Проблемы миграции населения являются одними из наиболее важных глобальных явлений XXI в., актуальными для всех стран мира на современном этапе развития, так как внутренняя и особенно внешняя миграция оказывает значительное, а для некоторых стран решающее влияние на социально-политическую и экономическую ситуацию в государстве.
Важнейшим вектором развития мирового сообщества в XX в. являлась глобализация во всех ее проявлениях, сопровождавшаяся в том числе различными новыми формами объединения государств для решения региональных и общепланетарных задач развития, созданием безвизовых зон, а в некоторых случаях и зон свободного перемещения через государственные границы ряда государств. Эти процессы проходили под девизом мультикультурности современного общества и его толерантности, в том числе и по отношению к процессам миграции населения.
Однако в начале XXI в. большинство государств вынуждены осознавать факт провала ранее избранного вектора миграционной политики, что в ближайшее время грозит существенными переменами в ранее развивавшихся межгосударственных объединениях, в уже привычных для многих формах реализации принципа свободы передвижения.
Необходимость правового регулирования миграционных процессов, создания соответствующего эффективного механизма государственного управления связана с детерминированием проблемами миграции экономической, социальной, национальной и правоохранительной политики в настоящее время.
Выработке миграционной политики в России стали уделять значительное внимание в последние 15–20 лет. После распада СССР в Российской Федерации появились две проблемы:
– с падением «железного занавеса» границы СССР стали открытыми для внешних иммиграционных и эмиграционных потоков;
– распад СССР и создание многочисленных независимых государств без четко обустроенных и определенных границ с разным уровнем жизни населения привели к возникновению неконтролируемых миграционных потоков.
Реализация глобальных социально-политических и экономических реформ в России в 1990-е гг. привела к глубокой социально-экономической и этнополитической поляризации российского общества. Кардинально изменились образ жизни и условия жизни всех слоев населения, практически каждого жителя страны. Естественно, это незамедлительно нашло отражение и в миграционном поведении населения, что привело к серьезной трансформации миграционных процессов. Для абсолютного большинства населения миграция превратилась из гипотетически возможного для каждого жителя механизма улучшения условий своей жизни путем смены места жительства в механизм выживания, связанный с вынужденным изменением места жительства в поисках любых источников дохода, в том числе в других государствах.
К процессам внутренней миграции добавился огромный по количеству и не поддающийся контролю поток внешних мигрантов – в основном из государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. Данные процессы были обусловлены массовым обнищанием населения, безработицей, развалом социально-бытовой и производственной инфраструктуры и являлись следствием таких политических факторов, как распад СССР, социально-политическое реформирование на постсоветском пространстве, межэтнические конфликты и т. п. Россия с более благоприятной экономической и политической обстановкой становится страной все более привлекательной не только для транзита мигрантов, но и для иммиграции, наибольший объем которой осуществляется в нелегальной форме.
На первый план вышла принципиально новая проблема геополитических аспектов миграции, которая особенно остро стоит на приграничных территориях Российской Федерации. В связи с распадом Союза фактически на всем протяжении государственной границы Российской Федерации существует угроза территориальных притязаний со стороны приграничных государств.
Масштабы миграционных процессов в стране имеют стремительную динамику роста:
– за последние годы количество иностранцев, въехавших в Российскую Федерацию, увеличилось многократно;
– на фоне устойчивого сокращения численности регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока наблюдается избыточная концентрация внутренних мигрантов и иммигрантов в густонаселенных центральных и южных районах страны;
– одной из приоритетных задач является стабилизация численности населения на северных и восточных территориях страны;
– по-прежнему актуальна проблема эмиграции высококвалифицированных кадров в основном молодого возраста;
– значителен дефицит трудоспособного молодого населения, что связано в основном с существенным падением рождаемости в 90-е гг. XX в.;
– наиболее остро выражена проблема не поддающегося контролю роста количества незаконных мигрантов, который все в большей степени затрагивает интересы национальной безопасности. Нелегальная миграция в силу своей природы тесно связана с различными формами нелегального бизнеса и в отдельных проявлениях смыкается с организованной преступностью, представители которой, в свою очередь, заинтересованы в трафике мигрантов как в источнике существенных доходов. Из-за роста миграционных потоков наблюдается существенный рост количества преступлений и административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами;
– легальная и нелегальная миграция в последнее время также стала являться мощным орудием подрыва суверенитета ряда государств путем искусственного создания заинтересованными в этом внешними источниками влияния очагов напряженности, а в некоторых случаях и террористической активности;
– на фоне депопуляции в России в концепции демографического развития страны на ближайшие десятилетия должна быть дана оценка влияния на данную тенденцию роста количества иммигрантов, въезжающих в Российскую Федерацию на законных и незаконных основаниях.
Несмотря на наиболее остро проявляющиеся проблемы нельзя забывать о том, что миграция оказывает значительное влияние на экономическую и социальную сферы жизни российского общества. Существенным для оценки данного влияния является глобализация экономики, которая выражается в создании новых транснациональных форм производства, инфраструктуры и коммуникаций. Данный вектор развития имеет как позитивный, так и негативный аспект, поскольку поиск дешевых рынков рабочей силы тормозит развитие целых регионов нашей планеты, разрушая национальные экономики многих государств, ставя их в зависимость от интересов транснациональных корпораций.
При оценке влияния миграции на экономическую сферу любого государства необходимо помнить, что в основе миграционных процессов также всегда лежат экономические мотивы каждого конкретного мигранта, желающего улучшить уровень своей жизни и уровень жизни своей семьи.
Массовая миграция не может не оказать влияния и на социальную сферу жизни общества. При этом важнейшими аспектами здесь являются пропорциональность распределения мигрантов на территории государства, успешность интеграции в жизнь принимающего их общества.
В Российской Федерации миграционная политика находится в стадии становления и выбора дальнейшего пути развития после массового и неконтролируемого миграционного потока начала 90-х гг. XX в., когда миграционная политика носила характер экстренных мер, а не перспективного планирования. Однако с учетом реалий современного развития миграционных процессов при выработке приоритетов миграционной политики в первую очередь должны быть учтены геополитические аспекты миграции, ее воздействие на обороноспособность и территориальную целостность России. При выработке приоритетов в области миграционной политики также необходим учет как российского, так и зарубежного негативного опыта в области миграционной политики, результатом которого становится развитие территориальных, межнациональных и межрелигиозных конфликтов.
Вместе с тем, на наш взгляд, выработка и понимание миграционной политики невозможны без четкого определения предмета регулирования. До сих пор в научной литературе нет единого мнения и единого подхода к определению миграции и категорий мигрантов.
На фоне реально сложившейся в стране миграционной ситуации серьезно встала проблема ее организации, правового регулирования – и в первую очередь проблема становления понятийного аппарата. Несмотря на активное развитие за последнее время нормативной базы, регулирующей миграционные процессы в Российской Федерации (принятие таких основополагающих Федеральных законов, как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), на законодательном уровне не закреплено легальное определение понятия «миграция», не определены четкие критерии ее классификации, в связи с чем отсутствует возможность дать определения производным от нее понятиям «иммигрант», «эмигрант», «нелегальная миграция» и т. д.
В международных правовых актах мы можем найти определение понятия «мигрант». Согласно решению «О Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16 сентября 2004 г.) под мигрантом понимается «гражданин государства – участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства – участника СНГ». Однако определение данного термина применяется только для целей указанного документа.
В рамках СНГ было вынесено решение Экономического суда СНГ от 11 сентября 1996 г. № С-1 / 14–96, дающее толкования понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец» применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. Согласно данному решению мигрантом является лицо, осуществляющее пространственные перемещения вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ.
Косвенное определение термина «мигрант» содержится и в международных правовых актах Организации Объединенных Наций. Так, в Протоколе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющем Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (принят 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55 / 25 Генеральной Ассамблеи ООН и ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ), мы можем найти закрепление такого понятия, как «незаконный ввоз мигрантов», под которым понимается обеспечение с целью получения прямо или косвенно какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо государство-участник любого лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории. Таким образом, из данного определения можно вычленить определение понятия «мигрант», под которым понимается любое въехавшее на территорию государства лицо, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории.
Сам термин «миграция» производен от латинского migratio, что можно перевести как «переселение», «перемещение», «переход».
Трудности с законодательным закреплением понятия «миграция» связаны с тем, что сама миграция включает в себя ряд базовых проблем, которые раскрывают ее социально-экономическое, демографическое, правоохранительное и иное конкретное содержание. В связи с этим существуют и разнообразные подходы к определению понятия «миграция». В научных работах выделяют такие понятия, как «внешняя или международная миграция», «внутренняя миграция», «внешняя трудовая миграция», «вынужденная миграция», «незаконная миграция» и другие категории.
Так, Л. В. Смирнягин и Б. С. Хорев под международной миграцией населения, внешней или межгосударственной миграцией понимают перемещение людей через государственные границы, связанное главным образом с изменением их постоянного места жительства[2]. Однако глобализация миграционных процессов и формирование свободных для перемещения безвизовых зон делают межгосударственную миграцию более мобильной и не связывают людей с необходимостью менять постоянное место жительства.
Л. Л. Рыбаковский под внешней миграцией подразумевает переселение населения одной страны на территорию другой. Такое переселение в конечном счете сопровождается сменой гражданства[3]. Данное определение близко к первому, однако за основу взят критерий смены гражданства как наиболее тесной взаимосвязи человека с государством. Это определение характерно для стран классической иммиграции, таких как США, Канада, которые заинтересованы в привлечении иммигрантов на постоянное местожительство.
Швейцарский ученый М. Басанд дает следующее определение: «Международные миграции представляют собой все изменения места проживания, обусловленные пересечением государственной границы»[4].
Наиболее предпочтительно, по мнению авторов, определение международной миграции как перемещение населения через государственные границы, связанное с изменением места жительства, желанием сменить гражданство, найти новую работу и другими факторами.
Вопросы классификации миграции тесно связаны с классификацией международных мигрантов. Так, Международная организация миграции (МОМ) подразделяет международных мигрантов на пять групп[5].
1. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения:
– студенты-иностранцы – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью обучения по определенной программе. В некоторых странах студентам на определенных условиях разрешена трудовая деятельность в процессе обучения;
– иностранцы, приехавшие с целью профессионального обучения, – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью приобретения профессионального опыта в процессе обучения без отрыва от работы. Эта категория иностранцев вправе работать только в определенных организациях, осуществляющих их обучение, и пребывать в стране строго определенный срок;
– родственники иностранных студентов, которым разрешено пребывание в стране.
2. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью работы:
– трудящиеся-мигранты – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с четко определенной целью осуществления трудовой деятельности, которая оплачивается в стране пребывания. Трудящиеся мигранты делятся на выполняющих определенный проект, работающих по контракту, временных работников. Данные категории мигрантов имеют строго определенный срок пребывания в стране;
– члены семьи трудящихся-мигрантов, которым разрешено пребывание с ними.
3. Мигранты, прибывшие с целью воссоединения или создания семьи, – иностранцы, которым разрешено пребывание в стране, так как они являются непосредственными родственниками или собираются вступить в брак с гражданами или другими иностранцами, уже живущими на законных основаниях в стране пребывания.
4. Иммигранты – иностранцы, которым дано разрешение на пребывание в стране въезда на долгосрочной или безвозвратной основе и которые не полежат практически никаким ограничениям в отношении свободы трудовой деятельности и выбора места жительства:
– мигранты, прибывшие по семейным связям, – иностранцы, выехавшие на долгосрочное поселение на основе семейных связей с гражданами или иностранными жителями страны въезда;
– этнические мигранты – иностранцы, которым разрешен въезд в страну, являющуюся их исторической родиной, в силу их национальной или этнической принадлежности к ней;
– мигранты с правом свободного устройства – иностранцы, которые имеют право въезда, пребывания и работы на территории государства, не являющегося их родиной, в результате договора или соглашения, заключенного между государством, гражданами которого они являются, и государством, в котором они проживают;
– мигранты-пенсионеры – лица пенсионного возраста, которым разрешено пребывание на территории государства, не являющегося их родиной, при условии, что они не создадут дополнительных расходов для этого государства.
5. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране по гуманитарным причинам:
– беженцы – лица, которым обычно предоставляется бессрочное пребывание в стране убежища;
– ищущие убежища – лица, которые заполнили заявку на предоставление убежища в стране, не являющейся их родиной. Они остаются в статусе ищущих убежища до тех пор, пока их заявка не будет рассмотрена;
– иностранцы, которым предоставлен статус временной защиты, – лица, находящиеся вне пределов страны своей национальности и которые не могут вернуться в эту страну, не подвергая свою жизнь опасности. Данный статус позволяет им находиться в стране, его предоставившей, на протяжении ограниченного периода времени, в течение которого возвращение в их страну будет расцениваться как опасное;
– лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям, – лица, которые находятся вне пределов страны своей национальности в ситуациях, похожих на положение беженцев, поскольку они не могут воспользоваться защитой своей страны и нуждаются в защите государства, в котором они находятся.
Однако в этой классификации не учтены такие крупные группы международных мигрантов, как туристы, кочевники, паломники, дипломаты и некоторые другие группы.
Определенные трудности возникают и с отсутствием длительного опыта регулирования миграции в Российской Федерации, опыта взаимодействия с другими странами в связи с глобализацией миграционных процессов.
Вместе с тем миграционная политика на определенных этапах становления российской государственности играла немаловажную роль.
При разработке иммиграционной политики и выработке терминологии стоит обратить внимание на опыт Российской империи и Советского Союза начиная с XVII в. Во времена Петра I и Екатерины II проводилась политика, направленная на приглашение иностранной квалифицированной рабочей силы и других специалистов, в основном из Европы. Иммигрантам предоставлялись значительные льготы: их освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей на различные сроки в зависимости от заселяемых ими районов, разрешалась свобода вероисповедания, из казны предоставлялись ссуды на хозяйственное обустройство и др.
В XIX в. в России проводится осознанная миграционная политика. Переселенческая политика проводится в рамках существующих на тот момент концепций. Основной категорией мигрантов становиться переселенец, основной поток которых направляется на восток страны. В Сибирь и на Дальний Восток только в 1883–1889 гг. было переселено 1,4 млн человек. Основной целью проводимой политики было заселение восточных земель и их сохранение в составе России. Предпочтение отдавалось переселению целых семей.
В СССР миграционная политика за счет существования «железного занавеса» и отсутствия внешней миграции была сосредоточена на внутренних переселенцах. Внутренняя миграция регулировалась размещением производительных сил и дифференциацией условий жизни, в основном уровнем заработной платы. Вводятся льготы для сельскохозяйственных переселенцев, льготы для прибывающих на работу на Крайний Север и приравненные к нему местности и др. Кроме экономической мотивации внутренней миграции существовала и идеологическая подоплека (комсомольские наборы для строительства БАМа, освоения целины и др.)[6].
В Российской Федерации законодательство, регулирующее миграционное законодательство, находится в стадии становления. Приняты основополагающие федеральные законы, такие как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Несмотря на активную правотворческую деятельность в законодательстве существует масса пробелов, которые не позволяют выстроить эффективную миграционную политику. В первую очередь это отсутствие базового понятийного аппарата, закрепленного на законодательном уровне. В связи с этим происходит путаница при использовании терминологии в подзаконных и ведомственных нормативных правовых актах, что иногда приводит к серьезному искажению задач миграционной политики.
На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствует базовое понятие «миграция», что не позволяет дать четкое определение и производным от него понятиям, таким как «иммиграция», «международная миграция», «трудовая миграция», «незаконная миграция» и т. д.
Первым шагом на пути к формулированию целей и задач миграционной политики было принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р. Вместе с тем одним из серьезных недостатков концепции являлось использование терминологии, не имеющей единого легального определения. Более подробно вопрос миграционной политики Российской Федерации будет освещен в следующем параграфе данной главы.
Попытки разработки унифицированного понятийного аппарата и классификации миграционных процессов начиная с конца XIX в. не увенчались успехом, так как до сих пор нет единого мнения даже по таким базовым понятиям, как «эмигрант» и «иммигрант», и по многим другим категориям. Существуют определенные разногласия и по самому понятию «миграция».
Термин «миграция», под которым ряд ученых понимает совокупность действий, связанных с межпоселенными передвижениями, как на стадии принятия решения о миграции, так и на стадии приживаемости на новом месте или в новых условиях с учетом циркулярных передвижений, приобрел в настоящее время универсальный, обобщающий характер и в широком смысле, в частности Б. С. Хоревым, отождествляется с понятием «миграционное движение».
В зависимости от различных критериев, заложенных в основу классификации, можно выделить несколько видов миграции.
Так, миграцию можно классифицировать на международную и внутреннюю в зависимости от пересечения мигрантом государственной или территориально-административной границы.
Что касается международной, или межгосударственной, миграции, то она представляет собой территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и др.), или с пребыванием в стране въезда, имеющим длительный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение и т. д.
Главными отличительными признаками международной миграции населения по сравнению с внутренней миграцией являются государственная граница, ее пересечение и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране въезда, особенно в связи с трудоустройством.
В зависимости от длительности перемещения можно разделить миграцию на эпизодическую, маятниковую, сезонную и безвозвратную.
К эпизодической миграции можно отнести пространственные перемещения с целью отдыха, перемещения делового характера и ряд иных поездок, нерегулярных по своему характеру, в которые вовлечено большинство населения. Под маятниковой миграцией понимаются регулярные перемещения населения от места жительства к местам работы или учебы. К сезонной миграции относятся перемещения в основном трудоспособного населения, связанные с поиском временной работы без цели изменения постоянного места жительства. К основным «потребителям» сезонной миграции можно отнести сельскохозяйственную и иные перерабатывающие отрасли практически всех экономически развитых государств. Под безвозвратной миграцией понимается перемещение с целью смены постоянного места жительства.
По направленности миграционных потоков можно выделить иммиграцию (въездную миграцию) и эмиграцию (выездную миграцию).
В зависимости от легальности пребывания на территории государства въезда различают законную (легальную) и незаконную (нелегальную) миграцию.
В зависимости от добровольности перемещения миграцию подразделяется на добровольную или вынужденную.
Однако в законодательстве большинства государств, проводящих активную иммиграционную политику, эти несколько критериев деления миграции объединены в классификации миграции относительно целей перемещения на три больших блока: трудовая (экономическая) миграция, вынужденная миграция, миграция с целью воссоединения семей.
В российском миграционном законодательстве отсутствует прямое деление мигрантов на различные категории в связи с обозначенной проблемой наличия пробелов в понятийном аппарате и его неразвитости. Попытка классифицировать виды миграции предпринята в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом России 13 июня 2012 г., о чем более подробно будет изложено в следующем параграфе главы.
Также необходимо отметить, что на протяжении длительного времени ведущими учеными и правоприменителями ведется дискуссия о целесообразности создания миграционного кодекса, одной их основных задач которого, несомненно, станет развитие понятийного аппарата в области миграции.
На протяжении длительного времени после падения «железного занавеса» и возникновения необходимости экстремально быстрого вливания Российской Федерации в реалии глобальных миграционных явлений процесс формирования внутренней миграционной политики проходил в рамках вынужденно-ситуационного подхода, что делало невозможным формирование четкой стратегии миграционной политики на более длительный период времени.
Однако после накопления собственного опыта регулирования миграционных процессов Российская Федерация пришла к пониманию необходимости прогнозирования миграционной политики, в связи с чем Президентом России 13 июня 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее – Концепция).
Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, которыми определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики.
Разработка Концепции осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.
Целями государственной миграционной политики провозглашены обеспечение национальной безопасности, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения России, стабилизация и увеличение численности постоянного населения России, содействие обеспечению потребности российской экономики в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.
Раскрыты принципы, определившие содержание и направление правового регулирования государственной миграционной политики Российской Федерации: обеспечение прав и свобод человека и гражданина; недопустимость любых форм дискриминации; соблюдение норм национального и международного права; гармонизация интересов личности, общества и государства; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; развитие институтов социального партнерства и гражданского общества; защита национального рынка труда; дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов; учет особенностей регионального развития; открытость и доступность информации о миграционных процессах и принимаемых решениях в области реализации государственной миграционной политики Российской Федерации; научная обоснованность принимаемых решений.
Концепция должна реализовываться в три этапа: первый этап – 2012–2015 гг.; второй этап – 2016–2020 гг.; третий этап – 2021–2025 гг.
Концепция представляет интерес и для целей формирования понятийного аппарата российского миграционного законодательства, поскольку содержит определения некоторых основных понятий, отсутствующих в миграционном законодательстве и дающих представление о видах миграции, подлежащих правому регулированию. При этом используется термин «миграция», до сих пор, как было указано ранее, не имеющий легального определения.
Исходя из раскрытых Концепцией понятий можно сделать вывод о делении миграции на следующие виды:
1) по срокам пребывания:
– временная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на определенный период времени без перемены постоянного места жительства. Временная миграция осуществляется с целью работы (временная трудовая миграция), учебы (образовательная миграция) и т. п.;
– долгосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на длительный период (не менее 1 года);
– краткосрочная миграция – международная или внутренняя миграция, которая совершается на непродолжительный срок (менее 1 года). Перемещения с рекреационными целями, на лечение или в краткосрочные командировки к миграции не относятся. К данному виду относится и сезонная трудовая миграция;
2) по направлению миграционных процессов выделены международная или внутренняя миграция (без раскрытия данных понятий);
3) по критерию законности миграция делится на законную и незаконную, при этом последней дано определение: под незаконной миграцией понимается перемещение в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности;
4) по целям миграции:
– миграция на постоянное место жительства – международная или внутренняя миграция, которая предполагает смену постоянного места жительства;
– образовательная (учебная) миграция – миграция с целью получения или продолжения образования;
– трудовая миграция – временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг), в рамках которой также выделяется сезонная трудовая миграция – вид трудовой миграции иностранных граждан, работа которых по своему характеру зависит от сезонных условий и осуществляется только в течение части года;
– миграция с целью воссоединения семей (гуманитарная миграция).
Однако несмотря на попытку раскрытия новых понятий, давно укрепившихся при описании миграционных процессов, Концепция, так же как и остальное миграционное законодательство, не дает определения самого понятия «миграция».
Концепция признает значительную роль миграционных процессов в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации, в том числе в качестве механизма компенсации процесса естественной убыли населения, формирования рынка труда, соответствующего потребностями российской экономики и обеспечивающего экономический рост (в основном за счет привлечения высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов – прежде всего на долгосрочной основе).
Концепция впервые дает комплексную оценку неблагоприятных аспектов миграции в Российской Федерации, к которым относит:
– продолжающийся эмиграционный отток из страны;
– низкий уровень образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки у мигрантов нового поколения;
– низкую территориальную мобильность во внутренней миграции, причины которой обусловлены большими издержками на переселение, неразвитостью транспортной сети, ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды, низкими доходами большей части населения;
– существенный дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации;
– несоответствие миграционного законодательства Российской Федерации текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом;
– несовершенство действующей системы управления миграционными процессами, проявляющееся в наличии большого числа незаконных мигрантов, питающих теневой сектор экономики;
– негативное отношение к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации, которое усиливается в связи с ростом количества незаконных мигрантов.
Концепцией определены основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации:
а) создание для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства, в первую очередь путем содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и возвращению эмигрантов, переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на российском рынке труда; создания условий для миграции в Российскую Федерацию предпринимателей и инвесторов; содействия переселению в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях воссоединения семей; стимулирования миграции в Российскую Федерацию молодежи, имеющей особо востребованные на российском рынке труда профессии и специальности, включая обеспечение преференций в получении вида на жительство выпускникам российских образовательных учреждений профессионального образования из числа иностранных граждан, получивших профессию (специальность), востребованную на рынке труда Российской Федерации; модернизации институтов разрешения на временное проживание и вида на жительство; создания балльной системы отбора мигрантов для получения ими вида на жительство; введения ускоренного (упрощенного) порядка получения гражданства Российской Федерации лицами, имеющими вид на жительство и являющимися предпринимателями, инвесторами, квалифицированными специалистами и членами их семей, а также выпускниками российских образовательных учреждений профессионального образования;
б) в области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой:
– создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда;
– совершенствование механизма квотирования и иных инструментов регулирования привлечения иностранной рабочей силы;
– создание дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции, предусматривающих использование различных механизмов отбора, условий въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности, в том числе:
– программ привлечения в страну высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным на российском рынке труда;
– программ организованного привлечения иностранных работников;
– программ сезонной миграции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов;
– развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций;
– создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров и получению статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;
– упрощение правил въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывающих в деловых целях;
– упрощение въезда и снятие ограничений для осуществления трудовой деятельности и обучения членов семей иностранных работников, заключивших долгосрочные трудовые контракты;
– создание механизма привлечения иностранных работников на рабочие места, которые невозможно заместить российскими работниками;
– совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов;
– упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, участвующих в инвестиционной и предпринимательской деятельности;
– упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, являющихся работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
– совершенствование системы выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности;
– создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;
в) в области содействия развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации:
– упрощение процедур регистрационного учета граждан Российской Федерации в целях снятия административных барьеров, препятствующих изменению места пребывания или жительства;
– обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;
– информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;
– развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ, гибких форм занятости и гибкого графика работы;
– поддержка образовательной (учебной) миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и повышения квалификации по профессиям, востребованным на рынке труда;
– содействие местной внутренней миграции, прежде всего между региональными центрами, малыми городами и сельскими поселениями;
– создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;
– поддержка регионов и территорий, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных программ;
– развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья;
– развитие взаимодействия государственных центров занятости с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан Российской Федерации вне территории их постоянного проживания;
– совершенствование федерального и региональных банков вакансий, региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях трудоустройства с целью повышения информированности граждан о возможностях и условиях трудоустройства;
– создание фондов по реализации мер стимулирования переселения граждан на работу в другие регионы, в том числе регионы Дальнего Востока;
– повышение инвестиционной привлекательности регионов Дальнего Востока, Сибири, приграничных и стратегически важных территорий с целью создания необходимой для переселения социальной и транспортной инфраструктуры, а также снижение транспортной оторванности от регионов Центральной России;
– развитие транспортной инфраструктуры, внутренних и межрегиональных пассажирских перевозок;
– субсидирование пассажирских авиаперевозок между регионами восточной и западной частей страны;
г) в области содействия образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности:
– совершенствование условий для обучения в российских образовательных учреждениях на разных уровнях подготовки российских и иностранных студентов вне зависимости от гражданства и места проживания;
– увеличение контингента студентов в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования из числа иностранных граждан, преимущественно граждан государств – участников Содружества Независимых Государств;
– совершенствование условий пребывания в Российской Федерации иностранных студентов, их социально-культурной адаптации, медицинского страхования, обеспечения безопасности;
– экспорт российских образовательных услуг в страны – источники массовой миграции в Российскую Федерацию;
– содействие мобильности специалистов, занимающихся преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работой в образовательных учреждениях и научных организациях;
– организационное, информационное и финансовое содействие образовательным учреждениям и научным организациям в реализации программ международной академической мобильности и в привлечении зарубежных ученых на основе долгосрочных трудовых контрактов;
– предоставление иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам;
– предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Российской Федерации непосредственно после завершения обучения в российских образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования;
– создание центров довузовской подготовки, изучения русского языка в образовательных учреждениях начального профессионального образования в странах с наиболее интенсивными миграционными потоками;
– упрощение административных процедур, связанных с въездом и пребыванием на территории Российской Федерации иностранных граждан с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, в том числе для участия в конференциях и семинарах;
– введение упрощенного порядка получения иностранными гражданами, въехавшими на территорию Российской Федерации с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и членами их семей статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;
– упрощение въезда членов семей иностранных граждан, прибывших с целью преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работы в образовательных учреждениях и научных организациях, и снятие ограничений для осуществления ими трудовой деятельности и обучения;
– разработка системы грантов для граждан Российской Федерации, получивших профессиональное образование за рубежом, с целью содействия их возвращению;
– содействие соотечественникам, в том числе их детям, проживающим за рубежом, в получении образования на территории Российской Федерации;
– разработка минимально необходимого перечня услуг по медицинскому страхованию для иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;
д) в области выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов:
– создание благоприятных условий для социально-экономической и социокультурной интеграции вынужденных мигрантов, реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина;
– выполнение государственных обязательств по жилищному обустройству лиц, имеющих статус вынужденных переселенцев;
– совершенствование системы предоставления убежища;
– создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией по работе с вынужденными мигрантами;
– оказание содействия добровольному возвращению беженцев, лиц, получивших убежище, и претендентов на получение соответствующего статуса в государства их прежнего проживания, а также переселению в третьи страны;
– предоставление вынужденным мигрантам полной и объективной информации о ситуации в странах и регионах их прежнего проживания, о безопасности при добровольном возвращении в места прежнего проживания;
– поддержание инфраструктуры объектов для размещения вынужденных мигрантов;
– разработка программ социальной поддержки вынужденных мигрантов;
е) в области содействия адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом:
– содействие развитию в обществе культуры межнациональных и межрелигиозных отношений, формирование у мигрантов и принимающего сообщества навыков межкультурного общения, противодействия ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости;
– создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, включая их обучение русскому языку, правовое просвещение, информирование о культурных традициях и нормах поведения путем формирования соответствующей инфраструктуры в странах их происхождения и в регионах Российской Федерации, испытывающих наибольший приток мигрантов, а также активно используя потенциал средств массовой информации и возможности культурно-адаптационных центров в странах происхождения мигрантов;
– обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам в зависимости от их правового статуса;
– содействие распространению русского языка и русской культуры за рубежом;
– противодействие социальной исключенности мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов;
– разработка, внедрение и реализация программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей в Российской Федерации на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и бизнес-структур;
– создание инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации и интеграции, включая центры информационной и правовой поддержки мигрантов, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации, а также создание специализированного канала и циклов телепередач, ориентированных на социокультурную и языковую адаптацию мигрантов;
– создание программ по формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;
– совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов;
ж) в области противодействия незаконной миграции:
– совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции;
– совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;
– создание и совершенствование системы иммиграционного контроля путем закрепления данного понятия в системе нормативных правовых актов Российской Федерации, определения компетентных органов и перечня соответствующих полномочий;
– совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;
– противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;
– создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;
– совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;
– разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;
– усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.
В качестве одного из наиболее важных механизмов регулирования миграционных процессов обозначено международное сотрудничество Российской Федерации в сфере миграции, которое осуществляется по следующим основным направлениям:
а) расширение взаимодействия с международными организациями в сфере миграции и использование их потенциала;
б) создание условий для свободного перемещения и трудоустройства граждан в соответствии с международными соглашениями;
в) гармонизация и унификация миграционного законодательства Российской Федерации и применение информационных технологий в сфере миграции в рамках международных организаций;
г) формирование правовой базы сотрудничества с иностранными государствами с целью обмена информацией по вопросам миграции, представляющим взаимный интерес;
д) выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;
е) развитие многостороннего и двустороннего взаимодействия в сфере миграции в рамках международных организаций;
ж) заключение международных соглашений в сфере миграции, способствующих притоку иностранных инвестиций в Российскую Федерацию;
з) заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;
и) заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии);
к) заключение международных соглашений об организованном привлечении иностранных работников;
л) заключение международных соглашений о взаимном признании медицинских документов.
В целях реализации Концепции распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1502-р был утвержден план мероприятий по ее реализации в 2012–2015 гг. (первый этап).
План мероприятий по реализации Концепции в 2016–2020 гг. (второй этап) утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2015 г. № 2122-р[7].
В рамках второго этапа планируется внесение изменений в Федеральный закон «О вынужденных переселенцах», совершенствование институтов вида на жительство и разрешения на временное проживание в Российской Федерации, реализации проекта Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», совершенствование государственного контроля в Российской Федерации, совершенствование Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, актуализация региональных программ переселения соотечественников, проживающих за рубежом, субъектами Российской Федерации, входящими в состав Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, в части внедрения комплекса мер по повышению миграционной привлекательности территорий вселения в целях привлечения квалифицированных специалистов, научных работников, студентов, перспективной молодежи и соотечественников, желающих заниматься сельскохозяйственным производством.
В области организационного, информационно-аналитического и научного обеспечения предусмотрено проведение анализов правоприменительной практики по различным направлениям деятельности, совершенствование существующих информационно-аналитических систем, мониторинг процессов реализации положений Концепции, разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, выработка предложений по развитию инфраструктуры авиаперевозок и субсидированию пассажирских авиаперевозок между регионами Крайнего Севера и Дальнего Востока и остальной частью Российской Федерации.
Принятие Концепции знаменует совершенно новый комплексный подход к изучению самих процессов формирования миграции, факторов, на нее влияющих, что позволяет реализовывать миграционную политику с точки зрения ее стратегических ориентиров и, в частности, даст возможность более качественно развивать систему миграционного законодательства Российской Федерации.