1.2. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ ИНСТИТУТА ПУБЛИЧНОГО ДОЛГА И КРЕДИТА
Вопросы, связанные с определением таких понятий, как публичный долг и кредит, их сущность, отличительные признаки, принципы, разделение на виды рассматриваются учеными уже на протяжении долгого времени, в связи с чем была сформирована мощная теоретическая база, позволяющая провести подробный анализ данных явлений.
Рассматривая такие понятия, как публичный кредит и долг, можно сделать вывод о том, что они являются взаимозависимыми явлениями, соотносятся как причина и следствие, поскольку публичный долг является результатом возникновения кредитных отношений с участи – ем публичных образований, а кредит, в свою очередь, является его неотъемлемой составляющей. В контексте указанного утверждения близка позиция ряда авторов, как, например, Е. Ю. Грачевой, а также Е. В. Покачаловой, отмечавшей, что «государственный кредит и государственный долг прежде всего следует рассматривать через призму философских категорий "причина" и "следствие". Ведь образование государственного внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее, следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего»33. Исходя из анализа работ некоторых авторов34, можно сделать вывод о том, что указанная точка зрения поддерживается многими из них, при этом ученые рассматривают отдельно и предлагают определение таких понятий, как «государственный долг» и «государственный кредит», рассмотрение которых является необходимым в целях дальнейшего анализа механизмов функционирования исследуемого института.
Анализируя понятие «государственный и муниципальный долг», необходимо отметить наличие различных подходов в научной литературе, ввиду чего представляется целесообразным рассмотреть несколько позиций. Так, например, Ю. А. Данилов определяет государственный долг как общую сумму задолженности «государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства. В общую сумму государственного долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим», а также выделяется понятие долга, который «может возникнуть в будущем вследствие наличия обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц»35. Указанное определение представляется достаточно общим и может применяться как к государственному, так и муниципальному долгу. Интересно, что в данном случае долг рассматривается только как заимствования у внутренних кредиторов, а не внешних, что не совсем верно, поскольку заемщики нередко прибегают к заимствованиям именно из внешних источников, как, например, у иностранных государств, международных организаций. В предложенном определении автором отдельно анализируется долг как потенциальная задолженность, которая может возникнуть в будущем, когда государство выступает в роли гаранта. То есть в случае неисполнения страной-должником своих обязательств по оплате кредита гарант будет обязан осуществить соответствующие выплаты, в результате чего у него появится долг. При этом на момент получения и гарантирования кредита неизвестно, сможет ли заемщик выплатить полученные средства в установленный срок, возникнет ли у гаранта долг, т. е. обязательство по возврату суммы займа, вследствие неисполнения должником своей обязанности, именно поэтому в определении говорится о том, что долг «может возникнуть», а не «возникает». Такой подход к рассмотрению анализируемого института представляется в достаточной степени обоснованным, поскольку в отношениях, возникающих вследствие привлечения заемных средств, государство и муниципальные образования могут выступать не только в роли заемщика, но и в роли гаранта. Отдельно можно отметить, что государство вправе выступать и в качестве кредитора, но анализируемое определение не охватывает данный аспект. Применительно к гарантии интересна позиция, предложенная А. И. Худяковым, согласно которой «гарантия и заем – это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. В основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии»36. Следует отметить, что государственные гарантии, согласно положениям Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), относятся к государственному долгу, что закреплено ст. 97 Кодекса37.
Заслуживает внимания позиция, предлагаемая Е. В. Покачаловой, которая рассматривает институт публичного долга как «финансово-правовую категорию, базирующуюся на экономическом содержании государственного (муниципального) кредита, представляющую юридическую форму финансового обязательства публично-территориального образования»38. Интересно, что понятие публичного долга дается через призму государственного (муниципального) кредита. Из данного определения следует, что публичный долг изначально базируется на понятии кредита, таким образом, очевиден вывод о том, что данные категории являются взаимосвязанными, взаимозависимыми и не могут возникать и существовать обособленно друг от друга. Необходимо обратить внимание именно на финансово-правовую природу анализируемого понятия, что представляется вполне обоснованным, поскольку возникающие отношения касаются деятельности уполномоченных органов публичной власти по образованию и использованию централизованных фондов денежных средств. Особое значение имеет и правовая составляющая данной категории ввиду урегулированности условий формирования, погашения и обслуживания публичного долга на уровне внутреннего законодательства, международных соглашений и заключаемых в каждом конкретном случае договоров.
Другие авторы рассматривают публичный долг в качестве результата реализации публичного кредита, определяют данное понятие с материальной точки зрения как «общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и не выплаченным по ним процентам»39. В данном случае особое внимание уделяется именно материальной сущности института публичного долга, что также является вполне обоснованным утверждением, поскольку кредит представляет собой сумму заимствованных средств и начисленных на них процентов, формирующих в своей совокупности публичный долг.
Одним из наиболее комплексных подходов, охватывающим практически все аспекты рассматриваемого понятия, является предложенное Е. В. Покачаловой определение, согласно которому государственный долг – это «установленная либо санкционированная государством совокупность всех видов задолженностей, закрепленных бюджетным законодательством в виде долговых обязательств, перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, возникших в ходе финансово-кредитной деятельности, осуществляемой в качестве заемщика или гаранта в целях достижения сбалансированности бюджета и других публичных интересов, при полном и безусловном их обеспечении всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну»40. Необходимо обратить внимание, что данное определение касается именно государственного долга, применительно к муниципальному и долгу субъектов Федерации оно будет справедливо не в полной мере. Как верно указано в данном определении, предоставление / получение средств в заем должно быть предварительно одобрено государством, данное положение представляется вполне обоснованным, поскольку решение следует принимать в зависимости от финансового состояния страны как на момент такого получения/предоставления, так и в зависимости от прогнозируемых показателей. При этом долг представляет собой общую массу кредитных средств, предоставляемых как внутри страны, так и внешними источниками. Как уже неоднократно упоминалось, в качестве кредиторов могут выступать не только резиденты государства-заемщика, но и зарубежные страны и международные организации. Следует обратить внимание на то, что в предложенном определении подчеркивается, что задолженность является результатом финансово-кредитной деятельности, т. е. возникает в результате проведения и осуществления различных программ, требующих дополнительного финансирования, кроме того, она может явиться результатом ранее проведенной финансово-кредитной политики, например, в случае привлечения долга, в будущем могут потребоваться дополнительные ресурсы для его обслуживания и погашения, а также привлечение дополнительных денежных ресурсов может быть необходимо в целях достижения сбалансированности бюджета. В данном определении также подчеркивается, что такого рода задолженность обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, что обусловливает беззалоговый характер предоставления государственного кредита.
Таким образом, из проведенного анализа можно сделать вывод о наличии различных подходов к определению понятия публичного долга. Каждый из предложенных авторами вариантов имеет свои особенности, акцентирует внимание на различных элементах, что объясняется сложностью и комплексностью рассматриваемого института. В то же время учеными выделяются общие черты, согласно которым государственный и муниципальный долг представляет собой возникшую сумму задолженности, включая начисленные на нее проценты, предоставление/получение которой происходит согласно волеизъявлению публичной власти на установленных условиях, а также урегулированные соответствующими нормами права отношения, связанные с предоставлением и возвратом заемных средств. При этом органы государственной власти и местного самоуправления являются обязательными участниками рассматриваемых отношений, выступая в роли должника, кредитора или гаранта. Определение понятия государственного и муниципального долга сформулировано не только в теории финансового права, но нашло свое закрепление и в законодательстве. Согласно положениям БК РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Россией, субъектом Федерации или муниципальным образованием41. Как видно из указанной дефиниции, законодатель на настоящий момент предлагает единое определение для государственного и муниципального долга, что также подтверждает обоснованность употребления такого термина, как «публичный долг», в качестве объединяющего общий размер задолженности органов публичной власти различных уровней. Принимая во внимание вышесказанное, предлагается следующее определение анализируемого явления: «Публичный долг – совокупность обязательств, возникающих из государственных и муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием». Представляется, что подобная дефиниция в полной мере соответствует терминологии, используемой в БК РФ, оперирующем, например, такими понятиями, как «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «публично-правовое образование».
Поскольку понятие публичного долга не может рассматриваться обособленно от понятия публичного кредита ввиду того, что указанные элементы являются взаимосвязанными, целесообразно отдельно проанализировать определение последнего.
Необходимо отметить разнообразие подходов к рассмотрению понятия публичного кредита. Так, например, в учебнике Н. М. Артемова и Е. М. Ашмариной под публичным кредитом понимается урегулированная «нормами финансового права деятельность государства (МСУ), направленная на получение в кредит денег от юридических лиц, граждан и других субъектов (государств, международных организаций и образований) на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности, отношения по выдаче денег в кредит (взаймы) государством другим субъектам на тех же началах, а также отношения, при которых государство (МСУ) выступает в качестве гаранта»42. Данное определение охватывает практически все стороны анализируемого понятия. Так, упоминаются не только отношения, возникающие вследствие привлечения заемщиком средств, но и образующиеся вследствие предоставления их кредитором, т. е. охватываются обе стороны рассматриваемых отношений. Кроме того, помимо должника и кредитора, упоминается и гарант, сторона, которая может принимать участие в случае предоставления и получения заемных средств, гарантирующая исполнение принятых на себя должником обязательств по возврату полученной суммы кредита. Среди потенциальных кредиторов, помимо юридических лиц и граждан, упоминаются такие, как государства, международные организации и образования, т. е. можно сделать вывод о том, что заимствования могут быть сделаны как из внутренних, так и из внешних источников. Следует подчеркнуть, что в анализируемом определении отдельно выделяются признаки, характеризующие такое явление, как кредит, а именно срочность, возвратность, добровольность и платность, при этом данные признаки характерны не только для публичного, но и для частного или банковского кредита. Интересно, что в данном случае наравне с государственными упоминаются муниципальные заимствования, т. е. вполне обоснованно утверждать, что предлагаемое определение применимо к такому понятию, как «публичный кредит».
Анализируя понятие института публичного кредита, многие авторы высказывают точку зрения, согласно которой государственный и муниципальный кредит может быть определен как экономическая и как правовая категория. Как отмечает А. К. Саркисов в своей статье «Финансово-правовое регулирование государственного кредита в Российской Федерации»43, кредит представляет собой сложную категорию, имеющую двойственную экономико-правовую природу. С экономической точки зрения публичный кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При этом в экономической теории ссудный капитал традиционно рассматривается как «совокупность денежных средств, на возвратной основе передаваемых во временное пользование за плату в виде процента»44. Предложенная позиция видится вполне обоснованной и логичной, поскольку кредит, при этом не только публичный, но и частный, представляет собой фиксированную сумму, предоставляемую на предварительно согласованных условиях на установленный срок.
В контексте рассмотрения публичного кредита как экономической и правовой категории интересны позиции ряда ученых. Так, например, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой, рассматривая публичный кредит как экономическую категорию, определяют его как «систему экономических денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных и платных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц в целях формирования ссудного фонда»45. То есть, давая определение рассматриваемому понятию, отдельно подчеркивается, что это система экономических денежных отношений. Интересно, что в данном случае кредит определяется именно как система отношений, что представляется вполне обоснованным, поскольку в случае необходимости привлечения средств в кредит государство-заемщик вступает в отношения с кредитором, целью которых является предоставление денежных средств на определенных сторонами условиях.
Другие авторы, анализируя рассматриваемый термин как экономическую категорию, дают еще более узкую дефиницию, определяя его как «систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов»46. Из данного определения следует, что публичный кредит представляет собой исключительно денежные отношения, а не общественные или экономические. Предложенная формулировка видится также вполне логичной, поскольку кредит является именно определенной денежной суммой, перечисляемой кредитором заемщику на согласованных условиях.
Ряд авторов, напротив, дает более широкое определение, согласно которому публичный кредит представляет собой «определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности»47, т. е. данное понятие не ограничивается исключительно экономическими отношениями, а включает всю совокупность общественных отношений, возникающих в связи с движением заемных средств, при этом в отличие от рассмотренной выше дефиниции не отмечается исключительно денежный характер отношений. Интересным видится вопрос о движении именно «стоимости», поскольку данное понятие может быть определено как: «1) цена товара; 2) затраты денежных средств на приобретение товара, на выполнение работ и услуг, на получение благ; 3) в трудовой теории стоимости – овеществленный в товаре труд»48. В данном случае, принимая во внимание приведенную дефиницию, возможно утверждать, что публичный кредит является затратами денежных средств на приобретение товаров для государственных нужд или оплаты каких-либо услуг.
В то же время публичный кредит является и правовой категорией. Положения, регламентирующие основные аспекты, касающиеся предоставления подобного рода кредитов, порядка погашения, управления долгом, и иные аналогичные вопросы содержатся в нормах финансового, международного, конституционного, административного, гражданского права. Так, авторы учебно-методического комплекса по финансовому праву под редакцией Н. И. Химичевой рассматривают публичный кредит как «урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения»49. Данное определение подчеркивает, что указанные отношения урегулированы правовыми нормами, что бесспорно верно, поскольку порядок привлечения и возврата заемных средств, условия обслуживания государственного и муниципального долга, возникающего вследствие получения кредита, урегулированы на уровне законодательных актов. Другие авторы, рассматривая публичный кредит как правовую категорию, определяют его как «самостоятельный институт финансового права, совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права»50. Как и в рассмотренном выше определении, в анализируемой дефиниции, помимо основных принципов, на основании которых предоставляется кредит, делается акцент на правовую урегулированность возникающих отношений. Нельзя не согласиться с указанием на то, что публичный кредит рассматривается именно как отдельный институт финансового права, т. е. как обособленная группа норм права, регулирующих определенный комплекс однородных, взаимосвязанных отношений, а именно отношений по получению, предоставлению и возврату государствами и муниципальными образованиями денежных средств на условиях добровольности, срочности, возвратности и возмездности. Несомненно, институт публичного кредита и долга занимает важное место в системе финансового права, входя в самостоятельный раздел данной отрасли – государственные доходы51, в то же время некоторые положения, регулирующие возникающие отношения, установлены и иными отраслями права. Но, как отмечают некоторые авторы, с позицией которых нельзя не согласиться, несмотря на урегулированность отдельных вопросов, в частности порядка заключения договоров государственного займа нормами гражданского права, это не влияет на обоснованность вывода о том, что публичный кредит является финансово-правовым институтом52.
Как видно из анализа приведенных выше определений, понятие государственного и муниципального кредита в экономическом и правовом аспекте близки друг другу, имея лишь некоторые отличительные черты. Так, рассматривая данный термин с экономической точки зрения, авторы определяют его как сумму долговых обязательств, подчеркивают особый характер отношений, складывающийся в результате возникновения кредита, и его выражение именно в денежной форме. В правовом аспекте авторы акцентируют внимание на законодательной урегулированности складывающихся отношений, особо выделяют значение нормативных правовых актов, закрепляющих определение данного института, а также основные вопросы его возникновения и управления. В то же время, несмотря на различный подход авторов к исследованию категории публичного кредита, прослеживается единая мысль о том, что это отношения, направленные на привлечение или предоставление денежных средств государством или муниципальным образованием с целью финансирования стоящих перед ними целей и задач, а также покрытия бюджетного дефицита на принципах добровольности, платности, срочности и возвратности. То есть на заемные средства начисляются проценты, что подчеркивает платность предоставления займа, полученный кредит подлежит возврату в установленный срок, что означает его временность, кроме того, кредит предоставляется на добровольной основе, т. е. нельзя принудить потенциального заимодавца его выдать. Рассматриваемые отношения урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами, устанавливающими основные правила предоставления либо получения такого рода займов, возврата полученных средств и начисленных на них процентов, а также обслуживания возникающего государственного и муниципального долга.
Следует обратить внимание на отсутствие в законодательстве России четкой дефиниции понятия государственного и муниципального кредита, введение которой в ст. 6 БК РФ, содержащую перечень дефиниций, представляется в полной мере обоснованной, поскольку направлено на совершенствование вопросов терминологии, устранение неоднозначности (как, например, соотношения понятия государственного и муниципального кредита, займа, заимствований). Разработка подобного рода определения может быть сделана исходя из предлагаемых авторами подходов, поскольку, как видно из проведенного анализа, учеными проделана большая работа в данном направлении и сформирована хорошая теоретическая база, которая и сможет послужить основой для разработки соответствующей дефиниции. Одним из вариантов, на основании которого может быть сформулировано соответствующее определение, является следующий: «Государственный и муниципальный кредит – денежные средства, поступающие в бюджет либо выделяемые из бюджета Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, выступающих в качестве заемщиков, кредиторов либо гарантов на возвратной, возмездной/безвозмездной, срочной и добровольной основах». Подобного рода положение демонстрирует двойственный характер возникающих отношений, т. е. публичная власть может выступать не только в роли должника, но и в роли кредитора. Нормы БК РФ в текущей редакции регулируют в основном отношения, в которых органы государственной власти и местного самоуправления выступают в роли должников. Вопросы касательно задолженности перед соответствующим публичным образованием затрагиваются только в главе 15, посвященной внешним долговым требованиям Российской Федерации.
Анализируя вопросы, связанные с определением публичного кредита, возможно отметить, что нередко в качестве взаимозаменяемых употребляются такие термины, как «кредит» и «заем», что представляется не в достаточной степени верным, несмотря на то что на настоящий момент отсутствуют четкие дефиниции, позволяющие выделить их характерные черты и особенности, провести четкую однозначную черту между рассматриваемыми понятиями. Согласно определению, приведенному в российской юридической энциклопедии, кредит (лат. creditum – ссуда) – заем, предоставляемый в денежной форме на условиях возвратности и, как правило, платности (в виде процентов за пользование кредитом)53. Из данного определения наглядно следует, что один термин «кредит» определяется другим термином «заем», т. е. данные термины употребляются как взаимозаменяемые, но в то же время не все авторы придерживаются такого мнения. Так, например, при рассмотрении данного вопроса применительно к государственному кредиту/займу В. Г. Залевский отмечает, что понятия «государственный кредит» и «государственный заем» тесно переплелись в отечественной науке и практике уже в конце XVIII – начале XIX в.54 Данное утверждение обусловлено тем, что в то время, как и в настоящий период, отсутствовало четкое разграничение указанных терминов как в законодательстве, так и в теории. На тот момент закон использовал указанные термины, не раскрывая их содержания. Несмотря на отсутствие законодательно закрепленных дефиниций для каждого из рассматриваемых понятий, следует отметить, что изначально термин «государственный заем» имел более конкретное содержание и в официальных актах той эпохи, посвященных привлечению денежных средств в казну, использовался именно он. В то же время термин «государственный кредит» был шире, он объединял все долговые обязательства государства, включая эмиссию денежных знаков55. Как отмечает В. Г. Залевский в своей статье, подобный подход, при котором отсутствовало законодательное закрепление значения терминов «государственный кредит» и «государственный заем», а также указанные термины употреблялись как равнозначные или взаимозаменяемые, сохранился и в советское время. С течением времени значение указанных понятий изменялось. Так, государственным кредитом стали именовать отношения по привлечению временно свободных средств населения во вклады в сберегательных кассах56, дополнительное финансирование общественных потребностей сверх текущих расходов государства57. Но данное положение так и не было зафиксировано в каких-либо законодательных актах. Таким образом, значение терминов «государственный кредит» и «государственный заем» постоянно модифицировалось, изменялось, получало новое содержание, но в то же время они так и не получили конкретных определений. На настоящий момент законодательство РФ содержит положения касательно понятия договора государственного займа. Так, согласно ст. 817 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем – гражданин или юридическое лицо. При этом договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. Из указанного выше положения следует вывод, что в подобного рода отношениях государство выступает исключительно в качестве должника, при этом данные отношения возникают только в случае эмиссии соответствующих ценных бумаг. Указанные положения о договоре государственного займа применимы и к заимствованиям, осуществляемым муниципальными образованиями. Необходимо обратить внимание, что данная норма содержится именно в ГК РФ, применение положений которого в контексте реализации государственных заимствований ограничено. БК РФ оперирует такими понятиями, как государственные и муниципальные заимствования, определяя их как займы, осуществляемые перечисленными способами, подразделяя при этом государственные заимствования на внутренние и внешние. Такого рода займы могут осуществляться (в зависимости от того, выступает стороной государственный орган или орган местного самоуправления) в следующих формах: выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц. Продолжая тему соотношения таких понятий, как публичный кредит и заем, представляется, что понятие публичного кредита несколько шире, поскольку охватывает собой не только отношения, в которых государство или муниципальное образование выступает в роли должника, но и отношения, когда публичная власть выступает в роли кредитора. Кроме того, в состав государственного и муниципального кредита могут быть включены не только обязательства касательно выпуска и погашения ценных бумаг, но и иные, как, например, выдача бюджетного кредита. В то же время ввиду отсутствия четкого закрепления рассматриваемых понятий (государственный и муниципальный кредит и заем) употребление их в качестве синонимов в настоящее время допустимо. В случае если положениями БК РФ будет предусмотрено определение государственного и муниципального кредита, аналогичное указанному выше, можно будет утверждать, что понятие публичного займа (как оно предлагается ГК РФ) является его составной частью.
Анализируя понятие публичного кредита, интересно коснуться вопросов его соотношения с понятием частного кредита. Указанные элементы имеют как ряд различий, так и некоторые схожие черты. Так, например, в основе как публичного, так и частного кредита лежат единые принципы, а именно: возвратность, срочность, возмездность, добровольность. В то же время, как отмечал М. Ф. Орлов, «кредит публичный, или государственный, и кредит частный кроме имени и цели имеют мало подобия»58. Данное утверждение представляется в определенной степени обоснованным, поскольку каждый из рассматриваемых институтов имеет свои исключительные характерные черты. Так, например, обязательным участником отношений, складывающихся при образовании публичного кредита, выступает государство или муниципальное образование, что a priori предполагает неравенство сторон, в то время как при формировании частного (банковского) кредита стороны заключают гражданско-правовой договор, неотъемлемой чертой которого является принцип равноправия сторон, законодательно закрепленный как один из основополагающих принципов гражданского права. Различны и цели привлечения указанных видов кредитов. Публичный кредит носит общенациональный характер, чаще всего направлен на погашение бюджетного дефицита, покрытие государственных и муниципальных расходов, при этом начисляемые проценты могут погашаться при помощи налогов или иных займов. Частный кредит имеет своей целью развитие, модернизацию, расширение производства, чаще всего проценты и сумма такого кредита погашаются именно за счет прибыли, которая является результатом подобного развития производства. То есть в отличие от публичного частный кредит направлен на удовлетворение потребностей отдельного физического или юридического лица – заемщика, в то время как государственный и муниципальный имеет своей целью решение более глобальных проблем и задач, таких как проведение социальных программ, покрытие бюджетного дефицита и других, результатом чего, в свою очередь, может явиться воздействие на целые отрасли экономики и производства, развитие отдельных регионов страны. Существенным отличием также является и наличие обеспечения при предоставлении денежных средств в долг. Так, в случае если имеет место банковская ссуда, предоставление обеспечения в форме залога чаще всего является обязательным, в то время как при предоставлении кредита государству или муниципальному образованию обеспечение не предоставляется, поскольку презюмируется, что публичный кредит полностью и безусловно обеспечен всем находящимся в государственной и муниципальной собственности имуществом. Данный факт обусловлен в большей мере тем, что государство или муниципальное образование, в отличие от конкретного частного лица, получающего заем, представляет собой стабильно функционирующую и более благонадежную структуру, выступающую в качестве должника в соответствующих отношениях. Кроме того, как было отмечено выше, публичный кредит гарантируется всем имуществом заемщика, в то же время вполне очевидно, что активы отдельной страны несоизмеримо больше имущества физического или юридического лица – заемщика, которое может быть предоставлено в залог.
Анализируя понятие публичного кредита и долга, нельзя не остановиться на их видах, на которые они подразделяются в зависимости от ряда факторов. Классификация может быть произведена по ряду оснований, так, например, в зависимости от срока оплаты публичный долг может подразделяться на59:
капитальный.
Капитальным считается сумма всех полученных заимствований и проценты, подлежащие начислению на нее, срок выплаты которых, определенный сторонами возникающих отношений, наступит в будущем;
текущий.
В отличие от капитального, текущий представляет собой все выплаты по погашению полученных кредитов, срок осуществления которых уже наступил.
Кроме описанной выше, возможна классификация и по иным основаниям, например, в зависимости от того, кто является кредитором, а также в зависимости от того, в какой валюте должен быть осуществлен платеж, публичный долг подразделяется на:
внутренний.
В случае использования внутренних заимствований кредиторами являются резиденты государства-заемщика, т. е. юридические лица, учрежденные в соответствии с законодательством страны-должника, и физические лица, являющиеся его гражданами. Данный вид долга может быть выпущен только в национальной валюте. В случае использования данного механизма должник эмитирует государственные или муниципальные ценные бумаги, реализуемые на национальном фондовом рынке. При этом, с тем чтобы сделать инвестирование в подобного рода бумаги более привлекательными, нередко используются различные льготы, в частности налогового характера;
внешний.
В отличие от внутреннего, в случае если имеют место внешние заимствования, выпускаемые государством-должником ценные бумаги размещаются и торгуются на иностранных фондовых рынках в иностранной валюте. Сложность данного механизма заключается в том, что чтобы указанные ценные бумаги успешно торговались и пользовались спросом, необходимо учитывать специфику иностранных инвесторов. При этом внешние заимствования могут осуществляться в различных формах.
В зависимости от того, у субъекта власти какого уровня возникают долговые обязательства в результате привлечения кредита, различают: общегосударственный долг; государственный долг субъекта Федерации; муниципальный долг.
Подобная классификация применима именно к государствам с соответствующей иерархией субъектов власти, в частности к Российской Федерации. Аналогичная классификация, но с некоторыми особенностями представлена в США, где выделяется государственный (суверенный) долг и долг органов государственной власти более низкого уровня – муниципальный долг, под которым, согласно основному подходу в США, понимаются долги всех органов государственной власти, кроме центральных (федеральных), в то же время муниципальный долг может быть подразделен на собственно муниципальный долг и долг субсуверенных органов, к которым относятся органы власти субъектов федерации и муниципалитеты60.
Помимо рассмотренной выше, возможна также классификация в зависимости от срока, по истечении которого должна быть погашена сумма долга и начисленные на нее проценты. Так, выделяют: краткосрочный – до 1 года; среднесрочный – от 1 до 5 лет и долгосрочный – от 5 до 30 лет (для муниципальных образований – до 10 лет).
Необходимо подчеркнуть, что законодательством каждой отдельной страны могут устанавливаться различные сроки для привлечения государственного и муниципального кредита.
Помимо классификации публичного долга, может быть отдельно произведена и классификация публичного кредита. Так, например, в зависимости от целей использования средств можно выделить следующие виды:
инвестиционный – направлен на финансирование различных проектов и программ, т. е. на производительные цели;
неинвестиционный – направлен на финансирование непроизводительных расходов, чаще встречается в условиях кризиса либо связан с нестабильностью экономики61.
Возможна классификация публичного кредита и по иным основаниям, так, например, выделяются две формы, в которых он может существовать, а именно:
несекьюритизированная форма.
В случае существования данной формы не происходит выпуска ценных бумаг (от англ. security, что означает «ценная бумага»). При этом кредитором выступает только одно лицо, в отличие от другой формы публичного кредита – секьюритизированной. Также в литературе данную форму называют безоблигационной, которая оформляется в виде подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах62.
Одним из видов безоблигационного займа является синдицированный кредит, т. е. «кредит, предоставляемый несколькими кредиторами одному заемщику»63. При этом некоторые авторы, в частности Ю. А. Данилов, отмечают тенденцию, согласно которой на настоящий момент активно используются синдицированные кредиты ввиду наличия ряда существенных преимуществ, таких как:
одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредитного договора;
гибкость условий кредитования;
продолжающийся характер финансирования, что ведет к снижению трансакционных издержек64.
Следующая форма публичного кредита в рассматриваемой классификации: секьюритизированная форма65.
При данной форме кредита заемные средства привлекаются путем эмиссии долговых ценных бумаг органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами. Рассматриваемая форма также называется облигационной66. Выпускаемые ценные бумаги можно подразделить на два вида: внутренние и внешние67. При этом под внутренними понимаются ценные бумаги, номинированные в национальной валюте эмитента, размещающиеся и обращающиеся внутри страны. Внешние ценные бумаги, напротив, размещаются и обращаются на внешних рынках, при этом их номинальная стоимость выражается в иностранной валюте. В этом случае размещение, т. е. отчуждение ценных бумаг путем заключения гражданско-правовых сделок, может осуществляться в различных формах. Наиболее распространенными являются следующие:
Аукцион (Австрия, Франция, Германия, Великобритания, США).
Данная форма является наиболее распространенной на настоящее время и подразделяется на два вида: конкурентные и неконкурентные аукционы. При конкурентном аукционе участники рынка подают заявку на приобретение соответствующих размещенных ценных бумаг, и победителем становится предложивший наиболее выгодную цену. Конкурентные аукционы, в зависимости от применимого порядка их проведения, также подразделяются на виды: голландский (в процессе аукциона продавец снижает цену, первый согласившийся с предложенной ценой становится победителем); английский (побеждают заявки с самой высокой ценой); закрытый (каждый из участников предоставляет заявку с известной только ему ценой, побеждает наиболее выгодное предложение, при этом движение цены не происходит). При неконкурентном аукционе удовлетворяются все принятые заявки по единой цене.
Консорциальная, т. е. через консорциум/синдикат андеррайтеров (Германия, Япония, Швейцария).
При использовании данной формы все ценные бумаги либо их часть, выпущенные в рамках одной эмиссии, продаются членам консорциума, организованного ведущим менеджером на основании договора об андеррайтинге по поручению эмитента. В роли ведущего менеджера может выступать либо национальный, либо международный крупнейший финансовый институт в зависимости от того, происходит размещение внутри страны или на внешнем рынке.
«Дозированное» размещение (Германия, Италия, Великобритания).
Представляет собой размещение по мере поступления заявок на покупку от инвесторов и профессиональных участников рынка, подаваемых по их инициативе.
Выкуп агентом государства (Германия, Великобритания).
При данной форме в момент первичного размещения определенная доля ценных бумаг выкупается генеральным агентом государства с тем, чтобы впоследствии произвести доразмещение среди профессиональных участников при возникновении положительных изменений конъюнктуры рынка, а также формировании портфеля ценных бумаг, который может быть впоследствии использован для торговли на вторичном рынке или как механизм предотвращения финансовых спекуляций.
Специальное размещение среди мелких инвесторов (Япония, Великобритания).
При использовании данной формы не привлекаются профессиональные посредники, процедура покупки и продажи ценных бумаг максимально упрощена. Например, в Великобритании достаточно заполнить заявку и направить ее в уполномоченный орган – Департамент национальных сбережений. Также могут выпускаться специальные ценные бумаги, предусматривающие использование рассматриваемой формы размещения, как, например, федеральные ноты в Германии68.
Необходимо отметить, что большинство стран использует несколько форм одновременно в зависимости от вида ценных бумаг и иных параметров. Так, например, форма специального размещения среди мелких инвесторов в большинстве случаев используется совместно с другими ввиду сложности практической реализации всего пакета эмитированных ценных бумаг исключительно с помощью данного механизма. Представляется, что использование секьюритизированной формы кредита позволяет избежать дополнительной эмиссии денежных средств, которая может повлечь ряд негативных факторов, в частности инфляцию. Рассматривая данную форму публичного кредита, нельзя не отметить, что выпускаемые ценные бумаги могут быть разбиты по группам по ряду параметров. Например, в зависимости от характера передачи прав они подразделяются на предъявительские и именные; в зависимости от метода выпуска – на документарные и бездокументарные; в зависимости от целей выпуска – на покрытие бюджетного дефицита, финансирование социальных программ и т. д.; в зависимости от формы выплаты дохода – процентные, выигрышные, с нулевым купоном. Подобного рода классификацию составляющих понятия публичного долга и кредита можно продолжать далее, производя при этом выделение подвидов и групп в каждом отдельном элементе, что обусловлено сложностью и многоаспектностью рассматриваемого института.