Основы информационного права России - читать онлайн

§ 1. Предмет, методы, понятие и принципы информационного права

Предмет информационного права. Потребности общественного развития побуждают государство не только развивать и совершенствовать правовое регулирование сложившихся сфер человеческого бытия и деятельности, но и устанавливать общеобязательные правила поведения в новых областях деятельности членов общества. К одной из таких новых областей человеческой деятельности относится и информационная, которая активно развивается и выступает не только в качестве духовного, но и материального процесса обмена опытом, способностями, умениями и навыками, а также результатами интеллектуального труда, предметно воплощенными в духовной и материальной культуре.

Регулируя поведение людей в какой-либо сфере, государство воздействует на отдельные, как правило, однородные, группы общественных отношений. Принято считать, что то, на что направлено воздействие определенной системы, называется ее предметом. Специфика предмета, т. е. характерные особенности и реальное содержание регулируемых отношений, определяет качественное своеобразие той или иной урегулированной области общественных отношений. Поэтому, прежде чем ответить на вопрос о предмете информационного права, следует определиться с кругом, характером и степенью однородности общественных отношений, подвергнутых регулятивному воздействию.

Ядром предметной области информационного права выступают общественные отношения, возникающие по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации. Данная группа общественных отношений является важнейшим, но не единственным элементом, образующим предмет информационного права. К ней тесно примыкают иные группы отношений, возникающих по поводу информации. Среди них следует выделить отношения, связанные с созданием, преобразованием и потреблением информации, отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, создании и использовании информационных технологий, информационном обмене, а также отношения, складывающиеся по поводу управления информационными процессами, информатизацией и обеспечением информационной безопасности.[30]

Сама информация выступает объектом отношений, урегулированных нормами информационного права, но не является его предметом, поскольку в структуру предмета любого права не входит что-либо, кроме общественных отношений. В то же время особенности общественных отношений предопределены спецификой самого объекта, т. е. информацией. Специфика информации состоит в том, что она является благом особого рода, которое проявляет себя не только в объектах материального мира, но и в идеальных продуктах интеллектуальной деятельности человека.

Очевидно, что однородность групп общественных отношений, образующих предметную область информационного права, весьма относительна. Их объединяет лишь то, что в качестве объекта данных отношений выступают информация и/или производные от нее продукты, например, информационные ресурсы.

Сегодня еще не существует устоявшегося научного видения предметной области информационного права, хотя в литературе и имеются определенные точки зрения на данную проблему. Так, B. А. Копылов выделяет несколько предметов информационного права, считая основными из них «информационные отношения, т. е. отношения, возникающие при осуществлении информационных процессов – процессов производства, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, распространения и потребления информации»[31]. И. Л. Бачило полагает, что предметной сферой информационного права является та часть общественных отношений, которая связана с правовым регулированием оборота информации, создания, формирования, хранения, обработки, распространения, использования информационных ресурсов, созданием и использованием информационных и коммуникационных технологий, обеспечивающих процессы информатизации и удовлетворения потребностей пользователей, обеспечения безопасности информационных ресурсов, средств коммуникации, а также всех участников отношений в данной сфере[32].

Вполне естественно предположить, что предметная область информационного права будет содержательно изменяться и изменяться путем включения в нее новых групп общественных отношений, которые возникнут в информационной сфере. Включение или невключение этих отношений в предмет информационного права будет зависеть прежде всего от содержания и смысла норм информационного законодательства, отличающегося сегодня известной неупорядоченностью и противоречивостью. На современном же этапе развития информационного законодательства мы можем лишь с большой долей условности говорить о наличии в предметном поле информационного права группы чисто информационных отношений, поскольку законодатель предпочитает регулировать отношения, объектом которых выступает не информация, а производные от нее продукты и деятельность, связанная с ними. Подобный подход законодателя к определению объекта информационных отношений вполне понятен и объясняется отсутствием юридической модели специального права на информацию, которое выполняло бы функции аналогичные функциям вещного права собственности. Конструирование абсолютного субъективного права на информацию затруднено еще и тем обстоятельством, что правом возможно урегулировать лишь такие отношения, объект которых поддается внешнему контролю и тем самым попадает в правовое поле. Информация, если ее и рассматривать в качестве сведений, такому контролю поддается слабо, поскольку сведения регенерируются актами их передачи и обладают мультиплицирующими свойствами, которые юридической наукой изучены в недостаточной мере.

Таким образом, предмет информационного права составляют отношения по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации, а также смежные с ними отношения, которым действующим законодательством придано значение информационных.

Методы информационного права. Из специфики предмета информационного права вытекает его метод – совокупность способов правового воздействия на общественные отношения, составляющие этот предмет. Особенности метода проявляются в правовом положении субъектов, форме и содержании правоотношений, в юридическом инструментарии, используемом при воздействии на общественные отношения.

В правовом регулировании применяются два взаимно противоположных базовых метода. Первый – метод субординации (императивный), когда положение субъектов характеризуется отношениями подчиненности. Регулирование в данном случае осуществляется на властных началах, в юридическом инструментарии преобладают приказы и распоряжения, а основными способами воздействия на отношения (способами регулирования) являются запреты и позитивные обязывания.

В информационном праве существует несколько групп отношений, которые складываются на началах власти и подчинения. Это прежде всего отношения по формированию государственных информационных ресурсов, по управлению информационными процессами, по обеспечению информационной безопасности, по охране информации, находящейся в режиме государственной тайны.

Второй – метод координации (диспозитивный), который строится на основе равенства участников правоотношений и их автономии. В юридическом инструментарии этого метода преобладают соглашения, а среди способов регулирования ведущую роль играют дозволения. В информационном праве к отношениям, которые складываются на началах равенства сторон и их имущественной самостоятельности, прежде всего принадлежат отношения по поводу информации, находящейся в режиме коммерческой тайны, и отношения по использованию информационных ресурсов.

Таким образом, в информационном праве проявляются оба базовых метода правового регулирования. При этом может иметь место их специфическое сочетание, которое дополняется конкретными методами правового воздействия и особым правовым инструментарием.

Взаимосвязь публичных и частных начал в регулировании общественных отношений, возникающих по поводу информации, свидетельствует не только о разносторонности правового регулирования этих отношений, но и о том, что информационное право следует рассматривать как целостное образование, регламентирующее специфический и сравнительно новый вид отношений.

В то же время своего специфического метода правового регулирования информационное право не имеет, для него характерны оба универсальных метода – императивный и диспозитивный.

Рассмотрев предметную область информационного права и методы правового регулирования отношений, объектами которых выступают информация, производные от нее продукты и деятельность, связанная с ними, дадим определение информационного права.

Информационное право – это система правовых норм, регулирующих на комплексной основе дозволений, позитивных обязываний и запретов область общественных отношений по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации и производных от нее продуктов, а также смежных с ними отношений, признанных действующим законодательством информационными.

Принципы информационного права. Основополагающие положения информационного законодательства закреплены в Конституции Российской Федерации и детализированы в ряде специальных законов, регулирующих отношения в информационной сфере. Эти положения, содержащие руководящие идеи и отражающие основные закономерности развития правового регулирования информационных отношений, и составляют принципы информационного права.

Принципы информационного права, как и принципы, лежащие в основе иных, в том числе комплексных, отраслей права, относятся к числу неформализованных правовых явлений, поскольку не существует утвержденного их перечня, равно как легальных определений и формулировок. Выявление принципов информационного права— задача правовой науки, и в частности науки информационного права.

По вопросу о том, на каких правовых принципах зиждется информационное право, несмотря на молодость данной отрасли, в юридической литературе уже высказан ряд суждений.

Так, М. М. Рассолов предлагает в качестве принципов информационного права следующие положения и идеи, определяющие сущность и содержание данной отрасли права:

– принцип приоритетности интересов государства;

– принцип строгого соблюдения законности;

– принцип строго соблюдения прав и личных интересов человека;

– принцип равенства граждан перед законом;

– принцип обеспечения информационной безопасности;

– принцип необходимости программно-целевого подхода[33].

По мнению В. А. Копылова, формируются следующие принципы информационного права:

– принцип приоритетности прав личности;

– принцип свободного производства и распространения;

– принцип запрещения производства и распространения информации, вредной и опасной для развития личности, общества, государства;

– принцип свободного доступа (открытости);

– принцип полноты обработки и оперативности;

– принцип законности;

– принцип ответственности;

– принцип «отчуждения» информации от ее создателя;

– принцип оборотоспособности информации;

– принцип информационного объекта (информационной вещи) или принцип двуединства информации и ее носителя;

– принцип распространяемости информации;

– принцип организационной формы;

– принцип экземплярности[34].

Представляется, что в предлагаемых системах принципов информационного права допущено смешение общеправовых (универсальных) принципов, которые пронизывают всю систему права, например, принцип законности, межотраслевых принципов, свойственных нескольким отраслям, например, принцип приоритетности прав личности или интересов государства и специфических (отраслевых) принципов собственно информационного права.

Отраслевыми принципами, проявляющимися только в информационном праве, являются: принцип свободы продуцирования и циркуляции информации, принцип баланса информационных прав и охраняемых законом интересов личности, общества и государства, принцип единства и дифференциации информации и ее материальных носителей, принцип режимности.

Принцип свободы продуцирования и циркуляции информации нашел прямое закрепление в частях четвертой и пятой ст. 29 Конституции РФ. В соответствии с ним каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию.

Ограничение этой свободы допустимо лишь по законным основаниям.

Принцип баланса информационных прав и охраняемых законом интересов личности, общества и государства находит свое отражение и развитие в ряде норм информационного законодательства. Так, права и охраняемые законом интересы граждан в отношении информации о них закреплены в ст. 11 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Интересы общества в информационной сфере соблюдены, в частности, применением института общероссийского национального достояния (ст. 9 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», а интересы государства – использованием института государственных информационных ресурсов (ст. 7 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»).

Принцип единства и дифференциации информации и ее материальных носителей проходит красной нитью через все регулятивное поле информационного законодательства. Этот принцип обусловлен наличием избранной законодателем юридической модели документированной информации, которая реализует постулат о нахождении информации в постоянной связи с конкретным носителем и ее инвариантности тому из них, на котором она зафиксирована в данный момент. Конкретное закрепление принцип единства и дифференциации получил, в частности, в нормах ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», ст. 2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене», ст. 1 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов», ст. 3 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи».

Принцип режимности информации отражает степень возможных ограничений свободы доступа к информации и ее получения. Он закреплен, в частности, в ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», в разделе III Закона РФ «О государственной тайне», в ст. 139 ГК РФ.

Показанные выше принципы, точнее, их система, представляет весьма динамичную структуру, что происходит благодаря развитию информационного права, которое, совершенствуясь, формирует новые принципы, приходящие на смену прежним.

Информационное право как наука. В отличие от информационного права, которое, как показано выше, относится к комплексной отрасли права, регулирующей область общественных отношений по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации, наука информационного права призвана вырабатывать теоретические знания путем изучения закономерностей, особенностей и проблем формирования и развития этой отрасли. Изучение указанных сторон информационного права тесно сопряжено с разработкой различных юридических моделей, конструкций и теорий, которые в совокупности составляют доктрину информационного права. Поскольку наука информационного права только формируется, сегодня нельзя четко очертить ее предметную область кроме как через изучение особенностей частно-правового, публично-правового и международно-правового регулирования отношений, складывающихся в связи с информацией. Между тем уже вырисовываются наиболее важные направления научных исследований, следуя которым наука информационного права обретает известную самостоятельность и характерные черты. В числе этих направлений следует выделить следующие:

– изучение информации как объекта права;

– изучение правовых режимов информации и информационных ресурсов;

– изучение информационных систем, технологий и средств их обеспечения;

– изучение различных видов режима закрытой информации (государственная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, банковская тайна и т. д.);

– исследование структуры информационного права как комплексной отрасли;

– исследование практики применения норм информационного законодательства;

– изучение взаимосвязи информационного права с иными отраслями российского права;

– сравнительно-правовые исследования в информационно-правовой области;

– исследование роли информационного права в процессах глобализации;

– изучение правовых проблем глобальной сети Интернет;

– изучение правовых проблем информационной безопасности.

Приведенный перечень, разумеется, не является исчерпывающим, поскольку сфера информационных отношений активно развивается, наполняясь новым содержанием и формируя тем самым новые направления научных исследований. О важности научных исследований информационно-правовой проблематики свидетельствует тот факт, что информационное право инкорпорировано в номенклатуру научных специальностей под шифром 12.00.14 «Административное право. Финансовое право. Информационное право».

Обращаясь к краткой характеристике современного состояния науки информационного права, следует отметить, что она только зарождается и не имеет в своем арсенале фундаментальных теоретических исследований, широко признанных научным юридическим сообществом. Это отчасти объясняется межотраслевым характером науки информационного права, требующим нетрадиционных подходов и специальных знаний. Вместе с тем ученые все чаще обращаются к информационно-правовым и близким к ним проблемам, открывая шаг за шагом новые горизонты науки информационного права. Сегодня уже существует ряд исследований, в том числе учебного плана, на станицах которых предприняты попытки осмысления данного феномена. В их числе следует назвать работы И. Л. Бачило, В. А. Копылова, В. А. Дозорцева, В. Н. Лопатина, М. А. Федотова, О. А. Гарилова, М. М. Рассолова, А. Б. Венгерова[35].

Информационное право как учебная дисциплина. Регулирование информационных отношений носит довольно сложный, комплексный характер и осуществляется на основе сочетания нормативно-правовых актов различной отраслевой принадлежности. Комплексность регулирования данной сферы повышает необходимость изучения и освоения основных информационно-правовых категорий, без знания которых невозможно правильное применение действующего законодательства и дальнейшее его совершенствование.

Информационное право как учебная дисциплина призвано обобщить основы научных знаний в области теории информационного права, раскрыть особенности информационно-правовых норм и институтов, практику их применения, вооружить будущих специалистов необходимыми для самостоятельной работы знаниями и навыками.

До последнего времени вопросы информационного права практически не излагались в рамках отдельной правовой дисциплины. Сегодня ситуация начинает меняться, что свидетельствует о новых подходах в осуществлении государственной образовательной и научной политики. Подготовлен и издан ряд учебников и учебных пособий по информационному праву, разработаны программы одноименного учебного курса, проводятся научные и научно-практические конференции по проблемам информационного права.

Таким образом, информационное право как учебная дисциплина становится самостоятельным предметом преподавания, содержащим довольно обширный и разнообразный правовой материал.

Курс информационного права представляет собой системное изложение предметной области этой комплексной отрасли, основанное на логической группировке правового материала и последовательном характере его освещения.

В имеющихся авторских программах курса информационного права предлагаются различные по содержанию и структуре разделы, компоновка которых подтверждает комплексный характер этой юридической дисциплины[36].

В настоящем учебном пособии информационное право освещается по схеме, отличной от предлагаемых в существующих по данной учебной дисциплине учебниках. В начальных разделах рассматриваются общие положения, характерные для большинства комплексных юридических дисциплин и включающие в себя специфику предмета, метода и содержания, характер правового режима информации, которые привносят то особенное, что отличает изучаемый предмет от других смежных предметов юридического цикла. Следующая группа разделов посвящается особенностям правового регулирования отношений в различных сферах жизнедеятельности, связанных с информацией. Завершает учебный курс традиционный для юридических дисциплин раздел, в рамках которого освещаются вопросы ответственности за правонарушения в информационной сфере.

§ 2. Место информационного права в системе российского права

Общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования, в высшей степени многогранны и весьма динамичны. Между ними не существует раз и навсегда установленных границ, и поэтому в практике правового регулирования да и правоприменения тоже часто возникают проблемы разграничения предмета правового регулирования для отнесения той или иной группы общественных отношений к конкретной отрасли права. Подобные проблемы имеют место и в отношении информационного права. Например, если предметом правового регулирования являются отношения, возникающие по поводу информации или производных от нее продуктов, имеющих экономическую форму товара, а участники этих отношений имеют возможности выбора вариантов своего поведения, мы можем говорить о гражданско-правовом регулировании общественных отношений по поводу информации. Если же предметом правового регулирования являются отношения, возникающие по поводу исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, направленной на сертификацию информационных систем и лицензирование деятельности по формированию и использованию информационных ресурсов, а участники этих отношений подчиняют свое поведение императивным указаниям, следует говорить об административно-правовом регулировании общественных отношений по поводу информации.