Сложившееся в условиях действия принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. При этом согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также обеспечивается его самостоятельность в пределах своих полномочий. Положения данной статьи, включенной в гл. 1 «Основы конституционного строя», нашли развитие в гл. 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, а также в более чем в двухстах федеральных законах, регулирующих муниципальные правовые отношения, в законах субъектов Российской Федерации и принятых на их основе муниципальных правовых актах. Для регулирования таких отношений первостепенное значение имеет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Результатом его реализации является создание более 22 тысяч муниципальных образований, укрепление законодательной основы деятельности субъектов муниципального права, функционирование системы органов местного самоуправления.
Усилиями большой группы ученых формируется такое направление юридической науки как муниципальное право. Этот процесс проходит одновременно с развитием отрасли муниципального права, которая признается большинством ученых и практиков комплексной отраслью права, воплотившей в себе нормы иных отраслей права, регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения[2].
Научные исследования проблем местного самоуправления осуществляются, в основном, по правовым институтам муниципального права. При этом процессуальные вопросы исследуются, чаще всего, в рамках анализа муниципальной правотворческой деятельности органов местного самоуправления. В то же время, как показывает практика осуществления местного самоуправления, при решении любого вопроса местного значения возникает потребность использования нормативно закрепленных процедур. Такая потребность возникает при организации местных референдумов, проведении выборов муниципальных депутатов, формировании органов местного самоуправления и процессуальном обеспечении их деятельности. Этим обусловливается необходимость комплексного исследования содержания муниципального процесса, аккумулирующего в себе всю совокупность процедур, используемых субъектами муниципального права.
В данной работе сложившиеся в науке муниципального права категории и понятия исследуются во взаимосвязи с соответствующими научными категориями теории государства и права, отраслевых правовых наук, а также с использованием общенаучной методологии познания государственно-правовых явлений. Приступая к комплексному изучению и раскрытию содержания муниципального процесса, его целей, принципов, видов и гарантий, прежде всего, следует обратиться к истокам формирования процессуального права.
В начале XX в. в отечественной научной литературе процессуальные вопросы раскрывались в контексте судебного права Н. Н. Розиным[3] и И.В. Михайловским[4]. Первый из них – Н. Н. Розин, рассматривая содержание процессуальных отношений, отмечал, что могучие государство и слабая личность перед судом – только стороны, совершенно равные, и победа в их споре зависит не от силы, а только от права. Н. В. Михайловский видел в уголовном и гражданском процессах общность предмета, сливающегося в одну науку, т. е. судебное право[5].
Юрисдикционный крен в оценке процессуального права многие годы был доминирующим и среди правоведов советского периода. Так, ученые-процессуалисты М. С. Шакарян и А. К. Сергун писали, что в рамках советского права выделяются лишь две отрасли процессуального права – уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное[6]. Соответственно юридический процесс следует ограничивать правоохранительной функцией. Такие ученые как Н. Н. Полянский, М. С. Строгович, В. М. Савицкий отождествляли юридический процесс с судебным процессом, судопроизводством[7]. Опасения в том, что признание юридического процесса в широком смысле этого понимания приведет к растворению процессуальных норм в правилах процедуры и соответственно понизит требования к их содержанию и соблюдению высказывала А. Н. Чечина[8].
На правоохранительном аспекте юридического процесса акцентируют внимание и некоторые современные исследователи. Так, В. Н. Протасов считает, что концепция широкого юридического процесса не имеет перспектив ни в теоретическом плане, ни в практическом отношении[9]. Менее категорична Е. Г. Лукьянова. Она отмечает, что отсутствие четкого критерия разграничения материальных и процессуальных явлений делает концепцию широкого понимания юридического процесса весьма уязвимой[10].
Данный вывод, на наш взгляд, вряд ли соответствует реальному положению дел, так как уже в советский период имелась группа сторонников широкого подхода к сущности общего юридического процесса. Они не отрицали того, что процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие при возбуждении и рассмотрении гражданских и уголовных дел[11]. При этом ими утверждалось, что процессуальные нормы содержатся не только в названных выше отраслях процессуального права, но и в других отраслях права. Такие нормы обеспечивают применение норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения[12]. Данная деятельность, как отмечал В. М. Горшенев не менее важна, чем юрисдикционная деятельность по применению санкций[13]. Этой позиции придерживались также Ю. М. Козлов, А. И. Ким, А. Е. Лунев, П. Е. Недбайло, А. С. Пиголкин, С. С. Студеникин, А. С. Явич. Они рассматривали юридический процесс в широком смысле, т. е. не ограничивали его содержание действиями, обусловленными применением норм уголовного и гражданского процессуального права. Следует заметить, что зарубежные правоведы к этим выводам пришли ранее – в конце 40-х гг. XX в. Процессуальное право они стали рассматривать как комплекс инструментальных норм, распространяющих свое регулирующее воздействия на все три ветви государственной власти[14].
Современный период состояния юридической науки и развития отраслей права убедительно доказывает правоту сторонников широкого подхода к содержанию общего юридического процесса. Вполне очевидно, что процессуальные нормы содержатся в конституционном, административном, парламентском, трудовом и других отраслях материального права. В связи с этим, к примеру, из конституционного права выделилось конституционное процессуальное право, судебно-конституционное право и процесс[15]. Из парламентского права выделилось и получило признание парламентское процессуальное право[16]. Предметом этих новых отраслей права являются процессуальные правовые отношения в соответствующих сферах государственной деятельности.
Содержащихся в муниципальном праве процессуальных норм не достаточно для того, чтобы выделить новую отрасль права – муниципальное процессуальное право. Но их вполне достаточно для выделения такого комплексного правового института как муниципальный процесс и объединить в нем процессуальные нормы, обеспечивающие решение вопросов местного значения и другие вопросы, которые приходится решать органам местного самоуправления[17].
На возможность первоначального выделения процессуальных институтов в соответствующих отраслях права обратил внимание еще В. С. Основин. Он писал, что существование процессуальной формы возможно не только на уровне отраслей права, но и даже – отдельных правовых институтов[18]. Действительно, в муниципальном праве можно выделить процессуальные нормы и объединить их в отдельном правовом институте. Соответственно имеются правовые основания для выделения муниципального процесса как вида деятельности, регулируемой процессуальными нормами, содержащимися в муниципальном праве как отрасли российского права.
Муниципальный процесс рассматривается нами как составная часть общего юридического процесса, представляющего собой комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов публичной власти, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права.
В. М. Горшенев справедливо отмечал, что общий юридический процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах – официальных документах[19]. Эту характеристику общего юридического процесса в определенной степени следует учитывать при характеристике муниципального процесса. Он также регулируется процессуальными нормами. Его результаты проявляются в муниципальных нормативных правовых актах, в решенных вопросах местного значения, в функционировании всего правового механизма осуществления местного самоуправления.
Общий юридический процесс разграничивается на относительно самостоятельные направления. Такие направления обусловливаются процессуальной деятельностью органа, который ее осуществляет, а также отраслевой принадлежностью и предметным содержанием[20]. На основе из этих критериев, И. В. Панова выделяет нормотворческий (правотворческий, законотворческий), правонаделительный и юрисдикционный процессы[21]. Эти критерии частично применимы и к муниципальному процессу для выделения его направлений. Исходя из сущности деятельности органов местного самоуправления, выделяются укрупненные правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Каждое из названных направлений, в свою очередь, можно дифференцировать на более узкие направления. В рамках правоприменительного муниципального процесса, например, выделяются муниципальный избирательный процесс, муниципальный бюджетный процесс. В содержание муниципального контрольного процесса входят муниципальный земельный контроль, муниципальный лесной контроль. Муниципальный правотворческий процесс включает правотворческую деятельность населения и правотворческую деятельность органов местного самоуправления.
Е. Г. Лукьянова обоснованно подчеркивает многогранность содержания юридического процесса в широком понимании его содержания. Наряду с охранительной деятельностью судов и иных уполномоченных органов государства, в его содержание она также включает правоприменительную и правотворческую деятельность компетентных органов государства. При этом Е. Г. Лукьянова отмечает, что юридический процесс – это процесс реализации материальных правовых норм безотносительно к формам такой реализации[22]. По нашему мнению, следует согласиться с таким выводом. Он свидетельствует о том, что выше названный автор признает обоснованность широкого подхода к характеристике общего юридического процесса, что позволяет учитывать взгляды Е. Г. Лукьяновой при определении сущности муниципального процесса. Следует заметить, что Е. Г. Лукьянова и некоторые другие ученые при характеристике общего юридического процесса не всегда используют определение «общий», что, на наш взгляд, допустимо.
Анализ научной литературы показывает, что наряду с исследованием общего юридического процесса, имеются научные работы, посвященные раскрытию сущности юридических процедур и юридической деятельности. Учитывая близость этих категорий с категорией «общий юридический процесс», а также их значение для понимания сущности муниципального процесса представляется необходимым выявить их общие и специфические признаки, степень взаимопроникновения и взаимодействия. В работах по указанной проблематике ряд правоведов отождествляют понятия «процесс» и «процедура». К их числу относится В. О. Лучин. Он полагает, что понятие «процесс» равнозначно понятию «процедура»[23]. Подобную позицию высказал Ю. И. Мельников. По его мнению, понятие «процесс» практически тождественно понятию «процедура»[24]. Такая тождественность аргументируется тем, что и «процесс», и «процедура», как понятия юридические, определяют порядок деятельности по применению норм материального права.
Не позволяет согласиться с такими выводами этимологический анализ названных слов. Он показывает близость, но не совпадение содержания слов «процесс» и «процедура». Согласно Словарю русского языка С. И. Ожегова процесс – это ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. В качестве дополнительного, но весьма важного признака слова «процесс» понимается процесс работы, порядок разбирательства судебных дел. Слово «процедура» С. И. Ожегов трактует как официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь[25]. Порядок, по его мнению, – это правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь. Аналогичное толкование указанных слов содержится в других словарях русского языка[26]. Таким образом, словами «процесс» и «процедура» называются близкие, но не совпадающие по содержанию явления. При этом процесс представляется более широкой, многоэтапной деятельностью по достижению конкретной цели. Процедура – это нормативно закрепленное действие или несколько официально предусмотренных действий. Они «вливаются» в процесс и обеспечивают достижение его цели в виде желаемого результата.
Своеобразную «подсветку» соотношения понятий «процесс» и «процедура», без учета их понимания в контексте толкования в словарях русского языка, сделал в свое время С. С. Алексеев. Он отмечал, что юридический процесс – это не просто длящиеся растянутые во времени юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права[27]. По указанной выше причине мы полагаем не корректным рассматривать понятия «процесс» и «процедура» как тождественные. Более того, думается, что они соотносятся как общее и частное, т. е. процесс включает в себя процедуры. Что касается понятия «юридический режим», то применительно к муниципальному процессу целесообразно использовать не понятие «юридический режим», а понятие «процессуальный режим». Таковой мы характеризуем как совокупность методов осуществления процессуальных действий, которые, в основном, применяются на основе принципа взаимной заинтересованности участников муниципального процесса в достижении ожидаемого результата. Муниципальный процессуальный режим в значительной мере проявляется в добровольном вовлечении в решение вопросов местного значения широкого круга лиц, всего населения соответствующего муниципального образования. Он предполагает надлежащую гибкость, согласование и сближение позиций всех участников процесса, поощрение их активности, что влияет на содержание муниципального процесса. Для достижения ожидаемого результата используются и муниципальные процедуры. Они представляют собой нормативно определенные действия обязательные для применения при решении вопросов местного значения и входят в содержание муниципального процесса.
Несовпадение понятий «процесс» и «процедура» распространяется на понятия «муниципальный процесс» и «муниципальные процедуры». Эти понятия близки по своему содержанию. Однако они различны по объему деятельности и целям. Муниципальный процесс выходит за рамки правового регулирования и имеет противоположное значение по отношению к понятию «застой», которое толкуется как неблагоприятная для развития движения остановка, как задержка[28]. Муниципальный процесс имеет и собственный внутренний потенциал, обеспечивающий его поступательный ход движения, позволяющий характеризовать его как движущую силу местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется не только правовыми методами. Поэтому обеспечивающий его муниципальный процесс выходит за пределы правового регулирования. На его содержание влияют сложившиеся в сфере местного самоуправления обычаи и традиции. В этом проявляется одна из особенностей муниципального процесса, его отличие от муниципальной процедуры.
В свою очередь, муниципальная процедура, равно как и юридическая процедура всегда представляет собой определенное действие или совокупность официально закрепленных в конкретном правовом акте действий. Как верно отмечает А. А. Юсупов, с помощью процедур решаются конкретные правотворческие и правореализационные задачи[29]. Антонимом юридической процедуры является понятие «бесправие». Правовые процедуры всегда закрепляются в процессуальных нормах, которые обязательны для исполнения участниками соответствующих правоотношений. Неисполнение таких норм влечет признание ничтожным полученный результат. Более того. Умышленное неисполнение правовых норм, предусматривающих определенные процедуры, является основанием для привлечения виновных к ответственности.
Следует согласиться с мнением О. В. Яковенко о том, что процедура должна быть изложенной и закрепленной в законе или ином нормативном акте, ее сутью является нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности[30]. При этом главной целью юридической процедуры является реализация основной, т. е. материальной юридической нормы и основанного на ней материального правоотношения[31]. Ее достижение обеспечивает достижение цели общего юридического процесса. Поэтому мы считаем ошибочным мнение А. В. Нестерова, полагающего, что процедура не может быть частью процесса. Свой вывод он аргументирует тем, что процедура есть якобы описание процесса операций. По операциями понимаются определенные действия[32]. Такой аргумент не представляется убедительным. Ведь должна описываться сама операция, т. е. действия, осуществляемые при ее исполнении. Следовательно, А. В. Нестеров не обоснованно в своем выводе использовал слово «процесс». При этом, как отмечалось ранее, действие является важным содержательным элементом как процесса, так и процедуры.
Из совокупности осуществленных процедур складывается содержание процесса. Эта особенность процедур исключает, на наш взгляд, их противопоставление с процессом и подчеркивает их родство. Исходя из такого понимание соотношения процесса и процедуры, мы считаем, что И. В. Панова обоснованно характеризует юридический процесс как нормативно упорядоченную юридическую деятельность, которая включает в себя судебные процессы (судопроизводство) и правовые процедуры[33].
Пониманию соотношения понятий «процесс» и «процедура» способствует обращение к соотношению философских категорий «часть» и «целое»[34]. Процесс – это целое, более широкое, более объемное явление, частью которого является процедура. То есть процедура – это составной элемент процесса, его юридическая составляющая. Следовательно, совокупность процедур составляют сердцевину, основу общего юридического процесса.
С позиции указанных философских категорий муниципальный процесс и муниципальные процедуры также можно рассматривать как целое и часть. Объединяясь в целое, процедуры определяют содержание процесса, образуют систему, создают устойчивые взаимосвязи. При этом за счет таких связей и сам муниципальный процесс приобретает новые свойства, расширяющие его содержание.
Объективность включения в содержание муниципального процесса муниципальных процедур подтверждает обращение к философской категории «социальный процесс». Ее содержанием являются теория социального действия[35]. При этом действие означает единицу социальной деятельности, направленную на решение индивидом жизненных проблем[36]. Оценка действия как единицы социальной деятельности представляется обоснованной. Ведь из ряда упорядоченных действий образуется сама деятельность.
Такой подход применим и для раскрытия сущности муниципального процесса. При этом муниципальную процедуру следует рассматривать как единицу муниципального процесса. Муниципальные процедуры в виде осуществляемых субъектами муниципального права действий обеспечивают решение ими вопросов местного значения и других нормативно определенных вопросов. В совокупности муниципальные процедуры составляют содержание муниципального процесса.
При раскрытии сущности муниципального процесса необходимо учитывать содержание категории «деятельность»[37]. Деятельность также характеризуется как совокупность целенаправленных действий. Она совпадает с социальным процессом как совокупностью осознанных действий по преобразованию окружающего человека внешнего мира. Поэтому следует признать обоснованным то, что в трудах правоведов понятие «процесс» зачастую не разграничивается с понятием «деятельность». Ведь и процесс, и деятельность представляют собой совокупность последовательных активных длящихся действий, осуществляемых для получения каких-либо социально-значимых результатов. Если же иметь в виду юридический процесс и юридическую деятельность, то в обоих случаях речь должна идти о действиях компетентных органов и должностных лиц, обусловленных нормами процессуального права.
Исходя из такого единства названных понятий ряд ученых в своих трудах используют только понятие «юридическая деятельность» или понятие «правовая деятельность», совпадающее с первым понятием. Так, В. Н. Карташов юридическую деятельность характеризует как опосредованную правом профессиональную, трудовую, государственную деятельность по вынесению решений компетентных на то органов[38].
Имеются и другие определения этой научной категории. К. М. Адильханова насчитала шесть вариантов определения содержания юридической деятельности. Так, В. П. Беляев, В. Н. Карташов, В. М. Сырых, Ю. В. Чуфаровский полагают, что юридическая деятельность является разновидностью человеческой, социальной, трудовой деятельности.
В. Н. Кудрявцев, Р. К. Русинов, В. В. Оксамытный считают, что юридическая деятельность представляет собой правовое поведение должностных лиц. В. Н. Сидоров, М. Ф. Орзих рассматривают юридическую деятельность как социальную активность с помощью которой достигается опосредованный правом результат. С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, А. В. Венгеров понимают судебную практику как объективированный опыт правовой деятельности компетентных органов государственной власти и должностных лиц. И. Я. Дюрягин, А. Герлох отождествляют юридическую практику с юридической деятельностью. В. К. Бабаев, В. И. Леушин, В. П. Реутов предлагают рассматривать юридическую практику в единстве с правовой деятельностью и сформированного на ее основе социально-правового опыта.
В. М. Горшенев характеризует юридическую деятельность как одну из форм юридического процесса. По мнению К. И. Амирбекова, С. Н. Назарова, Я. В. Трубовой, Д. Ю. Шапсугова юридическая деятельность представляет собой совокупность или систему действий, операций, способов, направленных на удовлетворение правовых целей. И, наконец, седьмой вариант данной научной категории сформулировала сама К. М. Адильханова[39]. Она считает, что в социальном аспекте юридическая деятельность, являясь видом социальной деятельности, представляет собой сознательную волевую деятельность субъектов публичного права, обладающих публично-властными полномочиями, направленную на достижение определенных социальных целей, влекущих за собой наступление правовых последствий, реализацию прав и свобод граждан, придание стабильности общественным отношениям[40].
Приведенные выше определения юридической деятельности показывают, что ее изучению как категории юридической науки уделяют внимание многие правоведы. Видимо, этим объясняется отсутствие единообразной характеристики юридической деятельности. В связи с этим уместна авторская позиция данной научной категории. Мы полагаем, что в каждом из выше раскрытых определениях юридической деятельности выделяется один или несколько ее признаков. Многообразную характеристику юридической деятельности дала лишь К. М. Адильханова, которая попыталась раскрыть универсальное, обобщенное определение юридической деятельности.
Действительно, юридическая деятельность осуществляется только субъектами публичного права, обладающими властными полномочиями. Она носит целевой характер и влечет наступление правовых последствий. Но эти качества присущи и общему юридическому процессу. Он также осуществляется субъектами публичного права, обладающими властными полномочиями. Осуществляемые ими процессуальные действия носят целевой характер. Их применение влечет наступление правовых последствий. В связи с этим мы считаем, что понятия «юридическая деятельность» и «юридический процесс» являются тождественными. На практике и юридическая деятельность и юридический процесс проявляются в форме действий субъектов права, по применению закрепленных за ними полномочий. Данный вывод в полной мере распространяется на соотношение юридической деятельности и юридического процесса в сфере местного самоуправления. Муниципальная юридическая деятельность осуществляемая субъектами муниципального права одновременно является муниципальным юридическим процессом.
На единство рассматриваемых понятий обоснованно обращает внимание Е. Г. Лукьянова. Она считает, что юридический процесс – это вся юридическая деятельность государственных органов (правотворческая, правоприменительная, учредительная, распорядительная)[41]. Мы разделяем это мнение и полагаем возможным интерпретировать его для раскрытия содержания муниципального процесса. В урегулированной правовыми нормами части он представляет собой юридическую деятельность субъектов муниципального права по достижению определенного соответствующей целью результата, например, в виде разработки и принятии нормативного правового акта.
Р. В. Шагиева вводит в категориальный аппарат правовой науки понятие «правовая деятельность», как более широкое понятие по сравнению с понятием «юридическая деятельность». Под правовой деятельностью она понимает совокупность социально значимых действий правосубъектных физических и юридических лиц, которые официально признаются, защищаются государством, порождают юридически значимые последствия[42].
Несовпадающие определения юридической и правовой деятельности имеет смысловые и этимологические значения. Р. В. Шагиева вполне убедительна в доказывании более широкого смысла понятия «правовая деятельность»[43]. Следует согласиться с ее выводом о том, что правовая деятельность проявляется в социальных деяниях, влекущих юридически значимые последствия. Юридическая деятельность проявляется в принятии конкретных юридических решений. В связи с этим обоснованно отмечается, что юридическая деятельность осуществляется, как правило, на профессиональной основе, требует особой подготовки, навыков и умений, осуществляется путем принятия государственно-властных решений общего и индивидуального характера. Правовая деятельность доступна всем юридическим и физическим лицам, когда они становятся участниками общественных отношений, регулируемых правовыми нормами.
Однако, чтобы избежать терминологической путаницы представляется целесообразным в научной литературе минимизировать использование названных ранее понятий посредством использования одного из них. На наш взгляд, понятие «муниципальный юридический процесс» более предпочтительно для правового исследования, чем понятие «муниципальная юридическая деятельность». Процесс всегда ассоциируется с процессуальным обеспечением реализации полномочий субъектов муниципального права. Процесс предусматривает обязательную последовательность процессуальных действий, четкое разграничение этапов процесса по достижению цели и обязательное осуществление субъектами муниципального права, соответствующих процедур.
Юридическая деятельность менее подвержена влиянию процессуальных норм. Для муниципальной юридической деятельности не обязательно всегда соблюдать последовательность нормативно предусмотренных действий. В свою очередь для муниципального юридического процесса соблюдения субъектами муниципального права последовательности процессуальных действий имеет принципиальное значение. Процесс насыщен обязательными для применения субъектами муниципального права процедурами, обеспечивающими реализацию их полномочий.
Исходя из такого понимания соотношения понятий «муниципальный юридический процесс» и «муниципальная юридическая деятельность» в рамках настоящего исследования мы отдаем предпочтение понятию «муниципальный юридический процесс».
В то же время понятие «муниципальный юридический процесс» охватывает не все содержание муниципального процесса. Местное самоуправление является многогранным, широким социальным явлением. При его осуществлении учитываются обычаи и традиции. Об их значимости свидетельствует то, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ указано, что решение вопросов местного значения осуществляется с учетом обычаев и традиций. И действительно на практике решение вопросов местного значения требует осуществление большого числа организационных, контрольных, информационных действий, которые не обусловлены правовыми требованиями. Перед проведением первого пленарного заседания, к примеру, во многих представительных органах, сложилась традиция исполнять Гимн Российской Федерации. Не регулируются правовыми нормами встречи муниципальных депутатов с избирателями или направление депутатами писем с разъяснениями решения представительного органа или поздравлений избирателей с государственными и религиозными праздниками. Особенность таких действий в том, что они не обязательны для субъектов муниципального права. Не обязательно органы местного самоуправления должны браться за решение вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, но сформулированных в ст. 141, 151 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Тем не менее решать их им приходится, что влечет осуществление процессуальных действий.
В связи с этим очевидно, что «муниципальный юридический процесс» не охватывает всю совокупность процессуальных действий, выполняемых субъектами муниципального права при осуществлении местного самоуправления. Поэтому, чтобы охватить и не обязательную группу процессуальных действий необходимо более широкое понятие. По аналогии с общим юридическим процессом представляется возможным оперировать понятием «общий муниципальный процесс». Но в этом случае напрашивается внедрение в научный аппарат и понятия «муниципальный неправовой процесс», что вряд ли целесообразно. Ведь дробление понятий не всегда ведет к раскрытию их сущности. В этой связи мы полагаем, что для учета всего массива процессуальных действий вполне достаточно использовать понятие «муниципальный процесс». В тех случаях, когда потребуется показать его структуру и содержание представляется допустимым использовать прилагательные «юридический» и «неправовой». Однако основное содержание муниципального процесса рассматривается нами в контексте его юридического содержания. Именно это направление имеет определяющее значение для решения вопросов местного значения и иных вопросов, решаемых субъектами муниципального права. Такое содержание муниципального процесса подтверждает обоснованность использования понятия «муниципальный процесс» для общей характеристики муниципального процесса. Таким образом, муниципальный процесс – это целенаправленная деятельность, включающая в себя процедуры, действия по соблюдению обычаев и традиций, обеспечивающая как реализацию материальных полномочий субъектов муниципального права как отрасли российского права, так и исполнение обычаев и традиций.
Следует отметить тождественность понятий «муниципальный процесс» и «муниципальная деятельность». Их близость проявляется в осуществлении целенаправленных действий субъектами муниципального права. Содержательные отличия этих понятий малозаметны и, в основном, обусловлены вкусовыми предпочтениями ученых, исследующих содержание процессуальной деятельности. В то же время мы полагаем, что муниципальный процесс отличает более высокая степень динамичности, конкретности процессуальных действий, их целенаправленность и развитие в позитивном направлении. В связи с этим автор данного исследования чаще всего оперирует понятием «муниципальный процесс». При этом муниципальный процесс исследуется как самостоятельное политико-общественное и правовое явление, как данность, обеспечивающая осуществление местного самоуправления.
Муниципальный процесс осуществляется в определенной процессуальной форме, предполагающей соблюдение определенных требований его участниками. Под процессуальной формой В. М. Горшенев обоснованно понимал совокупность процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материального результата[44]. Такая форма представляет собой юридическую конструкцию, воплощающую принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий[45]. Данное определение в полной мере распространяется на муниципальный процесс. Благодаря процессуальным требованиям он приобретает конкретность и целенаправленность, что ускоряет достижение ожидаемых результатов посредством осуществления определенных процессуальных действий.
В правовой литературе в качестве структурных элементов процессуальной формы выделяются процессуальные стадии и процессуальное производство[46]. Такой подход к их выделению можно проецировать на муниципальную процедурную форму. Процессуальные стадии, к примеру, являются обязательными при рассмотрении представительными органами муниципальных образований проектов муниципальных нормативных правовых актов.
Для муниципального процесса свойственно и процессуальное производство. Под таковым понимается системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий[47]. Как процессуальное производство следует оценивать, например, правотворческий процесс. Процессуальное производство также осуществляется при выделении земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства. Без него не обойтись при разработке и утверждении местных бюджетов, при решении многих других вопросов местного значения[48].
Таким образом, в обобщенном виде муниципальный процесс следует характеризовать как совокупность процессуальных юридических и иных целенаправленных действий населения, отдельных граждан и (или) их групп, а также органов местного самоуправления, должностных лиц и депутатов муниципального уровня, обеспечивающих реализацию предоставленных им полномочий по решению вопросов местного значения, других социально важных вопросов во благо местного сообщества, осуществляемых с учетом обычаев и традиций, имеющих общественную значимость. Такие действия обусловлены компетенцией субъектов муниципального права, а также сложившимися в сфере местного самоуправления обычаями и традициями. Они гарантируются и обеспечиваются надлежащим уровнем правовой культуры населения и, при необходимости, защищаются государством.
Совокупность норм, регулирующих муниципальный процесс, представляет собой комплексный правовой институт муниципального права как отрасли российского права. В научном плане муниципальный процесс – это научная категория науки муниципального права, охватывающая совокупность идей, понятий и знаний о системе обеспечительных процессуальных действий, применяемых при осуществлении местного самоуправления.
Муниципальный процесс представляет собой сложное общественно-правовое явление, что подтверждается его составом. Состав муниципального процесса образуют его внутренние структурные элементы, а именно содержащиеся в правовых источниках процессуальные нормы, цель, объект, субъекты, процедуры и другие действия, принципы и гарантии[49]. Наличие этих внутренних структурных элементов позволяет характеризовать муниципальный процесс как полноценное и относительно самостоятельное направление общего юридического процесса.
Будучи многогранной обеспечительной деятельностью, муниципальный процесс регулируется процессуальными нормами, которые содержатся в правовых источниках федерального, регионального и муниципального уровней. Прежде чем назвать таковые следует раскрыть содержание процессуальной нормы. В теории права достаточно полно раскрыты сущность и предназначение процессуальных норм. Так, на наш взгляд, Е. Г. Лукьянова вполне обоснованно считает, что процессуальным нормам свойственны все признаки правовых норм[50]. Ее вывод подтверждается содержанием и предназначением муниципальных процессуальных норм. Такие нормы предназначены для обеспечения реализации субъектами муниципального процесса их материальных полномочий. Они устанавливают обязательный порядок реализации населением, отдельными гражданами, группами граждан и органами местного самоуправления и должностными лицами своих полномочий, называют и/или описывают процессуальные действия, необходимые для их исполнения. Применение таких норм является важным условием получения указанными выше субъектами муниципальных правовых отношений ожидаемых результатов в виде решения конкретных вопросов местного значения и других вопросов, решаемых органами местного самоуправления.
Общими для муниципальных процессуальных норм и материальных норм является их принятие компетентными органами публичной власти, обязательность исполнения субъектами, которым они адресованы, возможность многократного применения, неограниченность действия во времени. Муниципальные процессуальные нормы содержатся не только в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней, но и в муниципальных нормативных правовых актах.
Особенностями муниципальных процессуальных норм, закрепленных в муниципальных правовых актах, прежде всего, является то, что они действуют в пределах территорий конкретных муниципальных образований. Кроме того, в структуре таких норм, как правило, отсутствуют санкции. В процессуальных нормах называются и (или) описываются действия, выполнение которых обеспечивает реализацию соответствующим субъектом муниципальных правовых отношений своих полномочий. Такие описания представляют собой содержание муниципальных процессуальных норм. Их невыполнение влечет ничтожность результатов деятельности населения или других субъектов муниципальных правовых отношений по исполнению своих полномочий. Неправомерными будут признаны их действия и в случае нарушения порядка реализации предоставленных им прав.
Таким образом, муниципальная процессуальная норма представляет собой принятое компетентным органом публичной власти общеобязательное для применения населением, отдельными гражданами или их группой, а также органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления правило, устанавливающее порядок реализации предоставленных им полномочий в сфере местного самоуправления и (или) содержащее описание действия, обеспечивающего их исполнение с целью получения ожидаемого результата. Примерами таких норм будут муниципальные процессуальные нормы, устанавливающие порядок возбуждения отдельным гражданином или группой граждан инициативы проведения местного референдума и описывающие их процедурные действия, необходимые для признания соответствующей инициативы правомерной, нормы, определяющие порядок организации голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, а также нормы, устанавливающие порядок разработки и принятия местных бюджетов, осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, взаимодействия органов местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.
Наличие муниципальных процессуальных норм позволяет не согласиться с мнением Е. Г. Лукьяновой о том, что процессуальные нормы предназначены для обеспечения реализации материальных норм в случаях возникновения различных отклонений от нормального развития социально значимых общественных отношений и направлены на их защиту[51]. Она считает, что процессуальная норма характеризуется как обеспечительное процессуальное правило поведения, установленное государством и регулирующее общественные отношения, складывающиеся в сфере юрисдикционной и иной охранительной деятельности уполномоченных субъектов[52]. Подобная позиция относительно распространена на современном этапе развития юридической науки. Ее придерживается, к примеру, и Т. Н. Клепцова. Она также полагает, что процессуальные нормы содержат специальные процедуры (порядок) возбуждения и рассмотрения гражданских и уголовных дел[53].
Столь узкий подход не приемлем для муниципального права, нормы которого предназначены для иных целей. Данная отрасль права состоит из федеральных, региональных и муниципальных правовых источников, регулирующих весьма широкий диапазон общественных отношений. При этом в юридической литературе обоснованно отмечается, что материальные и процессуальные нормы зачастую содержатся в одних и тех же источниках муниципального права. Вследствие этого они применяются в переплетении и взаимосвязи[54].
Первую группу источников муниципального процесса составляют федеральные источники муниципального права, на основании которых осуществляются процессуальные действия и определяется их содержание. Это прежде всего Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В эту группу входят также иные федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, регулирующие муниципальные процессуальные отношения. Большое количество норм, регулирующих такие отношения содержится в Бюджетном, Градостроительном, Земельном кодексах РФ.
Особенность федеральных правовых источников проявляется в том, что в них содержатся отсылочные нормы, адресованные органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления. Нередко отсылочные нормы указывают и на специальные законы федерального уровня. Так, например, согласно ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[55] и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Следовательно, без обращения к указанному Федеральному закону и к региональному законодательству население не может использовать закрепленное в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 право. Этим обусловлено принятие субъектами Российской Федерации собственных законов, регулирующих организацию местных референдумов. Такие законы приняты во всех субъектах Российской Федерации. Обращение, например, к Закону Псковской области от 12 февраля 2009 г. № 837-ОЗ «О местном референдуме в Псковской области»[56] показывает, что в нем закреплен порядок выдвижения инициативы проведения местного референдума. Согласно статье 9 указанного Закона его инициировать могут как один гражданин РФ, так и группа граждан в составе не менее десяти человек, имеющих право на участие в местном референдуме.
Законы субъектов РФ и другие нормативные правовые акты регионального уровня, содержащие нормы, регулирующие муниципальные процессуальные отношения составляют региональную группу источников муниципального процесса. К числу таких законов относится, например, и Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 г. № 2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного должностного лица местного самоуправления»[57], в котором четко описаны все процессуальные действия, необходимые для проведения местных референдумов и голосований. В его ст. 10, в частности, определен порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума, в ст. 19 установлен порядок формирования участковых комиссий, в ст. 494 показаны особенности инициирования голосования, а в статье 4910 – особенности определения результатов голосования.
Конкретное влияние на содержание муниципального процесса оказывают и муниципальные нормативные правовые акты. Прежде всего следует отметить, что нормы процессуального содержания имеются во всех уставах муниципальных образований. Кроме того, для регулирования процессуальной деятельности принимаются специальные муниципальные акты – регламенты и инструкции. К числу таких специальных процессуальных актов относится, к примеру, Регламент Совета депутатов города Ивантеевка[58], утвержденный решением Совета депутатов города Ивантеевки от 30 октября 2014 г. № 30/3. В этом нормативном акте, в частности, достаточно подробно расписан порядок проведения заседаний Совета депутатов. При этом определена процедура принятия решений на заседаниях Совета депутатов. Она предполагает заслушивание доклада по проекту решения, выступление с содокладом, ответы на вопросы депутатов и последующие прения. В Регламенте также определен порядок голосования, порядок проведения «Часа администрации», раскрыты другие процессуальные вопросы.
Предметом муниципального процесса, как правового института, является совокупность нормативных правовых актов, содержащих процессуальные нормы и определяющие порядок их реализации. Сущность муниципального процесса определяется, прежде всего, его целью. Именно цель является главным критерием разграничения различных видов общественно-полезной деятельности. Применительно к муниципальному процессу его непосредственной и основной целью является обеспечение реализации субъектами муниципальных общественных отношений своих полномочий по решению вопросов местного значения, а также иных вопросов в пределах их компетенции. Данная цель позволяет отличать муниципальный процесс от других видов общего юридического процесса.
При движении к указанной выше цели возникают процессуальные общественные отношения, которые в своей совокупности составляют объект муниципального процесса. Его содержанием являются нормативно обусловленные процессуальные действия, которые группируются по различным направлениям муниципальной деятельности и позволяют выделить, например, правотворческий и контрольный процессы. Учитывая неиссякаемые запросы субъектов муниципального права на такую деятельность, муниципальный процесс следует характеризовать как многофункциональную, цикличную, постоянно возобновляемую деятельность. Объект муниципального процесса расширяется за счет включения в него сложившихся в Российской Федерации действий, обусловленных местными обычаями и традициями.
Субъектами муниципального процесса являются население муниципального образования, граждане РФ как жители муниципальных образований, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Такое их положение обусловлено тем, что они являются непосредственными участниками деятельности по решению вопросов местного значение и иных вопросов, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, которые должны решать органы местного самоуправления.
Де-юре основным субъектом муниципальных правоотношений является коллективный субъект муниципального права – население. Это подтверждается как положениями ст. 3 и 130 Конституции РФ, так и нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В Конституции РФ и указанном Федеральном законе именно население призвано самостоятельно решать вопросы местного значения и названо основным субъектом местного самоуправления, а следовательно, и процесса его осуществления. Будучи наделенным материальными полномочиями по решению вопросов местного значения, население осуществляет определенные процессуальные действия для достижения этой цели. К таковым действиям, например, относятся процедуры организации и проведения местных референдумов, избрания и отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, реализации права правотворческой инициативы.
Однако основную деятельность по решению вопросов местного значения, а именно такая деятельность представляет собой содержание местного самоуправления, осуществляют органы местного самоуправления. И это вполне объяснимо. Органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями по решению вопросов местного значения, имеют квалифицированный аппарат, располагают финансовыми и иными материальными ресурсами. Исходя из своей компетенции, органы местного самоуправления осуществляют соответствующие процессуальные действия. Необходимость таких действий, к примеру, возникает при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления, в частности, для выявления мнения населения при решении вопроса о преобразовании муниципального образования. Как субъекты муниципальной процессуальной деятельности, органы местного самоуправления осуществляют процессуальные действия и при реализации иных материальных полномочий.
Основанием для включения граждан РФ в круг субъектов муниципального процесса также является их участие в решении вопросов местного значения. Выделение такого критерия как участие в решении вопросов местного значения обусловлено тем, что эти вопросы составляют содержание местного самоуправления, а деятельность по их решению определяет основное содержание муниципального процесса. Например, граждане проявляют себя как субъекты муниципального процесса при инициировании референдума на уровне муниципального образования. Осуществление данного вида непосредственной демократии в системе местного самоуправления сопряжено с множеством процессуальных действий без реализации которых невозможно проведение местного референдума… В частности, к таким действиям относятся действия по формированию инициативной группы референдума, осуществление агитационной работы во время подготовки организации местного референдума.
Органы местного самоуправления как субъекты муниципального процесса, к примеру, осуществляют процессуальные действия при принятии муниципальных нормативных правовых актов[59], при проведении контрольных мероприятий[60], при организации отчетов перед населением[61]. Процессуальные действия осуществляют и должностные лица, к полномочиям которых относится участие в решении вопросов местного значения.
На муниципальный процесс влияют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Такое влияние обеспечивается в процессе федерального и регионального правового регулирования местного самоуправления. Так, расширение федеральным законодателем компетенции органов местного самоуправления предполагает в то же время и утверждение новых процессуальных правил, применение которых обеспечивает реализацию новых полномочий. Без осуществления процессуальных действий невозможно исполнение органами местного самоуправления положений региональных законов. Таковые действия, к примеру, необходимы для получения согласия населения на объединение двух муниципальных образований. Об их значимости свидетельствует то, что, не имея соответствующего согласия населения, органы местного самоуправления не вправе воспользоваться предоставленным правом законодательной инициативы в законодательный орган субъекта Российской Федерации для принятия регионального закона о преобразовании муниципальных образований.
Для решения процессуальных задач используются общие методы правового регулирования муниципальных процессуальных отношений. Заметим, что под методом понимается совокупность способов, приемов и средств правового воздействия на волю и поведение отдельных граждан, их групп и должностных лиц с целью осуществления ими действий необходимых для получения требуемого результата. Наиболее важными методами правового регулирования являются императивный метод и диспозитивный метод[62]. Они используются и при осуществлении муниципального процесса. При этом в рамках применения первого метода у участников муниципального процесса нет альтернативных вариантов поведения. Они должны строго исполнять соответствующую процессуальную норму. В свою очередь применение диспозитивного метода для решения вопросов процессуального обеспечения материальных полномочий участниками муниципального процесса всегда предоставляет возможность выбора наиболее оптимального варианта действий, что позволяет его применять при учете местных обычаев и традиций.
Наряду с названными методами, при осуществлении муниципального процесса используются метод убеждения оппонентов и метод согласования позиций его участников. Первый из этих методов широко применяется при обсуждении проектов муниципальных нормативных правовых актов на заседаниях представительных органов муниципальных образований, второй – во время рассмотрения спорных решений на заседании согласительной комиссии с целью достижения консенсуса между представительным органом и главой муниципального образования, который отказывается подписывать принятый представительным органом муниципальный нормативный правовой акт.
В целом использование всех названных выше методов позволяет участникам муниципального процесса получать желаемый результат от своих действий и достигать поставленные цели.
Основным элементом состава муниципального процесса являются действия. Они представляют собой физическое выражение процессуальной нормы в реальной действительности, а также исполнение неписанного правила, существующего обычая и традиции субъектами муниципального права. Осуществляя процессуальное действие, субъект муниципального права реализует собственную энергию, воздействует на окружающий его материальный мир и таким способом достигает желаемый результат. Особенностью основной массы процессуальных действий, направленных на функционирование местного самоуправления или создание условий для его осуществления является их соответствие нормативно установленному порядку. При этом наиболее значимые действия, а таких большинство, называются и описываются в нормативных правовых актах. Например, в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называются и определяются действия органов публичной власти по формированию соответствующих избирательных комиссий, действия, обеспечивающие реализацию гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными, устанавливается порядок подведения участковыми избирательными комиссиями итогов голосования, раскрывается содержание многих иных процессуальных действий. Процессуальные нормы, описывающие процессуальные действия, включаются также в региональные законы, уставы муниципальных образований и другие муниципальные нормативные правовые акты. В связи с наличием большого количества процессуальных норм и соответствующих действий, касающихся сферы местного самоуправления, они классифицируются по направлениям и видам, о чем будет сказано ниже.
В целом, нормативно обусловленные действия населения, отдельных граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц муниципального уровня обеспечивают реализацию предоставленных им полномочий для решения вопросов местного самоуправления и иных вопросов, обусловленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Такой процесс является постоянно осуществляемым, возобновляемым видом деятельности и не прекращается после получения соответствующего результата, достигнутого посредством реализации субъектом муниципального права своего полномочия.
Устойчивость муниципального процесса обеспечивается его опорой на принципы местного самоуправления. В научной и учебной литературе достаточно полно охарактеризована система общих принципов местного самоуправления. Под общими принципами организации местного самоуправления понимаются закрепленные Конституцией РФ, федеральными законами коренные начала и идеи, лежащие в основе организации деятельности населения и формируемых им органов по самостоятельному осуществлению решения вопросов местного значения. Они являются обязательными ориентирами для всех субъектов муниципальных правовых отношений. К таким принципам относится принцип самостоятельности решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также принципы единства публичной власти, организационного обособления местного самоуправления, его органов в системе управления государством, взаимодействия с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, законности в организации и деятельности местного самоуправления[63].
В эту группу мы относим и принцип взаимодействия органов публичной власти. Он проявляется в устойчивых связях органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они взаимодействуют в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в правотворческой сфере, в сфере реализации целевых региональных и муниципальных программ, при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Практически все направления деятельности по решению вопросов местного значения и вопросов, закрепленных в ст. 141, 151 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ требуют применения обеспечительных мер, содержащихся в процессуальных нормах. Они необходимы и при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Следует заметить, что в литературе по муниципальному праву нет единства мнений о количестве общих принципов[64]. Однако, очевидно, что независимо от их числа, во-первых, они являются основой для всех видов муниципальной деятельности, и, во-вторых, развиваются и конкретизируются в специальных принципах, характерных для ее отдельных видов. Специальные принципы отражаются на содержании каждого отдельно взятого вида деятельности по решению вопросов местного значения. Они позволяют выделить ее виды и направления, установить их цели.
По нашему мнению, к специальным принципам муниципального процесса относится принцип обеспечения реализации материальных норм, определяющих полномочия субъектов муниципального права, принцип поэтапного осуществления муниципальных процедур, принцип обязательности осуществления процедур, принцип целесообразности процессуальных действий, принцип равенства прав депутатов при принятии муниципальных нормативных правовых актов, принцип вовлеченности всех компетентных субъектов муниципальных правовых отношений в процесс принятия муниципального нормативного правового акта, принцип доступности участия в процессуальных действиях, принцип рациональности процессуальных правил.
Названные специальные принципы влияют на содержание муниципального процесса, определяют его основные признаки и содержания. Так, принцип обеспечения реализации материальных норм является фактором для определения порядка исполнения полномочий субъектов муниципальных правоотношений, принцип поэтапного осуществления муниципальных процедур ориентирует на последовательность обеспечительных действий при разработке и принятии муниципальных нормативных правовых актов, а также при контроле за их исполнением, принцип обязательности осуществления процедур устанавливает правовой режим процессуальной деятельности, принцип целесообразности ориентирует участников муниципальных правоотношений на выбор процессуальных действий, которые позволяют в рамках соблюдения законности выбрать оптимальный вариант решения конкретного вопроса местного значения. Применительно к процессуальной деятельности принцип равенства проявляется в равных возможностях муниципальных депутатов работать в представительном органе муниципального образования, принцип вовлеченности предполагает обеспечение участия всех заинтересованных лиц в решении вопросов местного значения. Из общего принципа гласности местного самоуправления вытекает принцип доступности информации субъектов муниципальных правоотношений о позиции каждого муниципального депутата при обсуждении проектов нормативных актов, а также в открытости официальных документов о работе органов местного самоуправления, о наполняемости и исполнении местных бюджетов. Принцип рациональности процессуальных правил ориентирует на закрепление в них наиболее оптимальных условий решения процессуальных задач.
Результативность муниципального процесса во многом зависит от условий, в которых он осуществляется. Под условиями муниципального процесса нами понимаются обстоятельства, от которых зависит реализация муниципальных процессуальных норм. К условиям осуществления муниципального процесса следует отнести императивно установленную в Конституции РФ обязательность местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, а также наличие системы нормативных правовых актов, регулирующих муниципальный процесс, наличие субъектов, наделенных полномочиями по осуществлению процессуальной деятельности, обеспечение судебной защиты участников муниципального процесса.
В совокупности условия муниципального процесса создают систему гарантий его осуществления. Муниципальные гарантии представляют собой защитные средства, предотвращающие отклонение от нормативно установленного порядка решения вопросов местного значения. Они обеспечивают реализацию процессуальных норм и предназначены для минимизации рисков нарушения порядка осуществления муниципального процесса, их эффективности, а также охраны правомерных действий участников правоотношений в сфере местного самоуправления. Процессуальными гарантиями, к примеру, являются право на прения на заседаниях органов местного самоуправления, право на переголосование по рассматриваемым ими вопросам, право на обжалование принятых решений, гласность деятельности органов местного самоуправления. Они стабилизируют муниципальный процесс, создают условия для обязательного исполнения процедурных правил, восстанавливают баланс прав и обязанностей субъектов муниципального права.
Анализ муниципального процесса показывает, что он осуществляется в условиях недооценки муниципальных процессуальных норм. Об этом свидетельствуют отсутствие специального нормативного правового акта федерального уровня, состоящего из совокупности процессуальных норм и предназначенного для обеспечения материальных норм, закрепляющих полномочия участников муниципальных правовых отношений. Не системно изложены процессуальные нормы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 и в других федеральных законах, что затрудняет их применение на практике. Такие недостатки присущи также региональному законодательству и муниципальным нормативным правовым актам.
Очевидно, что для оптимизации муниципального процесса необходимо совершенствование законодательства в сфере местного самоуправления, регулирующего эту деятельность. Как нам представляется, прежде всего, целесообразно в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ объединить все содержащиеся в нем процессуальные нормы в отдельную главу. В дальнейшем можно было бы разработать и принять как федеральный, так и региональные муниципальные процессуальные кодексы.
Регулирование муниципальных процессуальных нормативных отношений следует совершенствовать и на муниципальном уровне посредством принятия органами местного самоуправления процессуальных нормативных актов, определяющих порядок решения каждого отдельно взятого вопроса местного значения и других вопросов, решать которые призваны органы местного самоуправления.
Решение субъектами муниципального права вопросов местного значения предполагает осуществление нормативно определенных обеспечительных действий. Напомним, что такие действия составляют основное содержание муниципального процесса. Его содержание расширяется за счет действий, обеспечивающих реализацию органами местного самоуправления права решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, но закрепленные в ст. 141, 151 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также действий, обеспечивающих осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, закрепленных соответствующими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, совокупный массив содержания муниципального процесса весьма объемен, чем обусловливается целесообразность его классификации по частям, направлениям и видам. В их выявлении видится условие полной характеристики муниципального процесса. Научный интерес к определению классификации муниципального процесса определяется и тем, что ранее в юридической литературе этот вопрос не исследовался.
Представляется, что классификация муниципального процесса по частям, направлениям и видам (типам), процессуальной деятельности наиболее оптимальный способ охарактеризовать его содержание[65]. Под частью муниципального процесса мы понимаем его разновидность в контексте степени обязательности осуществления тех или иных процедур. На основе такого критерия нами выделяются обязательный муниципальный процесс, факультативный муниципальный процесс и дополнительный муниципальный процесс. Критерием классификации муниципального процесса может быть содержательная направленность процедур в их движении к конкретной цели, например, к принятию муниципального нормативного правового акта. На основании этого критерия выделяются муниципальный правотворческий процесс, муниципальный правоприменительный процесс, муниципальный контрольный процесс. Каждое из названных направлений подразделяется на сегменты, которые обусловлены предметом соответствующего процесса и его целью[66].
Содержание местного самоуправления достаточно четко определено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и проявляется, как уже отмечалось, при решении вопросов местного значения, закрепленных в его ст. 14, 15 и 16 посредством осуществления населением и органами местного самоуправления процессуальных действий. К таким действиям в названном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относятся местные референдумы, голосования граждан, опросы граждан и другие действия, позволяющие выявлять волю субъектов муниципального права и оформить ее в правовом акте либо отразить в документе, содержащем информацию, необходимую для последующего принятия решения. Именно таким способом обеспечивается реализация населением и органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
В совокупности действия субъектов муниципального права, необходимые для решения вопросов местного значения и обусловленные обязанностью исполнения возложенных на них полномочий, составляют обязательный муниципальный процесс. Обязательный потому, что без осуществления необходимых действий субъекты муниципального права не смогут решать вопросы местного значения и исполнять закрепленные в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочия. По состоянию на 1 января 2018 г. на органы местного самоуправления возложено четырнадцать полномочий. Их на шесть больше по сравнению с первым перечнем полномочий, утвержденным Федеральном законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ на момент его вступления в силу. Это свидетельствует о тенденции расширения полномочий органов местного самоуправления и, соответственно, повышения востребованности муниципального процесса. В то же время полномочия органов местного самоуправления закреплены и в ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, на что обоснованно обращается внимание в юридической литературе[67]. Так, например, не вопросами, а полномочиями являются установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, а также утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.
За пределами полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных в названных статьях указанного Закона, находятся и некоторые исключительные полномочия представительных органов муниципальных образований. Такие полномочия закреплены в ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Это определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определение порядка участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества, контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Следует также отметить, что в ст. 36 названного Федерального закона закреплены некоторые полномочия глав муниципальных образований, включая обнародование нормативных правовых актов и издание нормативных правовых актов, которые направлены на решение вопросов местного значения.
Таким образом, перечень полномочий органов местного самоуправления гораздо шире, чем он определен в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Для реализации всех предоставленных им полномочий также требуется процессуальное обеспечение, что влечет расширение содержания обязательного муниципального процесса.
В федеральном законодательстве имеются нормы, описывающие некоторые процессуальные действия. Такое правовое регулирование муниципального процесса является гарантией полного исполнения органами местного самоуправления своих материальных полномочий. Ярким примером указанной регламентации является реализация представительным органом муниципального образования полномочий по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений. Порядок принятия устава муниципального образования установлен в ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ч. 4 данной статьи определены обязательные процедурные действия по обеспечению рассмотрения проекта устава муниципального образования. В частности, в ней записано, что не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования его проект подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Действия по их реализации входят в содержание обязательного муниципального процесса. Подобным образом решаются и вопросы рассмотрения проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Следует отметить, что названных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ процессуальных действий, обеспечивающих обсуждение проекта устава муниципального образования, недостаточно для обеспечения его всестороннего рассмотрения максимально широким кругом жителей муниципального образования. Для этого требуется принятие трех муниципальных правовых актов, утверждающих процессуальные действия, составляющие порядок опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования, порядок учета предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Такая потребность выявляет важную особенность обязательного муниципального процесса. Этот процесс осуществляется в строгом соответствии с требованиями соответствующих процессуальных правовых актов.
Как уже отмечалось, органы местного самоуправления решают немало вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, но имеющих важное социальное значение для населения муниципальных образований. Такие вопросы и права по их решению перечислены в ст. 141, 151 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Их реализация объективно требует применения процессуальных норм, закрепляющих конкретные процессуальные действия. Так, например, статьей 141 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено право органов местного самоуправления городского и сельского поселений создавать музеи поселений. Чтобы обеспечить реализацию этого права следует разработать нормативные акты, определяющие порядок выделения земельных участков и помещений для соответствующих общественных нужд, установить порядок сбора, хранения экспонатов и проведения соответствующей экспертизы на предмет определения их художественной и исторической ценности, а также порядок организации и проведения экскурсий по музеям, обмена экспозициями с другими музеями. Без таких процессуальных актов вряд ли возможна полноценная реализация права органов местного самоуправления на создание музеев.
Анализ закрепленных в ст. 141, 151 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ прав органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что процессуальная деятельность потребуются и при решении иных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений и других муниципальных образований. Она будет необходима, например, при регистрации органами местного самоуправления городского, сельского поселения права предоставлять гражданам жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования, а также при организации муниципальной пожарной охраны и создания условий для развития туризма. Процессуальные нормы упорядочивают такую работу, обеспечивают целенаправленность и достижение ожидаемого результата.
В целом, процессуальные действия, обеспечивающие реализацию прав органов местного самоуправления, которые содержатся в ст. 141, 151, 161 названного Федерального закона, составляют относительно обособленную часть муниципального процесса. Эту часть можно именовать как факультативный муниципальный процесс. Определение «факультативный» отражает суть деятельности, обусловленной реализацией положений указанных статей. В данном случае органы местного самоуправления самостоятельно решают вопрос о том, использовать или не использовать права, которые определены в перечисленных выше статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Из содержания муниципального процесса можно выделить и третью относительно самостоятельную часть, которую можно именовать дополнительным муниципальным процессом. Эта часть муниципального процесса состоит из процессуальных действий, используемых при исполнении органами местного самоуправления полномочий, закрепленных в федеральных и региональных законах о наделении их отдельными государственными полномочиями.
Специфика дополнительного муниципального процесса проявляется в том, что осуществляемые процессуальные действия обязательны для органов местного самоуправления, на которые возложена обязанность исполнить закон, возлагающий на них отдельные государственные полномочия. Содержание таких действий определяется непосредственно в соответствующем федеральном или региональном законе путем включения процессуальных правил. Обязанность утверждения таких законов закреплена в ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В этой норме определены требования к федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом в таких законах следует определить способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая государственные минимальные социальные стандарты, а также порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению переданных им отдельных государственных полномочий.
Законодательного регулирования процесса передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не достаточно. В связи с этим в ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вполне обоснованно установлено право органов исполнительной власти в пределах своей компетенции издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Такие акты повышают гарантии реализации соответствующих федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации в пределах, выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Данный вид муниципального процесса мы называем дополнительным потому, что в отличие от обязательного муниципального процесса, осуществляемого при решении вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия могут и не передаваться органам местного самоуправления для исполнения.
Содержание дополнительного муниципального процесса может быть расширено в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в исполнении государственных полномочий, которые определяются федеральными законами, принятыми без учета требований ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В этом случае дополнительный муниципальный процесс будет регулироваться соответствующим решением представительного органа муниципального образования. Таким образом, исходя из предназначения процессуальных действий, в муниципальном процессе выделяются три части – обязательная часть, факультативная часть и дополнительная часть.
Большое практическое значение имеет разграничение муниципального процесса по содержательным направлениям. Содержательный критерий может использоваться для выделения направлений муниципального процесса при разработке и принятии муниципальных правовых актов, обеспечении их применения в практической деятельности органов местного самоуправления и при осуществлении контроля за деятельностью субъектов муниципального права. В связи с этим выделяются правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса. Такое разграничение подтверждается относительно самостоятельными целями названных направлений муниципального процесса. Так, целью правотворческого муниципального процесса является обеспечение реализации субъектами муниципального права, закрепленных за ними полномочий по созданию нормативных правовых актов, целью муниципального правоприменительного процесса является обеспечение деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, контрольный муниципальный процесс имеет своей целью надлежащее исполнение ими материальных правовых норм. Данные направления муниципального процесса являются постоянными.
Его четвертым направлением является учредительный муниципальный процесс. В отличие от первых трех он проявляется периодически во время проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований и при избрании населением глав муниципальных образований. В связи с этим учредительное направление муниципального процесса характеризуется в рамках реализации гражданами РФ права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Критерием для классификации муниципального процесса может быть вид нормативного правового акта, в котором определяются процессуальные действия по реализации материальных полномочий. По видам правовых источников можно выделить следующие виды муниципального процесса. Первый – международно-правовой муниципальный процесс. Его содержанием является реализация норм Европейской хартии местного самоуправления процессуального характера[68]. Данная Хартия имеет институциональное и процессуальное значение. Она ориентируют законодателей различных государств на включение в соответствующие внутригосударственные законы норм, которые обеспечивают деятельность по формированию системы органов местного самоуправления, а также определяют формы их взаимодействия с иными органами публичной власти и общественными ассоциациями. На основе такой ориентации принимаются национальные законы, содержащие соответствующие процессуальные правила. Подтверждением этого суждения является, к примеру, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления о праве местного населения на избрание членов Советов или на проведение референдумов.
Более широким по сравнению с международно-правовым видом муниципального процесса является федерально-правовой вид муниципального процесса. Критерием для выделения федерально-правового вида муниципального процесса является наличие федеральных источников, содержащих процессуальные правила или нацеливающих законодателя на их принятие. Так, ст. 130 Конституции РФ обусловливается потребность разработки принятия процессуальных правил, обеспечивающих участие граждан в референдумах, выборах и других формах прямого волеизъявления. Такие же правила необходимы и для обеспечения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, в которой установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения жителей соответствующих муниципальных образований.
В рамках классификации муниципального процесса на основе видов нормативных правовых актов необходимо отметить, что его федерально-правовой вид определяется федеральными законами, в которых закреплены полномочия органов местного самоуправления и реализация которых, обеспечивается процессуальными действиями. К таким законам относится, к примеру, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[69]. В этом Законе, во-первых, имеются процессуальные правила, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления, в частности, устанавливающие процедуры приватизации имущественного комплекса муниципального унитарного предприятия. Во-вторых, названный Федеральный закон содержит статьи, ориентирующие органы местного самоуправления на самостоятельную разработку процессуальных правовых актов. Так, например, во исполнение его ст. 10 органы местного самоуправления должны определять порядок планирования приватизации муниципального имущества. В ст. 14 этого Федерального закона установлена их обязанность определять порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.
Необходимость разработки процессуальных актов возникает также в случаях, когда в федеральных законах устанавливаются дополнительные полномочия органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»[70], к примеру, полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта закреплены в ст. 9 и 91. Всего посредством принятия данного Закона федеральный законодатель возложил на органы местного самоуправления пятнадцать полномочий. Большинство из них могут исполняться посредством реализации соответствующих муниципальных правовых актов, содержащих процессуальные правила. К числу таких полномочий относятся, например, полномочия по организации проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий, организации физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан, а также утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов.
Процессуальные акты, обеспечивающие реализацию перечисленных полномочий, как нам представляется, также следует включить в перечень правовых актов, регулирующих дополнительный муниципальный процесс. Такие акты нужны и для реализации ст. 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[71]. Данной статьей Закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесено осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка создания и использования, в том числе, на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения и ряд других полномочий, исполнение которых невозможно без определения процессуальных правил. Процессуальное обеспечение требуется и для исполнения полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[72], а также закрепленных в Бюджетном кодексе РФ и в ряде других федеральных законах[73].
Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления определены в ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ее ч. 1 закреплено их право осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующих субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных названным Федеральным законом. К числу таких случаев относится территориальная организация местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации, к примеру, осуществляется наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения, а также установление и изменение их границ. Такой закон 21 декабря 2005 г. приняла, например, Курская областная Дума. Он называется «О порядке рассмотрения вопросов преобразования муниципальных образований в Курской области и изменения границ муниципального образования»[74]. Его реализация требует осуществления представительными органами муниципальных образований ряда процессуальных действий, в частности, для получения согласия населения соответствующих муниципальных образований на их объединение.
Данный пример не исключение. Анализ законов субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления показывает, что для их реализации необходимы правовые акты, устанавливающие процедурные правила деятельности органов местного самоуправления, а, соответственно, и действий по их исполнению. В связи с чем имеется возможность выделения такого вида муниципального процесса как региональный правовой муниципальный процесс. Он формируется из процессуальных действий, возникающих при исполнении органами местного самоуправления правил, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления принимают собственные нормативные правовые акты, в том числе и процессуального содержания. Такая практика позволяет выделить в муниципальном процессе действия, обусловленные потребностью исполнения муниципальных правовых процессуальных актов. Муниципальные процессуальные действия, которые осуществляются в процессе реализации процессуальных правил, образуют локальный муниципальный процесс, который также является частью муниципального процесса. Эту часть муниципального процесса регулируют нормы регламентов представительных и иных органов местного самоуправления, а также принимаемые представительными органами муниципальных образований различные положения, например, о порядке реализации населением права на проведение местного референдума, о порядке опубликования муниципальных нормативных правовых актов и проведения опросов граждан[75]. Акты процессуального содержания принимают и местные администрации. Наличие таких актов позволяет выделить такой вид муниципального процесса как локальный муниципальный процесс.
Таким образом, муниципальный процесс имеет сложную содержательную структуру. Поэтому для его максимально полной и объективной характеристики целесообразна соответствующая дифференциация по степени обязательности, направлениям осуществления процессуальных действий, а также по видам нормативных правовых актов, определяющим такие действия либо возлагающим на субъекты муниципального права полномочия, которые исполняются посредством осуществления процессуальных действий. Предлагаемая дифференциация позволяет углубленно анализировать содержание муниципального процесса с целью его последующей корректировки. В этом имеется объективная потребность, так как многие процессуальные действия осуществляются субъектами муниципального права спонтанно, без должной нормативной основы, что принижает эффективность осуществления местного самоуправления, не дает ожидаемых результатов.
В целом классификацию муниципального процесса следует проводить на основе следующих критериев – степени обязательности исполнения процессуальных действий, содержательной направленности процессуальных действий и видов нормативных правовых актов, регулирующих муниципальные процедуры. На основе первого критерия выделяются такие части муниципального процесса, как обязательный муниципальный процесс, факультативный муниципальный процесс, а также дополнительный муниципальный процесс. Второй критерий позволяет выделить правотворческое, правоприменительное и контрольное направления муниципального процесса и разграничивать их на относительно самостоятельные сегменты. Исходя из третьего критерия, выделяются такие виды муниципального процесса как международно-правовой муниципальный процесс, федерально-правовой муниципальный процесс, регионально-правовой муниципальный процесс, локальный муниципальный процесс. Все перечисленные части, направления и виды муниципального процесса объединяет общая цель – процессуальное обеспечение реализации субъектами муниципального права своих материальных полномочий для создания благоприятных условий жизнедеятельности населения муниципальных образований.