Судебный пристав замещает должность государственной гражданской службы РФ. В целом государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. При этом государственная гражданская служба подразделяется на два уровня: на федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.
Государственная гражданская служба судебного пристава-исполнителя – профессиональная служебная деятельность гражданина РФ на должности федеральной государственной гражданской службы судебного пристава-исполнителя, призванная обеспечивать непосредственное осуществление полномочий Федеральной службы судебных приставов по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц.
Базовыми нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы государственной гражданской службы судебного пристава, являются Конституция РФ, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»133, Закон о государственной гражданской службе, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»134 (далее – Закон о противодействии коррупции).
Следует учитывать, что указанными правовыми актами регулируются общие вопросы, связанные с государственной службой судебного пристава. Они конкретизируются иными нормативными актами, среди которых первостепенное значение имеют законы о судебных приставах, об исполнительном производстве и которые устанавливают особенности правового статуса судебного пристава, обусловленные его должностными полномочиями.
При выборе правовой нормы, регулирующей схожие отношения, следует руководствоваться соответствующими правилами применения правовых норм. Так, по вопросу возрастного ценза для лиц, замещающих должность судебного пристава, следует применять Закон о судебных приставах, поскольку он является специальным, имеет преимущественное значение в регулировании данного вопроса.
Особое место в регулировании правового статуса судебных приставов занимают указы Президента РФ, бо́льшая часть из которых регламентирует отдельные общие вопросы правового положения судебных приставов как государственных служащих: поступление, прохождение, прекращение государственной службы, иные адресованы непосредственно судебным приставам, отражают специфику их деятельности.
Нормами указов Президента РФ утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации; Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих; Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня); определяются место Федеральной службы судебных приставов в системе органов государственной власти, ее функции, задачи, полномочия, вопросы организации деятельности, численность ее работников; вопросы присвоения классных чинов судебным приставам и другие вопросы, связанные с их правовым статусом. Указом Президента РФ назначаются главный судебный пристав РФ, его заместители.
Акты Правительства РФ регламентируют общие вопросы, связанные с финансированием деятельности судебных приставов, их материально-техническим обеспечением135.
Актами Министерства юстиции РФ осуществляется нормативное правовое регулирование в сфере деятельности судебных приставов в части возложенных на них функций, регулируются вопросы координации и контроля деятельности Федеральной службы судебных приставов. Так, Административный регламент по исполнению государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника (гражданина или организации)136 издан в целях повышения эффективности исполнения решений судебных и иных уполномоченных органов. Данным актом определяются сроки и последовательность действий при осуществлении Федеральной службой судебных приставов полномочий по розыску должника-организации и имущества должника (гражданина или организации), а также порядок взаимодействия между ее территориальными органами.
Посредством индивидуальных правовых актов Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов осуществляется внутренняя организация деятельности судебных приставов, регулируются отдельные вопросы взаимодействия судебных приставов с иными публичными органами и организациями137.
Под должностью следует понимать учрежденную в установленном порядке первичную структурную единицу государственного органа, определяющую содержание и объем полномочий и ответственности замещающего ее лица, а также расходы его нанимателя за выполняемую работу в этом органе138.
Должность судебного пристава является должностью федеральной государственной гражданской службы РФ. Она учреждена Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утв. указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574.
Должность руководителя (директора) ФССП России – главного судебного пристава РФ (его заместителя) относится к должности категории «руководители» высшей группы должностей; должность руководителя территориального органа ФССП России – главного судебного пристава субъекта РФ относится к должности категории «руководители» главной группы должностей; должность заместителя руководителя территориального органа ФССП России – заместителя главного судебного пристава субъекта РФ относится к должности категории «руководители» ведущей группы должностей; должность начальника отдела территориального органа ФССП России – старшего судебного пристава (его заместителя) относится к должности категории «руководители» ведущей группы должностей; должность старшего судебного пристава относится к должности категории «специалисты» ведущей группы должностей; должности судебного пристава, судебного пристава-исполнителя, судебного пристава по обеспечению установленного порядка деятельности судов относятся к должностям категории «специалисты» старшей группы должностей.
В зависимости от замещаемой должности оплачивается труд судебного пристава как гражданского служащего. Ему устанавливаются месячный оклад (должностной оклад) и месячный оклад в соответствии с присвоенным ему классным чином (оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного содержания гражданского служащего, а также ежемесячные и иные дополнительные выплаты, перечень которых предусмотрен ч. 5 ст. 50 Закона о государственной гражданской службе.
Вопросы денежного содержания регулируются указами Президента РФ, индивидуальными актами представителя нанимателя и зависят непосредственно от должности судебного пристава, его классного чина, выслуги лет на государственной гражданской службе РФ и иных факторов, в частности от наличия (отсутствия) дисциплинарного взыскания, размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу РФ.
Данный вопрос регулируется законами о судебных приставах, о государственной гражданской службе, указами Президента РФ, правовыми актами директора ФССП России.
Согласно ст. 3 Закона о судебных приставах к числу таких требований относятся: а) наличие гражданства РФ; б) достижение возраста 21 года; в) наличие среднего (полного) общего или среднего профессионального образования (требование о необходимости иметь высшее юридическое или высшее экономическое образование при назначении на должность судебного пристава-исполнителя приостановлено до 1 января 2018 г.); для старшего судебного пристава, заместителя старшего судебного пристава – высшего юридического образования; г) наличие способности по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные в связи с замещением должности судебного пристава обязанности; д) принесение при вступлении в должность присяги определенного содержания; е) правомерное поведение в уголовно-правовой сфере (на должность судебного пристава не может быть назначен гражданин, который был осужден за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, имеет судимость либо имел судимость, которая снята или погашена, в отношении которого осуществляется уголовное преследование либо прекращено уголовное преследование за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии или в связи с деятельным раскаянием).
Для замещения должностей судебного пристава-исполнителя или судебного пристава по обеспечению установленного порядка деятельности судов не требуется наличие стажа государственной службы или стажа работы по специальности139.
Законодатель называет в качестве требований к лицу, назначаемому на должность судебного пристава, его способность по личным качествам выполнять возложенные на него обязанности, не конкретизируя их. Представляется, что к ним относятся прежде всего честность, трудолюбие, добросовестность, бескорыстность, пунктуальность и др.140, наличие которых также является одной из предпосылок назначения гражданина на должность судебного пристава.
Закон о государственной гражданской службе предъявляет общее требование для всех государственных гражданских служащих, в том числе для судебных приставов, – знание государственного языка РФ (ч. 1 ст. 21). В соответствии с Конституцией РФ государственным языком РФ является русский язык (ч. 1 ст. 68).
Закон о государственной гражданской службе устанавливает также иные случаи, когда гражданин не может быть принят на гражданскую службу. К ним относятся:
– признание его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
– отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
– наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
– близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
– наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ;
– представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
– непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
С учетом квалификационных требований к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности, установленных указом Президента РФ, претендентам на должность судебного пристава необходимо иметь:
– для замещения должностей главного судебного пристава РФ, его заместителей – не менее шести лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее семи лет стажа работы по специальности;
– для замещения должности главного судебного пристава субъекта РФ – не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее пяти лет стажа работы по специальности;
– для замещения должностей заместителя главного судебного пристава субъекта РФ, начальника отдела территориального органа ФССП России – старшего судебного пристава, его заместителя, старшего судебного пристава – не менее двух лет стажа государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или не менее четырех лет стажа работы по специальности.
Законом о государственной гражданской службе устанавливается порядок поступления гражданина на гражданскую службу. Поступление гражданина для замещения должности судебного пристава осуществляется по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности судебного пристава, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Кроме того, данным Законом установлен перечень документов, которые гражданин предъявляет представителю нанимателя при поступлении на гражданскую службу (ст. 26).
В число требований к судебным приставам как гражданским служащим входят: а) квалификационные требования к должности гражданской службы (к уровню профессионального образования, стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей); б) требования к служебному поведению гражданского служащего.
Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 установлены квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности для замещения соответствующей должности, о чем говорилось выше.
Кроме того, ст. 18 Закона о государственной гражданской службе, указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»141 регулирует вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению государственных гражданских служащих. В частности, гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.
В ФССП России образована Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов142.
Соблюдение требований к служебному поведению, ненарушение запретов, соблюдение ограничений, связанных с государственной гражданской службой, относятся к основным обязанностям государственного гражданского служащего.
Перечни ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, даны в ст. 16 и 17 Закона о государственной гражданской службе соответственно. Однако для должности судебного пристава в первую очередь применяются те из них, что установлены специальным Законом о судебных приставах, о чем говорилось выше.
Ограничения гражданского служащего связаны прежде всего с обстоятельствами, препятствующими поступлению на государственную службу в ФССП России, а также замещению должности гражданской службы. Так, закон запрещает находиться на гражданской службе недееспособным, ограниченно дееспособным, осужденным, имеющим судимость гражданам, однако к гражданам, претендующим или замещающим должность судебного пристава, перечень ограничений в соответствии с Законом о судебных приставах шире: отказавшиеся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если это необходимо в связи с замещением должности, на которую претендует гражданский служащий; имеющие заболевание, препятствующее поступлению на гражданскую службу (ее прохождению); не имеющие гражданства РФ или приобретшие гражданство иного государства; представившие подложные документы (заведомо ложные сведения) при поступлении на гражданскую службу; не представившие сведения о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера либо представившие заведомо ложные сведения о них.
Несоблюдение ограничений, связанных с гражданской службой, является основанием отказа в приеме на гражданскую службу, прекращения (расторжения) служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.
Запреты – действия, которые запрещено совершать гражданину, находящемуся на государственной гражданской службе, а также после увольнения с гражданской службы. К ним, в частности, относятся:
– участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;
– осуществление предпринимательской деятельности;
– получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц;
– использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества;
– после увольнения с гражданской службы в течение двух лет замещение должности (выполнение работы) в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности государственного служащего;
– после увольнения с гражданской службы разглашение или использование сведений конфиденциального характера или служебной информации, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей
– и др.
Нарушение запретов, связанных с гражданской службой, является основанием привлечения гражданского служащего (гражданина) к ответственности либо основанием прекращения (расторжения) служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.
Основными правами судебного пристава как гражданского служащего являются права на:
– обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
– ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
– оплату труда и другие выплаты в соответствии с Законом о государственной гражданской службе, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом;
– получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;
– доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
– доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
– ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
– защиту сведений о гражданском служащем;
– должностной рост на конкурсной основе;
– профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами;
– членство в профессиональном союзе;
– рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с Законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами;
– проведение по его заявлению служебной проверки;
– защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;
– медицинское страхование в соответствии с Законом о государственной гражданской службе и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ;
– государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;
– государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Гражданский служащий также вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
Судебный пристав как гражданский служащий обязан:
– соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;
– исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
– исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;
– соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
– соблюдать служебный распорядок государственного органа;
– поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
– не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
– беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
– представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
– сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства;
– соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Законом о государственной гражданской службе и другими федеральными законами;
– сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Судебный пристав не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
В случае исполнения судебным приставом неправомерного поручения судебный пристав и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральным законом.
Кроме того, судебный пристав, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.
Противодействие коррупции в настоящее время является одним из основных направлений политики современной России, охватывающих все наиболее значимые сферы общественных отношений. Исходя из этимологического содержания термина «коррупция» (от лат. corruptio), означающего «подкуп», Кодекс поведения должностных лиц, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г., рекомендует под коррупцией понимать «совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие»143.
Известна и попытка определить понятие коррупционного преступления на международно-правовом уровне, отраженная в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, принятой 27 января 1999 г.144 В ней сформулированы различные варианты подкупа должностных лиц и иные разновидности корыстного злоупотребления служебным положением, рассматриваемые в качестве коррупционных преступлений.
Из общей массы научных определений понятия «коррупция» приведем лишь некоторые, на наш взгляд, удачно отражающие сущность этого сложного социально-правового явления, имеющего несомненный политический аспект. Коррупция в целом определяется как «социальное явление, характеризующееся подкупом (продажностью государственных или иных служащих) и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»145.
Согласно определению Д.А. Шестакова «коррупция – свойство взаимосвязанных экономической и управленческой подсистем общества воспроизводить неформальные возмездные противоправные управленческие услуги»146. Социально-политический аспект коррупции, по мнению В.А. Номоконова, заключается в торговле властью, разложении власти, проявляющей себя на нелегальном рынке властных полномочий, возможности обмена власти на выгоду в ущерб принципу справедливости147.
Исходя из изложенного можно заключить, что коррупция – это возмездное, противоправное поведение физического лица или управленческой структуры по оказанию услуг или предоставлению незаконной выгоды материального характера для себя или для других лиц.
В последнее 10-летие государственная политика РФ по противодействию коррупции получила правовое оформление – принят целый ряд важных законов и подзаконных актов. Прежде всего это основанные на первом в современной России национальном плане противодействия коррупции указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Закон о противодействии коррупции, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»»148, которыми установлены основные принципы, правовые и организационные основы противодействия коррупции.
Несомненно, что Закон о противодействии коррупции является основным актом в системе антикоррупционного законодательства. Он содержит легальное толкование основных понятий коррупции и противодействия ей. Согласно ст. 1 названного Закона коррупция определена как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами (подп. «а» п. 1). Кроме того, коррупцией признается совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица (подп. «б» п. 1 ст. 1).
Противодействие коррупции определяется как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (п. 2 ст. 1 упомянутого Закона).
В дальнейшем правовая база противодействия коррупции дополнялась важными законодательными решениями, направленными прежде всего на предупреждение коррупционных проявлений в сфере государственной власти. Были приняты Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»149 и основанное на нем постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96150, которым утверждены Правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Позднее приняты Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»151 и ряд важных подзаконных актов, в частности указ Президента РФ от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции», утвердивший Порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским сред-ствам массовой информации для опубликования152.
В плане профилактики коррупции большое значение имеет и указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821, утвердивший Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов153.
В настоящее время особую роль в определении стратегии государства по противодействию коррупции играет действующий указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы», направленный, в частности, на совершенствование правовых основ и организационных механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности, по которым установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; совершенствование механизмов контроля над расходами; повышение эффективности противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и государственных органах субъектов РФ, активизация деятельности подразделений федеральных государственных органов и органов субъектов РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений154.
Проблема противодействия коррупции является актуальной для всех звеньев государственной власти, в том числе и ФССП России, деятельность которой основана на Законе о государственной гражданской службе. Поэтому в ФССП России уделяется постоянное внимание мерам предупреждения коррупции – как на уровне ведомственного нормотворчества, так и в практической деятельности по выявлению и профилактике должностных преступлений, в том числе коррупционной направленности.
В нормотворческом плане следует отметить приказ ФССП России от 14 января 2014 г. № 2 «Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Федеральной службе судебных приставов»155, содержание которого в полной мере соответствует п. 9 Национального плана противодействия коррупции на 2016–2017 годы о необходимости правового обеспечения дополнительных гарантий независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Специальные положения по обеспечению антикоррупционных организационных и методических аспектов, необходимых для реализации в ФССП России, состоящие в размещении в сети Интернет информации о принимаемых мерах по противодействию коррупции в ФССП России и ее территориальных органах, содержатся в п. 31 Перечня информации о деятельности Федеральной службы судебных приставов156.
Требование повышения эффективности исполнения судебных решений, предъявляемое к службе, неразрывно связано с реализацией практических мер по предупреждению и выявлению коррупционных проявлений. По данным ведомственной статистики, в 2013 г. в отношении 358 работников территориальных органов ФССП России было возбуждено 453 уголовных дела по фактам совершения должностных преступлений. В отношении 64 работников Службы были возбуждены уголовные дела по фактам получения взяток157. В 2015 г. этот показатель составил 66 уголовных дел, при этом более половины преступлений коррупционной направленности выявлено собственными силами ФССП России158.
Противодействие коррупции предполагает прежде всего применение превентивных мер, среди которых можно выделить меры по выявлению и урегулированию конфликта интересов.
Понятие «конфликт интересов» применительно к государственной службе впервые упомянуто в указе Президента РФ от 12 сентября 2002 г. № 885. Общие принципы, представляющие собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) функций, обязывают государственного служащего «при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, – сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов». Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов159.
Позднее это понятие было использовано в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», определяющем правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ. В п. 4 ст. 10 названного Закона формулируется положение о том, что правовой статус государственного служащего, в том числе и ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Детали понятия «конфликт интересов» раскрывались в первоначальной редакции ч. 1 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе, где под конфликтом интересов понималась «ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации».
Позднее в несколько ином виде это понятие было закреплено в ч. 1 ст. 10 Закона о противодействии коррупции: «Конфликт интересов на гражданской и муниципальной службе – это ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства».
По мере развития законодательства о противодействии коррупции такая формулировка не полностью вписывалась в систему правовых обязанностей различных объектов превентивного антикоррупционного воздействия. Конфликт интересов со временем перестал быть ситуацией, распространяемой исключительно на государственных и муниципальных служащих. В соответствии со ст. 11.1 Закона о противодействии коррупции после внесения в нее неоднократных изменений и дополнений обязанности уведомлять об обращении к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов возложены на служащих Центрального банка РФ, работников, замещающих должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых РФ на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Кроме того, в течение всего времени, прошедшего с момента принятия Закона о противодействии коррупции, оставался острым и дискуссионным вопрос о возможности распространения обязанностей по урегулированию конфликта интересов на лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ160. Представляется, что внесением 30 декабря 2015 г. изменений в ст. 10 Закона о противодействии коррупции многие вопросы в этой части законодатель снял, предложив новую формулировку конфликта интересов как ситуации, «при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)»161.
Очевидно, что в редакции Закона, актуальной с 10 января 2016 г., конфликт интересов как ситуация, создающая угрозу правам и законным интересам граждан, общества и государства, вынесен за пределы государственной и муниципальной службы. Это подтверждается и изменениями в Законе о государственной гражданской службе, который в части формулировки и последствий конфликта интересов ныне отсылает к Закону о противодействии коррупции (ст. 19).
Судебные приставы так или иначе являются государственными служащими, и на них в полной мере распространяется как само понятие «конфликт интересов», так и обязанности, связанные с его недопущением или устранением. Следует иметь в виду, что поскольку конфликт интересов – это всегда противоречие между правовыми обязанностями и частными интересами государственного служащего, при котором последние способны отрицательно повлиять на выполнение им официальных обязанностей, ключевым в определении конфликта интересов является наличие у служащего личной заинтересованности.
Понятие личной заинтересованности для целей противодействия коррупции ныне носит унифицированный и легальный характер. Под личной заинтересованностью в соответствии с уточненной ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции понимается «возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями».
Следовательно, исходя из легального определения конфликта интересов можно сделать вывод о том, что ситуация, называемая «конфликтом интересов», может иметь место только при наличии у государственного или муниципального служащего материальной заинтересованности. Заинтересованность, не имеющая материального свойства, в основу оценки ситуации как конфликта интересов положена быть не может.
Однако необходимо понимать, что личная заинтересованность материального характера в соответствии с законом может иметь как прямой, так и косвенный характер. В свою очередь наличие косвенной личной заинтересованности как признака конфликта интереса не всегда бывает очевидным и однозначным.
☆ Примером может служить следующая ситуация. В прямом подчинении руководителя подразделения ФССП России находится его супруга или иной близкий человек. Налицо ситуация конфликта интересов в тех случаях, когда возникнет необходимость в применении мер дисциплинарного воздействия, оценки деятельности подчиненного, поскольку предполагается противоречие между необходимостью быть объективным и личными отношениями с супругой или иным близким человеком. Вместе с тем в таких ситуациях, как правило, прямых материальных благ руководитель, супруга или иное близкое лицо от возникшей ситуации не получают, но косвенно при премировании, продвижении по службе (и соответственно повышении заработной платы) личная заинтересованность материального свойства может возникнуть.
При установлении личной заинтересованности сложности возникают в вопросе оценки неосновательного обогащения, которые выражаются в невозможности признания соответствующими законодательству обязательств, возникающих из правоотношений, основанных на коррупционном поведении. Законодатель исключил проблемы толкования неосновательного обогащения, акцентировав внимание на очевидном содержании незаконных доходов, которые могут быть получены в результате конфликта интересов: доходы могут быть в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ).
Вместе с тем идеальным вариантом решения проблемы оценки обогащения, основанного на коррупционном деянии, явилось бы отнесение материальных благ, полученных в результате коррупционной деятельности, к категории неосновательно приобретенных на законодательном уровне162. Это позволило бы создать бесспорное основание для судебного истребования и принудительного изъятия таких благ в гражданско-процессуальном или арбитражном порядке163. С принятием Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» появилась возможность осуществлять указанные процессуальные и исполнительные действия в отношении имущества при отсутствии обоснования законного происхождения средств на его приобретение лицом, на которое распространяются требования ст. 9–11.1 Закона о противодействии коррупции. В 2015 г. впервые по требованию прокуратуры сразу в нескольких регионах России суды стали отбирать у чиновников в пользу государства машины, дома и участки. В 2015 г. прокуроры инициировали уже 109 процедур осуществления контроля над расходами. В суды направлено пять заявлений об обращении в доход государства имущества госслужащих. Его общая стоимость, согласно заявленным исковым требованиям, превышает 89 млн руб.164