройства и повышения связности территорий, повышение мобильности населения;
– достижение и поддержание необходимого уровня транспортной доступности, обеспечивающего надежное функционирование поселений и хозяйственных объектов;
– обеспечение конкурентоспособной интеграции в систему мировых хозяйственных связей через создание и развитие международных транспортных коридоров, минимизацию транспортных издержек участников международного товарообмена, эффективное использование транзитного потенциала территории;
– разработка и реализация долгосрочных мегапроектов межрегионального сотрудничества;
– обеспечение гармоничного и сбалансированного развития экономики и социальной сферы в каждом макрорегионе и субъекте Российской Федерации на основе неистощительного природопользования, ликвидации накопленного экологического ущерба;
– совершенствование размещения производительных сил, инновационная модернизация российской экономики на федеральном, региональном и локальном уровнях;
– развитие форм пространственной организации экономики на основе их согласованного и взаимодополняющего использования (основные зоны и коридоры развития, территориальные кластеры, территории опережающего развития, особые экономические зоны, районы нового (пионерного) освоения, мегапроекты инфраструктурного обустройства, новые промышленные районы и др.);
– сохранение окружающей среды и обеспечение экологической безопасности пространственного развития;
– интеграция пространственных структур в евразийское и мировое экономическое пространство на условиях усиления конкурентоспособности.
К приоритетам территориального развития, имеющим отношение к достаточно представительной группе субъектов РФ, могут быть отнесены следующие:
– формирование новых кластеров (биомедицинских, образовательных, логистических, электронных, фармацевтических и др.);
– размещение наукоемкой и новой (электронной, биотехнологической) промышленности в крупных городских агломерациях России;
– формирование новых промышленных районов вблизи крупнейших городских агломераций, где в новых технопарках будут размещаться новые объекты «старой» промышленности;
– формирование новых интеллектуальных территорий в формате интеллектуальных долин, в виде новых наукоградов, особых экономических зон, технологических платформ и др.;
– формирование и развитие ассоциаций межмуниципального сотрудничества.
Состав приоритетов, установленных в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, включает следующие:
– переход к передовым цифровым, интеллектуальным производственным технологиям;
– переход к экологически чистой и ресурсосберегающей энергетике;
– переход к высокотехнологичному здравоохранению;
– переход к высокопродуктивному и экологически чистому агро- и аквахозяйству; создание безопасных и качественных продуктов питания;
– связанность территории Российской Федерации за счет создания интеллектуальных транспортных и телекоммуникационных систем.
По нашему мнению, предложенные в программных документах Федерального центра перечни стратегических приоритетов, позволяют зафиксировать ключевые для государства сферы его совместной деятельности с бизнесом. Их систематизация дана в Таблице В1 в Приложении В настоящей работы.
Анализ содержания Таблицы В1 позволяет сделать ряд выводов.
1. Перечни стратегических приоритетов (сфер) совместной деятельности государства и бизнеса, установленных государством, включают как уже осваиваемые, так и новые сферы его сотрудничества с бизнесом.
К первым, в которых уже существует практика стратегического партнерства названных субъектов, относятся, в том числе:
– повышение конкурентоспособности экономики на основе ее инновационной модернизации;
– развитие образования, здравоохранения, повышение качества и доступности их услуг;
– модернизация дорожной сети.
Ко вторым относятся такие сферы совместной деятельности государства и бизнеса, как:
– развитие цифровой экономики;
– интеграция научных центров с системой образования, экономикой, высокотехнологичными компаниями;
– интенсификация межрегиональных связей;
– обеспечение конкурентоспособной интеграции экономики в систему мировых хозяйственных связей;
– развитие межрегионального сотрудничества.
2. Ряд приоритетов определяет заметное расширение сферы реализации проектов государственно-частного партнерства. К ее наиболее значимым сегментам отнесены: интеграция научных центров с системой образования, экономикой, высокотехнологичными компаниями; освоение передовых цифровых, интеллектуальных производственных технологий; развитие сельского хозяйства и укрепление позиций на мировом рынке сельскохозяйственной продукции; создание и развитие высокопродуктивного и экологически чистого агро- и аквахозяйства; рациональное природопользование.
3. Ряд приоритетов устанавливает ключевые направления развития формы стратегического партнерства, связанной с пространственным развитием, повышением целостности экономики страны, ее регионов, задает новые требования к практике ее использования.
К ключевым направлениям относятся: формирование новых кластеров; создание новых территорий в формате интеллектуальных долин; размещение наукоемкой и новой промышленности в крупных городских агломерациях; формирование новых промышленных районов вблизи крупнейших городских агломераций.
В составе новых требований:
– обеспечение высокого уровня разнообразия новых, преимущественно инновационных кластеров (биомедицинских, образовательных, логистических, электронных, фармацевтических и др.);
– поддержание взаимодополняющего использования форм пространственной организации экономики;
– обеспечение ориентации на развитие межрегионального сотрудничества, в том числе, на основе разработки и реализации долгосрочных мегапроектов.
Очевидно, что учет этих приоритетов становится необходимым и при использовании формы стратегического партнерства государства и бизнеса, связанной с разработкой и реализацией стратегий, государственной политики развития Российской Федерации, субъектов РФ, что будет обеспечиваться постановкой соответствующих целей и выбором адекватных им механизмов реализации.
Предварим характеристику такого компонента содержания стратегического партнерства государства и бизнеса, как реализуемые ими стратегические цели, обращением к положениям, обоснованным другими исследователями.
Одну из немногочисленных попыток разработки целевой функции публично-частного партнерства предпринял А.С. Греков. По его мнению, главной целью такого партнерства является обеспечение модернизации экономики и социальной сферы, повышающейся эффективности использования находящихся в публичной и частной собственности ресурсов в процессах производства общественных благ. Эта цель декомпозируется им на ряд подцелей:
– мобилизация ресурсов, находящихся в публичной и частной собственности, направляемых в новые для бизнеса сферы и виды деятельности, необходимых для увеличения объема и повышения качества общественных благ;
– производство общественных благ, удовлетворяющее требованиям повышающегося уровня инновационности, конкурентоспособности, коммерческой и социальной эффективности;
– использование эффектов, полученных от реализации проектов партнерства [69].
Оценивая эту позицию, отметим, что она адресована стратегическому партнерству, ориентированному только на производство общественных благ, следовательно, имеет отношение только к одной из форм партнерства, к тому же рассматриваемой применительно к начальной фазе ее практического использования в России.
Предложенная названным автором декомпозиция главной цели на подцели, на наш взгляд, не лишена недостатков.
Во-первых, мобилизация ресурсов не может быть целью партнерства, поскольку они только необходимое условие его деятельности. Цель же всегда должна фиксировать ожидаемый результат деятельности партнерства.
Во-вторых, состав подцелей не конкретизирует представление о том, каким образом будет обеспечиваться достижение ключевых характеристик основной цели – модернизации экономики и социальной сферы и повышающейся эффективности использования ресурсов партнеров.
Для А.А. Сергеева партнерство власти и бизнеса предназначено для создания или модернизации общественной инфраструктуры, оказания общественных услуг, а также развития других сфер, затрагивающих общенациональные интересы [188].
Заметна попытка указанного автора расширить целевую функцию партнерства государства и бизнеса, связав ее с развитием сфер, затрагивающих национальные интересы. Неясным, однако, остается состав таких сфер. Некорректным является и акцент только на общенациональные интересы, поскольку в России как федеративном государстве такое партнерство востребовано и для реализации интересов субъектов Российской Федерации.
По мнению Д.Г. Венделева, предназначение государственно-частного партнерства состоит в повышении эффективности взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, финансовых институтов с участием государства, бизнеса [52].
Не оспаривая важности повышающейся эффективности взаимодействия публичной власти и бизнеса, считаем, что такой императив мог бы рассматриваться в качестве одного из принципов организации деятельности партнерства, но никак в качестве его основной цели.
А.С. Колосов и И.Е. Рисин определяют главную стратегическую цель развития государственно-частного партнерства, которая состоит в обеспечении модернизации, ориентированной на инновационное обновление реального сектора и социальной сферы страны, ее регионов для существенного роста объемов и качества общественно значимых товаров и услуг.
Эта цель декомпозируется ими на подцели:
– формирование и развитие инновационной системы, функционирующей на национальном и региональном уровнях, «питающей» продуктовыми, технологическими и управленческими новациями реальный сектор и социальную сферу;
– создание транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктур, соответствующих масштабам и динамике модернизируемой экономики, адекватных потребностям населения в доступности и качестве оказываемых ими услуг;
– обеспечение реальной диверсификации сфер государственно-частного партнерства, повышение его социально-экономической эффективности [96].
Оценивая приведенную точку зрения, отметим в качестве ее сильных сторон, во-первых, конкретизацию «точек» экономического пространства, развитие которых должно обеспечить партнерство государства и бизнеса, во-вторых, определение предназначения партнерства на двух уровнях экономики – национальном и региональном.
Что касается сделанного названными авторами акцента на диверсификацию сфер государственно-частного партнерства, повышение его социально-экономической эффективности, то полагаем, что их целесообразно рассматривать в качестве не целей деятельности партнерства, а направлений его развития.
Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» в качестве целей партнерства указывает привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [2].
Действительно, с позиций органов публичной власти обеспечение доступности и повышение качества товаров, работ, услуг выступает главным результатом деятельности партнерства.
Тем не менее необходимо учитывать, что государство является не единственным его участником, следовательно, целевая функция партнерства должна отражать интересы и другого партнера.
Обосновывая авторскую позицию, сформулируем ряд положений.
1. Особенности форм стратегического партнерства (состав и содержание функций, реализуемых партнерами, состояние и потенциал развития сфер, в которых они востребованы) предопределяют специфику их стратегических целей.
2. Стратегические цели деятельности партнерства государства и бизнеса должны отражать интересы обоих партнеров[15].
3. Стратегические цели деятельности партнерства государства и бизнеса должны фиксировать ожидаемые партнерами результаты, имеющие качественную и (или) количественную определенность.
Полагаем возможным следующим образом определить главную цель стратегического партнерства государства и бизнеса применительно к каждой из его форм:
– основная цель государственно-частного партнерства состоит в росте конкурентоспособного производства общественных и частных товаров и услуг в широком спектре видов экономической деятельности на основе повышающейся эффективности использования государственной и частной собственности;
– основная цель стратегического партнерства государства и бизнеса, связанного с разработкой стратегий социально-экономического развития регионов, состоит в повышении уровня обоснованности ключевых направлений и плановых рубежей развития экономики, выбора инструментов и мер, обеспечивающих их достижение;
– основная цель партнерства государства и бизнеса, обеспечивающего пространственное развитие экономики региона, состоит в создании и обеспечении долговременного развития новых точек роста в экономическом пространстве страны, ее регионов.
Эти цели могут быть декомпозированы с учетом сфер, в которых используется каждая из названных форм стратегического партнерства государства и бизнеса.
Так, например, главная цель государственно-частного партнерства реализуется посредством достижения ряд подцелей, в числе которых могут быть определены:
– развитие инновационной системы страны, регионов посредством интеграции научных центров с системой образования, высокотехнологичными компаниями;
– развитие социальной и производственной инфраструктур страны, регионов, соответствующих масштабам растущей экономики и адекватных текущим и перспективным потребностям населения;
– интеграция бизнес-структур в мировое экономическое пространство, обеспечивающая укрепление их позиций в широком спектре продуктовых и географических сегментов мирового рынка товаров и услуг.
Главная цель стратегического партнерства государства и бизнеса в сфере стратегического планирования социально-экономического развития региона реализуется посредством достижения ряда подцелей, в числе которых:
– развитие концептуального и методического обеспечения разработки стратегии развития субъектов Российской Федерации;
– повышение уровня согласованности элементов системы стратегического планирования, разрабатываемых на разных уровнях публичного управления;
– обновление механизма реализации стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Главная цель партнерства государства и бизнеса, обеспечивающего пространственное развитие экономики, реализуется посредством достижения ряда подцелей, в числе которых:
– установление и развитие хозяйственных связей между муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, в первую очередь, между развитыми и депрессивными;
– обновление экономических профилей муниципальных образований субъекта РФ, в первую очередь, моногородов;
– развитие межрегиональных связей, обеспечивающих эффективное использование экономического потенциала субъектов Российской Федерации.
Систематизация целей стратегического партнерства государства и бизнеса представлена на Рисунке Г1.
Таким образом, в данном разделе настоящей работы нами раскрыты цели реализации государственно – частного партнерства, а также проведено их ранжирование.
Анализ имеющегося теоретического задела в исследуемой нами предметной области свидетельствует об отсутствии постановки, а, следовательно, и решения задачи идентификации эффектов стратегического партнерства государства и бизнеса.
Такое положение, на наш взгляд, объясняется устоявшейся, широко распространенной в научной литературе позицией, согласно которой понятия «результат» и «эффект» определяются как синонимы.
Полагаем, что отождествление понятий «результат» и «эффект» применительно к стратегическому партнерству государства и бизнеса не является корректным.
Предварим обоснование авторской позиции характеристикой подходов к оценке эффективности реализуемых проектов партнерства государства и бизнеса. Эти подходы содержатся в законодательных документах, нормативных актах государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, регулирующих организацию и деятельность разных форм партнерства.
В Федеральном законе от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» (ст. 9) предусмотрено, что оценка эффективности проекта ГЧП проводится перед рассмотрением проекта на определение его сравнительного преимущества на основании следующих критериев:
1) финансовая эффективность проекта государственно-частного партнерства;
2) социально-экономический эффект от реализации проекта государственно-частного партнерства, рассчитанный с учетом целей и задач, определенных в соответствующих документах стратегического планирования [2].
Важно и указание на то, что рассмотрение сравнительного преимущества проекта допускается в случае, если проект будет признан эффективным по каждому из вышеназванных критериев. При этом сравнительное преимущество проекта определяется на основании соотношения следующих показателей:
– чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта государственно-частного партнерства и чистых дисконтированных расходов при реализации государственного контракта;
– объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта государственно-частного партнерства и объема принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного контракта [2].
Как видно, ожидаемый эффект определен как экономия бюджетных средств, которую государство сможет получить при осуществлении проекта ГЧП в сравнении с их использованием при реализации государственного контракта. Что касается социально-экономического эффекта, то очевидно, что его значимыми составляющими будут созданные рабочие места, объем произведенных товаров и оказанных услуг, в том числе, общественных.
Не оспаривая значимости зафиксированных эффектов, полагаем, что их состав вряд ли является исчерпывающим, если учесть, во-первых, что наряду с государством действует частный партнер, который ожидает получения эффектов, реализующих его особенные интересы; во-вторых, ожидания конечных потребителей товаров и услуг.
В статью 6 Федерального закона от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» внесено дополнение, суть которого в установлении органами публичной власти для особой экономической зоны показателей эффективности ее функционирования (поправка введена Федеральным законом от 13.07.2015 г. № 213-ФЗ). В соответствии с этой нормой постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2016 г. № 643 «О порядке оценки эффективности функционирования особых экономических зон» установлен порядок такой оценки.
Предусмотрено использование в оценке эффективности, в том числе, таких показателей, как:
– количество резидентов особой экономической зоны, включая количество резидентов с участием иностранных инвесторов в составе акционеров (участников) и резидентов, реализующих соглашения об осуществлении деятельности в особой экономической зоне с привлечением иностранных инвестиций;
– количество рабочих мест, созданных резидентами особой экономической зоны на территории особой экономической зоны;
– объем инвестиций, в том числе капитальных вложений, осуществленных резидентами особой экономической зоны на территории особой экономической зоны в соответствии с соглашениями об осуществлении деятельности в особой экономической зоне;
– объем выручки от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг за вычетом налога на добавленную стоимость, акцизов;
– объем средств федерального бюджета, направленных на финансирование создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры особой экономической зоны;
– объем средств бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, направленных на финансирование создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры особой экономической зоны;
– объем налогов, уплаченных резидентами особой экономической зоны в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– объем таможенных платежей, уплаченных резидентами особой экономической зоны;
– объем используемых резидентами особой экономической зоны налоговых льгот в части, зачисляемой в федеральный бюджет;
– объем используемых резидентами особой экономической зоны льгот по уплате таможенных платежей;
– объем используемых резидентами особой экономической зоны налоговых льгот в части, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет;
– количество объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры особой экономической зоны, построенных на территории особой экономической зоны и введенных в эксплуатацию (плановое и фактическое значения), а также их проектная мощность;
– доля суммарной площади земельных участков, предоставленных в аренду и (или) находящихся в собственности резидентов особой экономической зоны, в общей полезной площади особой экономической зоны (плановое и фактическое значения);
– доля мощности объектов инфраструктуры, заявленной и подтвержденной контрактными обязательствами резидентов особой экономической зоны, в общей мощности объектов инфраструктуры, введенных в эксплуатацию, созданных или создаваемых.
Как видно, предложен заметно расширенный состав показателей эффектов, ожидаемых от использования этой формы пространственной организации экономики. Заслуживает внимания и тот факт, что в этом составе есть показатели эффектов, значимых не только для государства, но и для частного бизнеса.
Вместе с тем отметим, что ряд показателей вряд ли имеет отношение к эффектам, поскольку они не фиксируют сравнительную выгоду, которую получает государство именно от партнерства с бизнесом в рамках особой экономической зоны.
К таковым, на наш взгляд, относятся следующие показатели: объем налогов, уплаченных резидентами особой экономической зоны в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, объем таможенных платежей, уплаченных резидентами особой экономической зоны.
Другое дело, если бы были использованы показатели прироста налогов и таможенных платежей, получаемых государством от бизнеса, участие которого в ОЭЗ обеспечило рост масштабов предпринимательской деятельности, внешнеэкономического оборота.
Федеральным законом от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» предусмотрено, что оценка социально-экономических последствий создания территории опережающего развития должна учитывать динамику роста объема дополнительных доходов, поступающих в соответствующие бюджеты в связи с созданием территории опережающего социально-экономического развития; число инвесторов, заключивших с уполномоченным федеральным органом соглашения, определяющие вид планируемой экономической деятельности, объем инвестиций, количество создаваемых рабочих мест.
Заслуживает внимания акцент именно на приросте бюджетных доходов, обусловленных функционированием территории опережающего развития, объеме привлекаемых инвестиций, количестве создаваемых рабочих мест.
Тем не менее, на наш взгляд, этот состав показателей эффектов не является исчерпывающим.
В «Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации» в качестве основных показателей, отражающих степень достижения задач по формированию условий для эффективного развития кластеров и обеспечению эффективной поддержки проектов, направленных на повышение конкурентоспособности кластеров, определены, в том числе, следующие:
– темпы роста производительности труда на предприятиях, образующих кластеры;
– темпы роста объемов инвестиций, в том числе прямых иностранных инвестиций в предприятия, образующие кластеры;
– темпы роста объемов несырьевого и высокотехнологичного экспорта, осуществляемые предприятиями, образующими кластеры [347].
Заметим, что исследователи, занимающиеся разработкой региональной кластерной политики, уже обращали внимание на неполноту состава этих показателей.
Так, И.Е. Рисин и Ю.И. Трещевский считают, что для обеспечения адекватной оценки эффектов кластеризации целесообразно использование следующих показателей: объем инвестиций, привлеченных участниками кластера, для обновления производства, освоения новых видов продукции (услуг); объем привлеченных иностранных инвестиций, в том числе, прямых; число передовых производственных технологий, созданных участниками кластера; число используемых участниками кластера передовых производственных технологий; доля добавленной стоимости, созданной в кластере в валовом региональном продукте; число видов инновационной (для российского и мирового рынков) продукции (услуг), производимой кластером; объем инновационной продукции (услуг) кластера; доля инновационной продукции в общем объеме продукции, производимой в кластере; объем импортозамещающей продукции, производимой кластером; объем экспорта продукции, производимой кластером; доля экспортной продукции, производимой кластером, в общем объеме экспорта региона; численность занятых на предприятиях и в организациях кластера; число вновь созданных рабочих мест, в том числе, высокотехнологичных; производительность труда (рассчитанная по добавленной стоимости) в кластере [172].
Заслуживает внимания широкий спектр показателей, предложенный названными авторами для оценки эффективности такой формы пространственной организации экономики, как кластер. Тем менее, и в этом случае эффекты, значимые для бизнеса, представлены, по нашему мнению, не в полном формате.
Выборка из этого перечня показателей осуществлена коллективом авторов, включившем в него: виды инновационной (для российского и мирового рынков) продукции (услуг), производимой кластером; объем инновационной продукции (услуг) кластера; долю добавленной стоимости, созданной в производстве инновационной продукции, в общем объеме добавленной стоимости, созданной участниками кластера; численность занятых на предприятиях и организациях кластера; число вновь созданных рабочих мест; производительность труда (рассчитанная по добавленной стоимости) в кластере; объем привлеченных инвестиций, в том числе, иностранных; география рынков сбыта [149].
Как видно, появился новый показатель – география рынков сбыта продукции (услуг) кластера, что, на наш взгляд, вполне может использоваться в оценке эффектов деятельности кластеров, стратегия развития которых предусматривается их экспансию на новые рынки. Иными словами, такой показатель является избирательным.
Заметим, что в обоих случаях авторами не предложена идентификация самих эффектов деятельности партнерства государства и бизнеса, что затрудняет оценку адекватности предложенных перечней показателей.
Резюмируя, полагаем обоснованным вывод о том, что задача идентификации эффектов стратегического партнерства государства и бизнеса пока не решена.
Предлагаем авторский теоретико-методологический подход к ее решению, раскрывающийся в следующих положениях[16].
1. Необходимо различать два вида результатов деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса.
Первый вид результатов фиксируется участниками партнерства в момент его создания. Для содержательной интерпретации этого положения обратимся к конкретным формам партнерства государства и бизнеса.
Так, в соглашениях между участниками государственно-частного партнерства (ГЧП) результатом является строительство и (или) реконструкция объекта соглашения [2].
Заметим, что этот результат всегда детерминирован ресурсной базой, мобилизуемой государством и бизнесом в конкретном проекте ГЧП.
В партнерстве государства и бизнеса, обеспечивающем пространственное развитие экономики регионов, таким результатом будет законодательное утверждение особой экономической зоны, территории опережающего развития и др. Значимыми характеристиками такого результата будут:
– географическое положение (территория одного или территории нескольких муниципальных образований);
– профиль деятельности (например, применительно к особым экономическим зонам устанавливается их тип – промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, для кластеров – фиксируется характер их экономической деятельности – традиционной, или инновационной, виды деятельности).
В партнерстве государства и бизнеса, связанном с разработкой стратегий социально-экономического развития регионов, таким результатом будет соответствующий программный документ, утвержденный законодательным актом (федеральным или региональным законом, постановлениями исполнительного органа публичной власти).
Второй вид результатов стратегического партнерства государства и бизнеса проявляется (за исключением сотрудничества в стратегическом планировании) в объемах и качественных характеристиках производимой продукции и (или) оказываемых услуг. К основным показателям такого результата относятся: валовой региональный продукт (ВРП) – для оценки результата реализации стратегии развития экономики региона, ВРП на душу населения; объем и динамика роста произведенной продукции, оказанных услуг; доля инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, предоставленных услуг участниками проектов ГЧП, различных форм пространственной организации экономики.
2. К эффектам стратегического партнерства государства и бизнеса относятся результаты, обеспечивающие достижение стратегических целей его деятельности, в которых учтены общие и особенные интересы партнеров.
Состав эффектов определяется спецификой экономической, институциональной, организационной природы форм партнерства. Поэтому идентификация эффектов стратегического партнерства должна осуществляться применительно к каждой из его форм.
3. Инвариантным для всех форм стратегического партнерства государства и бизнеса является проявление эффектов как во внутренней, так и во внешней среде партнерства, в происходящих и ожидаемых изменениях ее значимых параметров.
4. Учет стратегических целей и интересов субъектов государственно-частного партнерства и партнерства, связанного с пространственным развитием экономики, позволяет отнести к эффектам таких партнерств:
– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;
– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной экономической деятельности;
– прирост используемой в коммерческом обороте государственной и частной собственности;
– выгоды конечных потребителей товаров и услуг, предоставленных партнерством.
Учет стратегических целей и интересов субъектов партнерства государства и бизнеса в сфере стратегического планирования позволяет отнести к его эффектам:
– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;
– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной плановой деятельности.
5. Эффекты стратегического партнерства государства и бизнеса имеют количественную и (или) качественную определенность. В их характеристике востребованы не только показатели (перечень которых является более широким, чем тот, который ныне предлагает государственная статистика), но и экспертные оценки.
Самостоятельной и значимой группой экспертов являются конечные потребители общественных и частных товаров (услуг), предоставленных партнерством.
Реализация предложенного нами теоретико-методологического подхода к идентификации эффектов позволила определить их состав применительно к каждой форме стратегического партнерства государства и бизнеса, предложить перечни показателей их оценки.
Систематизация эффектов государственно-частного партнерства и их показателей представлена нами в Таблице Д1. В их характеристике отметим следующее. Фиксация в качестве эффектов партнерства использованных в его деятельности ресурсной базы и инноваций аргументируется тем, что при отсутствии проекта ГЧП ни государству, ни частному партнеру не удалось бы мобилизовать необходимые для строительства или реконструкции конкретного объекта инвестиционные и трудовые ресурсы, государство не смогло бы обеспечить использование имеющихся у частного партнера продуктовых и технологических инноваций в тех сферах экономической деятельности, которые находятся в зоне его ответственности.
Акцентируя внимание на таком эффекте, как дополнительный доход, полученный государством от использования с более высокой отдачей принадлежащего ему имущества, укажем, что нередко в проектах ГЧП задействуется имущество, находящееся в государственной собственности, но не используемое в хозяйственном обороте. В этом случае весь доход, полученный государством, становится для него эффектом от деятельности партнерства. В других случаях эффектом будет разница между величиной дохода, полученного государством от деятельности партнерства, и доходом, которое приносило это имущество в прежнем режиме его хозяйственного использования.
Систематизация эффектов партнерства, обеспечивающего пространственное развитие экономики региона, дана в Таблице Е1. Систематизация эффектов партнерства, связанного с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, дана в Таблице Ж1.
Таким образом, в данном разделе представленного исследования проанализированы основные эффекты реализации партнерства государства и бизнеса с использованием авторского теоретико-методологического подхода к систематизации обозначенных эффектов.
Подведем итоги первой главы диссертационного исследования. В ней были получены следующие основные научные результаты, обладающие признаками научной новизны:
1. Предложена уточненная и дополненная трактовка стратегического партнерства государства и бизнеса, в соответствии с которой такое партнерство определяется как ориентированное на достижение стратегических целей социально-экономического развития страны, ее регионов долговременное и взаимовыгодное сотрудничество партнеров в экономической и управленческой сферах деятельности, основанное на совместном использовании принадлежащих им ресурсов, реализации общих и согласованных особенных интересов.
2. Обосновано, что стратегическое партнерство государства и бизнеса в экономике региона реализуется в различных формах, в числе которых выделены:
– государственно-частное партнерство, используемое для производства общественных и частных благ в широком спектре видов экономической деятельности;
– партнерство, обеспечивающее пространственное развитие экономики региона;
– партнерство, связанное с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
3. Сущность стратегического партнерства государства и бизнеса раскрыта в экономических отношениях между партнерами, опосредующих мобилизацию и совместное взаимовыгодное использование ресурсов, принадлежащих партнерам. Эти отношения проявляются в интересах сторон.
Идентифицированы общие и особенные интересы участников стратегического партнерства применительно к каждой из его форм.
Аргументировано положение о необходимости согласования интересов партнеров, как на этапе формирования партнерства, так и в процессе его деятельности.
4. Содержание стратегического партнерства государства и бизнеса раскрыто в:
– особенных характеристиках его форм;
– составе стратегических сфер, в которых используются конкретные формы стратегического партнерства;
– составе стратегических целей, с достижением которых связывается использование каждой формы стратегического партнерства.
5. Аргументировано положение о необходимости различать два вида результатов деятельности стратегического партнерства государства и бизнеса. Первый вид результатов фиксируется участниками партнерства в момент его создания. Второй – проявляется в объемах и качественных характеристиках результатов экономической и управленческой деятельности партнерства.
6. Обосновано, что к эффектам стратегического партнерства государства и бизнеса относятся результаты, обеспечивающие достижение стратегических целей его деятельности, в которых учтены общие и особенные интересы партнеров.
Состав эффектов определяется спецификой экономической, институциональной, организационной природы форм партнерства. Поэтому идентификация эффектов стратегического партнерства должна осуществляться применительно к каждой из его форм.
Установлено, что инвариантным для всех форм стратегического партнерства государства и бизнеса является проявление эффектов, как во внутренней, так и во внешней среде партнерства.
7. Доказано, что состав эффектов государственно-частного партнерства и партнерства, обеспечивающего пространственное развитие экономики региона, включает:
– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;
– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной экономической деятельности;
– прирост используемой в коммерческом обороте государственной и частной собственности;
– выгоды конечных потребителей товаров и услуг, предоставленных партнерством.
Партнерство, связанное с разработкой стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, включает:
– ресурсную базу партнерства, мобилизованную и использованную его участниками;
– выгоды, полученные партнерами от результатов совместной плановой деятельности.
8. Реализация авторского теоретико-методологического подхода к идентификации эффектов стратегического партнерства государства и бизнеса позволила определить их состав применительно к каждой его форме, предложить перечни показателей оценки установленных эффектов.