Настоящая работа посвящена комплексному исследованию вопросов правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Глубокие социально-экономические преобразования в Российской Федерации вызвали в последние годы резкий рост преступности[1]. Так, если в 1985 г. в России было зарегистрировано 1 416 935, в 1989 – 1 619 181[2], а в 1990 – 1 839 451[3] преступление, то в 1999 г. их уже зафиксировано 3 001748. И хотя официальная статистика 2000–2004 гг. констатировала определенное снижение количества выявленных преступлений (согласно опубликованным статистическим данным в 2000 г. зарегистрировано 2 952 367, в 2001 – 2 968 255, в 2002 – 2 526 305, в 2003 – 2 756 398, а в 2004 г. – 2 893 810 преступлений)[4], криминологические исследования показывают, что снижения реально не происходит и криминальная ситуация остается без изменений.
В условиях роста уровня преступности, отличающейся высокой степенью организованности, вооруженности и профессионализма, эффективность работы правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений во многом зависит от должной организации оперативно-розыскной деятельности и использования содействия граждан в ее осуществлении.
Опыт показывает, что невозможно обеспечить раскрытие преступлений и неотвратимость ответственности преступников без противопоставления их криминальной деятельности целенаправленного комплекса оперативно-розыскных мер и следственных действий, без использования в качестве вспомогательной информации данных, полученных оперативно-розыскным путем, без привлечения граждан к содействию в борьбе с преступностью.
Учитывая изложенное, следует признать, что изучение вопросов правового регулирования содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, практики привлечения к такому содействию и соблюдения при этом прав и свобод личности актуально в современных условиях и сохранит свое значение для правоохранительных органов России в будущем.
Изучение этих вопросов имеет и еще один аспект – «легализацию» в общественном сознании института содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.
Последнее обусловлено особенностями менталитета российских граждан. Как справедливо отмечается, в России с определенного времени укоренилось мнение, что скрывать от властей лихих людей, сочувствовать и помогать преследуемым – благо. Поэтому информирующий государственные органы о таких лицах в понимании значительной части наших соотечественников был доносчик, неприятный, порочный, ущербный человек. Между тем в мире осведомитель, информатор, сообщающий властям сведения о противоправных действиях, – обычное явление, реалии повседневной жизни, к которым большинство населения в целом относится одобрительно или нейтрально, как и к использованию иных специальных методов работы уполномоченными на то государственными органами. Объяснить это можно многовековым традиционным законопослушанием граждан и довольно высоким уровнем общественного правосознания[5].
Да и в России на протяжении многих столетий донос (информирование о преступных деяниях) не считался чем-то зазорным, доносительство рассматривалось как норма взаимоотношений индивида и государства, как некое общепринятое правило поведения[6]. При этом следует иметь в виду, что донос, как информирование о совершенном или готовящемся преступлении, и оказание содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, понятия нетождественные.
Лицо, оказывающее содействие, это секретный сотрудник «по совместительству», осознанно связавший себя с правоохранительными органами или спецслужбами и взявший на себя обязательство информировать их об обстоятельствах, необходимых для решения возложенных на эти органы задач. Его деятельность проходит под руководством оперативного работника и является не только объективно обусловленной, но и социально полезной.
Представляется, что независимо от эмоциональных оценок данного института следует согласиться с мнением одного из последних начальников Московского охранного отделения П. П. Заварзина, который писал: «Возможно ли обойтись без внутренней агентуры и чем ее заменить? Таков важнейший вопрос по работе политического и уголовного розыска. Ответ определенный. Ничем ее заменить нельзя, а потому она необходима и существует во всех без исключения странах мира. Без розыскного органа ни одно государство не существовало и существовать не будет»[7].
Известный ученый и практик уголовного розыска И. И. Карпец, обосновывая необходимость агентурной работы и защищая ее от огульной критики, отмечал: «Думаю, что когда громко кричат о „позоре“ как в адрес самой работы, так и агентов, – это ханжество. Когда „осуждающе молчат“ – тоже. Ибо, стараясь быть святее Римского Папы, понимают в душе, что все-таки без этого в борьбе с преступностью не обойтись. Полагаю, что реально мыслящий человек смирится с ее необходимостью, понимая, что польза от такой работы очевидна… Примем ее как данность социальной жизни. А проводить ее в жизнь тем, кому выпадет эта участь, надо так, чтобы свести к минимуму ее негативные последствия и вынести максимум пользы для людей»[8].
История человечества показывает, что с появлением государства возникает потребность в специальных методах, обеспечивающих безопасность государства и общества, к каковым относится и использование тайного содействия отдельных лиц.
Упоминания об использовании такого содействия имеются уже в Библии. В частности, в ней нашли отражение применяемые в древнем мире методы разведывательного проникновения[9], формирования агентурных позиций во враждебной среде, в том числе в целях политического сыска, агентурные комбинации[10].
В. Н. Кудрявцев, исследуя стратегии борьбы с преступностью, указывает, что розыск преступника (сыск) велся с незапамятных времен, но не облекался в какую-либо процессуальную форму. При всех царях, султанах, императорах и т. д. были тайные осведомители, не фигурировавшие ни в каком судебном процессе, но поставлявшие ценные сведения[11].
Как уже отмечалось, использование методов сыскной работы, связанных с получением информации от осведомителей (тайных агентов, негласных сотрудников, доверенных лиц, информаторов, доносчиков и т. д.), не всегда получало однозначную оценку в обществе.
Несомненно, что на определенных исторических этапах формированию негативного восприятия в общественном сознании института добровольного сотрудничества отдельных лиц с государственными органами, осуществляющими борьбу с преступностью, способствовали, в том числе, тайный характер такого содействия[12] и массовые репрессии, отсутствие регулирования данного вида деятельности общедоступными нормативными правовыми документами[13].
Однако исторический опыт показал необходимость указанного института, использование которого позволило предотвратить многие преступления, в том числе, что особо актуально для современного периода, жестокие террористические акты. В связи с этим в общественном сознании, как представляется, формируется более взвешенная и объективная оценка характера сыска и его сердцевины – агентурной работы[14]. Привычной становится и информация о том, что за информацию о лицах, совершивших преступление, назначается вознаграждение[15].
Так, давая нравственную оценку роли сыска, Э. Ф. Макаревич справедливо отмечает: «Мнения вихрятся вокруг двух полюсов: нравственности и безнравственности сыска. А чем измерить нравственную составляющую сыскного дела? Да все тем же: законами, регламентирующими его, и нравственными началами – соотношением добра и зла, свободой личности, правами человека, социальной честностью. Когда есть и то и другое, сыск становится легитимным инструментом сохранения политической безопасности»[16].
В связи с последними террористическими актами общественностью все чаще задает вопрос спецслужбам и правоохранительным органам, почему у них не оказалось осведомителей, которые предупредили бы о готовящихся преступлениях[17]?
Надо особо отметить, что ни в период Российской империи, ни в советский период в России не было соответствующей нормативно-правовой регламентации проведения оперативно-розыскной деятельности. Лишь в последние годы российские правоохранительные органы получили необходимую законодательную базу, обеспечивающую должную организацию оперативно-розыскной деятельности и создающую условия для привлечения к содействию этой деятельности отдельных лиц, в том числе гарантирующую их правовую и социальную защиту.
С принятием Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»[18] и Закона Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»[19] впервые в российской истории было сделано отступление от практики правового регулирования оперативно-розыскной деятельности спецслужб и правоохранительных органов исключительно закрытыми (секретными) ведомственными нормативными правовыми актами, а граждане, оказывающие содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, получили правовые гарантии защиты со стороны государства.
Однако реалии таковы, что имеющаяся нормативная база, регламентирующая вопросы, связанные с использованием содействия отдельных граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, нуждается в совершенствовании, поскольку многие ее положения не отвечают современным потребностям.
Таким образом, особое значение приобретают необходимость совершенствования оперативно-розыскного законодательства и выработка научно обоснованных рекомендаций по правильному и точному его применению.
В связи с этим в отечественной юридической и историко-правовой литературе в последнее десятилетие значительно возрос интерес к исследованию как оперативно-розыскной деятельности в целом[20], так и отдельных ее составляющих, в том числе к истории предшественников оперативно-розыскной деятельности – уголовному и политическому сыску[21]. Появились первые учебники по оперативно-розыскной деятельности[22] и комментарии оперативно-розыскного законодательства[23], переизданы и стали доступны работы, ранее хранившиеся в закрытых фондах[24].
Однако еще практически нет открытых монографических работ, посвященных правовому регулированию содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и настоящее исследование предназначено в определенной степени компенсировать этот пробел.
Особенностью настоящей работы является то, что, учитывая определенную «деликатность» темы, она построена на уже опубликованных в открытой литературе материалах и доступных архивных источниках.
Анализируя положения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и других федеральных законов, содержащих нормы, регулирующие осуществление оперативно-розыскной деятельности, авторы с учетом открытого характера работы не могли привести в ней положения ряда ведомственных нормативных актов по вопросам использования содействия граждан, а также вынуждены отказаться от изложения вопросов организации и тактики сотрудничества с лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность[25].
Для иллюстрации того, как ранее строилась эта деятельность, в качестве приложения к настоящей работе помещены тексты документов, регламентировавших в прошлом отдельные вопросы использования содействия граждан органами, осуществлявшими оперативно-розыскную деятельность. Во всем мире использование такого содействия в значительной части охватывается понятием «агентурная работа».
На протяжении длительного периода времени сведения об агентурной работе органов сыска и документах, ее регламентировавших, либо намеренно искажались, либо замалчивались. Со снятием «завесы» секретности с этих материалов появилась реальная возможность в открытых изданиях исследовать вопросы содействия населения российским органам, осуществлявшим розыск преступников, объективно оценить значение агентурной работы на разных исторических этапах развития нашей страны и показать ее значение в защите интересов личности, общества и государства.
Желающие более обстоятельно ознакомиться с вопросами правового регулирования оперативно-розыскной деятельности и, в частности, содействия отдельных лиц органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, могут также воспользоваться литературой, указанной в постраничных примечаниях.