Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие - читать онлайн

§ 1. Понятие, цели и принципы правового мониторинга

§ 2. Способы оценки результатов правового мониторинга

В ходе общественного развития насущной является потребность анализа и оценки эффективности права. Это важно для выяснения «обратной связи» от общества к праву на основе изучения реального движения всех элементов и оценки его социальной полезности в целом. Именно правовой мониторинг позволяет выполнить эту задачу, представляя собой такую часть механизма правоприменения, которая служит информационно-аналитическим и оценочным способом.

В основе нашей концепции правового мониторинга лежит та же трактовка эффективности законодательства, что и в ранее вышедшей монографии «Эффективность правовых норм» и в собственных публикациях. А именно целевая функция права измеряется показателями ее фактической реализации. Считая такой подход инструментальным и «внешним» по отношению к праву, В. В. Лапаева считает основой концепции эффективности законодательства легистское правопонимание, когда право рассматривается не как средство решения социальных задач, а как самодовлеющая ценность, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека[13]. Это – странная позиция, позволяющая праву быть «вещью в себе» и «для себя». А как быть с правовым обеспечением «Стратегии 20–20»? К тому же в такой интерпретации права не находится места и правовому мониторингу как способу оценки его эффективности.

В нашей стране создаются благоприятные условия для своего рода материализации целевых ориентиров и показателей их достижения. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, в утвержденных Правительством РФ 17 ноября 2008 г. «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», в Указе Президента РФ от 27 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и соответствующей методики оценки определены базовые цели развития (динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона и т. п.) и соответствующие показатели. С их помощью определяется уровень деятельности государственных органов, хотя вычленение «вклада» органа сделать нелегко.

Мы пытались это сделать в своей книге[14]. В том же русле в «пионерском» законе Липецкой области «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» определены, во-первых, мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти области в форме доклада областного Совета «О состоянии законодательства Липецкой области», во-вторых, показатели реализации нормативного правового акта (социально-психологическая – 3, правовая – 5, организационно-управленческая – 4).

Несколько иная форма правового мониторинга есть в Республике Казахстан, где Институтом законодательства и Министерством юстиции разработаны в 2008 г. «Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов НПА». В них в большей степени поясняются порядок и этапы подготовки проектов НПА, включая прогнозирование, нежели способы анализа и оценки их действия. В приложениях содержатся формы по оформлению предложений, оформления результатов мониторинга, анкета по проведению социологического опроса.

Учитывая это, рассмотрим предметно-тематические аспекты мониторинга.

Одним из подходов является «Методология и индикаторы макроэкономического мониторинга системных рисков финансово-кредитной сферы и отчетности о финансовой стабильности»[15]. Цель макроэкономического мониторинга системных рисков – раннее оповещение органов исполнительной власти страны, включая финансовых регуляторов (министерство финансов, ведомство, осуществляющее регулирование финансовых рынков), и монетарных властей (центральный банк) о нарастающих системных рисках финансового кризиса, вызванных внутренними и внешними факторами. Связанная цель – выявление угроз национальной безопасности, формируемых на внешних финансовых рынках и в системе их взаимодействия с финансовым сектором России. В этом качестве макроэкономический мониторинг определяет способность государства предупреждать финансовые кризисы, делать устойчивым экономическое развитие страны, обеспечивать ее привлекательность для долгосрочных инвестиций. Мониторинг системных рисков финансово-кредитной сферы – текущая непрерывная оценка уровня концентрации системных рисков финансово-кредитной сферы в стране с позиций угрозы финансового кризиса, на основе накопления, хранения, анализа и содержательной (прогностической) интерпретации информации о факторах, вызывающих концентрацию системных рисков.

Определены требования к макроэкономическому мониторингу системных рисков:

– объективность оценок причинно-следственных механизмов, приводящих к реализации системных рисков финансово-кредитной сферы;

– учет лучшей международной практики, включая рекомендации международных финансовых организаций;

– прозрачность и публичная доступность методологии;

– открытость и публичность ключевых индикаторов на базе информационной системы открытого доступа;

– операционная способность в обработке масштабных объемов информации. Система мониторинга должна располагать достаточной операционной способностью и финансированием для того, чтобы поддерживать свои функции в объеме, достаточном для раскрытия текущей и прогнозируемой динамики рисков финансового кризиса;

– система мониторинга должна обеспечивать постоянный обмен информации между финансовыми регуляторами, в том числе отечественными и иностранными, поддерживая протоколы раскрытия информации и интеграции данных, полученных от регуляторов – контрагентов;

– система мониторинга не должна создавать параллельные каналы получения информации по отношению к уже существующим (например, по линии связи «финансовые регуляторы – статистические органы», «финансовые регуляторы – организаторы торговли», «финансовые регуляторы – базы международной финансовой статистики» и т. п.), будучи интегрированной в уже существующие системы информационного обмена и статистической отчетности и представляя собой надстройку целевого характера над ними;

– подотчетность независимому управленческому и информационному аудиту, аудиту содержательной компоненты макроэкономического мониторинга;

– связь с процессами принятия решений, урегулирующими системные риски.

Макроэкономический мониторинг должен быть интегрированной частью системы управления системными рисками финансово-кредитной сферы.

Специальные исследования показали, что уровень внедрения механизмов и инструментов управления по результатам в среднем по Российской Федерации (по данным 77 субъектов Российской Федерации) до 2006 г. составлял 7,6 %, в 2006 г. – 13,4 %, ожидаемое значение на конец 2007 г. составляло 22,4 % (уровень внедрения в отдельном субъекте Российской Федерации рассчитывался как доля внедренных инструментов и механизмов управления по результатам в их общем количестве). Проведенная в середине 2008 г. экспертная оценка фактической степени достижения запланированных результатов (по материалам правовой базы данных, а также на основании анализа официальных веб-сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации) подтвердила, что результаты, намеченные на 2007 г., были в целом достигнуты (таблица 2), а в сфере нормативно-правового регулирования и методического обеспечения даже несколько превышены[16].

Приведем извлечения из таблицы, характеризующей итоги внедрения механизмов управления по результатам.

Таблица 1. «ДОРОЖНАЯ КАРТА» внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти

Российской Федерации на среднесрочный период: степень реализации (по состоянию на июнь 2008 г.)

Таблица 2. Степень проработки и реализации инструментов и механизмов управления по результатам в субъектах Российской Федерации (%)

Источник: Результаты обследования Минэкономразвития России, материалы Центра экономического и финансового консалтинга.

Вполне понятно, что правовой мониторинг, как и любой иной мониторинг, включает комплекс действий. Это – проверки, наблюдения, изучение на месте, сбор информации, публичные слушания, отчеты, объявления, материалы общественного мнения, материалы контрольных и правоохранительных органов и т. п. Все эти действия подчинены решению задачи – выявлению данных о ходе реализации правовых концепций, развитии правосознания, деятельности субъектов права, использованию ресурсов для применения правовых актов и т. п. Тут нужны разные критерии, а именно степень выражения базовых ценностей и принципов права, уровня развития правовой системы, законодательства и его отраслей и институтов, отдельных законов в деятельности субъектов права – граждан, органов и организаций.

А отсюда два основных критерия правового мониторинга – обеспечение удовлетворения с помощью права общественных потребностей, социальных интересов, прав и законных интересов граждан и обеспечение собственно юридического качества действия правовых принципов и норм. Критерии измеряются с помощью показателей, разные значения которых дают картину реальной правовой жизни.

Проводимый функциональный мониторинг пока связан преимущественно с наблюдением за изменением материальных объектов. Но и в него «встроены» правовые элементы.

Приведем в этой связи постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. № 846. В соответствии с земельным кодексом Положение устанавливает порядок осуществления государственного мониторинга земель в Российской Федерации (далее именуется – мониторинг), являющегося частью государственного мониторинга окружающей среды. При проведении мониторинга решаются следующие задачи: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами; обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

Мониторинг включает в себя:

а) сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т. п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Используется автоматизированная информационная система, функционирующая во взаимодействии с автоматизированными информационными системами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федеральной службы земельного кадастра России и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления. Структура, объем и сроки представления указанных данных о состоянии и использовании земель определяются Федеральной службой земельного кадастра России. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, ежегодно представляемого Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации; для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральной службой земельного кадастра России.

Каков же правовой механизм управления по результатам?

Для его использования нужно реализовать постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (в ред. от 23 декабря 2004 г.), от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада “О результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы”», от 14 ноября 2007 г. «Об утверждении Положения о Правительственной Комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», другие правовые акты.

Для установления «правовой составляющей» механизма управления по результатам необходимо определить связи и зависимости между правовым опосредованием элементов управления и влиянием его качества на эффективность управленческой, экономической и социальной деятельности. Имеются в виду исходные статусные позиции субъектов управления, содержание правовых целей и задач, набор типичных юридико-управленческих действий, системы мониторинга, контроля и их оценки, правовые аспекты конечных результатов деятельности и их юридические последствия.

Первый блок охватывает императивные условия, соблюдение которых служит обеспечению старта управленческой деятельности. К таковым относятся:

а) правильное определение статуса органов исполнительной власти в статутных законах и положениях, в отраслевых законах;

б) четкое регулирование компетенции органов, включающей содержательные функции и полномочия;

в) введение системы административных процедур в виде административных и иных регламентов, установление стандартов и правил деятельности.

Второй блок – определение стратегических целей и тактических задач, отражает как потенциал органов, так и противоречия познавательного процесса.

С юридической точки зрения предстоит установить корреляцию содержательных целей с правовыми средствами их признания и нормативного закрепления. Иерархия целей выводится из иерархии директивных и иных правовых актов, соотносимых между собой. Это позволяет увязывать стратегические цели, тактические задачи и подзадачи в соответствующих правовых актах и избегать их дублирования и смешения.

Целевые показатели должны всегда иметь источником статусные и компетенционные нормы. Неизбежны перемены задач и способов их решения, что требует корректировки правовых форм закрепления задач. Но и последние служат стабильным ориентиром, не допускающим беспрерывных изменений задач, стратегий и курсов действий.

Третий блок включает цепь последовательно совершаемых действий исполнительных органов. Весьма условно можно расчленить функции и непрерывную управленческую деятельность на виды действий:

а) составление и реализация оргпланов;

б) принятие и реализация целевых комплексных программ;

в) участие в подготовке проектов законов и иных правовых актов;

г) реализация законов;

д) принятие собственных правовых актов;

е) подготовка и использование документов;

ж) инструктирование и обучение кадров;

з) координация;

и) анализ;

к) расчеты;

л) обработка информации;

м) нормирование;

н) контроль и проверка;

о) финансовые и материальные операции;

п) обеспечение технологических требований.

В свою очередь, названные действия могут быть разделены на операции. В любом случае действия и операции имеют юридический характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверждены силой конституционных, законодательных и иных норм, «привязаны» к правам и обязанностям субъектов. Они порождают позитивные или негативные юридические последствия.

Четвертый блок – мониторинг реальной деятельности органов исполнительной власти. В данном случае рекомендуется:

а) сопоставление объема бюджетного финансирования и реальных расходов, в том числе использования средств в рамках целевых программ, изучение иных финансовых источников;

б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, совещания, инструкции и т. д.);

в) проведение анализа видов, оснований и содержания материально-финансовых, организационных и технических действий;

г) проведение анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках функций органа или решаемых им комплексных задач;

д) изучение потоков документов («входящих» и «исходящих») в рамках функций органа, выявление излишних как административных барьеров;

е) определение видов деятельности, осуществляемой в соответствии с административными регламентами (процедурами) и вне них;

ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными, измененные);

з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов с бизнес-структурами.

Анализ деятельности государственного служащего рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе» по показателям:

а) качество подготовки проектов правовых актов;

б) качество подготовки специальных документов;

в) исполнительность;

г) инициативность и способность предлагать и решать новые задачи;

д) открытость и демократичность стиля деятельности;

е) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий;

ж) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных проявлений;

з) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями.

Анализ работы служащего проводится периодически – за отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов.

Пятый блок – проведение анализа и самоанализа деятельности государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь идет об оценке соответствия их локальных актов и юридических действий законодательству и уставу. Анализ программно-плановых показателей и реальных социально-экономических показателей деятельности по производству продукции, товаров, работ и оказанию услуг позволит определить эффективность деятельности предприятий и учреждений. Периодическая оценка дает возможность принимать юридические меры – менять программы работ, структуру организации, увеличить объем НИР и НИОКР, провести перестановки кадров и повышение их квалификации и т. п. Вновь подчеркнем: юридические средства опосредуют фактические действия с результатом.

Каков механизм реализации закона?

Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств – организационных, функциональных, юридических, социально-психологических и материально-финансовых. Недооценка их снижает эффективность закона.

Социально-психологические средства включают достоверную правовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий.

Организационные средства – изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработка планов реализации закона.

Функциональные средства – уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий; использование норм закона как способа решения задач.

Юридические средства включают:

а) правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;

б) изменение и отмену подзаконных актов;

в) соблюдение пределов принятия ведомственных актов;

г) обеспечение условий принятия локальных актов;

д) определение оснований выбора вариантов правомерных действий;

е) последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан;

ж) использование административных регламентов и иных процедур.

Материально-финансовые средства включают выделение финансовых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.

Важно учитывать позитивные показатели действия закона. К таковым можно отнести:

а) использование норм закона для определения статуса органа и разработки Положения, планов и программ, административных регламентов;

б) использование норм закона для установления статусов государственных и муниципальных служащих и разработки трудовых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

в) использование норм закона для обеспечения участия граждан и общественных объединений в обсуждении проектов решений, контроле и т. п.;

г) использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;

д) использование норм закона как оснований совершения юридических действий.

е) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структурами;

ж) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;

з) реагирование на внешние правовые акты (в том числе прокурорские и судебные решения) и материалы общественных институтов.

Типология нарушений законности включает:

а) несоблюдение компетенции органа, организации;

б) вмешательство в сферу деятельности другого органа, организации;

в) искажение смысла норм закона, акта;

г) неправомерные решения, действия;

д) неиспользование прав, бездействие;

е) технико-юридические ошибки;

ж) необоснованность решений, действий.

Следует учитывать юридические ошибки, способствующие коррупционным нарушениям:

а) расширительное толкование компетенции органа;

б) смешение разных правовых понятий – компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции органа;

в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;

г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимосвязанных органов в ходе выполнения общих функций;

д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом;

е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества;

ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя;

з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам закона;

и) широкие дискреционные нормы;

к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как коррупциогенный фактор.

Эффективность закона можно определять как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:

а) по позитивным показателям ее реализации;

б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);

в) путем оценки соответствующей информации.

Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут: «знание», «решение в срок», «акты во исполнение» и т. п.

Негативными показателями служат: «принятие некоторых решений», «количество опротестованных, оспоренных решений», «с опозданием», «непринятие» и т. п. Информация для этого – материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т. п.

Следует при этом выявлять, анализировать и оценивать типичные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их проектов. Приведем их перечень.

1. Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.

1.1. Широта дискреционных полномочий.

1.2. Определение компетенции по формуле «вправе».

1.3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.

1.4. Злоупотребление правом заявителя.

1.5. Выборочное изменение объема прав.

1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.

1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.

1.8. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции».

1.9. Заполнение законодательных пробелов при помощи НПА органа исполнительной власти.

2. Типичные коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов.

2.1. Наличие пробела в правовом регулировании.

2.2. Отсутствие административных процедур.

2.3. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.

2.4. Отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности.

2.5. Отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения.

2.6. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и государственными (муниципальными) служащими.

2.7. Нарушение режима прозрачности информации (отсутствие информации).

3. Типичные коррупционные факторы системного характера.

3.1. Ложные цели и приоритеты.

3.2. Нормативные коллизии.

3.2.1. Коллизия НПА и Конституции РФ или конституции (устава) субъекта РФ.

3.2.2. Коллизия НПА органа исполнительной власти и закона.

3.2.3. Коллизия НПА органа исполнительной власти и другого НПА, имеющего большую юридическую силу.

3.3. «Навязанная» коррупциогенность.

4. Проявления коррупциогенности.

4.1. Формально-техническая коррупциогенность.

4.1.1. Несоблюдение установленной формы НПА органа исполнительной власти.

4.1.2. Несоблюдение (нарушение) порядка принятия НПА органа исполнительной власти.

4.2. Непринятие нормативного правового акта (бездействие).

4.3. Нарушение баланса интересов.

Таковы антикоррупионные критерии оценки правовых актов[17].

Объем нормативно-правового мониторинга нельзя ограничивать только национальными актами. Исходя из смысла п. 4 ст. 15 Конституции РФ, предметом анализа должны быть международно-правовые договоры РФ, ратифицированные федеральным законом, межправительственные и межведомственные соглашения. Анализ реализации договоров и соглашений предполагает оценку их влияния на российское законодательство и деятельность уполномоченных и иных государственных органов, а также экономических и социальных организаций.

Таким образом, проведение правового мониторинга и оценку его результатов целесообразно проводить как путем их соизмерения с тематическими (фактическими) результатами, так и по собственно юридическим показателям.

§ 3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов в механизме правового мониторинга

Ухудшение коррупционной ситуации в нашей стране, понимание масштабов пагубного влияния коррупции на перспективы экономического, социального, политического развития в мире в целом привели к признанию наличия и значимости особой проблемы в деле противодействия коррупции – проблемы коррупциогенности (в другой терминологии – взяткоемкости) нормативных правовых актов.

Проблема состоит в том что, многие (если не большинство) коррупционных деяний предстают как вполне «легальные», имеющие предпосылки в нормах (а вернее – дефектах норм, нормативных формулах) законов и (или) подзаконных актов.

Они выглядят так для всех сторон коррупционных отношений:

– для чиновников (как государственных или муниципальных служащих, так и лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, сотрудников государственных или муниципальных учреждений, корпораций, предприятий), применяющих их для извлечения в своих интересах ненадлежащей выгоды в качестве платы за свои служебные действия (бездействие) или решения;

– для их клиентов, вынужденных мириться с необходимостью или с выгодой использующих возможность дать взятку, иным образом заинтересовать и (или) отблагодарить за полученные преференции;

– для любых надзорных инстанций, не видящих ничего незаконного в этих, направленных, по существу, на извлечение коррупционной выгоды действиях (бездействии), решениях.

Действия (бездействие), решения чиновников, подготавливающих коррупционную сделку, создающих коррупционную ситуацию, не выглядят предосудительными. Предосудителен, незаконен и наказуем лишь сам факт получения взятки, иной коррупционной выгоды. Если он не зафиксирован – что, как известно, непросто, особенно в условиях массовой, системной коррупции, – совершаемые с очевидно коррупционными целями деяния остаются вполне законными, правомерными, не подлежащими хотя бы моральному осуждению.

В распространенном случае если действия (решения) чиновника, устанавливающего, признающего, отменяющего какие-либо права гражданина или организации, вместо нормы «обязан» регулируются нормой «вправе», то все приготовления к извлечению коррупционной выгоды могут быть облечены в легальную правовую оболочку. Коррупционная ситуация может быть создана без риска для коррупционера действиями (бездействием) и решениями, которые он «вправе» совершить (не совершить) или принять (не принять).

Часто коррупционные деяния не только легализуются, но и становятся возможными благодаря тем или иным положениям, содержащимся в нормативных правовых актах.

Нередко правовые формулы, создающие возможности конкретных коррупционных практик или новые коррупционные рынки, закладываются в нормативные правовые акты заинтересованными лоббистами.

Наличие в законах и подзаконных актах положений, облегчающих и (или) легализующих деяния, совершаемые в коррупционных целях, подготавливающие их действия (решения), создающих саму возможность их совершения (принятия), является существенным условием массовости коррупции.

Проблема правовых предпосылок коррупции является, по существу, проблемой качества нормотворческого процесса и нормативных правовых актов. Массовость этих предпосылок коррупции, масштабы поражения ими как законодательных, так и подзаконных актов свидетельствует о недостаточности традиционных требований (и уровня требовательности) к качеству нормативных правовых актов, предъявляемых при их разработке самими разработчиками и на всех стадиях их правовой (юридической) экспертизы.

Недостаточны, например, задачи, которые ставятся и решаются при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов, акцентированной на проверке соответствия проекта действующему законодательству. Содержащиеся в проекте правовые предпосылки коррупции при этом не являются предметом исследования, они не выявляются, не формируются требования по их устранению. Специалисты правовых служб (органов) не несут ответственности (в рамках своих должностных обязанностей) за невнимание к правовым предпосылкам коррупции, за согласование содержащих их актов. Точно так же не несут ответственности за систематическое появление этих предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов его разработчики. Не страдает оценка их профессионализма и компетентности.

Ликвидация (минимизация) правовых предпосылок коррупции, очевидно, предполагает прежде всего установление дополнительных (антикоррупционных) требований к качеству разрабатываемых и принимаемых (утверждаемых) нормативных правовых актов и к обеспечивающему это качество нормотворческому процессу. Эти требования должны запрещать принимать (утверждать) нормативные правовые акты, содержащие выявленные предпосылки коррупции. Наличие правовых предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемом качестве нормативного правового акта. Разработчики проектов нормативных правовых актов должны быть обязаны предотвращать появление в проектах нормативных правовых актах предпосылок коррупции и нести ответственность за их систематическое включение в проекты нормативных правовых актов. Специалисты правовых служб (органов), осуществляющие правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов и контроль ее качества, должны проводить проверку выполнения этого требования и нести ответственность за достоверность этой проверки.

В отношении ранее принятых (действующих) нормативных правовых актов задача ликвидации (минимизации) правовых предпосылок коррупции может быть выполнена в рамках их специальной антикоррупционной экспертизы либо в составе мониторинга их правоприменения.

Принципиально важно добиться очищения от правовых предпосылок коррупции всего массива российских нормативных правовых актов (федеральных, региональных, муниципальных) в ограниченный и достаточно короткий срок.

Вопрос лишь в том, что относится к правовым предпосылкам коррупции, как их достоверно выявлять и устранять и как «вмонтировать» эту работу в существующий порядок нормотворческой деятельности и разрабатываемые технологии мониторинга правоприменения.

Реальность «правовой» базы распространения коррупции, серьезность этой угрозы правовому государству, развитию конкурентоспособной экономики и добросовестной конкуренции как его основы, укреплению демократических механизмов общественной жизни, а равно необходимость ее устранения признаны в последние годы как в международных, так и российских правовых актах и политических установках.

Пункт 3 ст. 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., устанавливает в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции: «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».

В России в 2004 г. Президент России впервые публично признал, что «корни коррупции подпитываются некачественным законодательством». В том же выступлении В. В. Путина сформулирована и задача по устранению этих корней: «Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства». Необходимость «внедрить экспертизу нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность» признана в октябре 2005 г. утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. (ныне – до 2010 г.).

20 марта 2006 г. вступил в силу Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции.

Тем самым факультативному вниманию к проблеме снижения коррупционных рисков законодательства был придан статус официального требования ко всем органам государственной власти. Возникло вполне обоснованное ожидание скорого решения этой проблемы.

В начале 2000-х гг. возможность очищения российского законодательства от положений, которые могут быть использованы и используются в коррупционных целях, стала рассматриваться и в экспертных кругах.

Возможны два основных варианта решения проблемы снижения (устранения) коррупциогенности нормативных правовых актов. Один из них связан с общим повышением их качества, в том числе за счет включения в них превентивных антикоррупционных норм. Например, обеспечивающих открытость исполнения регулируемых полномочий государственных органов и публичный контроль их исполнения. Такой подход активно используется в ряде западноевропейских стран и продвигается их экспертами и экспертами европейских международных организаций. Второй – связан с выделением специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов: с целенаправленным и системным выявлением и устранением из них положений, которые, безусловно или с высокой степенью вероятности, порождают коррупционные риски.

В экспертном сообществе России уже к 2003 г. возникло понимание того, что в ситуации системной коррупции, характерной, к сожалению, в настоящее время для России, нельзя ограничиться первым подходом. В период формирования законодательной базы в новой России слишком большая доля регулирования многих вопросов в значительной степени вынужденно делегировалась на нижние уровни нормативно-правового регулирования, передавалась на усмотрение исполнителей. Это стало традицией (уже не имеющей оправдания) и хорошей питательной средой для производства и воспроизводства связанных с этим правовых предпосылок коррупции. К ним может быть отнесено и невнимание к культивируемым в рамках первого подхода требованиям по включению в нормативные правовые акты норм антикоррупционной направленности. С учетом этих обстоятельств были сформулированы – прежде всего специалистами фонда «Индем», Государственного университета – Высшая школа экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, НИИ Счетной палаты – предложения по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством.

В 2004 г. в Центре стратегических разработок на основе обсуждения проблемы экспертным сообществом была подготовлена и издана обобщающая и систематизирующая эти предложения «Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов»[18] (далее – Памятка). При подготовке Памятки были представлены, проанализированы и публично обсуждены имевшиеся к тому времени по данному направлению разработки представителей и сотрудников ГУ-ВШЭ, Института государства и права РАН, фонда «Индем», Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также опыт их применения, в том числе в Счетной палате Российской Федерации. В обсуждениях принимали участие, наряду с уже названными, представители различных заинтересованных организаций: Комиссии Государственной Думы РФ по противодействию коррупции, Минэкономразвития РФ, Цент ра антикоррупционных исследований и инициатив «Транспаренси Интернэшл – Россия», Национального антикоррупционного комитета, Института правовых и сравнительных исследований, Международной конфедерации обществ потребителей, Центра экспертизы проблем предпринимательства Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства, Ромир-мониторинг, Российской ассоциации менеджеров, Фонда развития парламентаризма.

«Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта» позволила активизировать практическую работу по снижению уровня коррупциогенности (взяткоемкости) законодательных актов. Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции совместно с Центром стратегических разработок и исследовательским фондом «Институт модернизации государственного и муниципального управления» при поддержке Фонда глобальных возможностей посольства Великобритании применила Памятку для проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов. Позже, рассмотрев годичный опыт применения Памятки при проведении антикоррупционной экспертизы (экспертизы на коррупциогенность) проектов федеральных законов, Комиссия по противодействию коррупции рекомендовала данную Памятку для широкого использования. Комиссия также обратила внимание на то, что снижение коррупциогенности принимаемых федеральных законов напрямую зависит от разрабатывающих их и проводящих их правовую экспертизу специалистов, и предложила Совету Государственной Думы провести тренинг по освоению Памятки для специалистов Правового управления и комитетов Государственной Думы. Это решение было выполнено.

В 2006 г. Памятка при поддержке Минэкономразвития России и Всемирного банка была адаптирована также для целей антикоррупционной экспертизы не только законодательных, но и подзаконных нормативных правовых актов. В этом виде она была применена для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Опыт применения предложенной в Памятке технологии проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов был обсужден в рамках семинаров и «круглых столов» в Центре стратегических разработок в 2006–2007 гг. На основе обсуждений была подготовлена и опубликована версия Памятки, учитывающая возникавшие в ходе ее применения проблемы, ранее не замеченные коррупционные факторы, и ориентирована для применения в отношении и законов, и подзаконных актов как федерального, так и регионального уровня, – Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов[19] (далее – Методика).

Позже, в 2008 г., на ее основе с учетом накопленной практики правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и обсуждения на семинарах в Центре стратегических разработок были подготовлены Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации. Если Методика ориентирована на формирование навыков проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, то Примерная методика и Примерный порядок предполагают их использование для разработки и принятия (утверждения) методики и порядка проведения антикоррупционной экспертизы специальным нормативным правовым актом. Примерные методика и порядок размещены на сайте Центра стратегических разработок и представлены в настоящем пособии.

Во всех случаях примерные методика и порядок проведения антикоррупционной экспертизы ориентированы на необходимость специальных усилий по очищению российских законодательных и подзаконных актов от формул, норм и дефектов норм, создающих благоприятные условия для коррупционных деяний, от любых правовых предпосылок коррупции.

Предложенная в Методике (как и ранее в Памятке) технология антикоррупционной экспертизы (анализа) основана на следующих концептуальных положениях:

1. Любые усилия по снижению (устранению) коррупционных рисков, создаваемых несовершенством нормативных правовых актов, с одной стороны, должны основываться на признании недопустимости принятия (утверждения) нормативных правовых актов, содержащих известные правовые предпосылки коррупции. Неприемлемым должно быть признано и сохранение известных правовых предпосылок коррупции в ранее принятых нормативных правовых актах.

Наличие в нормативном правовом акте (проекте) известных предпосылок коррупции свидетельствует о неприемлемо низком уровне качества нормативного правового акта.

Для реального снижения (устранения) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, важно закрепить это положение нормативным правовым актом, регулирующим требования к качеству нормативных правовых актов. Не могут приниматься (утверждаться) нормативные правовые акты, содержащие известные к этому моменту правовые предпосылки коррупции. Действующие (ранее принятые) нормативные правовые акты должны быть очищены от известных правовых предпосылок коррупции в определенные сроки.

Любые возможные технологии устранения (ликвидации) коррупционных рисков, создаваемых нормативными правовыми актами, в том числе их антикоррупционная экспертиза (анализ), проводимая по названной Методике, являются только инструментами обеспечения этого требования к качеству нормативных правовых актов.

2. Это, как следствие, означает, что усилия по устранению правовых предпосылок коррупции должны в равной мере предприниматься на всех этапах нормотворческого процесса и всеми его участниками.

Эту работу необходимо проводить при подготовке каждой нормы ее разработчиками. Именно они должны предотвратить появление в проектах нормативных правовых актах правовых предпосылок коррупции. И, соответственно, нести ответственность за систематическое невыполнение этого требования.

В дальнейшем, на всех установленных стадиях правовой (юридической) экспертизы проекта выполняющими ее структурными подразделениями, органами осуществляется фактически лишь контроль соблюдения этого требования непосредственными разработчиками нормативного правового акта.

В отношении действующих (ранее принятых) нормативных правовых актов аналогичная работа может проводиться и как самостоятельная, целевая экспертиза, так и в рамках мониторинга их применения.

3. Технология предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции в нормативных правовых актах на всех этапах их разработки, рассмотрения и мониторинга применения должна быть единообразной – обеспечивающей выявление всех известных правовых предпосылок коррупции.

В этой связи Методика разработана как технология, равно ориентированная и на предотвращение появления, и на выявление уже допущенных правовых предпосылок коррупции. В первом случае речь идет еще не об экспертизе, а об анализе разрабатываемых норм. Содержанием анализа является сопоставление разрабатываемой нормы с известными правовыми предпосылками коррупции, коррупционными практиками. Результат анализа – норма, не содержащая известных правовых предпосылок коррупции, иных способов правовой поддержки известных коррупционных практик.

Методика должна обеспечивать и обеспечивает соблюдение этого требования. Она является технологией и анализа разрабатываемых норм, и экспертизы норм уже разработанных и представленных для обсуждения.

При этом последовательное выявление и устранение правовых предпосылок коррупции в ходе экспертизы проектов нормативных правовых актов в массовом применении возможно только при соблюдении требований по предотвращению появления правовых предпосылок коррупции в проектах нормативных правовых актов непосредственно при их написании. Этот подход отражен и в исходном названии – Методика первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность. Слово «анализ» является ключевым, так как именно анализ обеспечивает и предотвращение появления правовых предпосылок коррупции (при разработке норм), и их выявление (в ходе экспертизы). Методика ориентирована также на осуществление такого анализа и при проведении мониторинга применения нормативных правовых актов в части выявления в них как уже известных правовых предпосылок коррупции, так и еще не выявлявшихся ранее правовых предпосылок обнаруженных коррупционных практик.

4. Следует различать как минимум два уровня правовых предпосылок коррупции: а) коррупционные факторы и проявления коррупциогенности; б) коррупциогенные нормы и нормативные правовые акты.

Под коррупционными факторами при этом понимаются положения (дефекты норм и правовые формулы) нормативных правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Коррупционные факторы могут быть непосредственной основой коррупционных практик либо создавать условия легитимности коррупционных деяний. Под проявлениями коррупциогенности понимаются положения, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов.

Любая норма нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта), в которой обнаруживается коррупционный фактор, признается коррупциогенной (т. е. она может быть использована для извлечения ненадлежащей выгоды, получения административной ренты).

Соответственно нормативный правовой акт (проект нормативного правового акта), содержащий такие нормы, также признается коррупциогенным.

Устранение создаваемых нормативными правовыми актами коррупционных рисков, ликвидация правовых предпосылок коррупции, с этой точки зрения, состоит в предотвращении появления и устранении коррупционных факторов. Содержанием антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта является его анализ на коррупциогенность – наличие коррупционных факторов.

(На практике вместо термина «коррупционный фактор» иногда употребляется термин «коррупциогенный фактор». В этом случае несколько смещаются важные акценты в анализе коррупциогенности нормативного правового акта. Термин «коррупциогенность» означает, что проявления коррупции могут возникнуть. Коррупционный фактор относится к уже реализованной возможности – его наличие означает, что норма уже стала коррупциогенной.)

5. Методика – и в этом ее главная особенность как технологии предотвращения появления, выявления и устранения правовых предпосылок коррупции, как технологии антикоррупционной экспертизы – предлагает снизить уровень взяткоемкости нормативных правовых актов (как действующих (ранее принятых), так и находящихся в процессе подготовки или рассмотрения проектов) за счет целенаправленного предотвращения появления, выявления и устранения наиболее часто встречающихся (типичных) коррупционных факторов.

К типичным относятся часто встречающие коррупционные факторы, содержание которых не зависит от сферы правового регулирования.

Среди множества возможных дефектов норм, правовых формул, снижающих качество законов и подзаконных нормативных актов, Методика предлагает выделить на основе широкой экспертной оценки именно типичные коррупционные факторы.

При этом вне сферы внимания антикоррупционной экспертизы остаются, во-первых, возможные коррупционные факторы, характерные только для отдельных сфер правового регулирования, во-вторых, уникальные правовые предпосылки и формулы, созданные или использованные для уникальных коррупционных практик.

В первом случае Методика может быть дополнена при необходимости (в случае обнаружения таких особенных для конкретной сферы правового регулирования коррупционных факторов) соответствующими специализированными, конкретизирующими Методику, методиками антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Во втором случае для обнаружения в нормативных правовых актах нетипичных коррупционных факторов могут быть разработаны иные, более тонкие технологии. В том числе технологии, основывающиеся на предварительном установлении конкретных, иногда уникальных коррупционных практик.

Тем самым, Методика разрабатывалась изначально с пониманием ее ограниченности. Она ориентирована на выявление только типичных коррупционных факторов, которых на сегодняшний день известно двадцать два. Строго говоря, это Методика именно первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов.

Сказанное не означает, что эксперт (специалист), пользующийся при проведении антикоррупционной экспертизы Методикой, не должен выявлять и указывать другие (нетипичные) коррупционные факторы, положения, которые могут способствовать коррупции. Напротив, Методика требует наряду с типичными выявлять и устранять и иные коррупционные факторы. Однако в их отношении Методика не содержит конкретного описания и рекомендаций. В их выявлении особое значение приобретает квалификация самого эксперта (специалиста).

Говоря о предлагаемой Методикой технологии как о технологии антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (без указания на то, что это технология первичной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов), необходимо помнить об этих пока нереализованных возможностях ее развития и конкретизации.

6. Технология антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов должна быть доступна для массового применения, для системного снижения коррупционных рисков всего массива нормативных правовых актов и их проектов.

Основная цель антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов – устранить и (или) предотвратить коррупциогенность нормативных правовых актов (их проектов), ликвидировать содержащиеся в них коррупционные риски.

Непосредственные ее цели в рамках Методики – предотвратить появление типичных и иных коррупционных факторов на стадии разработки нормативного правового акта; выявить их в уже подготовленном или ранее принятом нормативном правовом акте.

При этом Методика ограничена в достижении основной цели антикоррупционной экспертизы, наряду с уже сказанным, по крайней мере, тремя обстоятельствами.

Во-первых, Методика позволяет выявлять лишь возможность использования нормы, нормативного правового акта в коррупционных целях. Она не позволяет сделать выводы о фактическом их использовании для извлечения коррупционной выгоды. Также она не позволяет дать оценку предумышленности или непредумышленности включения в нормативный правовой акт коррупционных факторов. Коррупциогенность нормы не означает, что она создана сознательно или непременно будет использована в целях коррупции.

В доказательстве этого нет необходимости. Коррупционные факторы должны быть устранены из нормативных правовых актов не потому, что они в каждом случае уже используются в коррупционных целях, а потому, что они могут быть использованы в этих целях.

Это не означает, что такая оценка не может быть проведена в ситуациях, когда необходимо выявить авторов появления в нормативном правовом акте коррупционных факторов, их заинтересованность в поддерживаемых ими коррупционных практиках. Такая оценка, вероятно, может быть дана с использованием результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в рамках криминологической экспертизы. Однако эта оценка не является необходимой для достижения целей антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Во-вторых, Методика не предполагает оценки объема создаваемого коррупциогенной нормой коррупционного рынка, взяткоемкости нормы. В этом смысле, несмотря на большую понятность термина «взяткоемкость», термин «коррупциогенность» более точно отражает суть результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Эти результаты содержат утверждение лишь о возможности, но не о факте коррупции.

Методика ориентирована на профилактику использования нормативного правового акта в коррупционных целях. Наличие коррупционного фактора не означает автоматически наличия использующих его коррупционных практик, относительно которых можно посчитать взяткоемкость содержащей коррупционный фактор нормы. Не всегда возможно и моделирование вероятных конкретных коррупционных практик.

Проведение антикоррупционной экспертизы в массовом порядке делает оценку взяткоемкости, создаваемых коррупциогенными нормами коррупционных практик, затруднительной. При этом надо учитывать, что коррупциогенные нормы могут оставаться в «спящем» состоянии сколь угодно долго. Они могут быть использованы однократно, но с большим коррупционным эффектом. Но даже если их взяткоемкость неизвестна, они должны быть выявлены и устранены. Это не означает, что оценку взяткоемкости коррупциогенных норм вообще не надо проводить. Это полезно делать, хотя бы для понимания размера угроз, создаваемых коррупциогенностью нормативных правовых актов. Однако проведение такой оценки не относится к предмету антикоррупционной экспертизы в рамках предлагаемой Методикой технологии и необязательно для того, чтобы внести соответствующие изменения в нормативный правовой акт (его проект) – устранить выявленные коррупционные факторы.

В-третьих, следует помнить, что наряду с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов (как проектов, так и действующих) возможна и антикоррупционная экспертиза практики применения действующих нормативных правовых актов. Полезной может быть разработка методики ее проведения. Она могла бы помочь выявлению нетипичных правовых предпосылок коррупции, поддерживающих сложные и (или) нетипичные коррупционные практики. Однако возможность создания такой методики пока остается гипотетической.

Основными же инструментами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), предлагаемыми Методикой, являются: перечень и описание типичных коррупционных факторов; принципы и правила проведения антикоррупционной экспертизы.

Применение Методики зависит также от наличия соответствующего ей нормативно закрепленного порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, реализующего изложенные выше подходы к ее статусу, принципы и правила ее проведения. Установление порядка проведения антикоррупционной экспертизы, в свою очередь, может потребовать внесения изменений в ранее принятые нормативные правовые акты, регулирующие процедуры разработки и принятия нормативных правовых актов.

Более подробное, ориентированное на обучение, описание типичных коррупционных факторов, рекомендации по их выявлению и конкретные примеры представлены в Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов (2007).

Изложение типичных коррупционных факторов (и проявлений коррупциогенности) в Методике подчинено единой схеме. Название коррупционного фактора раскрывается в его формулировке, даются рекомендации по обнаружению этого фактора, перечисляются возможные коррупционные действия и последствия. Коррупционный фактор, как правило, иллюстрируется примером его проявления из действующего нормативного правового акта.

Типичные коррупционные факторы можно условно разделить на две большие группы. Первая группа – общие факторы, одинаково применимые как к законодательным актам, так и к подзаконным НПА (факторы 1–7, 10–19), вторая группа – факторы, отражающие специфику НПА как актов подзаконного регулирования (факторы 8 и 9).

Типичные коррупционные факторы сгруппированы также в категории сообразно различным аспектам проводимого анализа коррупциогенности: факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных (А), факторы, связанные с наличием правовых пробелов (Б), факторы системного характера (В). Отдельно выделены проявления коррупциогенности (Г).

Типичные коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти (категория А) характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены те или иные отклонения при реализации дискреционных полномочий. Данные типичные коррупционные факторы характеризуют наделение органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению (дискреционные полномочия). В механизме действия данных коррупционных факторов заложены отклонения при реализации дискреционных полномочий.