Систему законодательства о налогах и сборах в России составляют Налоговый кодекс Российской Федерации (Налоговый кодекс РФ) и принятые в соответствии с ним федеральные законы о налогах и сборах. Региональное и местное налоговое законодательство представлено законами и иными нормативными правовыми актами о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Действие регионального законодательства, в отличие от федерального, применяемого на всей территории РФ, распространяется только на субъект федерации, а местного – в границах местного территориального образования. При этом нормативные правовые акты о налогах и сборах применимы только в части, не противоречащей Налоговому кодексу РФ.
В систему законодательства о налогах и сборах не входят нормативные правовые акты органов исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления и органов государственных внебюджетных фондов. Эти органы в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Государственный таможенный комитет РФ при издании указанных актов руководствуется также таможенным законодательством РФ.
Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ, органы государственных внебюджетных фондов издают обязательные для своих подразделений приказы, инструкции и методические указания по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не относятся к актам законодательства о налогах и сборах, а значит, не могут устанавливать или отменять, – налоговые льготы (ст. 4 Налогового кодекса РФ).
Законодательные акты, ухудшающие положение налогоплательщика (например, отменяющие налоговые льготы), не могут иметь обратной силы, напротив, устанавливающие льготы имеют обратную силу, если прямо предусматривают это.
Налоговые льготы устанавливаются и отменяются:
1) по федеральным налогам – федеральными законами РФ;
2) по региональным налогам – законодательством субъекта РФ;
3) по местным налогам – актами органов местного самоуправления, причем в последних двух случаях положения документов, устанавливающих льготы, не должны противоречить Налоговому кодексу РФ.
Нормы законодательства о налогах и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и сборам, не могут носить индивидуального характера (ст. 56 Налогового кодекса РФ).
Индивидуальные льготы действуют в течение того срока, на который были предоставлены. Если при установлении индивидуальных налоговых льгот не был определен период времени, в течение которого эти льготы могут использоваться, такие льготы прекратили свое действие с 1 января 2000 г.
Налогоплательщик вправе отказаться от использования льготы либо приостановить ее использование на один или несколько налоговых периодов.
Налоговые льготы – это формы практической реализации регулирующей функции налогов. Вместе с изменением массы налоговых начислений, маневрированием способами и формами обложения, дифференциацией ставок налогов, изменением сферы их распространения и применением специальных налоговых режимов налоговое льготирование является одним из основных практических инструментов проведения государственной регулирующей налоговой политики. Налоговое регулирование предполагает целенаправленное влияние государства на все стадии процесса расширенного воспроизводства в целях активизации (в отдельных случаях – сдерживания) предпринимательской, инвестиционной и трудовой активности, ускоренного накопления капитала в наиболее приоритетных отраслях экономики, развития прикладной науки, техники и социальной сферы.
Состав российских налоговых льгот первоначально был установлен Законом РФ от 27.12.1991 г. «Об основах налоговой системы РФ»:
1) необлагаемый минимум объекта обложения;
2) изъятие из обложения определенных элементов налога;
3) освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков;
4) понижение налоговых ставок;
5) вычет из налогового платежа за определенный период;
6) целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочка уплаты налогов);
7) иные налоговые льготы.
В целом для этого периода характерен весьма широкий разброс положений о налоговых льготах по разнообразным нормативным правовым актам.
После кодификации отечественного налогового законодательства правила налогового льготирования существенно упорядочены и сконцентрированы. Действующий Налоговый кодекс РФ, в ст. 21 устанавливает права налогоплательщиков (плательщиков сборов), определяет, что налогоплательщики имеют право использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах (подп. 3 п. 1). В статье 56 Налогового кодекса РФ зафиксировано установление и использование льгот по налогам и сборам.
В Налоговом кодексе РФ не содержится исчерпывающий перечень видов налоговых льгот, причем не признаются льготами общие для многих налогоплательщиков налоговые вычеты и скидки, что не соответствует общепринятому пониманию налоговых льгот как инструмента налогового регулирования. Не относятся к льготам ни отсрочка (рассрочка) налогов, ни налоговый инвестиционный кредит. Хотя на определенный период времени как отсрочка (рассрочка) налогового платежа, так и инвестиционный налоговый кредит допускают уменьшение налоговых обязанностей налогоплательщика, что полностью созвучно с понятием льгот по налогам и сборам.
Рассрочка платежа является лишь способом уплаты налогов и сборов. При предоставлении такого вида оплаты никаких льгот не предоставляется. Налогоплательщик выигрывает время и постепенно уплачивает исчисленную сумму налога и проценты по использованию налогового кредита.
Налоговые льготы могут служить в целом как элемент налогообложения и инструмент налоговой политики государства, представляющий собой совокупность способов и правил уменьшения (полного или частичного) налоговых обязанностей налогоплательщиками, налоговых освобождений, налоговых скидок и налоговых кредитов в целях государственного налогового регулирования экономики и решения социальных задач. Налоговые льготы классифицируют на укрупненные группы: налоговые освобождения, налоговые скидки, налоговые кредиты и социальные налоговые льготы.
Прежние правила о налоговых льготах были распылены по многим законодательным актам. Социальные налоговые льготы в действующем Налоговом кодексе РФ в отдельных случаях рассредоточены в льготах налогоплательщиков-организаций. Например, ст. 149 Налогового кодекса РФ (подп. 2 п. 3) устанавливает, что не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость (освобождается от налогообложения) реализация товаров, работ, услуг, производимых и реализуемых:
1) общественными организациями инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 %;
2) организациями, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов вышеуказанных общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 %, а их доля в фонде оплаты труда – не менее 25 %;
3) учреждениями, единственными собственниками, имуществом которых являются вышеуказанные общественные организации инвалидов, созданные для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных социальных целей, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям;
4) лечебно-производственными (трудовыми) мастерскими при противотуберкулезных, психиатрических, психоневрологических учреждениях, учреждениях социальной защиты или социальной реабилитации населения.
Очевидно, что организация-налогоплательщик получает существенные фискальные послабления при том условии, что члены этой организации имеют особый социальный статус. Данная мера государственного налогового регулирования предполагает, что меньшие налоговые изъятия по НДС с организации повлияют на увеличение доходов конкретных физических лиц-льготников. Такой подход может вызывать в хозяйственной практике серьезные проблемы, поскольку вероятны устремления отдельных предпринимателей использовать льготы подобной организации без учета в полном объеме интересов лиц, благодаря статусу которых такие льготы возможны.
Ряд налоговых льгот направлен на решение вопросов занятости населения и повышение активности работающих для получения больших сумм доходов. Это относится к результатам работы на личных подсобных хозяйствах, в крестьянских (фермерских) хозяйствах, доходам собирателей, охотников-любителей, родовых, семейных общин от традиционных видов промысла.
Некоторые льготы привлекают население хранить денежные накопления в коммерческих банках либо вкладывать в государственные ценные бумаги, а также ценные бумаги субъектов Федерации и муниципальных образований. Освобождение от налогообложения сумм, выплачиваемых физическим лицам, например участникам избирательных комиссий, должно заинтересовать людей участвовать в демократическом выборном процессе.
В 2002–2003 гг. отечественная система налогообложения пополнилась специальными налоговыми режимами, в их числе:
1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
2) упрощенная система налогообложения;
3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.
Приведенные специальные налоговые режимы не содержат положений, которые можно рассматривать в ракурсе социальных налоговых льгот. Вместе с тем следует подчеркнуть, что по сравнению с общим режимом налогообложения указанные специальные режимы являются в целом льготными для определенных секторов и отраслей российской экономики.
Специальные режимы могут использовать в налогообложении некоторые юридические лица и индивидуальные предприниматели. В основном такие системы признаны поддержать малый бизнес и корректно подойти к налогообложению.
Не все могут воспользоваться ЕНВД или УСНО. Законодатель прописывает ограничения в видах деятельности, в среднесписочном количестве трудящихся, в объеме оборотных активов и других ограничений.
Налогоплательщики, получившие возможность перейти на другие режимы, (за исключением общего) освобождаются от уплаты ряда налогов, получают возможность ведения «облегченного бухгалтерского учета» или неведение его вовсе.
Плательщикам особых режимов предоставляется определенная ставка налога, закрепленная Налоговым кодексом РФ. А если организация или индивидуальный предприниматель терпит убытки, налоговики разрешают уплатить минимальный налог.
Особую систему налогообложения представляют особые экономические зоны – это уникальные своего рода территории, где происходит объединение важнейших отраслей нынешней экономики: инновации, инвестиции, производство, реализация.
Резидентами таких зон предоставляется масса льгот. Особенно это касается налоговых привилегий. В частности освобождаются от уплаты земельного налога и налога на имущество юридические лица. Особый порядок определения налога на прибыль ожидает резидентов особых экономических зон Калининградской области.
Особая ставка по ЕСН исчисляется для резидентов особых экономических зон технико-внедренческого типа.
В целом такие привилегии становятся привлекательными для образования бизнеса на этих территориях.
В указанный период в составе региональных налогов и сборов начали действовать транспортный налог и налог на игорный бизнес (налоговые льготы отсутствуют); налог на имущество организаций.
Налог на имущество, земельный налог относятся к региональным налогам и сборам. Но все же порядок установления льгот закреплен в статье 56 Налогового кодекса РФ. Полномочия по предоставлению льгот принадлежат Федеральному Правительству.
Региональные и местные власти могут дополнительно предоставлять льготы отдельным группам налогоплательщиков или снижать по своему усмотрению.
По региональным налогам дополнительные льготы устанавливаются представительными органами субъектов РФ. В отношении местных налогов дополнительные льготы лежат на плечах муниципальных властей, представительных органов городов федерального значения г. Москва и г. Санкт-Петербург.
Что же касается налога на прибыль, федеральные власти установили ставку в размере 24 %. Из нее 6,5 % поступает в федеральный бюджет, а 17,5 % – в региональный. Региональным властям предоставляется право уменьшить ставку, зачисляемую в их бюджет. Только ее размер не должен быть ниже 13,5 % (п. 1 ст. 284 Налогового кодекса РФ).
Так, можно планировать местонахождение своего бизнеса на любой административной территории РФ, где региональные и местные власти предоставляют наиболее выгодные условия, гарантии и льготы.
Социальная направленность государственного налогового регулирования будет существенно усилена, если развивать налоговые льготы молодым работникам – членам семей с детьми; молодым выпускникам вузов и колледжей в первые годы работы; работникам – членам многодетных семей; работникам, имеющим 1-й спортивный разряд и выше; работникам, поддерживающим стабильно хорошее состояние здоровья и непрерывающим работу по болезни. В сочетании с этими налоговыми льготами необходимы программные меры по усилению государственного финансирования рождаемости, массового детского и молодежного спорта, а также пропаганде здорового образа жизни населения.
Меры социального налогового регулирования опираются на финансовую базу, которая формируется от налогообложения большей, нельготной части населения. Перераспределение финансовых средств, полученных путем изъятия части доходов указанных физических и юридических лиц, позволяет государству решать важные социальные задачи в масштабах всего общества, несмотря на «недобор» некоторой части налогов с льготных категорий населения.
В то же время, решение об отказе от льготы может повлечь неблагоприятные налоговые последствия. Допустим, если среди работников организации есть инвалиды I, II, III группы, но она хочет отказаться от льгот по единому социальному налогу, тут нужно иметь в виду следующее. Сумма ЕСН учитывается как прочие расходы в целях налогообложения прибыли (подп. 1 п. 1 ст. 264 Налогового кодекса РФ). Но можно ли учесть в расходах разницу, образовавшуюся за счет неприменения льготы? На первый взгляд, это можно сделать, поскольку по этому пункту учитываются налоги, начисленные «в соответствии с законодательством» РФ о налогах и сборах. А Налоговый кодекс РФ прямо допускает отказ от льготы. Следовательно, лишний налог тоже платится «в соответствии с законодательством». Но ведь любой расход должен быть экономически обоснованным (ст. 252 Налогового кодекса РФ). Так что в случае налоговой проверки налогоплательщик должен быть готов обосновать экономическую выгоду своего отказа от льготы. Но такое обоснование, как трата рабочего времени бухгалтера, вряд ли здесь будет достаточным.
Поэтому если в рассматриваемой ситуации разница все же учтена в расходах, налоговики могут истолковать это как занижение налоговой базы по налогу на прибыль. Следовательно, не вооружившись убедительными аргументами в пользу экономической обоснованности неприменения льготы, учитывать разницу в расходах по налогу на прибыль не стоит.
Налогоплательщик может заявить как об отказе от льготы, так и о приостановлении использования льготы. В случае отказа от льготы действие льготы прекращается на неопределенный период времени – до тех пор, пока в налоговую инспекцию вновь не будет сообщено о желании пользоваться льготой. А в заявлении о приостановлении использования льготы должен указываться период времени (налоговые периоды), на который берется приостановление. При этом налогоплательщик не сможет воспользоваться льготой до окончания периода, на который он приостановил ее действие. Приостановить использование льготы на срок меньше одного налогового периода нельзя (п. 2 ст. 56 Налогового кодекса РФ). Поэтому налогоплательщик должен понимать, что отказ от льготы не может быть выборочным, зависеть, например, от того, кто выступает контрагентом.
Дело в том, что если налогоплательщик официально отказывается от льготы и платит налог без ее учета, то он уже не сможет потребовать впоследствии возврата переплаченной суммы. Ведь льготой он пренебрег по собственному усмотрению.
А вот если официального отказа не последовало, то всегда можно заявить, что льгота не учтена ошибочно, без намерения отказаться от нее. В таком случае налогоплательщик сможет применить льготу и за уже прошедший период. Для этого достаточно будет лишь произвести перерасчет налога, подать уточненные декларации и потребовать возврата (или зачета) переплаченной суммы.
Отказ от льготы – это право налогоплательщика, которое он использует по своему усмотрению (п. 2 ст. 56 Налогового кодекса РФ), и налоговая инспекция не может обязать налогоплательщика отказаться от льготы.
Налогоплательщику выгоднее просто молча не применять льготу и не оформлять официального отказа от нее. В таком случае у отказника остается возможность в будущем «передумать». Кроме того, такой подход может оградить налогоплательщика от штрафов и пеней.