Предпринимательское законодательство – сравнительно новая категория. Она вошла в научный оборот и фактически вытеснила понятие «хозяйственное законодательство» благодаря в первую очередь появлению нового Гражданского кодекса. Именно ГК РФ сформулировал определение предпринимательской деятельности, а также установил правовой режим предпринимательства. Это в значительной степени дало основание ряду ученых (Попондопуло В. Ф., Ровный В. В., Суханов Е. Л. и др.) утверждать, что предпринимательское законодательство представляет собой разновидность гражданского законодательства.
Представители концепции хозяйственного права (Анохин В. С., Быков Л. Г., Лаптев В. В., Мамутов В. К., Мартемьянов В. В. и др.) рассматривают предпринимательское законодательство в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства. По их мнению, предпринимательское законодательство обладает предметным единством – это общественные отношения в сфере предпринимательства. Они предлагают издать предпринимательский (хозяйственный) кодекс.
И, наконец, третья точка зрения базируется на том, что предпринимательское законодательство по своей сути есть комплексная отрасль законодательства, гармонично сочетающая публично-правовые и частно-правовые начала. Комплексный характер носит и большинство нормативных правовых актов, входящих в ее состав.
В правовой действительности комплексный элемент присутствует в любой отрасли законодательства, в том числе гражданского. Например, в ГК РФ достаточно много административно-правовых норм, посвященных регулированию таких вопросов, как государственная регистрация юридических лиц, лицензирование отдельных видов деятельности и др. Иногда можно встретить мнение о том, что поскольку субинститут государственной регистрации получил «юридическую прописку» в Гражданском кодексе, постольку он является по своей природе гражданско-правовым[272]. На наш взгляд, административно-правовой характер субинститута государственной регистрации юридического лица (объектов недвижимости и сделок с ними) не претерпел какого-либо изменения по причине прямого указания в ГК РФ (ст. 51, 131) на необходимость такой регистрации в соответствии со специальными законами.
Государственная регистрация – это административно-правовой акт, юридический факт, порождающий гражданские правоотношения (например, возникновение гражданской правоспособности юридического лица, заключение гражданско-правового договора, переход права собственности)[273]. Здесь наблюдается тесное переплетение административно-правовых и гражданско-правовых отношений. Однако в данной ситуации едва ли можно говорить о гражданско-правовой природе административно-правового субинститута государственной регистрации. Надо остановить гражданско-правовую экспансию на чужеродные отношения. С другой стороны, нельзя считать, что Гражданский кодекс от присутствия в нем некоторого количества административно-правовых норм превратился в комплексный акт типа предпринимательского кодекса. Возможно, кому-то такая идея греет сердце и душу. Однако для комплексного (в отличие от отраслевого) законодательства характерно подавляющее преобладание разноотраслевых нормативных актов, содержащих нормы различных отраслей права. Разработка и издание комплексных актов продиктованы главным образом единством цели регулируемых отношений[274]. Одноотраслевое регулирование не способно (и не рассчитано на это) обеспечить надлежащую регламентацию взаимосвязанных и объединенных единством цели отношений.
В основе формирования предпринимательского законодательства должен быть положен такой критерий, как сфера предпринимательской деятельности. В данной сфере возникают особого рода общественные отношения. Первая группа – отношения между субъектами предпринимательской деятельности. Такие предпринимательские отношения принято называть в литературе отношениями по горизонтали. Вторую группу представляют отношения между субъектами предпринимательской деятельности и органами государственного и местного управления. Эти связи можно назвать отношениями по вертикали. Их удельный вес в предпринимательском законодательстве значительно меньше, чем отношений по горизонтали[275]. И в последнюю группу входят внутрифирменные (корпоративные) отношения, складывающиеся между подразделениями предприятий (организаций). Добавим – не только. Эти отношения регулируются предприятиями (организациями) путем издания локальных (корпоративных) правовых актов.
Критерий «сфера предпринимательской деятельности» позволяет провести разграничение между предпринимательским и хозяйственным законодательством, объект последнего – отношения в области хозяйствования. В юридической литературе нередко ставится знак равенства между рассматриваемыми понятиями[276].
Предпринимательское законодательство образует единую систему нормативных правовых актов различной юридической силы. В отличие от гражданского законодательства, в состав которого входят ГК РФ и федеральные законы (п. 2 ст.3 ГК РФ), предпринимательское законодательство – это широкое понятие. Оно включает прежде всего законодательные акты федерального уровня (Конституцию РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы; нормативные постановления Государственной Думы и Совета Федерации; нормативные указы Президента РФ, принятые в период поэтапной конституционной реформы; не утратившие силу ранее изданные законы и нормативные постановления Съезда народных депутатов СССР, Съезда народных депутатов РСФСР (РФ), Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР и т. д.). В состав предпринимательского законодательства также входят подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Названные акты образуют федеральный уровень регулирования предпринимательской деятельности, основанный на централизации управления экономикой.
Такое положение соответствует правилу, сформулированному в п. 1 ст. 8 Конституции РФ, о том, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Безусловно, что указанное единство можно обеспечить в первую очередь за счет единообразного применения нормативных правовых актов федерального уровня.
После упорной борьбы и политических компромиссов Россия выбрала путь федерализма и децентрализации управления. Сегодня наблюдается опережающее развитие законодательства субъектов Федерации по сравнению с законодательством РФ. Субъекты Федерации (особенно сильные регионы) пытаются в полном объеме реализовать свои полномочия в сфере правового регулирования. С другой стороны, центр пытается удержать за собой полномочия в тех объемах, в которых он имел их при унитарном типе государства[277]. На этом фоне нередко встречаются противоречия между федеральным и территориальным (региональным) законодательством. И центр, и субъекты Федерации признают это, однако, как правило, не мешают естественному ходу событий. Лишь в последнее время (на фоне принятия законов об укреплении вертикали власти) центр предпринимает заметные шаги, направленные на приведение регионального законодательства в полное соответствие с требованиями Конституции РФ и федеральных законов. Что из этого получится, поживем – увидим. По крайней мере, Республика Башкортостан уже успела отрапортовать о завершении такой чистки республиканского законодательства. Губернатор Свердловской области заявил о необходимости вносить изменения и дополнения в региональное законодательство не только за счет уменьшения объема полномочий органов государственной власти субъекта РФ. По его мнению, надо восполнить региональное законодательство недостающими полномочиями.
Разграничение нормотворческой компетенции Федерации и ее субъектов прежде всего закреплено в ст. 71, 72 Конституции РФ. В силу ст. 71 к ведению Российской Федерации относятся, например, вопросы: установления правовых основ единого рынка; финансового, кредитного, таможенного регулирования; уголовного, уголовно-процессуального законодательства; гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства; правового регулирования интеллектуальной собственности. Вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, получили закрепление в ст. 72 Конституции РФ. Субъекты Федерации самостоятельно и в полном объеме осуществляют правовое регулирование по предметам, находящимся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции РФ).
В Конституции РФ содержатся неопределенные, а порой противоречивые нормы, регулирующие вопросы нормотворческой компетенции. Так, в вопросах правовой регламентации рыночных отношений ст. 71 исходит из того, что гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательства относятся в целом к ведению Федерации. Однако в силу ст. 72 Основного закона к совместному ведению также относятся гражданско-правовые вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. К числу неопределенных следует отнести словосочетание «установление правовых основ единого рынка». В буквальном смысле оно (словосочетание) охватывает все правовое регулирование экономики.
В Конституции РФ разграничение нормотворческой компетенции между Федерацией и ее субъектами построено в основном по отраслям законодательства. Однако Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, которые формируются по другим критериям (например, денежная эмиссия, основы ценовой политики, правовое регулирование интеллектуальной собственности).
И наконец, разграничение нормотворческой компетенции между Федерацией и ее субъектами следует установить не только в Конституции РФ. Процедура такого разграничения должна получить четкое закрепление в специальном законе о принципах разграничения предметов ведения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. На наш взгляд, надо покончить с практикой подписания двусторонних (рамочных) соглашений между центром и субъектами РФ. Время, когда субъектам РФ разрешалось иметь столько суверенитета, сколько они его проглотят, прошло безвозвратно. Что касается уже подписанных соглашений, то они подлежат досрочному расторжению.
Нормотворческая компетенция муниципальных образований вообще не получила закрепление в Конституции РФ.
Подзаконные нормативные акты играют заметную роль в правовом регулировании отношений в сфере предпринимательской деятельности. Они (акты) не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это конституционное требование не всегда соблюдается на практике, о чем свидетельствует обзор постановлений Конституционного Суда РФ и судебных решений Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по конкретным делам.
Сдерживание и упорядочение сферы применения ведомственных (равно и региональных) нормативных актов остается до сих пор актуальной проблемой. Ведомственный эгоизм и местничество возникли не сегодня. Современный сепаратизм многолик: он проявляется не только в политике и экономике, но и в праве[278].
Президент РФ издал Указ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», определив порядок государственной регистрации в Минюсте РФ нормативных правовых актов министерств (ведомств), затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер[279]. Эти акты подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Официальным является и Бюллетень, распространяемый в машинописном виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Ведомственные нормативные правовые акты (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
На практике встречаются значительные трудности, связанные с применением правила о государственной регистрации ведомственных нормативных актов и их опубликовании. Так, в силу ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. ФЗ от 29 июля 2004 г. № 97-ФЗ) нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования в «Вестнике Банка России»[280], за исключением случаев, установленных Советом директоров.
Ранее действовавший Закон о Банке России содержал правило (ст. 6) о том, что нормативные акты ЦБ, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных органов исполнительной власти. Закон о Банке России исключал акты, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, из сферы регистрации в Минюсте РФ и официального опубликования в «Вестнике Банка России». Новый Закон о Банке России внес изменения в данное правило: нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ в общем порядке.
Приведем еще один пример из банковской практики. ГУ Банка России по Свердловской области в своем письме № 13-1-024/208 от 12 ноября 1997 г. проинформировало коммерческие банки о том, что в соответствии с указаниями Банка России участником создаваемой кредитной организации не может быть юридическое лицо, с даты государственной регистрации которого прошло менее одного года. Юридические лица «старше» одного года, но «моложе» трех лет могут приобрести до 20 % доли в уставном капитале действующей кредитной организации и т. д.
Понятно стремление Банка России обеспечить необходимые условия для формирования надежной и устойчивой банковской системы. Но почему при этом игнорируется Гражданский кодекс, в силу п. 2 ст. 49 которого юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.
В ходе разрешения споров стороны нередко обосновывают свои доводы ссылками на различные рекомендации и разъяснения, издаваемые федеральными органами исполнительной власти по вопросам применения тех или иных актов, в том числе налогового законодательства. Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что такие рекомендации и разъяснения не являются нормативными правовыми актами и не могут служить основанием для привлечения налогоплательщика к ответственности. При рассмотрении споров данные документы оцениваются арбитражными судами наряду с другими материалами (п. 6 письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 мая 1994 г. № С 1–7/ОП-373).
В системе предпринимательского законодательства заметную роль играют акты локального (корпоративного) регулирования[281]. Последние в зависимости от характера содержащихся в них предписаний подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Первые являются нормативными правовыми актами общеобязательного действия, вторые издаются в целях регулирования поведения конкретного индивида.
Локальные (корпоративные) нормативные правовые акты имеют ряд отличительных признаков. Во-первых, корпоративные акты издаются самим предприятием (организацией) для решения внутренних вопросов. Предприятие (организация) осуществляет правотворческую деятельность, направленную на урегулирование внутренних отношений. Во-вторых, локальные акты – это подзаконные акты. В иерархии правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, акты локального действия должны подчиняться актам более высокого ранга, не противоречить им. В-третьих, сфера действия нормативных актов не ограничивается только территорией предприятия (организации). В литературе справедливо отмечается, что их сфера применения ограничивается принадлежностью субъекта к коллективу или членством, возникающим по различным основаниям[282]. Например, акционер, не выполняя какой-либо работы в акционерном обществе (АО), обязан подчинятся корпоративным нормам, изложенным в уставе АО.
Локальные нормативные правовые акты, регулирующие внутрифирменные (корпоративные) отношения, можно классифицировать по: предмету регулирования; субъективному составу (кругу лиц); характеру содержащихся предписаний; форме, в которую облечен акт.
Понятие «предпринимательское (равно и хозяйственное) законодательство» имеет право на существование и в рыночных отношениях. Попытки ряда ученых заменить его (понятие) на словосочетание «законодательство по экономическим вопросам» выглядят неубедительными.
Развитие российского законодательства строится, как правило, по отраслям. Раньше такая идея получила закрепление в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, который был утвержден 16 декабря 1993 г. Указом Президента РФ[283].
В настоящее время действует Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511[284]. Новый Классификатор (хотя не использует словосочетание «отрасль законодательства») относит гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное законодательство к числу отраслей законодательства, сгруппированных именно по этому критерию. Вместе с тем Классификатор содержит перечень правовых актов, входящих в состав отраслей законодательства, которые формируются по другим критериям. Например, классификация отраслей законодательства осуществляется с учетом такого критерия, как отрасль экономики (например, законодательство о промышленности, законодательство о строительстве и т. д.).
В Классификаторе нет раздела (подраздела) о предпринимательском законодательстве. Поэтому правовые акты с разной юридической «пропиской» оказались разбросанными по всему Классификатору.
Такая ситуация объяснима двумя причинами. Во-первых, Классификатор разработан и издан в целях унификации банка данных о правовых актах, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между органами власти федерального, регионального и местного уровней. Поэтому при его разработке не преследовалась цель – формирование состава отраслей российского законодательства. Напротив, разработчики продемонстрировали прикладной характер Классификатора[285]. Во-вторых, с учетом публично-правовых начал многие вопросы предпринимательства оказались в других разделах Классификатора. Так, указанные вопросы получили финансово-правовую прописку и вошли составной частью в финансовое законодательство.
Надо отметить, что системность предпринимательского законодательства во многом обеспечивается путем издания кодифицированных актов в сфере предпринимательской деятельности. Существуют различные виды кодифицированных актов (основы, кодексы, уставы, положения). Роль подобного акта выполняет, в частности, Гражданский кодекс.
Считаем, что издание торгового (равно коммерческого, предпринимательского или хозяйственного) кодекса в России пока нецелесообразно. Дуализм правового регулирования экономики приведет к серьезной проблеме разграничения сферы действия гражданского и торгового (предпринимательского и др.) права. К такому же выводу можно прийти, анализируя нормы (правила) проектов хозяйственного (предпринимательского) кодекса, основ хозяйственного законодательства, разработанных учеными – представителями концепции хозяйственного права России, а также действующего Хозяйственного кодекса Украины.
Вряд ли стоит впадать в крайности научной эйфории и идеализировать факт принятия Хозяйственного кодекса Украины. Мы не считаем, что с его принятием проблем правового регулирования предпринимательства стало меньше[286]. И главная из них – разграничение сферы действия ГК и Хозяйственного кодекса Украины. Как говорится, поживем – увидим.
Тем не менее в обозримом будущем мы допускаем издание предпринимательского кодекса (или кодекса предпринимательства), который будет призван комплексно регулировать отношения, возникающие в сфере предпринимательской деятельности. Указанные отношения неоднородны и состоят из административных, гражданских, финансовых и других общественных связей. В Предпринимательском кодексе должны получить закрепление публично- и частно-правовые начала регулирования отношений в области предпринимательства. Причем предпринимательский кодекс не должен повторять модель торговых кодексов Запада. Последние представляют собой кодифицированные акты торгового права как составной части права гражданского.
Совершенствование предпринимательского законодательства должно идти прежде всего по пути издания кодификационных актов, содержащих предписания комплексного характера. Причем такие акты надо разрабатывать на уровне подотраслей права и правовых институтов. В качестве примера можно привести банковский кодекс, страховой кодекс, кодекс о банкротстве, издание которых необходимо в обозримом будущем. В отличие от традиционных кодексов они охватывают не отрасли права, а подотрасли (правовые институты), регулирующие какую-либо сферу предпринимательской деятельности.
Такая практика уже имеет место в странах Запада. Так, во Франции действуют Сельский кодекс, Лесной кодекс, Кодекс об урбанизации и еще несколько десятков подобных актов.
Кроме того, предпринимательское законодательство должно развиваться по схеме: кодифицированный (отраслевой или комплексный) акт – специальный закон. Например, основные положения о субъектах предпринимательской деятельности содержатся в ГК РФ, а особенности в Законах «Об акционерных обществах», «О финансово-промышленных группах», «О производственных кооперативах» и т. д.
Концепция правового обеспечения социально-экономических реформ в Российской Федерации должна строиться исходя из реальных экономических условий. Именно здесь приходится сталкиваться с серьезными проблемами. Первая из них – российская экономика есть рыночная экономика либо экономика переходного периода. Большинство ученых-экономистов оценивают современное состояние экономики как переходный этап к рыночной экономике. Следуя за представителями экономической науки, юристы также говорят о совершенствовании российского законодательства и правовой системы в переходный период[287].
Рассматриваемая проблема является не столько теоретической, сколько имеет практическое значение. Признание рыночного статуса российской экономики Соединенными Штатами, Европейским сообществом позволит России продавать товары на внешнем рынке на конкурентной, недискриминационной основе. Показательный пример: в мае 2001 г. Индия включила Россию в перечень стран с нерыночной экономикой. Затем, во время визита Премьер-министра Республики Индия Атая Бихари Ваджапаи в ноябре 2001 г. в Россию, на переговорах с Президентом РФ В. В. Путиным индийская сторона признала ошибочность отнесения нашей страны к числу стран с нерыночной экономикой.
С другой стороны, признание статуса рыночной экономики, а также вступление России в международные торговые организации имеет свои плюсы и минусы. Так, по словам заместителя министра экономического развития и торговли М. Медведкова, требование Всемирной торговой организации (ВТО) по сближению внешних и внутренних цен на энергоресурсы неприемлемо для России. Существуют серьезные разногласия по сельскому хозяйству. Не столько по тарифам, сколько по объемам государственной поддержки. Россия хотела бы ежегодно тратить на эти цели почти 17 млрд долл. США. Партнеры по ВТО (прежде всего Австралия, Канада, частично США) считают, что мы должны значительно сократить свои аппетиты. Вызывает у западных партнеров критику предложение России по ограничению права собственности иностранных компаний в секторе телекоммуникаций, банковских и страховых услуг. Как говорится, «свободен первый шаг, но мы рабы второго». Об этом надо не забывать, ведя переговоры по вступлению России в ВТО. Здесь могут быть негативные экономические последствия.
Правовая концепция – часть общефедеральной программы оздоровления и реформирования нашей экономики. Программы регионов (субъектов РФ), а также муниципальных образований должны входить в состав общефедеральной программы. Поэтому разработка и внедрение данной концепции должны осуществляться на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Здесь действует основной принципиальный подход – разграничение и представление интересов собственника на федеральном, региональном (областном, краевом и т. д.) и муниципальном уровнях. Каждый субъект является не только собственником конкретного государственного и муниципального имущества. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования самостоятельно осуществляют правовое регулирование по предметам нормотворческой компетенции. Эти положения нашли отражения в Конституции РФ.
При разграничении нормотворческой компетенции следует особое внимание обратить на развитие ведомственного (министерств и ведомств) и регионального законодательства. Сегодня в России наблюдается опережающее развитие законодательства субъектов Федерации над законодательством Российской Федерации. Субъекты Федерации (особенно сильные регионы) пытаются в полном объеме реализовать свои полномочия в сфере правового регулирования. С другой стороны, центр пытается удержать за собой полномочия в тех объемах, в которых он имел их при унитарном типе государства. Поэтому нередко встречаются противоречия между федеральным и территориальным (региональным) законодательством. Эта проблема не только юридическая. Несмотря на то что Россия официально провозглашена федеративным государством с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ), в реальной политической, экономической жизни нашего общества встречаются элементы унитарного государства.
Надо четко определиться, что мы строим: федеративное государство или унитарное государство с децентрализованной системой управления.
При формировании российского законодательства в целом и предпринимательского в частности следует учитывать реальные условия, в которых правовой акт будет жить и работать. Если тот или иной акт содержит нормы, ориентированные на перспективу, т. е. на развитие товарно-денежных отношений, то в нем должен предусматриваться механизм постепенного их введения в действие. С практической точки зрения представляется оправданным включение в текст нормативного акта организационных мер, обеспечивающих надлежащую организацию исполнения законодательства. В качестве примера можно привести Антимонопольный закон. Вместе с тем следует отметить, что указанный Закон, несмотря на свою новизну, рассчитан на развитые рыночные отношения, а не на условия мощного монополизма. Поэтому отдельные положения Закона просто невыполнимы на современном этапе или их реализация сопряжена со значительными трудностями. Так, ст. 19 Антимонопольного закона предусматривает принудительное разделение хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение в определенной сфере производства. Бесспорно, что данная статья сформулирована с учетом зарубежного законодательства развитых стран и служит своеобразным красивым фасадом.
Рыночная экономика (особенно в такой стране, как Россия) немыслима без элементов централизованного руководства. Напротив, сейчас наблюдается во всех сферах российской экономики чрезмерное увлечение децентрализованными методами управления во вред публично-правовым. Попытки государства навести порядок в определенной сфере экономики часто расцениваются как произвол и неоправданное вмешательство государственных и местных органов власти в частные дела.
В качестве первостепенных мер по совершенствованию российского законодательства можно выделить следующие блоки.
Первый блок – разработка и принятие кодифицированных актов по типу Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ. Примером такого акта мог бы стать и Валютный кодекс РФ, основная цель которого – объединить и упорядочить множество нормативных актов, действующих в этой сфере. Пока что законодатель пошел по пути принятия нового Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 3-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»[288]. В этом направлении следует издать Банковский кодекс[289], Инвестиционный кодекс, Кодекс о банкротстве, Страховой кодекс и т. д. В отличие от традиционных кодексов они охватывают не отрасли права, а подотрасли (правовые институты), регулирующие какую-либо сферу предпринимательской деятельности. Правда, здесь таится опасность «утонуть» в кодификации, размыть привычные грани слова «кодекс». Поэтому от разработчиков, а в конечном итоге и законодателя, требуется скрупулезная (даже филигранная) нормотворческая работа. В противном случае можно действительно прийти к необходимости издания банно-прачечного кодекса (или трамвайно-троллейбусного кодекса либо трубопроводного кодекса).
Второй блок – продолжение формирования законодательства о субъектах предпринимательской деятельности. Здесь необходимо принять закон о холдингах, внести существенные изменения и дополнения в Закон «О финансово-промышленных группах в Российской Федерации».
Законодательство о несостоятельности (банкротстве) заметно улучшилось в связи с принятием Законов от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[290], от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (в ред. ФЗ от 20 августа 2004 г. № 121-ФЗ), от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса»[291]. Как видно из содержания Закона о несостоятельности 2002 г., законодатель пошел по пути консолидации ранее принятых законов в данной сфере регулирования.
Следует продолжить разработку и принятие законов, а также подзаконных актов, развивающих отдельные положения Закона о несостоятельности 2002 г. (например, закона о саморегулируемых организациях).
Во многих промышленно развитых странах изданы специальные законы о процедуре банкротства банков. Однако, по мнению американских специалистов, издание специальных правил – только один путь решения проблемы банковских паник. Главное – это заверить вкладчиков в том, что в момент наступления финансовых проблем банк будет иметь возможность получения финансовой поддержки. Нужен закон о гарантиях вкладов клиентов банка. Такой закон проходит свой мучительный путь в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Третий блок – развитие законодательства о государственном регулировании отдельных видов предпринимательской деятельности. Прежде всего надо принять Закон «Об основах управления экономикой России», который (при отсутствии предпринимательского кодекса) должен стать базисным нормативным актом, комплексно регулирующим отношения в сфере хозяйствования. На его основе следует формировать и развивать законодательство, посвященное государственному регулированию отношений в сфере предпринимательской деятельности.
Антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности необходимо коренным образом пересмотреть с учетом перехода российской экономики на рыночные отношения. В этой области надо существенно обновить действующее законодательство. Нужен не простой набор законов (например, Антимонопольный закон), а согласованная система различных нормативных правовых актов, которая должна строиться на четкой антимонопольной и конкурентной политике. России не нужна тотальная борьба с монополиями. Не случайно Президент РФ В. В. Путин указал на необходимость серьезной работы в этом направлении в области энергетики и на железнодорожном транспорте. «У законодателей нет права на ошибку в работе над этими реформами, поскольку цена такой ошибки очень велика», – отметил глава государства.