Проблема эффективности государственного управления является постоянной доминантой в оценке результатов деятельности органов власти в любом типе современного государства – будь оно демократическим или авторитарным. Согласно ныне господствующим в мире теориям общественного прогресса демократическое (с развитой рыночной экономикой и правовыми свободами личности) государство в сравнении с авторитарным создает возможность для достижения более высокой эффективности государственного управления. Однако это не складывается само собой, а требует целенаправленных действий органов государственной власти.
В России проблема повышения эффективности государственного управления резко актуализировалась, так как осуществляемые более двадцати лет рыночные трансформации не дают желаемых результатов. В связи с этим возрастает необходимость углубленного изучения влияния на государственное управление многообразных внутренних и внешних факторов, меняющих экономическую, социальную и политическую среду в стране. Авторы настоящей монографии стремились внести посильный вклад в решение этой задачи.
В современной науке сложилось несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности и содержания эффективности государственного управления. Это понятие в общей трактовке рассматривается как отношение усилий органов власти, затраченных на свою деятельность, к последствиям этой деятельности.
Однако эта общая постановка различается в конкретных подходах к оценке эффективности государственного управления. Так, подход, основанный на концепции лидерства, базируется на сравнении удельных затрат ресурсов и результативных показателей анализируемого государства и страны-лидера. Экономический подход связывает эффективность государственного управления с наличием механизмов обеспечения конкуренции, внедрения инноваций, социальной защищенности и т. п. Подход, основанный на теории рациональной бюрократии, опирается на выявление степени оптимальности иерархической структуры органов государственного управления, на соблюдение принципов профессиональной деятельности государственных служащих. Применяется также подход, при котором определяется успешность государственного управления путем соотнесения результатов развития с публично установленными целями[1].
В международной практике для оценки эффективности государственного управления широко используются интегральные показатели, разработанные международными организациями.
По мнению авторов данного труда, главным критерием эффективности государственного управления в современной России является способность государства повышать качество жизни граждан, удовлетворять их интересы на основе повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста и увеличения реальных доходов населения. Конкретные значения показателей этого критерия обусловливаются актуальными проблемами текущего и перспективного развития страны.
Принимая во внимание сложность и многоплановость системы государственного управления, авторы не ставили цель охватить анализом все стороны управленческой деятельности. Наиболее важной представлялась необходимость проследить тенденции изменения подходов к государственному воздействию на экономическую и социальную сферы общества, рассмотреть вопрос о традиционных и новых средствах государственного управления в условиях, когда от системы монополии государственной собственности на средства производства власть перешла к экономике, построенной на наличии большого количества самостоятельных собственников.
При этом авторский подход к данной проблеме имеет ряд отличительных особенностей.
Первая особенность заключается в рассмотрении общероссийских тенденций преимущественно на основе анализа динамики показателей бюджетной системы страны и её регионов.
Вторая особенность состоит в том, что проблема раскрывается на основе углублённого изучения ситуации, сложившейся в важнейшей системообразующей отрасли отечественной экономики – чёрной металлургии. Эта отрасль хотя и уступает сегменту сырьедобывающих производств, но занимает высокий ранг в экспорте промышленной продукции. Причём данный аспект исследования выполнен путём регионального среза, в результате чего установлена взаимосвязь результативности деятельности корпораций чёрной металлургии и их влияния на национальное и региональное социально-экономическое развитие.
Третья особенность работы – это то, что она является результатом развития ранее проведенных авторами исследований: в 2012 году издан препринт[2], а в 2013 году – монография[3], которая освещала ряд важных аспектов, затрагиваемых авторами сейчас.
Данное исследование в сравнении с этими изданиями отличается более широкой информационной базой и более раздвинутыми временными границами. Однако основными источниками, как и в прошлых публикациях, явились годовые отчёты ОАО «Северсталь», ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат». Анализировалась как консолидированная финансовая отчётность металлургических корпораций, составленная по международным стандартам, так и отчётность, подготовленная в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского учёта.
Отчётность металлургических комбинатов опубликована на официальных сайтах ОАО «Северсталь»[4], ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат»[5] и ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат»[6].
Расширено использование данных Федеральной налоговой службы, Федерального Казначейства, Министерства финансов Российской Федерации, материалов финансовых органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Монография состоит из трёх разделов.
Первый раздел посвящён анализу прошедших в стране рыночных трансформаций экономики. Началом их стала «шоковая терапия», опиравшаяся на идеи вашингтонского консенсуса. В институциональной сфере упор делался на масштабную, практически единовременную либерализацию всех сторон экономической деятельности и форсированную приватизацию государственной собственности. В ходе реализации этих мер главной угрозой рассматривалось нарушение финансовой стабильности. Поэтому государство должно было сосредоточиться на проведении жёсткой денежно-кредитной и бюджетно-финансовой политики. Однако попытки в тех условиях ужесточить монетарную и фискальную политику вели лишь к усилению влияния шока, к неоправданным потерям производственно-технологического потенциала страны. Предприятия превращались из объекта созидательных деяний в объект примитивного растаскивания структурами менеджмента или отдельными акционерами. Механизм такого растаскивания приобрёл форму рыночных сделок, в обслуживание которых вовлекалась банковская система.
Кроме того, как отмечал позже В. В. Путин, «отсутствие национальной идеи, основанной на национальной идентичности, было выгодно той квазиколониальной части элиты, которая предпочитала воровать и выводить капиталы, и не связывала своё будущее со страной, где эти капиталы зарабатывались»[7].
Справедливости ради следует отметить, что уроки разразившегося в 1998 году дефолта не прошли даром. В период первого и второго срока президентства В. В. Путина большое значение стало придаваться контролю за использованием государственных активов, реформе системы корпоративного управления акционерных обществ, развитию финансовой инфраструктуры. Началось активное изъятие природной ренты из добывающих отраслей. Именно в этот период были разработаны и начали осуществляться национальные проекты в области образования, здравоохранения, жилищного строительства. Появились крупные программы возрождения ряда высокотехнологичных отраслей.
Однако экономические принципы неолиберализма работы государственной машины продолжали сохраняться. В то время как неолиберальная экономическая стратегия оказалась вредна для здорового функционирования российской экономики, новые владельцы, особенно сырьевых компаний, имеют все основания её поддерживать, так как получили возможность извлекать огромные доходы из «приобретённой» собственности.
Вступив в третий срок исполнения должности Президента РФ, В. В. Путин в принятых сразу после инаугурации указах обозначил цели и стратегические рубежи, которых предстоит достигнуть в нашей стране[8].
Заявленный Президентом в Валдайской речи курс на базовые общественные ценности, обеспечение морального консенсуса в российском обществе возможен только при национализации элит. «Надо вернуть элиту и её деньги в страну, поставить их капиталы под контроль государства, навести порядок с налогами, отменив плоскую шкалу, и взять фактически тем самым недра под контроль государства. Совершив это, начать аккумулировать средства для кардинального подъёма страны, определив основные пути развития экономики»[9].
Во втором разделе монографии проводится развёрнутый анализ производственно-финансовой деятельности исследуемых корпораций чёрной металлургии. При этом основной акцент делается на факторах формирования прибыли и оценке деятельности корпораций в 2012–2013 гг. во взаимосвязи с новациями бюджетно-налоговой политики.
В этот период произошло резкое снижение участия металлургических предприятий в формировании бюджетов территорий, с одной стороны, и усиление ориентации экономической политики на удовлетворение интересов крупнейших собственников – с другой. Авторы считают, что именно это стало главной причиной прекращения в России экономического роста, имевшегося в 1999–2008 гг., когда среднегодовые темпы прироста ВВП были выше 6 %, а в отдельные годы приближались к 8 %. По этой причине произошло разрастание кризиса бюджетной системы страны и её регионов, что является важнейшим показателем неэффективности государственного управления.
В третьем разделе авторы высказывают свою точку зрения на проблему повышения эффективности государственного управления. Подчёркивают, что сформировавшаяся в России экономическая система хотя и функционирует по законам рыночной экономики, но характеризуется целым рядом деформаций. Речь, прежде всего, идёт о высокой коррумпированности государственного аппарата, его смычке с олигархическими структурами при решении многих важных вопросов.
Пока общий выигрыш находится в руках безответственной властолюбивой элиты. Господство рыночного фундаментализма с его демонстративным пренебрежением интересами большинства населения увеличивает неравенство, разрушает этические скрепы общества. Одновременно ощущается потребность в модели более гуманного общественного устройства в стране.
«Главное, что будет определять успех, – подчеркнул В. В. Путин в Валдайской речи, – это качество людей, качество общества – интеллектуальное, духовное, моральное. Ведь, в конце концов, и экономический рост, и благосостояние, и геополитическое влияние – это производные от состояния самого общества, от того, насколько граждане той или иной страны чувствуют себя единым народом, насколько они укоренены в этой своей истории, в ценностях и в традициях, объединяют ли их общие цели и ответственность»[10].