Глава 1. Теоретико-методологические основы управления развитием системы образования
1.1. Место и роль региональной системы образования в социально-экономическом развитии региона
Современная экономическая теория наряду с микро– и макроанализом исследует функционирование особой хозяйственной структуры – региона. Регион как объект государственного управления испытывает на себе воздействие федеральных органов власти и управления и одновременно является подсистемой государства, которая состоит из отдельных элементов, призванных обеспечить жизнедеятельность территории. В то же время регион выступает в качестве субъекта самоуправления собственной жизнедеятельностью в пределах компетенции, определенной законодательством РФ о разграничении полномочий между субъектами РФ и центром.
Существует множество подходов к определению научной категории «регион», что говорит о ее широте. Среди основных подходов следует выделить историко-географический и экономический (табл. 1). Одни ученые характеризуют регион как территорию с общностью географических, исторических и культурных условий; вторые – как территорию с общностью экономических условий, часть народнохозяйственного комплекса государства.
Критический анализ научной литературы, посвященной изучению региональной экономики, позволил выделить наиболее информативное и отвечающее специфике работы определение региона. Оно дано академиком А. Г. Гранбергом: регион – это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов [28, с. 15].
Таблица 1. Основные определения категории «регион» в экономической науке
Как объект государственного управления регион представляет собой сложную открытую систему. Для него характерны полиструктурность, многокомпонентность, многоуровневость и многоцелевой характер развития [17, с. 10]. В соответствии с укоренившейся традицией, минимальным по территории административно-территориальным ареалом, именуемым регионом, является субъект Российской Федерации. Регионы, являясь субъектами Российской Федерации, имеют некоторые основные общие признаки:
– единство и целостность (наличие устойчивых внутрирегиональных производственных и технологических связей, а также сообщества людей с определенными традициями и образом жизни);
– комплексность хозяйства (сбалансированное и пропорциональное развитие производственных сил региона);
– место в территориальном разделении труда (производство в регионе определенных видов товаров и услуг и последующий обмен ими);
– наличие административных органов управления (обозначает управляемость, связанную с административно-территориальным делением в России);
– относительная, но достаточно высокая экономическая и юридическая самостоятельность [82, с. 12].
Одним из регионов Российской Федерации является Вологодская область, которая входит в состав Северо-Западного федерального округа. Ее площадь составляет 145,7 тыс. кв. км (0,9 % территории страны). Вес ВРП Вологодской области в общероссийских показателях составляет 0,3 %. Численность населения области почти не отличается от соответствующего показателя соседних регионов Центра и Северо-Запада России, составляя 0,9 % населения страны. Средняя плотность населения в области, как и в среднем в стране, – 8,4 чел. на кв. км. В городах и поселках городского типа проживает 68 % населения области, в сельской местности – 32 %, что соответствует среднероссийским данным (73 и 27 %) [111, с. 240].
Доля промышленности в структуре валового регионального продукта Вологодской области составляет более 50 %. В 2010 г. прирост объемов в промышленности (в физическом выражении) достиг почти 11 %. В промышленности области преобладающим является металлургическое производство (55 % объемов отгруженной промышленной продукции). По выплавке стали и производству готового проката черных металлов область занимает второе место в России. Вклад других видов деятельности в промышленном производстве составляет: 13,1 % – химического производства, 7,5 % – производства пищевых продуктов, 5,0 % – машиностроительного комплекас, 3,6 % – обработки древесины и целлюлозно-бумажного производства, 0,2 % – текстильного и швейного производства. По итогам 2010 г. Вологодская область находится в числе ведущих промышленных регионов, занимая по объему продукции промышленности на душу населения 9 место в стране и 3 место в Северо-Западном федеральном округе [99, с. 98].
Особенностью экономического развития Вологодской области является высокая территориальная концентрация производства. Промышленные предприятия сосредоточены в основном в городах Вологде и Череповце: в 2009 г. здесь находилось 2095 предприятий (почти 74 % всех промышленных предприятий области). Они производили основную долю промышленной продукции – более 86,5 % общеобластного объёма (75 и 11,5 % соответственно), а на муниципальные районы приходилось менее 15 %. Анализ динамики производства промышленной продукции на душу населения за период с 2000 по 2009 г. позволяет выделить четыре устойчиво лидирующих по этому показателю района: Кадуйский, Чагодощенский, Шекснинский и Сокольский [32, с. 34–45].
Хотя экономика области носит индустриальный характер, она располагает многоотраслевым сельским хозяйством, специализирующимся на молочном и мясном животноводстве, льноводстве. Производство сельхозорганизациями основных видов животноводческой продукции в расчете на 1 жителя в области выше среднероссийского уровня. По производству молока область занимает 3 место в России, по производству яиц – 8 место. Сельское хозяйство выступает важной производственной составляющей экономической базы ряда муниципальных районов. Эта отрасль преобладает в экономике 13 муниципальных районов. Речь идёт прежде всего о Вологодском, Верховажском, Грязовецком, Междуреченском, Череповецком, Шекснинском районах [32, с. 34–45].
Особенностью сельскохозяйственного производства, как и промышленного, является его территориальная концентрация. Так, почти 42 % регионального объёма сельскохозяйственной продукции приходилось в 2009 г. на два района, прилегающих к центральным городам области: Вологодский (26,5 %) и Череповецкий (15,8 %); 31,7 % – на Великоустюгский, Грязовецкий, Сокольский, Тотемский, Устюженский и Шекснинский; 26 % – на остальные восемнадцать районов.
Важнейший фактор экономического развития муниципалитетов – состояние местных бюджетов, которые формируются за счёт собственных доходов и финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований и др.). В связи с высокой территориальной концентрацией промышленного (города Вологда и Череповец) и сельскохозяйственного (Вологодский, Верховажский, Грязовецкий, Междуреченский, Череповецкий, Шекснинский районы) производства бюджеты большинства муниципальных районов области испытывают недостаток собственных доходов. А принятый в 2003 году ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и связанное с ним перераспределение доходных источников и расходных полномочий различных уровней публичной власти только ухудшили финансовое состояние бюджетов районного звена. В период, последовавший за социально-экономическими реформами, удельный вес собственных средств в общем объёме доходов бюджетов муниципальных районов был наиболее высоким в 2008 г. Однако с 2009 г. ситуация резко ухудшилась: уровень дотационности 11-ти из 26 районных бюджетов составлял от 70 до 80 %, а остальных был ещё выше [32; с. 34–45].
Муниципальные районы Вологодской области существенно различаются между собой по уровню социально-экономического развития. Для большинства характерна несформированность собственной финансово-экономической базы, что приводит к отсутствию прогресса в развитии территорий, сохранению отсталости экономики, к деградации социальной сферы, сокращению вложений в человеческий капитал и высокому уровню бедности жителей. Оценка дифференциации муниципальных районов на основе метода многомерного сравнительного анализа позволила выделить 4 группы районов: с высоким, выше среднего, средним и низким уровнем социально-экономического развития (табл. 2).
Вологодская область с 1992 г. вступила в длительную полосу депопуляции. Суммарная убыль населения за 10 лет превысила 100 тыс. чел. или 9 %. Уменьшение численности населения области, так же как и России, произошло не только за счет снижения рождаемости, но и в большей степени за счет увеличения смертности. Смертность в области превышает аналогичные показатели по России и СЗФО (на 11 и 4 % соответственно). В 2009 г. естественная убыль населения наблюдалась во всех районах области. Наибольшие значения этого показателя были отмечены в Вашкинском – 9,6‰, Вожегодском – 13,2‰, Междуреченском – 12,6‰, Усть-Кубинском – 10,5‰, Чагодощенском – 10,5‰, Устюженском – 10,3‰ [119, с. 90].
Таблица 2. Типологизация муниципальных районов по уровню социально-экономического развития
Неблагоприятной тенденцией развития региона является разрушение эволюционно сложившейся системы расселения. Общее количество населённых пунктов уменьшается в первую очередь за счёт сельских поселений. Деградация структуры поселенческой сети обусловливает выбытие земель из сельскохозяйственного оборота и потерю социально-экономического контроля над многими исторически освоенными территориями.
Все эти изменения не могли не отразиться на динамике численности и характере размещения объектов социальной сферы. Процессы депопуляции населения муниципальных образований и сокращение поселенческой сети вызвали сворачивание социально-инженерной инфраструктуры. А это, в свою очередь, весьма заметно влияет на расселение. Происходит ликвидация социально-культурных и бытовых объектов, чаще всего в небольших населённых пунктах, что затрудняет формирование условий для их развития.
Как проблему в социальной сфере муниципальных образований можно выделить сокращение сети учреждений социального профиля, в результате чего ограничивается доступ жителей сельских поселений и малых городов к услугам образования и здравоохранения, услугам объектов культуры. Расчётные данные показывают, что только за период с 1990 по 2009 г. средний радиус доступности общеобразовательных школ увеличился в 1,3 раза, дошкольных учреждений – 1,4, больниц – 1,7, фельдшерско-акушерских пунктов – 1,2, клубных учреждений – 1,7, библиотек – в 1,2 раза (табл. 3).
В 1999–2009 гг. значительно увеличились среднедушевой доход населения (в 8,6 раза) и его основная составляющая – заработная плата (в 9,9 раза). Тем не менее темпы изменения показателя в Вологодской области были ниже общероссийских. Уровень благосостояния населения зависит от места проживания. Сравнение данных, характеризующих уровень жизни на городских и сельских территориях области, показывает следующее: в сельской местности уровень безработицы в 1,5–3 раза больше, а располагаемые ресурсы и доходы на 30–50 % меньше, чем в городской местности; а смертность сельского населения превышает смертность городского в 1,4 раза [99, с. 98].
Таблица 3. Оценка обеспеченности населения Вологодской области объектами социально-культурной инфраструктуры и средний радиус их доступности*
Таким образом, особенностями Вологодской области как региона РФ являются:
– значительная роль металлургического производства в экономике (55 % объемов отгруженной продукции промышленности);
– высокая территориальная концентрация промышленного и сельскохозяйственного производства, которая приводит к диспропорциям в социально-экономическом развитии отдельных муниципальных образований;
– крайне высокий уровень дотационности местных бюджетов (свыше 80 %);
– низкая доступность для населения небольших населенных пунктов объектов социально-культурной инфраструктуры из-за сокращения сети учреждений социального профиля;
– ярко выраженные процессы депопуляции населения. Смертность в регионе превышает аналогичные показатели по России и СЗФО (на 11 и 4 % соответственно).
Перечисленные особенности имеют в большинстве своем проблемный характер, что ставит вопрос о разработке механизмов развития социально-экономической системы региона.
При разработке механизмов любой системы мы будем опираться на методологический подход теории систем и концепции основного и вспомогательного производства [70, с. 10]. В основе современных научных представлений о строении материи лежит идея ее системной организации, при которой любой объект существующей реальности рассматривается как система, характеризующаяся наличием элементов и связей между ними.
Переход к рыночной экономике и реальному федерализму сопровождается тем, что каждый регион Российской Федерации становится социально-экономической системой, характеризующейся сильной взаимосвязью своих основных элементов в отношениях по поводу производства, обмена, распределения и потребления. Потенциал региональной социально-экономической системы заключается в новом концептуальном видении системы управления с акцентом на выполнении функций планирования, регулирования и контроля.
Выделяются две главные подсистемы социально-экономической системы региона. В состав подсистем первого порядка входят системообразующий, системообслуживающий комплексы региона (включают материальные и нематериальные ресурсы развития территории), инфраструктура, население, подсистема политического управления и экология. Образование является подсистемой второго порядка, входящей в системообслуживающий блок региона (рис. 1).
Система образования имеет свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными подсистемами. Как и любая подсистема, система образования нуждается в упорядочении своей организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учетом специфики форм и методов управления). Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования.
Рис. 1. Структура социально-экономической системы региона
Источник: Региональные экономические системы: методология исследования и практика развития / под ред. Л. С. Шаховской. – Волгоград: ВолГТУ, 2006. – С. 33.
В таблице 4 приведены основные подходы к определению понятия «система образования».
Поскольку анализ научной литературы не выявил социально-экономического подхода к категории «образование», мы предлагаем определение, которое в большей мере соответствует цели работы. С нашей точки зрения система образования – это совокупность образовательных учреждений различного типа и вида, а также управляющих структур, которые непрерывно взаимодействуют другом с другом с целью становления, стабилизации, оптимального функционирования и прогрессивной направленности процессов экономического развития. Подобный подход позволяет учесть всю совокупность субъектов, задействованных в образовательном процессе.
Согласно Федеральному закону «Об образовании», образовательная система представляет собой совокупность взаимодействующих элементов, в которую входят (рис. 2):
• образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности;
• сеть реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм, типов и видов;
• органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации.
Таблица 4. Основные подходы к определению категории «система образования»
Рис. 2. Структура системы образования Источник: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании».
Система образования осуществляет две взаимосвязанные функции: внешнюю (оказание образовательных услуг) и внутреннюю (обеспечение условий для собственного функционирования и развития). При этом реализации внешней функции препятствует ряд ограничений, к которым относятся правовые нормы, регламентирующие деятельность отрасли, и ресурсное обеспечение учебных заведений (материально-техническое, кадровое, организационное, финансовое, информационное).
Деятельность системы образования направлена на обеспечение потребностей населения и экономики определенной территории. Развитие самих систем образования означает их переход в качественно новое состояние, рост их потенциала, приводящий к повышению возможностей реализовать свои функции в обществе, удовлетворяя изменяющиеся образовательные запросы личности, общества, государства. Развитие систем образования можно оценивать как с точки зрения результатов развития, так и с точки зрения характеристик самого процесса.