С. Н. Сильвестров
В настоящем сборнике представлены материалы очередного заседания экспертной сессии постоянного симпозиума «Проблемы стратегического управления». Все они посвящены различным вопросам трудного становления системы стратегического планирования и ее интеграции в государственное управление.
Собравшиеся эксперты обсудили действующие механизмы и институты целеполагания и выработки управленческих решений в системе стратегического управления. Во всех выступлениях подчеркивалась возрастающая потребность в стратегическом планировании экономического развития страны, в его увязке с решением задач обеспечения национальной безопасности в условиях нарастания, как внешних вызовов и угроз со стороны обострившейся внешней конкуренции в различных сферах международного общения, так и внутренних, обусловленных затянувшейся стагнацией российской экономики.
После многих лет полного доктринального непринятия планирования и разрозненных попыток внести программные начала в отдельные виды экономической деятельности 28 июня 2014 года принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Он принимался как закон рамочный, но, тем не менее, заложил правовые основы и принципы планирования на трех уровнях федеративного устройства Российской Федерации, определил основных субъектов планирования и их полномочия. В нем определены перечень, соподчиненность и функциональное назначение основных документов стратегического планирования, разработан порядок, мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования.
Однако за прошедшее пятилетие закон так и не стал органичной частью государственного управления. Отдельные стратегические решения в форме президентских указов направлены на его прямое и активное применение, но сложившаяся управленческая практика исполнительной власти долгие годы ориентирована на решение задач, не выходящих за пределы среднесрочного горизонта.
Вместе с тем, Закон вскрыл основные недостатки сформировавшейся модели регулирования экономического развития и, отчасти, устройства исполнительной власти. Среди них: отсутствие института целеполагания; подавляющее преобладание ведомственного подхода; рассогласованность в принятии управленческих решений, несбалансированность программ развития различных видов экономической деятельности по срокам и ресурсам; низкая ответственность за неэффективные управленческие решения и проекты; неурегулированные организационно-правовые и экономические отношения государственного сектора с частно-предпринимательским сектором и институтами гражданского общества в проектах государственно-частного партнерства; прямое воздействие внешних рисковых факторов на слабо диверсифицированную открытую экономику.
Более трех десятков документов, с помощью которых осуществляется стратегическое планирование, нуждаются в согласовании процессов и содержания их разработки и реализации по срокам, целям и показателям, а также ресурсному обеспечению.
Достичь такой гармонизации невозможно в отсутствие целеполагающих документов. Из четырех основных документов стратегического планирования приняты и действуют: с 2015 года – Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2030 года, с 2016 года – Стратегия научно-технологического развития до 2035 года и с 2017 года – Стратегия экономической безопасности до 2030 года.
Основополагающий документ «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации» предполагалось разработать и обнародовать в 2017 году до президентских выборов, но подготовка Стратегии была перенесена с 2017 года на 2018 год и не принята до настоящего момента.
Без понимания долгосрочных перспектив социального и экономического развития страны в феврале 2019 года Правительством одобрена Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года. «Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» занимает особое положение среди всех установленных федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – № 172-ФЗ) «документов стратегического планирования» и «стратегического прогнозирования»[1].
Остановимся подробнее на казусе разработки Стратегии пространственного развития при отсутствии целостной экономической политики страны и без какой-либо связи с приоритетами Стратегии обеспечения национальной безопасности.
Один из ведущих специалистов по региональной экономике В. Н. Лексин в своем глубоком анализе обстоятельств и последствий принятия Стратегии пространственного развития (в качестве важнейшей составной части стратегического планирования) отмечает, что со всей очевидностью «разработка «Стратегии» не могла опираться на отсутствующие достоверные прогнозы, предполагающие их многовариантную (сценарную) структуру и учитывающие долгосрочные и взаимосвязанные перспективы функционирования на различных территориях страны крупного, среднего и малого бизнеса, тенденции перемен в поведении и ментальном поведении (в том числе, миграционных мотиваций) разных групп населения, изменения внешнеэкономической и внешнеполитической ситуации и даже аномальные климатические изменения»[2].
В результате, по его мнению, с которым нельзя не согласиться, Стратегия «не имеет аналогов среди «документов» ни по фатальной несоразмерности сложнейшей (и действительно стратегически значимой) задачи и примитивности логики ее решения, ни по нечеткости формулирования предмета стратегирования («пространственное развитие»), ни по априорности исходных положений, ни по нескрываемой идеологической ориентации, ни по оценке вероятных последствий. «Стратегия» стала зеркалом государственного стратегического управления нашим будущим…»[3].
Между тем 16 февраля 2018 г. на встрече российского премьер-министра с главами регионов в рамках Российского инвестиционного форума «Сочи-2018» о подходе к подготовке «Стратегии пространственного развития России» главой федерального правительства было сказано следующее: «Правительство ее сейчас готовит. Важно учесть предложения от региональных властей, обсудить их на экспертных и общественных площадках. Мы рассчитываем, что стратегия будет абсолютно рабочим документом, практическим руководством для органов власти, станет инструментом координации различных отраслевых политик, поможет спланировать в целом развитие инфраструктуры в стране и, конечно, будет ориентиром для инвесторов. Важно четко определить конкурентные преимущества каждого региона, максимально точно спрогнозировать региональные точки роста»[4].
В итоге отсутствие отлаженной системы стратегического планирования неизбежно ведет и приводит к принятию управленческих решений и соответствующих документов, которые вряд ли приобретут характер «рабочих документов».
При заявленном шестилетнем цикле планирования ясно, что упомянутые и готовящиеся документы стратегического планирования не синхронизированы, подготавливаются и принимаются в разные сроки и рассчитаны на различные временные горизонты, что неизбежно повлечет их корректировку.
Для практической реализации Закона необходимо также подготовить план законопроектной деятельности Федерального собрания, направленный на инвентаризацию и корректировку дополняющих и подзаконных нормативно-правовых актов, от которых будет зависеть практическая плановая деятельность.
Еще один сложный вопрос – ресурсное обеспечение заявленных в разнообразных стратегиях проектов. Ресурсное обеспечение стратегического планирования согласно положениям закона предполагает долгосрочное бюджетное планирование.
В свою очередь подобное планирование должно опираться на прогноз характеристик соответствующих бюджетов бюджетной системы страны. Долгосрочный прогноз должен разрабатываться каждые шесть лет на двенадцать и более лет, в соответствии со Статьей 170.1 Бюджетного кодекса РФ, на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Подобный бюджетный прогноз предполагалось разработать для реализации закона о стратегическом планировании. Социально-экономические прогнозы разрабатывались и принимались согласно среднесрочному бюджетному планированию только на трехлетний период. Однако кризисные последствия 2014 года, последующая рецессия, вынудили перейти в 2016 году от трехлетнего бюджетного плана к годовому федеральному бюджету. Вернулись к прежней практике с 2018 года.
Первый долгосрочный (до 2036 года) социально-экономический прогноз подготовлен Министерством экономики РФ в конце 2018 года. Соответственно бюджетный прогноз на более длительную перспективу «Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года» появился весной 2019 года.
При этом, для сравнения, Европейский союз готовит очередной семилетний бюджетный план. США принимают пятилетний бюджет, а эмиссия длинных ценных бумаг на срок 5, 10 и 30 лет создает дополнительные возможности мобилизации финансовых ресурсов под крупные стратегически важные проекты.
Стратегическому планированию должна предшествовать подготовка, по меньшей мере, четырех базовых прогнозов на перспективу шесть и более лет. Основным является Стратегический прогноз на период до 2035 года, определяющий этапы, возможные развилки и сценарии в развитии, – является базовым. Подобный прогноз, по сути, закладывает платформу социального согласия, содержит ценностные и идейные основы развития страны, задает основные ориентиры для понимания собственного места и выбора модели поведения на видимую историческую перспективу для всех субъектов гражданского общества, частного предпринимательства и институтов власти. Стратегический прогноз предполагалось обсудить и одобрить, также как Стратегию социально-экономического развития, в конце 2017 года. В результате отсутствия понимания и опыта подготовки такого документа, Стратегический прогноз одобрен только в феврале 2019 года.
В ближайшей перспективе Прогноз социально-экономического развития следует дополнить отдельным более детальным Прогнозом социальных потребностей населения (домашних хозяйств, как это принято в ряде европейских государств).
Первый опыт подготовки, по поручению Президента, Прогноза научного и технологического развития предпринят в 2008 году Российской академией наук и Высшей школой экономики. Однако ни один из вариантов не был принят, и Стратегия научно-технологического развития страны в настоящее время не опирается на глубокое понимание перспектив развития науки и техники, а также коммерциализации научных результатов на отдаленную перспективу. Отдельно должен разрабатываться прогноз развития международной политической и экономической ситуации, с идентификацией вызовов и угроз, находящихся вне действия национальной юрисдикции.
Весь процесс стратегического планирования следует раскрыть и прописать в соответствии с требованиями Системы менеджмента качества (опыт применения СМК к системе государственного управления эффективно использован, в частности, в Финляндии) с целью определения ответственности за отдельные этапы и операции конкретных инициаторов, разработчиков и исполнителей. В перспективе это поможет создать Систему методических указаний по разработке различных этапов и документов стратегического планирования.
Одной из основных причин сложившегося положения дел является отсутствие единого субъекта стратегического планирования и согласованной исследовательской и экспертно-аналитической основы разработки проектов документов. Неизбежны соответствующие институциональные изменения. Среди них можно назвать создание межведомственного Совета по стратегическому развитию, наделение Министерства экономического развития РФ расширенными полномочиями по межведомственной координации деятельности по стратегическому планированию, внесение поправок в законодательные акты государственных корпораций и Положения о министерствах, введение должности несменяемого заместителя министра по стратегическому развитию.
Стратегическое планирование потребует организации качественно иного государственного стратегического аудита, направленного на повышение эффективности управления национальными ресурсами и соответствия принятым документам и решениям, важнейшие из которых затрагивают государственные финансы, собственность, природные богатства, интеллектуальный капитал. Такой подход находит признание и постепенно реализуется в Счетной палате РФ.
Государственный стратегический аудит не должен сводиться исключительно к проверке финансовой отчетности государственных структур. Его миссией и основной задачей является обеспечение от имени государства и общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов власти по управлению вверенными им общественными ресурсами.
Без периодического, синхронизированного с циклом планирования, аудита, невозможна корректная оценка эффективности государственного управления, постановка целей и задач на следующий плановый период.
Одна из острых проблем стратегирования – инвентаризация состояния производительных ресурсов и материальной базы развития российской экономики. Многие оценки, характеризующие ее состояние, опираются на экспертные оценки и данные, экстраполирующие существующие показатели с определенной корректировкой.
Для понимания картины реального положения дел с эффективностью использования национального богатства страны необходима его периодическая базовая оценка на определенную дату. Как минимум, желательно проведение не только переписи населения, но и промышленной переписи, в первую очередь в обрабатывающей промышленности.
Успешное стратегическое планирование не может ограничиваться набором, пусть и необходимых, документов, бюрократическими процедурами и сферой государственного управления. Особого внимания требует государственно-частное партнерство, которое не сводится к сотрудничеству власти и бизнеса в крупных инфраструктурных проектах. Оно понимается как системные отлаженные и взаимовыгодные отношения власти, бизнеса и общества, направленные на достижение общественного блага. Без одновременного налаживания системы государственно-частного партнерства цели и задачи стратегического планирования не будут выполнены, целевые показатели не будут достигнуты, но при этом выделенные ресурсы непременно будут растрачены.
Перспективы и прогнозы развития экономики и социума, цели и приоритеты развития, возможности и потенциал повышения темпов роста и качества жизни, гарантии устойчивого и безопасного существования очерчивают круг проблем, поиск решения которых составляет предмет деятельности в равной мере власти, бизнеса, институтов гражданского общества и экспертного сообщества. Остро осознается, что без обоснованного целеполагания и рационального подхода к конструированию желаемого образа будущего, невозможно преодолеть ограничения, вызовы и угрозы, существующие для российского общества и государства.
В этой связи сформулирована задача конкретизации параметров и инструментов реализации целей развития, заложенных в документах стратегического планирования. Без этого формирование новой экономики с потоком новых, часто разрушительных, технологий будет развиваться в обстановке нарастающей неопределенности и хаоса.