Данная книга основывается на двух убеждениях. Первое заключается в том, что для сокращения масштабов нищеты в развивающихся странах, или так называемых странах третьего мира, необходим экономический рост. Второе – в том, что единственным способом увеличения темпов экономического роста является эффективный, динамичный и растущий частный сектор. В этой книге делается следующий шаг – я попытаюсь дать ответ на вопрос о том, что государство может сделать для содействия развитию частного сектора.
Основной вывод заключается в том, что зачастую государство излишне усердствует. Многие государственные программы и меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору, в действительности препятствуют его развитию. Основными причинами являются низкий уровень квалификации и компетентности в большинстве государственных учреждений, высокий уровень коррупции и влияние групп с особыми интересами. Хотя частные рынки зачастую не в состоянии обеспечить идеальный результат, в бедных странах возможности государства в деле устранения этих недостатков ограничены.
Этот вывод напоминает мне рассерженные слова отца, сказанные много лет назад, когда я пытался помочь ему с ремонтом дома: «Сын, если ты не можешь помочь, по крайней мере не мешай». Самое лучшее, что может сделать правительство многих бедных стран, – просто не мешать. В последующих главах анализируется, какие меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору, имеют более высокую вероятность успеха и как они могут быть разработаны, принимая во внимание недостаточные возможности государства их воплотить.
Впервые меня обеспокоили вопросы коррупции и некомпетентности государственного аппарата в 1991 г., когда я начал работать в ведомстве, занимавшимся приватизацией в России (Госкомимущество). До этого я работал над программой приватизации в Новой Зеландии, каковой программой руководило Министерство финансов. Несмотря на то что я гражданин США, Министерство финансов Новой Зеландии наняло меня наряду с другими иностранными гражданами для работы в правительстве Новой Зеландии. Министерство финансов ощущало потребность в дополнительном опыте и знаниях при реализации амбициозной программы экономического реформирования лейбористского правительства, проводимой министром финансов Роджером Дугласом.
После работы в правительстве США качество работы сотрудников Министерства финансов Новой Зеландии и преданность лейбористских политиков делу реформирования произвели на меня сильное впечатление. Хотя государственный аппарат в Новой Зеландии отличается высоким уровнем квалификации и честностью, а политическая система в целом свободна от коррупции, политика лейбористского правительства, проводившаяся Министерством финансов, заключалась в переводе многих государственных видов деятельности в частный сектор. Кроме того, государство должно было упразднить обременительное регулирование частного сектора, а также субсидии и меры поощрения, предназначенные для содействия его развитию. Эти реформы в Новой Зеландии более подробно рассматриваются в главах 6 и 9.
Позднее, когда я начал работать в России в 1991 г., у нас были длительные дискуссии с талантливой молодой командой (российскими и иностранными специалистами), набранной для разработки и проведения программы приватизации. После того как я подробно изложил свои «блестящие» предложения по приватизации тысяч государственных предприятий в России, один из русских членов команды сказал, что мои предложения не учитывают ключевой факт российской жизни. Реализовывать их придется российской бюрократии.
Хотя к организации этой программы можно было бы привлечь относительно небольшое количество новых людей, основной объем работ должен был выполняться имеющимися чиновниками различных ведомств и государственных предприятий. Российский член команды сказал мне тогда, что большая часть чиновников некомпетентна, или коррумпирована, или одновременно и то и другое. России требовалась программа приватизации, которую могли бы реализовать подобные чиновники. Эта команда разработала программу для крупных предприятий, которая представляла собой сложную комбинацию выкупа компании ее руководством и сотрудниками и ваучерной приватизации, не имевшей аналогов среди программ, применявшихся в развитых странах. Как бы то ни было, программа выполнила свою основную цель быстрой приватизации, приведшей к переводу около 70 % крупных и средних предприятий в частную собственность между 1992 и 1994 гг. Многие другие крупные предприятия были приватизированы позднее с помощью других способов.
Это достижение было продемонстрировано во время презентации представителя российского Госкомимущества на конференции, где представители различных приватизационных ведомств Центральной и Восточной Европы собрались для обмена опытом. Некоторые выступающие из Польши и Венгрии критично отзывались о российских методах приватизации и дали понять, что их страны справляются с этим вопросом лучше. Представитель России в ответ напомнил, что Маргарет Тэтчер за 11 лет пребывания на посту премьер – министра Великобритании приватизировала 40 предприятий. Затем он взглянул на свои часы и сказал, что за те 10 минут, что он говорил, Россия приватизировала по меньшей мере столько же.
Многие критиковали российскую приватизацию за то, что она не достигла своего теоретического идеала. Тем не менее ранняя программа была, возможно, лучшим из того, что могло быть реализовано в быстрые сроки с учетом ограничений, налагаемых существующей российской бюрократией и политической системой. Более справедлива критика позднейших программ, таких как залоговые аукционы, при которых государственные активы уступались по демпинговым ценам тем, кто оказывал финансовую поддержку государству.
Россия могла бы отложить приватизацию на годы или даже десятилетия, пока правительственные учреждения и государственный аппарат не улучшатся и не модернизируются. В начале 1990-х годов правительство выбирало не между недостаточно хорошим, или вторым наилучшим, способом приватизации и неким теоретическим, наилучшим способом, по определению западных экспертов. Выбор лежал между методом вторым наилучшим, который мог бы быть быстро проведен в жизнь имеющимися российскими чиновниками, и откладыванием приватизации на долгие годы. Это трудный выбор, и люди рассудительные могут с ним не согласиться, но, что бы ни говорили западные эксперты, ошибка выбора российского правительства не очевидна и не однозначна. Этот спор о России напоминает мне старую пословицу: «Лучшее враг хорошего».
Частный сектор – это краткое обозначение той экономической, коммерческой и предпринимательской деятельности, которая осуществляется не государственным сектором, а частными предприятиями и отдельными лицами. Я бы также отнес к частному сектору некоммерческие и общественные организации. Обычно их называют неправительственными организациями. Государственный сектор, напротив, включает в себя министерства, ведомства и государственные предприятия.
Зачастую границы частного сектора проще определить, изучив то, что входит в государственный сектор. Все остальное относится к частному сектору. Во многих бедных странах государственный сектор обеспечивает здравоохранение, образование, коммунальные услуги (электричество, телефонную связь, природный газ, воду, канализацию), перевозки (дороги, железные дороги, порты, авиалинии), банковские услуги, страхование, фонды взаимопомощи, оптовую и розничную торговлю (в особенности в сфере сельского хозяйства), энергоресурсы (уголь, нефть) и, наконец, промышленные товары.
Развитие частного сектора имеет две основные составляющие. Первая состоит в переводе большей части этой экономической деятельности из государственного сектора в частный. Вторая заключается в создании сложной структуры мер экономической политики, законов и институтов, ниже именуемых деловым климатом, который будет благоприятствовать эффективному функционированию частного сектора и его развитию путем создания большего количества рабочих мест и повышения доходов. Растет признание того факта, что государственный сектор плохо справлялся с этими видами экономической деятельности и что частный сектор может добиться больших успехов при наличии благоприятной среды.
Учитывая печальный опыт коммунистических стран и стран с государственным регулированием экономического развития, больший упор на частный сектор представляется мне само собой разумеющимся. Если вы не верите в то, что частный сектор справится с этой деятельностью лучше, чем государственный сектор, или в то, что развитие частного сектора необходимо для экономического роста, то моя попытка продемонстрировать вам верность этого, скорее всего, не увенчается успехом. Цель этой книги заключается в анализе наилучших путей развития частного сектора и, следовательно, повышения темпов экономического роста, а не в доказательстве того, что развитие частного сектора повысит темпы экономического роста и сократит масштабы нищеты.
К сожалению, государственные меры, направленные на помощь частному сектору, слишком часто напоминают попытки медиков двухсотлетней давности вылечить больных. В те дни визит к врачу или в больницу вполне мог привести к ухудшению здоровья, а не к исцелению. Государству стоило бы следовать клятве, приносимой врачами и гласящей: «Во-первых, не навреди»[1]. Конечный результат экономической политики государства подпадает под одну из трех категорий. В первом случае оптимальный результат достигается, если эти меры действительно улучшают производительность и функционирование частного сектора и польза от них перевешивает бюджетные расходы. Во втором варианте государство пытается помочь частному сектору, но, по сути, добивается незначительных успехов или вообще ничего. Хотя этот результат нельзя назвать желанным, но, по крайней мере, ущерб ограничивается напрасными государственными расходами. Третий, и наихудший, вариант, когда политика государства причиняет вред деятельности частного сектора. Мало того, что государственные расходы оказываются напрасными, но и частный сектор также лишь выиграл бы, если бы эти меры не принимались.
В качестве примера приведу последствия создания государственного Управления инвестициями в Бангладеш. Первоначально большие надежды возлагались на то, что эта мера подпадет под первую категорию. На данный момент фактический результат соответствует второй категории и существует риск перехода в третью.
Правительство учредило Управление инвестициями для поддержки инвестирования иностранных компаний в Бангладеш. Председатель рассказал мне, что управление постарается помочь иностранным инвесторам разобраться в дебрях правительственных лицензий, разрешений и предписаний. Он надеялся, что Управление станет универсальным органом для получения всех видов государственных разрешений.
Я спросил председателя, насколько им это удалось. Он признал наличие определенных трудностей. Большая часть его служащих была переведена из упраздненного министерства промышленности. Они никогда не работали в частном секторе и плохо понимали нужды бизнесменов. Более того, вся их прежняя работа сводилась к регулированию и контролю частного сектора, что и являлось основной функцией бывшего министерства. Изменить их образ мыслей было сложно.
Я был разочарован, но сделал предварительный вывод, что результат не так уж плох. Нужно признать, что Управление вряд ли могло сильно помочь частному сектору, в данном случае иностранным инвесторам. Тем не менее если иностранные инвесторы не находили Управление полезным, они могли просто не пользоваться его услугами.
К сожалению, следующие слова председателя давали повод предполагать, что результат может значительно ухудшиться. Его беспокоили недобросовестные иностранные инвесторы или те, кто не имел хорошего плана инвестирования в страну. Он предложил, чтобы управление определяло пригодность иностранных инвесторов и проверяло качество их бизнес-планов, прежде чем им будет позволено вкладывать деньги. Эти действия должны были отсечь недобросовестных и некомпетентных инвесторов. Целью его была защита потребителей, поставщиков и банков, которым могли бы навредить эти инвесторы.
На него не произвел впечатления мой довод, что потребители, поставщики и банки лучше смогут позаботиться о себе самостоятельно, без всякой помощи Управления. Я надеялся убедить его в неудачности этого плана, доведя его до логического абсурда. Я предположил, что если план этот годился для иностранных инвесторов, то почему бы его не распространить и на внутренних инвесторов? Управлению следовало определять пригодность и проверять бизнес-планы всех инвесторов, как внутренних, так и иностранных. Я предположил, что внутренние инвесторы даже скорее могут оказаться не соответствующими требованиям или недобросовестными. К моему ужасу, эта идея показалась ему интересной. Таким образом, вместо помощи иностранным инвесторам, управление, скорее всего, собиралось стать дополнительным препятствием на их пути.
Здесь читатель может подумать, что я некий наивный, оторванный от жизни теоретик, убежденный в том, что частный сектор не может причинить никакого ущерба. Мол, частный сектор без государственного вмешательства, контроля или регулирования – это лишь идеальная экономическая система, которую невозможно улучшить. Как Панглосс, герой вольтеровского «Кандида», я верю, что нерегулируемая рыночная экономика является «лучшим из всех возможных миров». В реальности же я отношусь к экономике частного рынка так же, как Уинстон Черчилль относился к демократии. Экономика частного рынка – это худшая экономическая система, за исключением всех остальных[2].
Основной причиной, по которой рыночную экономику можно считать наилучшей экономической системой, является влияние конкуренции на деятельность частных компаний. Это одна из старейших идей в экономике, восходящая по меньшей мере к 1776 г., когда Адам Смит написал «Богатство народов».
Смит утверждал, что благодаря конкуренции частные компании, преследуя собственный интерес (а именно увеличение прибыли) фактически помогают всему обществу в целом.
Частные предприниматели не являются ни более честными, ни более способными, чем государственные чиновники или политики. Тем не менее конкуренция заставляет их быть честными и способными, потому что иначе их вытеснят с рынка. Конкуренция оказывает давление на частную компанию, заставляя ее производить высококачественную продукцию и услуги по разумным ценам. Аналогичным образом конкуренция заставляет компанию относиться к своим покупателям, рабочим и поставщикам честно и справедливо. В противном случае они проголосуют ногами и будут вести дела или искать трудоустройства в других компаниях.
Хотя данная теория объясняет, почему конкурентная рыночная экономика должна работать безупречно, все мы знаем, что практика редко оправдывает эти ожидания. Мы все можем привести примеры компаний, которые обманывают своих покупателей и поставщиков, продают опасные товары, взимают чрезмерно высокие цены, недоплачивают работниками и обращаются с ними ненадлежащим образом, загрязняют окружающую среду и т. д. Как бы то ни было, у меня нет надежды на способность правительств беднейших стран улучшить эту экономическую систему и устранить ее недостатки.
В противоположность частным компаниям единственное, что может заставить правительство работать лучше, это опасения, что политиков не переизберут на следующих выборах. К несчастью, во многих бедных странах демократия слаба и неудовлетворительно работающее правительство может оставаться у власти десятилетиями.
Большая часть текущих факторов, сдерживающих рост частного сектора, является результатом прошлых мер экономической политики, направленных на помощь этому сектору. Как минимум любые меры экономической политики должны разрабатываться с учетом низкого уровня компетентности многих правительственных учреждений и министерств, высокого уровня коррупции и вероятности того, что группы с особыми интересами могут повернуть данные меры к собственной выгоде.
Худшей из этих групп с особыми интересами является сам частный сектор. Возможно, главный недостаток частного сектора в любой стране заключается в его упорных попытках оказывать влияние на государственную власть и ресурсы и управлять ими в своих интересах. Экономисты ввели название для этого вида поведения, которое, конечно, не является шедевром технического жаргона, но я тем не менее воспользуюсь им. Экономисты называют это погоней за рентой. Хотя в этом случае слово «рента» используется не в самом своем широком значении, экономисты употребляют его в данном контексте для обозначения сверхприбыли. Погоня за рентой со стороны частных предпринимателей означает, что они пытаются использовать государство для получения сверхприбыли.
О примерах подобной погони за рентой как в развитых, так и в бедных странах можно написать не одну книгу. Ни одна страна от этого не защищена. Каждый день, когда я беру в руки газету у себя на родине, в США, я прихожу в ярость при виде очередных примеров того, как частные компании, фермеры или профсоюзы используют государство для собственного обогащения за счет всех остальных.
Государство может увеличивать частную прибыль различными способами. Оно может выделять субсидии как на продукцию и услуги, которые производят частные компании, так и на приобретаемые ими ресурсы. Государство продает государственные ресурсы, такие как земля или природные ресурсы, частным компаниям по ценам ниже рыночных и покупает у них товары и услуги по ценам выше рыночных. Государство в лице государственных банков дает ссуды под низкие проценты. Государство предоставляет налоговые льготы для привилегированных отраслей промышленности или компаний. Рядовые граждане платят за это увеличение прибылей посредством повышения налогов или сокращения государственных расходов.
Помимо всего прочего государство располагает источником власти, никому более не доступным. Государство может принимать законы или иные нормативные акты, ограничивающие конкуренцию и тем самым приводящие к высоким прибылям привилегированных частных компаний, и принуждать к их соблюдению с помощью полиции и судов. Например, государство устанавливает высокие пошлины на импортные товары или иными способами ограничивает импорт с тем, чтобы отечественные компании могли повышать цены, не сталкиваясь с иностранной конкуренцией. Государство не разрешает иностранным компаниям заниматься в стране видами деятельности, составляющими конкуренцию отечественным компаниям. Государство использует свою власть для лицензирования новых компаний, с тем чтобы ограничить их появление на рынке и тем самым ослабить конкуренцию даже среди отечественных компаний. Рядовые граждане платят за эти высокие прибыли вследствие повышения цен или снижения качества продуктов и услуг. В недавней книге «Спасение капитализма от капиталистов» утверждается, что самые большие враги капитализма – это топ-менеджеры корпораций, которые пользуются своим влиянием для ослабления конкуренции[3].
Во время недавнего финансового и экономического кризиса в странах Юго-Восточной Азии появилось более подходящее определение, нежели погоня за рентой, – клановый капитализм. Этот термин лаконично отражает то, как друзья, компаньоны и родственники политических лидеров в некоторых странах Юго-Восточной Азии пользовались привилегированным экономическим положением (преимущественно на Филиппинах и в Индонезии). Они получали государственные субсидии, налоговые льготы, кредиты под низкий процент, выгодные контракты на поставку товаров и услуг государству и защиту от конкуренции. Клановый капитализм по крайней мере частично виновен в экономическом кризисе в этих странах.
Профсоюзы часто способствуют частным компаниям в погоне за капиталом. Если компания защищена от конкуренции, больше вероятности, что она повысит заработную плату членам профсоюза в обмен на трудовой порядок. Компания знает, что благодаря незначительной конкуренции она сможет, повысив цены, переложить высокую заработную плату на плечи покупателей и не страдать от снижения прибылей. В результате заработная плата и льготы рабочих этих компаний существенно выше, чем у других рабочих. Профсоюзы знают, что усиление конкуренции сократит их возможности требовать повышения заработной платы. Неудивительно, что профсоюзы являются главными противниками глобализации, поскольку глобализация приводит к росту конкуренции со стороны иностранных компаний.
Профсоюзы зачастую более успешны в погоне за прибылью, поскольку они утверждают, что защищают бедных, угнетенных рабочих, несмотря на то что в большинстве стран лишь меньшая часть рабочих является членами профсоюзов. И в бедных, и в развитых странах члены профсоюзов обычно составляют менее 35 % несельскохозяйственных рабочих, а зачастую и того меньше, причем значительно[4]. Например, в Индии лишь 5 % несельскохозяйственных рабочих являются членами профсоюзов. Если же включить сюда и сельскохозяйственных рабочих, то этот процент становится еще меньше. Профсоюзы обычно утверждают, что рост конкуренции заставит частные компании снизить заработную плату рабочим или вообще уволить их. Политики не желают публично демонстрировать нанесение ущерба интересам простых рабочих, хотя рабочие – члены профсоюза простыми не являются. В отличие от них богатым предпринимателям в дорогих костюмах, разъезжающим на лимузинах с персональными водителями, труднее завоевать симпатию политиков.
Повышение заработной платы рабочих, состоящих в профсоюзе, ложится на плечи остальных в виде более высоких цен на товары и услуги, производимые этими рабочими. Профсоюзы заставляют нас верить в то, что они помогают перераспределять доходы богатых капиталистов в пользу бедных рабочих. В действительности они главным образом перераспределяют доходы большого количества рабочих, не являющихся членами профсоюза, в пользу небольшого числа относительно обеспеченных рабочих, состоящих в профсоюзе. В большинстве бедных стран члены профсоюза обычно являются элитой рабочей силы, имеющей высокооплачиваемую работу на государственном предприятии или в государственном учреждении. Нет данных о том, что в отраслях промышленности с сильными профсоюзами низкие прибыли. На самом деле выбор политиков лежит между поощрением конкуренции, приводящей к снижению цен и повышению качества товаров для всех жителей, и защитой привилегированного положения нескольких частных компаний и их работников, состоящих в профсоюзе.
Повсеместно распространенная погоня за рентой является сильнейшим доводом для государства в пользу сведения до минимума своего вмешательства в частный сектор. Меры экономической политики по устранению общепризнанных провалов частных рынков скорее всего приведут к тому, что причинят больше вреда, чем принесут пользы, поскольку правительства «захвачены» (еще один термин из экономического жаргона) группами с особыми интересами, что гораздо важнее, частного бизнеса и профсоюзов. Хотя эти меры могли преследовать благие цели, конечный результат оказывается пагубен.
Парадоксальным образом лучший способ государственной помощи частному сектору – это отсутствие всякой помощи. Вместо этого государство должно бросить его выживать без субсидий, налоговых льгот и займов на выгодных условиях, лицом к лицу с конкуренцией со стороны как отечественных, так и иностранных компаний. То, что я подразумеваю под помощью частному сектору, обычно не то же самое, чего хочет частный сектор, когда просит о помощи у государства. Советы частного сектора и профсоюзов о том, как управлять экономикой всегда следует рассматривать с настороженностью, поскольку зачастую это замаскированная погоня за рентой.
Представим на мгновение, что основной вывод этой книги верен, а именно что слишком часто меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору в бедных странах, либо неэффективны, либо оказываются препятствием на пути его развития. В этом случае возникает вопрос: почему государства настаивают на подобных мерах и программах? Разве они не видят ошибочность этого пути?
На этот вопрос существует ряд ответов. В первую очередь, многие чиновники и политики не вполне убеждены, что крупный и динамично развивающийся частный сектор является лучшим способом поддержания экономического роста. Они настаивают на том, что многие важные виды экономической деятельности должны оставаться в руках государства и что государство должно помогать, направлять, контролировать, регулировать и руководить существующим небольшим частным сектором. По моему опыту, многие политики и государственные служащие говорят, что поддерживают развитие частного сектора, поскольку знают, что это современное общепринятое мнение, но в душе сомневаются.
Например, я работал в российском ведомстве, ответственном за стимулирование конкуренции на частных рынках. Казалось бы, служащие этого ведомства должны быть убеждены в том, что конкурентные частные рынки, свободные от государственного регулирования и контроля, в целом положительно влияют на экономический рост. Когда я сдружился с высокопоставленным чиновником этого ведомства, он признался мне в своих глубоких опасениях относительно новой рыночной системы в России.
Он рассказал, как тысячи частных компаний стали производить любые продукты и услуги на свое усмотрение и продавать их кому угодно по нерегулируемым ценам. Никто в правительстве не знал, что именно они делали, и не контролировал их. Он сказал, что царит полный хаос и правительство должно вмешаться и внести порядок и стабильность. Он не видел, что под этим поверхностным хаосом, по сути, скрывалась упорядоченная экономическая система, осуществляемая дисциплиной конкурентных рынков.
Возможно, этот пример является крайностью, поскольку данный чиновник провел большую часть своей жизни при совершенно иной экономической системе. Однако и чиновники многих других бедных стран также провели большую часть жизни в условиях экономической и политической систем, которые были радикально настроены против значительной независимой роли частного сектора.
Доминирующая роль государства в экономическом развитии продолжалась около 40 лет, приблизительно с 1950 по 1990 г. Этот тип экономики был широко распространен после Второй мировой войны, когда советский контроль распространился на страны Центральной Европы, коммунистическая партия взяла власть в Китае, а многие бывшие колонии Азии и Африки получили независимость. Он продержался приблизительно до 1990 г., когда большинство бывших коммунистических стран, признав крах коммунизма, решили строить экономику частного рынка.
Хотя пример СССР и Китая повлиял на лидеров многих бедных стран того периода, я полагаю, что пример Джавахарлала Неру в Индии был наиболее важным, по крайней мере для бывших колоний Азии и Африки. После десятилетий борьбы в 1947 г. Неру достиг своей цели – независимости Индии. Это была первая крупная неанглосаксонская колония, получившая независимость в XX в. В качестве первого премьер-министра Индии Неру должен был выбрать экономическую модель, которая способствовала бы экономическому развитию нового государства и сократила масштабы нищеты.
Он выбирал между двумя существовавшими моделями. Хотя многие критиковали коммунистическую политическую систему, немалая часть экспертов, включая представителей западных стран, с неохотой признавали, что коммунистическая система демонстрировала высокие темпы экономического роста. Еще в 1985 г. знаменитый американский экономист Пол Самуэльсон в своем вводном учебнике утверждал, что советская система планирования является мощным двигателем экономического развития[5]. Даже американское Центральное разведывательное управление преувеличивало рост коммунистических экономик. Примером этого утрирования служит тот факт, что проведенное Всемирным банком исследование ситуации в Румынии в 1979 г. пришло к заключению, что экономика этой страны росла рекордными темпами, почти на 10 % в год, в течение 25 лет. Речь советского президента Горбачева в 1988 г., в которой он утверждал, что советская экономика не развивалась в течение 20 лет, стала шоком для многих экспертов по коммунистической экономике[6]. Неру гордился тем, что Индия была крупнейшим демократическим государством мира, и не хотел перенимать коммунистическую политическую систему, но он находил ее экономическую систему привлекательной, поскольку наряду с другими полагал, что она обеспечивает быстрый экономический рост.
Альтернативной экономической моделью была капиталистическая система, примером которой служила Великобритания, бывшая колониальная хозяйка Индии. Хотя Неру отдавал предпочтение британской политической системе, он не особенно верил в экономическую систему Британии и полагал, что она эксплуатировала Индию и держала ее в нищете. Он не видел особого смысла в перенимании нерегулируемой экономики частного рынка, открытой мировой торговле и инвестициям. Это просто позволило бы богатым капиталистическим странам продолжать эксплуатацию Индии. Экономический империализм не должен был прийти на смену политическому империализму. Подобных взглядов сегодня, похоже, придерживаются те, кто противостоит глобализации, хотя в точности определить их взгляды не так просто.
Вместо этого Неру верил в то, что сможет создать новую экономическую систему, которая будет сочетать лучшие черты коммунистической и капиталистической систем. Как и в коммунистических странах, государство будет владеть крупными важными отраслями промышленности и финансовой системой – командными высотами экономики. Он подчеркивал важность опоры на собственные силы и сведение до минимума международной торговли и иностранных инвестиций и собственности. Отечественная промышленность станет производить товары прежде импортируемые – стратегия импортозамещения. Однако Неру не совершает той же ошибки, что Россия, и не пытается национализировать сельское хозяйство или малые предприятия. Плановые органы будут регулировать, направлять и управлять как государственным, так и сохранившимся небольшим частным сектором. Индийская экономика в условиях социализма Неру станет удачным компромиссом между крайностями коммунистической и капиталистической моделей.
Одно из теоретических преимуществ государственных предприятий заключается в том, что они могут сочетать различные коммерческие и социальные задачи так, как это не способны делать частные компании. В то время как частная компания будет заинтересована лишь в увеличении прибылей, государственная компания может также решать насущные социальные задачи. Например, она может сократить безработицу путем найма большего количества рабочих, дотировать цены для бедных, инвестировать в промышленность или регионы страны, которым экономическое планирование отдает высокий приоритет, обеспечивать высокую заработную плату и улучшенные условия труда, сводить к минимуму загрязнение окружающей среды.
К сожалению, практическим результатом явилось то, что государственные предприятия не были успешны в достижении либо своих социальных, либо коммерческих задач. Это беспорядочное смешение целей означало невозможность оценить эффективность функционирования предприятия. Например, потеряло ли предприятие деньги из-за плохого управления или из-за низких цен и инвестирования в отсталые регионы страны по требованию правительства? Показательным является тот факт, что едва ли не сильнейшее загрязнение окружающей среды в XX веке было вызвано правительственными ведомствами и государственными предприятиями бывшего СССР. При приобретении недвижимости в России обычным делом является предварительная проверка земли с помощью счетчика Гейгера, дабы убедиться, что она не использовалась для захоронения радиоактивных отходов.
Экономические убеждения Неру прекрасно подходят к его политическим убеждениям, а именно позиции неприсоединения в международном конфликте между капитализмом и коммунизмом. Он был одним из лидеров Движения неприсоединения и верил, что бедные страны должны быть независимы как от коммунистического блока, возглавляемого СССР, так и от западных капиталистических стран, возглавляемых США.
Когда другие колонии обрели независимость в 1950 – 1960-е годы, им также пришлось выбирать экономическую модель. Поскольку недостатки коммунистической модели не стали очевидными для многих до 1980-х годов, естественным выбором стало следование примеру Неру и Индии.
История экономического развития Латинской Америки приняла несколько иное направление, поскольку страны этого региона завоевали независимость в начале XIX в., хотя конечный результат был близок к результатам Индии и бывших африканских колоний[7]. Взгляды Латинской Америки на экономическое развитие сформировались скорее на опыте этих стран времен Великой депрессии 1930-х годов, нежели на их колониальном опыте. В 1930-е годы они сильно зависели от экспорта продукции сельского хозяйства и сырья, цены на которые в годы Великой депрессии упали сильнее всего.
Эта зависимость привела к убеждению, что их экономика была слишком подчинена продаже сырья богатым странам с целью приобретения их готовой продукции (эта теория известна как dependencia – теория зависимости). Богатые промышленно развитые страны, находящиеся в центре мировой экономики, всегда смогут эксплуатировать страны на ее периферии, которые лишь поставляют сырье. Импортозамещение поддерживалось защитой отечественной промышленности высокими пошлинами и квотами. Отечественная промышленность дополнительно поддерживалась посредством государственной собственности, субсидий и регулирования. Ключевым свойством успешного предпринимателя была не продажа высококачественной продукции по разумным ценам, а его способность использовать в своих интересах государственный контроль и регулирование. До начала 1970-х годов казалось, что стратегия импортозамещения работает. С 1950-х по 1970-е годы прибыли увеличились вдвое. Однако с началом долгового кризиса в начале 1980-х годов взгляды начали меняться.
При стратегии импортозамещения, принятой наиболее бедными странами после Второй мировой войны, страна увеличивает производство промышленных изделий преимущественно для удовлетворения внутреннего спроса, а не для экспорта. Эта стратегия снижает важность международной торговли, поскольку снижается и экспорт, и импорт. Некоторые страны Юго-Восточной Азии, в особенности Япония, Сингапур, Южная Корея и Тайвань, следовали другой стратегии, которая придавала особое значение экспорту промышленной продукции, тому, что известно как экспортоориентированный рост[8]. Правительства поддерживали конкуренцию некоторых из этих отраслей промышленности на международных рынках, и многие из них вышли на мировой уровень, отобрав долю рынка у промышленности США и Западной Европы. Вводились различные меры для защиты тех отраслей промышленности, которые, по мнению государства, могли составить наиболее сильную конкуренцию на международной арене, так называемый отбор победителей. В результате эти страны продемонстрировали одни из самых высоких темпов экономического развития в истории.
Азиатский финансовый кризис 1990-х годов тем не менее выявил по меньшей мере два недостатка этой стратегии. Один из недостатков, рассматриваемый в главе 8, заключается в том, что компании, работавшие преимущественно на внутренний рынок, были защищены от конкуренции. Стимулировавший экспорт заниженный валютный курс одновременно препятствовал импорту. У этих экономик была тенденция к двойственной экономике – высокоэффективные и современные компании, способные конкурировать на мировых рынках, и одновременно высокозатратные, отсталые и неэффективные предприятия, продающие свою продукцию и услуги на внутреннем рынке. Второй недостаток заключался в том, что государственные меры, предназначенные для поддержки конкретных отраслей промышленности, вели к клановому капитализму, при котором политики использовали эти меры на благо своих родственников, друзей и политических сторонников. Зачастую под политическим воздействием меры, предназначенные для поддержки быстро развивающихся отраслей промышленности, приводили к поддержке сокращающихся отраслей.
Например, способность японского Министерства внешней торговли и промышленности (МВТП) направлять бизнес и промышленность к скорейшему экономическому росту была широко признана как в самой Японии, так и в других странах, которым рекомендовали следовать ее примеру. Недавние исследования оказались более скептическими: экономист Токийского университета и профессор Гарвардской юридической школы утверждают, что этот миф был создан государственными чиновниками, которые хотели оправдать свою политику лоббирования местных интересов, и марксистскими экономистами, преобладавшими на факультетах экономики в университетах Японии и отдававших предпочтение государственному планированию перед частными рынками[9].
Государственные чиновники и политики в странах, которые последовали социалистической модели Неру, не хотят признавать тот факт, что поставили не на ту лошадь в забеге между экономическими системами. Пословица гласит, что новые идеи не заменяют старые – вместо этого новые люди заменяют старых. Возможно, нам придется подождать смены поколений среди чиновников и политиков в бедных странах, прежде чем произойдет всеобщее признание роли частного сектора.
Помимо сомнений относительно достоинств частной рыночной экономики, у государственных деятелей и чиновников есть также и более корыстные причины не сокращать размеры государственной собственности и контроля над экономикой. Экономическая власть может использоваться для обеспечения власти политической.
Партия власти, которая контролирует значительную часть экономики посредством государственной собственности или регулирования, может использовать свой контроль для сохранения власти в своих руках. Партия может давать своим политическим сторонникам работу в государственных компаниях или в раздутых государственных ведомствах. Партия может помогать частным компаниям, принадлежащим сторонникам партии, выгодными контрактами, льготными кредитами государственных банков и защитой от конкуренции.
Опять же примеры этого типа поведения многочисленны. Позвольте привести всего лишь два примера из Шри-Ланки. В одном из них министр, занимающийся вопросами портов, вынуждал портовых служащих нанимать тысячи новых сотрудников из региона министра. Это действие должно было помочь министру выиграть следующие выборы. К сожалению, оно свело на нет попытки реструктуризации и приватизации портов.
Второй пример: перед выборами правительство обычно нанимало тысячи недавних выпускников колледжей школьными учителями. Эти выпускники не обладали квалификацией, необходимой для получения хороших рабочих мест в частном секторе, и месяцами или даже годами ждали открытия вакансий в государственном секторе. К сожалению, они не имели соответствующей подготовки, что вело не только к снижению уровня образования, но и к увеличению количества выпускников без навыков, требуемых современной экономикой.
Ситуацию усугубляет то, что государство, как правило, не разрешает частным школам конкурировать с государственными. Вследствие этого детям не остается иного выбора, кроме посещения низкокачественных государственных школ. Считается, что вместо того, чтобы хотя бы некоторые дети получали хорошее образование в частных школах, во имя равенства все дети должны получать одинаково плохое образование в государственных школах.
В дополнение к удержанию политической власти политики и чиновники зачастую используют контроль над экономикой для личного обогащения. Вместо того чтобы протягивать руку помощи частному сектору, государство его обирает[10]. Многочисленные политики и чиновники, которые всю свою жизнь получали скромное жалованье в государственном секторе, каким-то образом ухитряются иметь огромные дома, ездить на дорогих машинах и устраивать своим дочерям пышные свадьбы. В России одна из забав иностранных советников заключалась в подсчете количества низкооплачиваемых государственных чиновников, носящих дорогие часы фирмы Rolex.
К сожалению, низкое жалованье государственных служащих неизбежно ведет к их коррумпированности в целях выживания. Частный предприниматель из Пакистана по моей просьбе сделал сравнение заработной платы, которую он выплачивает квалифицированным менеджерам на своих фабриках, с тем, сколько государство платит высокопоставленным государственным служащим, наделенным еще большей ответственностью. Хотя этот предприниматель ругал всепроникающую коррупцию в правительстве, он понимал, почему она существует. Единственной стратегией по улучшению качества работы правительства и сокращению коррупции является сведение деятельности правительства к необходимому минимуму. Эта стратегия позволит государству избавиться от некомпетентных чиновников, платить оставшимся конкурентоспособное жалованье и затем принять жесткие меры против коррупции. Ошибочные меры экономической политики, направленные на помощь частному сектору, безусловно, возглавляют список того, с чем следует покончить.
Еще одной причиной, почему некоторые бедные страны продолжают применять пагубные меры, являются неверные советы, которые дают эксперты из развитых стран. Когда у эксперта из США, Германии, Великобритании или другой развитой страны спрашивают совета относительно экономической политики и институтов, направленных на развитие частного сектора, эксперт скорее всего даст рекомендацию, исходя из своих знаний, а именно посоветует экономическую политику и институты, существующие у него на родине. Слишком часто эксперты оказываются не в курсе подходов, используемых в других странах, или не принимают во внимание недостатки государственной, юридической и политической систем бедной страны, которые затруднят ей успешную реализацию его рекомендаций.
Даже эксперты из бедных стран могут совершать подобные ошибки. Зачастую они получали образование в университетах развитых стран (Гарварде, Оксфорде, Парижском университете и т. п.). Эти университеты, естественно, уделяют особое внимание экономической политике и институтам, существующим в этих странах. Я, например, поражаюсь тому, как американская система мышления в вопросах экономической политики и институтов доминирует среди идей Всемирного банка, хотя лишь меньшая часть его служащих граждане США.
Хотя я являюсь американским гражданином и получил образование в США, я охотно признаю, что политика и институты моей страны зачастую неприемлемы для бедных стран. Примером, который я буду подробнее рассматривать ниже, может служить система корпоративной собственности в США. Крупные американские корпорации, как правило, имеют тысячи собственников (акционеров), никто из которых не владеет более чем несколькими процентами всех акций компании. Некоторые эксперты считают этот пример идеалом, к которому должны стремиться другие страны. Одним из доводов является то, что это приводит к увеличению фондового рынка. Я сомневаюсь в том, что это хорошо работает в США и, конечно, не верю в то, что это наилучшая модель для большинства бедных стран в связи с их неспособностью к созданию институтов, необходимых для защиты прав мелких акционеров.
К сожалению, государственные чиновники и политики в бедных странах часто принимают эти неверные советы от международных экспертов из чувства национальной гордости. Если данная экономическая политика и институты считаются лучшими для США, Германии или Франции, то эти чиновники и политики тоже хотят для своих собственных стран только лучшего. Они не желают признать, что их страны могут быть не в состоянии успешно реализовать эту экономическую политику и институты. Если иностранный консультант рекомендует государственным чиновникам бедной страны проводить политику, отличающуюся от политики развитых стран в связи с неэффективностью или коррумпированностью данных чиновников, он вряд ли станет пользоваться успехом или будет привлечен для дальнейшего консультирования.
При обсуждении проблем бедных стран широко распространена концепция подходящей технологии. Аналогичным образом должна получить более широкое распространение концепция подходящей экономической политики и институтов. Примером соответствующей технологии могут служить фермы в развитых странах, которые часто используют большие тракторы, способные быстро вспахать сотни гектаров на огромных фермах. Понятно, что, учитывая небольшой размер ферм во многих бедных странах, эта технология не является приемлемой для них. Вместо этого фермерам скорее следует использовать небольшие моторизованные культиваторы, более подходящие для фермы в несколько гектаров или того меньше. Подобным же образом экономическая политика и институты, подходящие для развитых стран, могут не подходить бедным странам, и должна быть разработана другая модель, принимающая в учет их обстоятельства.
В этом отношении примеры из прошлого развитых стран могут быть более уместны для нынешнего положения дел в бедных странах. Сегодняшние богатые страны были когда-то бедны. Для современных бедных стран экономическая политика и институты, существовавшие тогда, могут быть лучшими образцами для подражания. Историки экономики, возможно, могут сказать больше относительно наиболее подходящей экономической политики и институтов для современных бедных стран, нежели иные эксперты.
Экономистов также ругают за поощрение вмешательства бедных стран в частный сектор. Экономисты изучают и слабые, и сильные стороны экономики частного рынка. Экономисты называют эти слабые стороны провалами рынка. Зачастую предполагается, что государство должно принимать меры по корректировке провалов рынка после их обнаружения. Умные экономисты строят детальные теоретические предположения относительно существования этих провалов и разрабатывают изощренные и сложно устроенные государственные стратегии, которые смогут эти недостатки устранить.
В качестве примера приведу известного экономиста Джозефа Стиглица, который представил свою влиятельную работу под названием «Роль государства на финансовых рынках» на конференции Всемирного банка в 1993 г. Стиглиц тогда был членом консультативного совета по экономике при президенте США. Позднее он стал главным экономистом и вице-президентом Всемирного банка и лауреатом Нобелевской премии по экономике.
Согласно Стиглицу, «эта работа пересматривает роль государства на финансовых рынках и определяет семь главных провалов рынка, которые дают потенциальное обоснование государственного вмешательства»[11].
Провалы эти таковы:
1) мониторинг как общественное благо;
2) внешние эффекты мониторинга, отбора и кредитования;
3) внешние эффекты финансовой дестабилизации;
4) отсутствующие и неполные рынки;
5) несовершенная конкуренция;
6) неэффективность по Парето конкурентных рынков;
7) неинформированные инвесторы.
Я не буду подробно разбирать эти провалы, в частности потому, что не уверен, что в полной мере их понимаю.
Затем Стиглиц рассуждает о государственных мерах, которые могли бы скорректировать провалы рынка. Поскольку его репутация как экономиста, включая получение им Нобелевской премии, основывается на исследовании провалов рынка, наверное, неудивительно, что он верит в то, что государству следует применять меры для устранения тех провалов рынка, которые он открыл. Меры, представляющиеся ему предпочтительными, включают в себя различные формы регулирования финансового рынка, прямые кредитные схемы, ограничения процентных ставок, которые могут быть выплачены вкладчикам банка, применяемые к заемщикам меры финансового давления против понижения процентных ставок и ограничение конкуренции как среди отечественных, так и иностранных банков.
Лишь в одном месте он кратко упоминает, что правительства могут не обладать способностями, ресурсами или стимулами для реального проведения в жизнь этих искусных и сложных мер. Если бы я был уверен в том, что некто настолько же честный, умный и способный, как Стиглиц, наделен властью и ресурсами для проведения данных мер, я, может, и был бы готов принять его совет.
Вместо этого я склоняюсь к тому, чтобы согласиться с выводами другого эксперта с той же конференции – Хайме Харамильо-Вальехо из Колумбии, прокомментировавшего работу Стиглица. Он сказал: «Стиглиц предлагает нам предположить, что правительства по всему миру – в особенности в бедных странах – мудры, справедливы и достаточно квалифицированны, чтобы осуществить предложенное им „идеальное” вмешательство. Как будто… мы ничему не научились на опыте различных видов государственного вмешательства этого века»[12].
В этой книге я анализирую меры экономической политики, направленные на помощь развитию частного сектора, и прихожу к выводу, что многие из них не подходят для бедных стран. По возможности я предлагаю экономическую политику, более соответствующую этим странам, и настаиваю на том, что для выявления подходящих мер требуется проведение дополнительных исследований. В последующих главах я рассмотрю меры экономической политики в сферах приватизации, банковского дела, рынка капитала, корпоративного управления, регулирования и лицензирования, конкурентной политики и банкротства.