Глава 1 Временная весна государства и права
1 Первые шаги Временного правительства
Четвертая Государственная дума была отправлена императором на принудительные каникулы 26 февраля 1917 года. На следующий день должно было состояться заседание Думы. Основная часть депутатов узнала о том, что их и Госсовет распустили «на срок не позднее апреля 1917 года», только прибыв в Таврический дворец. Ситуация повторилась: первая Государственная дума также узнала о своем разгоне, придя на очередное заседание. Вместе с тем в 1917 году ситуация была куда более тяжелой, чем в 1906 году, – надвигалось нечто непонятное и зловещее.
Уходя на вынужденные каникулы, Дума создала Временный комитет[25] «для водворения порядка в столице и для сношения с лицами и учреждениями»[26]. Возглавил его председатель Думы М. В. Родзянко. Наряду с членами Государственной думы в комитет вошел комендант Петроградского гарнизона Б. А. Энгельгардт. В этот же день, то есть 27 февраля 1917 года, комитет принял воззвание, в котором, обращаясь к народу, указал: «Временный комитет членов Государственной думы при тяжелых условиях внутренней разрухи, вызванной мерами старого правительства, нашел себя вынужденным взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка. Сознавая всю ответственность принятого им решения, Комитет выражает уверенность, что население и армия помогут ему в трудной задаче создания нового правительства, соответствующего желаниям населения и могущего пользоваться его доверием»[27].
Временный комитет представлял законодательный орган – Государственную думу. Фактически комитет присвоил себе всю власть, которая в то время все еще была у императора и Совета министров, то есть произошел захват власти.
Конечно же, ни один действовавший в тот момент законодательный акт не предусматривал такого развития событий. 2 марта 1917 года Временный комитет в соответствии со своим воззванием создал новое правительство во главе с Г. Е. Львовым. В тот же день Николай II до своего отречения утвердил кандидатуру Львова председателем правительства.
Первое заседание нового Совета министров состоялось тоже 2 марта. На нем была принята следующая декларация[28]:
«Граждане!
Временный комитет членов Государственной думы при содействии и сочувствии столичных войск и населения достиг в настоящее время такой степени успеха над темными силами старого режима, что он дозволяет ему приступить к более прочному устройству исполнительной власти.
Для этой цели Временный комитет Государственной думы назначает министрами первого общественного Кабинета следующих лиц, доверие к которым страны обеспечено их прошлой общественной и политической деятельностью.
Председатель Совета министров и министр внутренних дел князь Г. Е. Львов.
Министр иностранных дел П. Н. Милюков.
Министр военный и морской А. И. Гучков.
Министр путей сообщения Н. В. Некрасов.
Министр торговли и промышленности А. И. Коновалов.
Министр народного просвещения А. А. Мануйлов.
Министр финансов М. И. Терещенко.
Обер-прокурор Св. синода В. Н. Львов.
Министр земледелия А. И. Шингарёв.
Министр юстиции А. Ф. Керенский.
Государственный контролер И. В. Годнев.
В своей настоящей деятельности Кабинет будет руководствоваться следующими основаниями:
1. Полная и немедленная амнистия по всем делам политическим и религиозным, в том числе террористическим покушениям, военным восстаниям и аграрным преступлениям и т. д.
2. Свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек с распространением политических свобод на военнослужащих в пределах, допускаемых военно-техническими условиями.
3. Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.
4. Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны.
5. Замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления.
6. Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования.
7. Неразоружение и невывод из Петрограда воинских частей, принимавших участие в революционном движении.
8. При сохранении строгой военной дисциплины в строю и при несении военной службы – устранение для солдат всех ограничений в пользовании общественными правами, предоставленными всем остальным гражданам.
Временное правительство считает своим долгом присовокупить, что оно отнюдь не намерено воспользоваться военными обстоятельствами для какого-либо промедления в осуществлении вышеизложенных реформ и мероприятий.
Председатель Государственной думы М. В. Родзянко.
Председатель Совета министров кн. Г. Е. Львов.
Министры: П. Н. Милюков, Н. В. Некрасов, А. И. Коновалов, А. А. Мануйлов, М. И. Терещенко, Вл. Н. Львов, А. И. Шингарёв, А. Ф. Керенский»[29].
Обращаем внимание на то, что новое правительство называет себя и Советом министров, и общественным Кабинетом, а в последнем абзаце – Временным правительством. Дискуссия о названии правительства была решена 10 марта постановлением «О временном переименовании Совета министров, а также должностей управляющего делами Совета министров и его помощников и Канцелярии Совета министров»[30]. Смысл ясный: пройдет Учредительное собрание – будет постоянный высший исполнительный орган.
На первом заседании 2 марта «министр-председатель возбудил вопрос о необходимости точно определить объем власти, которой должно пользоваться Правительство до установления Учредительным собранием формы правления и основных законов Российского государства».
Участниками заседания было высказано мнение, что «вся полнота власти, принадлежавшая монарху, должна считаться переданной не Государственной думе, а Временному правительству». Члены правительства также пришли к выводу, что, поскольку вследствие переворота Основные законы Российского государства должны считаться недействительными, «Временному правительству надлежит установить как в области законодательства, так и управления те нормы, которые оно признает соответствующими в данный момент»[31].
Однако изначально ни самим правительством, ни Временным комитетом Государственной думы не было издано нормативно-правового акта, закрепляющего основные начала деятельности нового высшего органа власти. Этот вопрос был отдан на откуп Юридическому совещанию при Временном правительстве. О работе этого совещания мы расскажем отдельно (см. § 2 главы 2).
Понятно, что среди правоведов и политиков возникла дискуссия о правовой природе Временного правительства.
В. Д. Набоков писал, что «единственным актом, определившим объем власти Временного правительства и вместе с тем разрешившим вопрос о формах его функционирования», был подписанный великим князем Михаилом Александровичем Акт об отказе от восприятия верховной власти, где провозглашалось, что до созыва Учредительного собрания правительство наделяется «всею полнотою власти», но ничего не говорилось о ее пределах[32].
Член Временного правительства Н. В. Некрасов назвал сложившийся в результате революции политический режим самодержавием министров, поскольку его власть не была ограничена никакими юридическими нормами, а потому оно было «самодержавным в большей даже степени, чем были всероссийские самодержцы»[33].
Профессор юридического факультета Императорского Петроградского университета А. А. Боголепов полагал, что программные положения правительственной Декларации от 2 марта существенно ограничивают законодательные полномочия Временного правительства, поскольку оно не должно издавать «определенного рода законы, нарушающие свободу граждан, неотъемлемые права человека и гражданина». При этом в силу фактической отмены имперских Основных законов оно «самим ходом жизни неизбежно приводится к тому, чтобы вместо них устанавливать какие-либо нормы, регулирующие деятельность государственных органов». И «за каждый свой шаг оно даст точный и полный ответ» Учредительному собранию[34].
Известный государствовед начала ХХ века В. М. Устинов указывал на то, что «основы нынешнего государственного порядка переходного времени вплоть до выработки конституции Учредительным собранием определяются общим смыслом совершившейся революции и требованиями народного суверенитета, который она установила»[35].
Лидер партии эсеров В. М. Чернов считал, что «Временное правительство не единовластный самодержец наш, а власть конституционно ограниченная, правящая на основе договора, заключенного между цензовой и рабочей Россиями. Оно правит, пока этот договор остается в силе, пока соглашение не нарушено»[36]. Под второй договаривающейся стороной понимался Совет рабочих и солдатских депутатов.
Таким образом, в оборот были запущены все три типа легитимности власти[37]: традиционалистский (власть Временному правительству досталась в наследство от самодержавия), харизматический (власть захвачена революционным путем) и легалистский (власть есть результат договора между элитой и трудящимися и ограничена определенными рамками). Впрочем, всем было понятно, что все эти фигуры речи должны быть проверены конкретной практикой Временного правительства.
Первый тип легитимности означал, что Временное правительство не было полноценным оператором власти, а только ее «держателем». Его обязанность – передать, как выразился А. Ф. Керенский, «священный сосуд власти», который так «великодушно доверил» правительству великий князь Михаил Александрович, Учредительному собранию, «не пролив из него ни одной капли»[38]. Временное правительство в своей деятельности не имело права предрешать «основных вопросов государственного строя» (принцип непредрешения). Любые его постановления конституционного характера были временными и могли быть отменены Учредительным собранием. Поэтому Временное правительство не могло принимать те постановления, которые Учредительное собрание уже не сможет отменить. Например, изменение границ империи.
В соответствии со вторым типом легитимности Временное правительство было революционным органом, и первейшей его обязанностью было создание новой государственности и принципиально новой системы управления Российской империей. А это явно противоречило принципу непредрешения. Декларация Временного правительства о его составе и задачах от 2 марта 1917 года отменяла Основные законы Российской империи, обеспечивала принципиально новые правовые условия и, как признавало само правительство, была «единственной конституцией Русской революции».
Такая неопределенность была очень удобной. Правительство могло мотивировать принимаемые решения в зависимости от обстоятельств то правовой преемственностью по отношению к прежней власти и подотчетностью Учредительному собранию, то своей революционностью и потому полной безответственностью.
Что касается третьего типа легитимности, основанного на договоре элиты, и остального населения в лице Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов и политических партий левого толка, то и здесь у первого состава Временного правительства тоже было все неплохо.
Между правительством и Петросоветом в марте-апреле установилось тесное взаимодействие. Все постановления Совета, выработанные им в первые дни революции (пресловутый Приказ № 1, об аресте царя и его семьи и т. д.), Временным правительством были поддержаны[39]. Правительство по собственной инициативе пошло на установление прочных контактов с Советом через созданную 10 марта контактную комиссию. Петросовет в своей резолюции от 11 марта окончательно поддержал Временное правительство и его курс на борьбу с контрреволюцией и на демократизацию и заявил о «революционном контроле» со своей стороны. То же сделали и Всероссийское совещание Советов[40]