В науке международного права тема становления международного сотрудничества и его правового регулирования не является новой. Вместе с тем вопросы становления и развития международного таможенного сотрудничества, по мнению отдельных представителей научного сообщества, и сегодня остаются еще мало исследованы[1].
До сих пор нет единого взгляда на время и причины возникновения международного таможенного сотрудничества. Преобладающим является положение, что международное таможенное сотрудничество возникло в конце XIX – начале XX в. и было связано с появлением международных организаций, уставная деятельность которых и предусматривала возможность осуществления такого сотрудничества. Однако, Н. Э. Буваева, например, считает, что такая позиция ошибочна, поскольку таможенного сотрудничества между государствами в рамках международных организаций есть ничто иное как свидетельство масштабности такого рода сотрудничества[2]. По существу, оно обретает новую организационную форму – сотрудничество на постоянной коллективной основе в международной сфере. Это отмечает и Т. Н. Нешатаева, говоря, что «расширение социальных сфер международного сотрудничества в XIX в. привело к появлению новой формы международного сотрудничества – сотрудничество в рамках международных организаций»[3].
Возникновение международного таможенного сотрудничества нельзя связывать только с деятельностью международных организаций, эти отношения, безусловно, появились гораздо раньше. А. Д. Ершов, исследователь международных таможенных отношений, хотя и не указывает, когда именно они возникли и стали предметом регулирования международного права, но ставит их в прямую зависимость от возникновения и развития внешней торговли и соответственно от сотрудничества государств по торговым вопросам[4].
Действительно, международные таможенные отношения тесно связаны с международными торговыми отношениями. Торговля послужила причиной пошлинного обложения внутри государств, которое в дальнейшем и перешло во внешние взаимодействия.
Торговые договоры как основа развития международных таможенных отношений. Первые международные договора по таможенным вопросам явились результатом развития международно-правового регулирования торговых отношений. Соглашения такого рода появились уже в самые отдаленные времена. В заключаемых торговых договорах все чаще стали регламентироваться таможенные вопросы относительно таможенных тарифов, пошлин, регулирования ввоза, вывоза товаров и др. В России уже первые торговые договоры, заключенные с Византией в X в., содержали взаимные гарантии отдельных торговых привилегий и стремились устранить некоторые спорные проблемы в двусторонних отношениях. Больше всего о торговле говорилось в первом договоре 907 г., где греки ставили условия русским, приезжающим в Царьград: «А еще придуть Русь бес купли, да не взимают месячины; да запретить князь словом своим приходящим Руси зде, да не творять пакости в селех в стране нашей; приходяще Русь да витают у святого Мамы и послеть царство наше и да испишют имена их и паки ис Чернигова и ис Переславля и прочии гради; и да входять в град одними вороты со царевым мужем, без оружья, мужь 50 и да творят куплю, якоже им надобе, не платиче мыта ни в чем же»[5]. Из сказанного следует, что Русь явилась в Византию, чтобы торговать, а не заниматься вместо торговли грабежом и насилием. И в целях предосторожности приезжающим купцам разрешалось жить только в предместьях у монастыря св. Мамы, но не в городе. В город для ведения торговли открыт был путь только через одни определенные ворота, куда и запускались партии не более 50 человек и без оружия. Отмечался и таможенный аспект, торговля русскими велась беспошлинно.
На дальнейшее развитие торгового и таможенного дела на Руси оказало большое влияние движение торговых караванов по пути «из варяг в греки», проходившего по обширной территории проживания древних славян. Безусловно, что транзитная торговля положила начало взимания таможенных пошлин за провоз по территории догосударственных образований славян. В дальнейшем структура таможенного дела на Руси формировалась с учетом задач формирования национального государства и абсолютистской власти. И выполняло оно исключительно фискальную функцию, удовлетворяя потребности государственной казны. А с учетом внутренней нестабильности, отрицательно влиявшей на развитие производственных отношений, роль таможенных доходов была несравненно высока и достигала 80 % всех доходов в отдельных княжествах, что свидетельствовало о высоком уровне развития международно-экономических связей[6].
За рубежом международные торговые договора появились уже в отдельных государствах Древней Греции, наиболее известные среди них это договоры между Римом и Карфагеном, также договоры Карла Великого. Города севера Италии с XIII в. заключали многочисленные соглашения, регулирующие торговлю с другими итальянскими и неитальянскими городами, а также с государствами Востока. Возникшая к этому времени Ганза посредством договоров добивалась для себя значительные привилегии в Англии, Фладрии, Брабайте, Скандинавских государствах, Новгороде, Северо-Западной Руси[7].
Без таких соглашений торговля уже с самого начала появления своего обойтись не могла. И именно в эти наиболее ранние эпохи они были особенно необходимы. Государствам надо было добиться права для своих купцов посещать те или иные страны, обеспечив при этом гарантии безопасности для жизни и имущества во время пребывания в их пределах. Стоял вопрос и о том, в каких местах они могут торговать, какие товары им разрешается импортировать и экспортировать, сколько времени дается на пребывание в стране и многое другое. Однако все эти права из области торговли, находились, вместе с тем, как видно из самого их характера, в самой тесной связи с общеполитическими вопросами, поэтому долгое время чисто торговых договоров не было. На практике в договоры политического характера включались и статьи, регулирующие товарообмен. А так как в те времена происходили частые военные столкновения между различными городами и странами, то каждый раз положения, касающиеся прав граждан в сфере торговли, входили в состав мирных договоров. После каждой войны приходилось вновь при заключении мира определять и условия товарообмена[8].
Таким образом, первые попытки осуществления государствами международного таможенного сотрудничества имели место уже в древности, положив начало его развитию.
Одним из путей, с помощью которых общегосударственная таможенная политика стала вытеснять местную, явились договора, заключенные между городами в рамках свобод и вольностей, дарованных или признаваемых монархами. В Англии в XIII в. наблюдался быстрый рост городов. К концу столетия насчитывалось около 280 городских поселений, многие из которых вскоре стали очень богатыми. В общих доходах государственной казны доля этих поселений постоянно возрастала, поэтому король вынужден был считаться с интересами городов, а они требовали предоставлять им большие права[9]. Большое распространение в Англии, уже в XIII столетии получили торговые договоры между муниципалитетами, в соответствии с которыми граждане одного города, приезжая с торговыми целями в другой, освобождались от уплаты таможенных пошлин. В 1240 г. впервые упоминается о Лондонской ганзе, в составе которой было 17 городов Франции и Англии.
Особую роль в развитие международных отношений сыграл союз городов Ганза[10], располагавшихся на территориях разных государств и объединивший фактически еще до начала средневековой эпохи померанские, вендские, прусские, вестфальские, голландские и ливонские города. Ганза стала ассоциацией не купцов, а городов, представители которых собирались на сеймы и на них решали совместно все важнейшие вопросы, которые касались торговли их жителей со странами, расположенными у Северного и Балтийского морей[11]. Ганза была организацией, которая, не будучи государством в XII в. стала могучей экономической, социальной и политической силой в христианском мире и втянула в торговую революцию XIII в. Север и Северо-Восток этого мира.
Начало Великой немецкой ганзы[12] положил договор о сотрудничестве между двумя немецкими портовыми городами Любеком и Гамбургом в 1241 г., с целью защиты интересов своей внешней торговли. В последствие к этим городам постепенно стали примыкать и другие не только германские, но и иностранные. Вначале ганзейский союз имел только торговые интересы, основным принципов сотрудничества которого являлась беспошлинная торговля, а источником пополнения городской казны были налоги с членов организации, позволявшие отказаться от взимания таможенных сборов. Однако торговые интересы уже тогда соприкасались с интересами политическими. Поэтому со временем Ганза приобрела не только большую силу в торговом отношении, но и в политическом[13]. Таким образом, купеческий союз стал могущественным государством, которое имело в своем составе почти все торговые города Балтийского моря «и нет ничего удивительно, – замечает П. П. Мельгунов, – что против такого тесно сомкнутого целого государства не могли устоять другие»[14]. В 1367 г. Ганза в своем составе имела 57 городов, а в последствии число их возросло до 100[15].
В период с XI по XV в. важным направлением внешней морской торговли являлся Северный путь, соединявший через Северное и Балтийское моря Восточную и Западную Европу. К концу XIV в. пределы торговых сношений Западной Европы были раздвинуты от Англии и Балтийского моря до Египта, Палестины и Персии. На север нити торговых сношений прокладывали торговые союзы германских городов (ганзы) и богатые купеческие компании этих городов, имевшие свои фактории в Лондоне, Брюгге, Дюнкирхене, Новгороде и Пскове[16].
Под покровительством Ганзы образовались особые торговые и судоходные компании, получившие название по месту их пребывания: Фландрские, Бергенские, Новгородские, Стокгольмские и Рижские[17].
Главный путь, по которому осуществлялась ганзейская торговля, знаменитый путь из Варяг в Греки. Этот путь был исключительно водный, его Новгородская часть начиналась с восточного конца Солоного моря (древнее название Финского залива) и тянулся дальше по Неве, по озеру Нево (Ладожскому) и по реке Волхов[18].
Для регламентации нахождения купцов в Новгороде и ведения торговли Ганза заключала с городом договора. Таких договором, как отмечают историки, было достаточно много. M. H. Бережковский считал, что «более подробно были исследованы и комментированы отдельные договоры с Ганзой: так называемый проект договора 1269 года, долгое время бывший почти единственным памятником в этом роде, рассматривали Лерберг, Круг, Карамзин, Славянский и другие; критический свод мнений о его значении представлен г. Андреевским в его рассуждении «О договоре Новгорода с немецкими городами и Готландом, заключенным в 1270 г.»[19]. Самым древним и достоверным, по мнению П. П. Мельгунова, был договор 1270 г.[20]
Но ведение торговли на основе договоров осуществлялось уже с конца XII столетия. И. М. Кулишер пишет «в конце XII в. появляется уже первый договор между новгородцами и немцами, и к этому же времени относится и грамота императора Фридриха I Любеку 1188 г., разрешающая беспошлинную торговлю в этом городе русским, готам, норманнам и другим народам Востока»[21]. Это подтверждает и М. Н. Бережков, в своей книге он называет ряд исследований, появившихся в России с начала XIX столетия о торговле с немцами Новгорода, Пскова, Смоленска и Полоцка, содержащих большое количество разных актов: торговые договоры, отчеты и донесения ганзейских послов, бывших в Новгороде, переписку городских ратов[22] и новгородской конторы по делам торговли, ганзейские рецессы[23] и прочие им подобные акты.
Бережков отмечает, что в числе последних источников, приводятся несколько грамот на русском языке, изданных под названием «Грамоты», касающиеся отношений северо-западной России с Ригой и ганзейскими городами в XII–XIV вв.[24]
Особое место среди этих актов занимает смоленский договор 1229 г. получивший название «мстиславова правда»[25]. Основными инициаторами его были смоленские и полоцкие князья. По полноте и важности внутреннего содержания смоленский договор 1229 г., – по мнению Бережкова, – является важнейшим среди всех других древнерусских договоров такого рода. Регламентируя торговые отношения, договор устанавливал и пошлинное обложение. Немцы, осуществляющие торговлю в Смоленске, выезжая в другие города, освобождались от проезжей пошлины, однако торговую пошлину они должны были платить в размерах, установленных договором[26].
Несколько иначе обстояли дела в г. Новгороде, где проезжая пошлина уплачивалась. Об этом достаточно определенно говорят сами немцы в латинской грамоте 1270 г. В гостином поле, где находился особенный новгородский мытник, каждая немецкая ладья, нагруженная ценным товаром, платила пошлины марку кун, ладья, тяжело нагруженная товаром, таким как: мясо, мука и пшеница, платила полмарки, а ладья с жизненными припасами, вероятно теми, которые шли на потребление самим немцам, освобождалась от мыта[27].
Главное, чего добилась Ганза, так это существенного сокращения таможенных тарифов, и тщательной фиксации размера пошлин, которые должны были платить, а также гарантий, что размеры этих пошлин не будут увеличены и не произойдет введение новых. Это относилось, например, к тарифу, установленному для ганзейцев в 1252 г. графиней Фландрской[28][29].
О размерах торгового сотрудничества г. Новгорода с Ганзой можно судить по количеству купцов, проживавших в новгородском дворе. Бережков подмечает, что «в одном месте третьей скры[30] замечено, что в трех клетях могут помещаться 24 хозяина, да шестеро в избе толмача кроме прислуги, жившей при хозяевах; сверх того, с позволения ольдермана[31], там могли помещаться и еще несколько хозяев»[32].
В 1331 г. Новгород требовал от немецкого двора выдачи 50 человек для расследования дела о ночном убийстве новгородского гражданина. В 1425 г. Новгород арестовал 150 ганзейских купцов и наконец Иван Грозный при закрытии двора арестовал 49 купцов. Очевидно, что число лиц, пребывавших в Новгороде не могло быть постоянным, это зависело от различных обстоятельств. Но безусловно можно говорить о том, что число ганзейских купцов в новгородском дворе было значительным. Несмотря на установленные ограничения по ввозу товаров на сумму одна тысяча марок серебра, количество привозных товаров в Новгород была очень велика, кроме того торговля осуществлялась еще и в кредит. Около 1373 г. новгородская контора писала в Любек, что двор переполнен сукнами и всякими другими товарами, а потому просила задержать визит очередных гостей, прибытие которых могло бы нанести конторе окончательный ущерб[33].
Ганза стала самым долговечным международным торгово-экономическим союзом, просуществовавшим до XVIII в. При всем своеобразии, которое было присуще отношениям в Ганзе, с таможенными союзами её сближало то, что внутри этого объединения устанавливался торгово-таможенный режим, который не применялся к другим городам, не членам Ганзы.
Развитие торговли, морских и сухопутных сообщений между различными странами, формирование товарно-денежных отношений между государствами, способствовали дальнейшей активизации таможенного сотрудничества государств. С XVI в. появляются договоры, которые главным образом, а позднее исключительно, были посвящены вопросам торговли и мореплавания. Примером таких договоров могут служить, так называемые капитуляции[34], в силу которых Турция предоставляла различным европейским государствам право торговли в своих пределах на определенных условиях. В них речь шла преимущественно о правах европейцев в Турции, но хотя и в меньшей степени касалось прав, предоставляемых турецким подданным в той или другой стране Европы[35].
В средневековой Европе были нередки случаи, когда феодалы заключали друг с другом союзы, чтобы облегчить взимание сборов с въезжающих на их территории торговцев. Такое сотрудничество было направлено исключительно на ужесточение существовавших тогда режимов и носило фискальный характер.
В начале XVIII в. был заключен Метуэнский договор[36] между Англией и Португалией, к концу этого века Эденский трактат между Англией и Францией, который по мнению Ф. Листа, стал для нее тем же, что и Метуэнский для Португалии. В том же столетии в 1734 г и Россия, заключила с Англией «Трактат о дружбе и коммерции, между Российской Империей и Короной Великобританской», который являлся чисто торговым договором. Трактат был заключен в эпоху правления Анны Иоанновны на пятнадцать лет. Положения трактата регулировали торговые отношения и декларировали «мир, дружбу и доброе согласие между высокими договаривающимися странами»[37].
Вместе с тем в первой половине XIX в. было еще сравнительно немного торговых договоров. Только некоторые государства, активно развивавшие свою торговлю, среди которых конечно выделялась Англия, заключали торговые договоры с различными странами, да и то далеко не со всеми. С одной стороны, по мере выхода различных стран на мировой рынок потребность в точном регулировании торговых отношений между ними возрастала, но в силу того, что их продвижение происходило постепенно, для товарообмена того времени было вполне достаточно тех односторонних законодательных мер, которые государства устанавливали в отношении иностранных судов, товаров и купцов.
Первоначально не было еще общих норм, касающихся иностранцев, в отношении предоставления им прав в торговле, но постепенно стали устанавливаться однообразные правила для всех купцов, независимо от их государственной принадлежности. Кроме того, с течением времени эти нормы в отдельных странах все более сближались по своему характеру и содержанию, и в те времена этим можно было вполне довольствоваться. Иностранцы теперь и без особого соглашения могли ездить в ту или другую страну Европы, не рискуя быть ограбленными или убитыми, ибо находились под защитой местных законов, имели возможность торговать, открывать промышленные заведения, искать и отвечать на суде и т. д.[38] Однако сборы за право торговли, за проезд по дорогам, мостам через реки взимались везде. Для зарождавшейся промышленности и развивавшейся торговли необходимы были более благоприятный условия, с ограниченными режимами внутренних таможен, а в будущем и установлением более обширных таможенных территорий.
Таможенные союзы – этап в развитии международного таможенного сотрудничества. Расширение международных торговых связей, которое шло непрерывно в мире требовало выработки общей практики применения таможенных правил. При этом уже в XVIII в. многие ученые и практики стали понимать, что общие таможенные правила приведут к объединению торгующих между собой стран в одно государство, то есть единая таможенная политика будет способствовать политическому объединению. И действительно такое предвидение вскоре материализовалось. В 1834 г., образовался Германский таможенный союз, который стал основой объединения Германии, пребывавшей в условиях феодальной раздробленности, насчитывая к началу XIX в. около 300 самостоятельных государств.
Германский таможенный союз, как государственное объединение, особенно интересен, поскольку впервые в мировой практике прошла апробацию такая форма международного таможенного сотрудничества, как таможенный союз.
В начале XIX столетия присутствие Наполеона в немецких землях, привело к уничтожению самостоятельности многих мелких государственных образований. Но и после Венского конгресса 1815 г.[39] Германия не стала единым государством. Она оставалась формальным объединением 38 самостоятельных государств (Германский союз), крупнейшими из которых были Австрия и Пруссия. Германия стала политической единицей, но на мировом рынке её представляли отдельные союзники[40]. Германия таким образом, представляла собой конфедерацию независимых государств. Между ними отсутствовали прочные связи, не существовало единого законодательства, общей армии, общих финансов, общего дипломатического представительства. Главной проблемой страны оставалась экономическая раздробленность. И в этих условиях создание единого германского государства являлось насущной задачей. Межгосударственные таможни сдерживали развитие внутри-германской торговли, способствуя активному развитию внешнеторговых связей. Поэтому таможенное объединение германских земель стало первоочередной задачей[41].
В 1819 г. Пруссия взяла на себя инициативу организации из германских королевств, герцогств и княжеств самостоятельного целого в торговом отношении. Началась ликвидация внутренних таможен, позволившая товарам свободно перемещаться по территории, не натыкаясь на каждом шагу на таможенный шлагбаум[42]. Пруссия заключила союз с другими германскими государствами, договорившись как о ликвидации внутренних таможен, так и о ведении совместной внешней торговли. Однако завершенную и более совершенную организацию Германский таможенный союз получил лишь в 1834 г., когда в него вошли 18 государств с населением 23 млн. человек[43]. Они договорились о союзе на 8 лет, а в 1842 г. продлили еще на 10 лет. В дальнейшем к союзу присоединились и другие немецкие самостоятельные государства. С этого момента Германия превратилось не только в политическое целое, но стала таковым и в торгово-промышленном отношении[44]. В скором времени окрепли международные позиции таможенного союза, о чем свидетельствовало заключение торговых договоров с Англией, Голландией, Грецией, Турцией и Бельгией.
Таким образом, Германский таможенный союз представлял собой единственный в истории случай полного союза равноправных государств с общим тарифом, с распределением дохода от пошлин между членами союза пропорционально численности населения, с постепенным переходом к единству меры, веса и монеты и с полным упразднением внутренних таможен между участниками[45].
Германский таможенный союз, стал примером для других государств и способствовал возникновению целого ряда проектов новых полных таможенных союзов, например, союза между Францией и Бельгией, объединения в союз всей Америки – Северной, Центральной и Южной (Панамерика). Но из этих проектов ничего не вышло. Анализ реально складывающейся ситуации показывал, какой опасности подвергали бы себя более слабые партнеры. Слишком широкий круг интересов затрагивался при уничтожении таможенных застав на границе между государствами.
Поэтому в дальнейшем речь шла уже не о полном слиянии государств и народов, а менее тесном, но зато более близком к реальной жизни союзе. Создавались неполные, незаконченные союзы, «союзные» образования, в которых таможенное сближение являлось, своего рода переходной формой от действительного союза к простым торговым договорам.
С 60-х гг. XIX в. положение в сфере правового регулирования международной торговли меняется. Торговые договоры приобретают новое содержание. В них наряду с положениями, регулирующими права иностранных торговцев и промышленников, права иностранных судов, а также процедуры импорта, экспорта и транзита товаров, появляются нормы о размерах таможенных пошлин, в особенности пошлин, уплачиваемых товарами, ввозимыми из данной страны[46].
Устанавливаемые в ряде европейских государств высокие таможенные пошлины и налоги способствовали развитию внутреннего производства, но при этом часто страдал потребитель. Напротив, низкие таможенные пошлины, открывали рынок страны, заполняя дешевой продукцией и вели к активизации международного экономического сотрудничества, но зачастую приводили к гибели собственного производства в государствах, проводивших такую политику. Противоречия, возникавшие в данной ситуации обостряли отношения между государствами и даже приводили к таможенным войнам, как это было между Россией и Германией.
В России изменения в таможенном деле происходили вследствие целенаправленного воздействия на таможенную политику государств, преследовавших собственные интересы, на основе ослабления экономического роста российской экономики и использования России как перспективного рынка для национальных товаров, производимых в этих странах. К. Н. Лодыженский писал: «Российское правительство было поставлено в необходимость изменить свою таможенную политику сообразно требованиям и домогательствам тех государств, сближение с которыми было желательно»[47].
Произошедшие в России в течение 1877–1890 гг. изменения в таможенном обложении зарубежных товаров потребовали приведение их определенную систему, с целью установления равномерного покровительства различных отраслей как обрабатывающей, так и добывающей промышленности. Это было осуществлено посредством издания таможенного тарифа 1891 г., носившего протекционистский характер. Убедительное объяснение его появления в этот период было дано одним из его разработчиков Д. И. Менделеевым, который писал: «Я считаю долгом – именно отчасти в защиту истинно-современной, прогрессирующей науки – открыто и громко сказать, что стою за рациональный протекционизм; что фритредерство, как учение, очень шатко; что фритредерский образ действия подходит лишь к странам, уже укрепившим свою заводско-фабричную промышленность; что протекционизм, как абсолютное учение, есть такой же рационалистический вздор, как и абсолютное фритредерство, и что протекционистский способ действия совершенно уместен ныне для России, как был уместен и для Англии – в свое время, когда ей грозило остаться разоренным и бедным островом Атлантического океана»[48].
И новый тариф, и заключенные торговые трактаты России с разными государствами имели своей целью широкое развитие и укрепление российского торгового баланса. Однако с выходом тарифа 1891 г. преобразования в тарифном законодательстве России не завершились.
Решение о введении нового тарифа, носившего явно протекционистский характер, привело к принятию конвенции такими государствами как: Германия, Бельгия, Швеция и Австро-Венгрия, объединенными на тот момент таможенным соглашением о создании режима наибольшего взаимного благоприятствования, а также использованием тарифных мер при импорте в эти страны товаров российского происхождения, и в первую очередь товаров, составляющих значительную долю в российском экспорте – хлеба и леса[49].
Таким образом, Россию вынудили принять в тарифной политике ряд новых мер для обеспечения своего положения в международном товарообмене.
Дело в том, что в это время тарифное обложение ввозимых в страны товаров, осуществлялось двумя системами. Система единого автономного тарифа, предусматривала обложение однородных иностранных товаров одинаковой пошлиной независимо от страны их происхождения. Система конвенционных тарифов, допускала сепаратные соглашения с отдельными государствами о понижении для них общих таможенных пошлин на началах наиболее благоприятствуемой нации. До восьмидесятых годов XIX столетия вся Европа придерживалась в международной торговле системы автономных тарифов. Но в последующие годы многие государства перешли к системе конвенционных или сепаратных тарифов. Это позволило тем странам, которые охраняли свою сельскохозяйственную продукцию высокими таможенными пошлинами, снизить их в пользу стран, которые взамен понизили таможенное обложение на изделия своей промышленности. На таких условиях в 1892 г. были заключены договоры между Германией, Австро-Венгрией, Италией, Швейцарией и Бельгией[50].
Между Россией и Германией в то время торговых договоров не было. Они жили столь тесной жизнью вследствие династических отношений, что торговых договоров как будто бы и не требовалось, и вопрос о них не поднимался[51].
Допущенные Германией конвенционные понижения пошлин на ввозимую в ее пределы продукцию сельского хозяйства Россию не затронули, вследствие чего сельскохозяйственная продукция, ввозимая в Германию из России оказались обложенной значительно выше, чем подобная продукция из конкурирующих стран – Соединенных Штатов, южноамериканских государств, Балканских государств и т. д. Например, пошлинное обложение хлеба оказалось выше на 30 %, а леса на 33 % и т. д. Таким образом Россия, сохраняя автономный тариф, продолжала предоставлять Германии по ввозу ее товаров вполне равноправные с другими странами условия, Германия же, не распространяла на Россию уступки, сделанные другим государствам, тем самым ставила её в неблагоприятное положение по сравнению с другими. Это тем более имело для России важное значение, поскольку средний вывоз продукции в Германию составлял четвертую часть всего вывоза продукции из России за границу[52].
Поэтому было принято решение о введение новой тарифной системы, которая давала бы возможность применять неодинаковые условия обложения при ввозе в Россию иностранных товаров. Для товаров из государств, предоставляющих нам право наибольшего благоприятствования (Великобритании, Франции, Голландии, Бельгии, Скандинавских государств и др.) они были одни, а для товаров из государств, отказывающих нам в этом праве (Германии, Австро-Венгрии, Румынии, Португалии и др.) другими. В соответствии с этим было решено сохранить для стран, не входящих в упоминаемую выше коалицию и наиболее благоприятствующих России, действующие тарифы, а для всех остальных государств установить пошлину, повышенную на 15–30 %. Закон о двойном таможенном тарифе был принят в 1893 г.[53]
В своих воспоминаниях С. Ю. Витте писал: «Когда этот двойной тариф был утвержден государем, я сделал соответствующее предложение Германии. В Германии, вероятно, полагали, что я не приведу в исполнение эту меру, проведенную много через Государственный совет, а потому продолжали настаивать на своем. Тогда, видя их такое направление, я прекратил переговоры с Германией и в отношении всех германских товаров применил повышенный тариф; что их совершенно озадачило. В ответ на это они свой максимальный тариф на сельскохозяйственные продукты, который они держали по отношению к нам, взяли, да еще и повысили. Тогда я сию же минуту свои повышенные ставки, с утверждения государя, еще значительно повысил. Таким образом началась самая усиленная, беспощадная таможенная война»[54].
Принятые русским правительством меры, тяжело отразившиеся на ввозе в Россию немецких товаров, побудили Германию к большей уступчивости. Начатые между государствами переговоры завершились заключением торгового трактата, вступившего в действие в 1894 г.[55] Соответствующее соглашение и принятие согласованного тарифа, предусматривающие обоюдные уступки, явились следствием отказа от принципа таможенно-тарифной автономии Российского государства, лежавшего в основе формирования таможенной политики до этого.
В мировой практике вопрос о таможенных пошлинах стал камнем преткновения для многих европейских парламентов конца XIX в. Депутаты разделились на сторонников классического протекционизма и либералов. В этой ситуации международный договор, регулирующий межгосударственные отношения по поводу таможенных тарифов послужил выходом из сложившегося положения. Образование таможенных союзов, зон свободной торговли и других форм международного таможенного сотрудничества породило необходимость в создании новой отрасли международного права, которой стало международное экономическое право[56]. Но события, последовавшие в первой половине XX столетия: мировая война, революции, освобождение от колониальной зависимости и др., не позволили в полной мере реализоваться имевшемуся мировому экономическому потенциалу. Только после окончания Второй мировой войны и созданием Организации Объединенных Наций, стала возможна полноценная мировая экономическая интеграция».
В новых условиях стала реализовываться идея создания международной организации, призванной регулировать международную торговлю. По инициативе США и Великобритании и в основном их усилиями в 1944 г. на конференции в Бреттон-Вуде были основаны Международный валютный фонд и Международный банк реконструкции и развития. Для создания Международной торговой организации (МТО) в 1946 г. в Гаване прошла международная конференция по торговле и занятости. На ней были рассмотрены материально-правовые рамки международного соглашения о снижении тарифов, заинтересованным странам был предложен устав создаваемой организации. 30 октября 1947 г. было подписано Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ). Страны подписанты декларировали в нем, что их взаимоотношения в области торговли и экономической деятельности должны быть направлены на повышение жизненного уровня населения, обеспечение его полной занятости и значительного и непрерывного увеличения реальных доходов, а также эффективного и полного использования мировых ресурсов и расширения производства и обмена товаров. Всему этому должно было содействовать заключение взаимовыгодных договоренностей, направленных на существенное снижение тарифов и других барьеров в торговле и на устранение дискриминационного режима в международной торговле[57]. С этой целью страны-участницы стали заключать двусторонние соглашения, направленные на снижение ставок таможенных тарифов на товары их взаимной торговли. А в дальнейшем такого рода уступки стали распространяться и на все государства, участвующие в договоре.
В условиях глобализации мирохозяйственных связей, усиления взаимозависимости государств, в связи с углублением международного разделения труда происходит дальнейшее развитие международного сотрудничества в различных сферах общественных отношений. Беспрецедентное развитие международной торговли в XX–XXI веках вызвало необходимость осуществлять ее регулирование, как на национальном, так и на международном уровне, что, безусловно, отразилось на международном таможенном сотрудничестве.
Государства как субъекты международного таможенного сотрудничества. Специфика таможенных отношений объективно предполагает необходимость взаимодействия государств, так как связана с международным движением товаров и транспортных средств. Таможенные отношения не подлежат регулированию в рамках одного государства, так как они носят трансграничный характер и возникают на стыке государственных границ государств, отличающимся разным правопорядком. Поэтому важность и необходимость международного таможенного сотрудничества не нуждается в специальных доказательствах.
Теперь определимся с терминологией. В научной литературе чаще используется термин субъекты международного таможенного права. В работе Рыбака С. В. и Ануфриевой Л. И. субъекты международного таможенного сотрудничества рассматриваются как особые участники международных таможенных отношений, наделенные соответствующими правами и обязанностями и в силу этого совершающие юридически значимые действия, которые составляют собственно содержание образующихся таможенных правоотношений и участвующие в выработке норм международного таможенного права[58].
В соответствии с этим определением субъектами международного таможенного сотрудничества могут выступать государства, универсальные международные экономические организации, региональные международные экономические организации (интеграционные объединения).
По мнению большинства исследователей, наибольшей правосубъектностью обладают суверенные государства. В исследовании Борисова К. Г. подчеркивается, что «все государства в международной системе наделены одинаковыми правами и обязанностями независимо от присущих им различий политического, экономического, социального или иного характера. Однако следует иметь в виду, что вместе с тем принцип суверенного равенства государств не исключает их физических различий в части реального объема и содержания их прав и обязанностей как производных, индивидуальных, так и приобретенных или принятых на себя в соответствии с заключенными ими международными договорами.
Государства, будучи субъектами международного таможенного права, выступают в двух качествах; как создатели норм международного таможенного права и как стороны, отношения между которыми регламентируются этими нормами. Таким образом, если говорить о субъектах международных таможенных правоотношений, то их круг, в отличие от субъектов международного таможенного права, значительно шире. Наряду с суверенными государствами субъектами международных таможенных правоотношений являются также международные организации, как межправительственные, так и неправительственные; юридические и физические лица, как национальные, так и иностранные»[59]. В процессе межгосударственного таможенного сотрудничества на государственном уровне реализуются следующие цели[60]:
1. Защита экономической безопасности государств (путем осуществления таможенного контроля воспрепятствование доступа на территорию государства запрещенных к ввозу товаров и вывозу с этой территории запрещенных к вывозу товаров, стимулирование ввоза или вывоза тех или иных категорий товаров).
2. Согласование таможенных систем государств (путем сближения правового регулирования таможенных отношений). Выстраивание таможенных технологий на уровне международных стандартов.
3. Содействие развитию международной торговли (содействие безопасности международной торговли и содействие таможенными средствами облегчению международной торговли путем совершенствования таможенных процедур на основе их упрощения и ускорения процесса их прохождения. Взаимное признание таможенных документов).
4. Объединение усилий в решении таких задач, как противодействие контрабанде и другим правонарушениям в области таможенного дела, борьба с международным терроризмом и наркобизнесом и т. д.
Возникают некоторые разногласия среди исследователей относительно времени начала становления международного таможенного сотрудничества, тем более, что данной проблематике в научной литературе уделяется недостаточно внимания.
Существует два основных подхода по вопросу установления периода начала международного таможенного сотрудничества.
Первый подход связывает начало международного таможенного сотрудничества с возникновением международных организаций в конце XIX – начале XX в., деятельность которых предусматривала возможность такого сотрудничества. Такая точка зрения является преобладающей в позициях К. Г. Борисова, К. К. Сандровского, В. В. Мицика.
Во взглядах других ученых (Т. Н. Нешатаева, А. Д. Ершова) подчеркивается, что международное таможенное сотрудничество нельзя связывать исключительно с деятельностью международных организаций, оно возникло до появления международных организаций, зависело от развития торговли между странами и сотрудничества государств по торговым вопросам.
Следовательно, напрашивается вывод, что международное таможенное сотрудничество ведет свой отсчет от международного торгового сотрудничества и первоначально государства выступали в качестве его субъектов.
Рассмотрим, кто был одним из первых субъектов международного таможенного сотрудничества.
Первый торговый договор был подписан Россией с Византией, в соответствии с которым были гарантированы друг другу определенные торговые привилегии. Данным договором были устранены спорные проблемы в двусторонних отношениях, таможенные вопросы в договорах такого рода стали появляться, по мнению ученого Д. Б. Левина лишь с XVI в.[61] Специальное таможенное законодательство появляется в XVIII в., наиболее известным является англо-португальское соглашение 1703 г. по таможенным тарифам.
Таким образом, первыми субъектами международного таможенного сотрудничества были государства, отношения между которыми развивались в рамках договорно-правовой координации.
Международные организации как субъекты международного таможенного сотрудничества появляются в конце XIX в. В 1890 г. была создана первая международная таможенная организация под названием Международный союз для публикации таможенных тарифов. Он был создан в соответствии с резолюцией, принятой международной конференцией, проходившей в Брюсселе в 1890 г. С таким же названием была принята конвенция (5 июля 1890 г.)[62]. Позднее, 16 декабря 1949 г., подписали Протокол о внесении изменений в данную Конвенцию.
Дореволюционная Россия была участником Конвенции, а с 1935 г. – и Советский союз. Российская Федерация тоже являлась членом Конвенции, и только 17 марта 2016 г. на основании распоряжения Правительства РФ было прекращено действие Конвенции в отношении РФ[63].
Международное таможенное сотрудничество с момента появления организации вступило в новую фазу развития, а именно, институциональной формы международного таможенного сотрудничества, что основано на коллективной организованности постоянном взаимодействии государств.
Создание Международного союза можно рассматривать как прогрессивный шаг для того времени, поскольку он способствовал либерализации международной торговли на уровне информационной доступности. Собственно у данной организации других целей не было, кроме публикации оперативной информации таможенных тарифов различных стран мира. Участники Конвенции сообщали не только о текущих таможенных тарифах, и обязывались сообщать, что особенно ценно, об изменениях в тарифной политике страны.
Механизм Конвенции безусловно вносил определенную предсказуемость и ясность при проведении экспортно-импортных операций, поскольку ставки таможенных пошлин определялись сложными таможенными правилами, различными в разных странах мира.
На базе Международного союза для публикации таможенных тарифов было создано Международное бюро по переводу и изданию таможенных правил и тарифов различных государств. Публикации размещались в сборнике «Международный таможенный бюллетень», который издавался на пяти языках: немецкий, английский, испанский, французский, итальянский. Страны – участницы в соответствии со статьей 12 должны были предоставлять следующие документы[64]:
• национальные таможенные законы и таможенный тариф;
• постановления о внесении изменений в национальное таможенное законодательство и таможенные тарифы;
• национальные циркуляры, инструкции, правила таможенных учреждений о применении тарифов или классификации товаров;
• тексты международных двусторонних торговых договоров, международных конвенций и внутренних законов, имеющих прямое отношение к действующим таможенным тарифам.
Таким образом, международное таможенное сотрудничество носило информационный характер. Через «Международный таможенный бюллетень» информацию по таможенным вопросам могли узнать все заинтересованные страны.
Институциональная форма международного таможенного сотрудничества фактически до середины XX века не получила должного развития. Международная организация, которая занималась исключительно таможенными вопросами, была представлена Международным союзом публикации таможенных тарифов. Отдельные вопросы международного таможенного права были поставлены на конференциях в Женеве в 1923 г. и 1928 г., созванных под эгидой Лиги Наций. Они в основном касались аспектов, связанных с упрощением таможенных формальностей, минимизацией запрещений и ограничений во внешней торговле.
Взаимодействие государств в процессе международного таможенного сотрудничества во многом определяется уровнем их экономического развития. Так, уже в «Конвенции о создании международного союза публикации таможенных тарифов»[65] все страны были условно поделены на б классов в зависимости от их доли в международной торговле.
Величина ставок в современных таможенных тарифах во многом зависит от торгового режима. Так, существует перечень стран, в торгово-политических отношениях с которыми Российская Федерация применяет режим наибольшего благоприятствования (более 130 стран); перечень развивающихся стран – пользователей схемой преференций Российской Федерации (более 100 стран); перечень наименее развитых стран – пользователей схемой преференций Российской Федерации (около 50 стран).
Предоставление режима в немалой степени зависит от классификации государств по уровню социально – экономического развития. В международной статистике часто используется понятие «страна», а не «государство», страна необязательно обладает политической независимостью.
В настоящее время существует несколько подходов к классификации стран в зависимости от той международной экономической организации, которая эту классификацию проводила.
Широкое распространение в учебной, научной литературе получил подход под названием «стандартная классификация», в соответствии с которой выделяются три группы стран: развитые страны, страны с переходной экономикой и развивающиеся страны.
В первой редакции ГАТТ (1947 г.) исключения из режима наибольшего благоприятствования предоставлялись странам – колониям, связанным с метрополиями особыми соглашениями. С распадом колониальной системы ситуация с изъятием из режима наибольшего благоприятствования изменилась. Теперь развивающимся странам предоставлено право пользоваться преференциальным таможенным режимом на односторонней основе, то есть без взаимного снижения ими пошлин на товары, импортируемые из промышленно развитых стран.
Фактически «стандартной классификацией» стран пользуется Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) – орган Генеральной Ассамблеи ООН, до 2004 г. ее придерживался и Международный валютный фонд (МВФ). Современный подход МВФ не предполагает строгих экономических критериев. Выделяются две группы стран: «Промышленно развитые страны» (Advanced economies) и «Другие страны с формирующимся рынком» (Other emerging market and developing countries).
В классификации Всемирного банка применяется принципиально другой подход, основной критерий распределения стран по группам – валовый национальный доход (ВНД) на душу населения.
Выделяют три основные группы по данному аналитическому критерию:
1. Страны с низким уровнем дохода на душу населения
2. Страны со среднем уровнем дохода на душу населения
2.1. Страны с доходом ниже среднего уровня
2.2. Страны с доходом ниже среднего уровня
3. Страны с высоким уровнем дохода на душу населения.
По мнению Всемирного Банка ВНД на душу населения лучше других показателей характеризует уровень социально – экономического развития страны.
Классификация стран ООН и ЮНКТАД принципиально не отличаются от так называемой стандартной классификации. Кроме того, ООН проводит классификацию стран по уровню человеческого развития.
Наименее развитие стран (НРС) – это официальный статус, присваиваемый ООН тем развивающимся странам, которые имеют низкие социально – экономические показатели и большие препятствия в преодолении бедности и отсталости[66].
Отнесение страны к той или иной группе достаточно важно, так как в зависимости от ее статуса может быть предоставлен разный торговый режим. Беднейшим странам предоставляются преференциальный торговый режим и более выгодные условия кредитования, тем самым облегчаются условия таможенного сотрудничества с развитыми странами.
Россия как субъект международного таможенного сотрудничества в 2016 – 2017 году председательствует во Всемирной таможенной организации, что свидетельствует о высоком авторитете российской таможни и России как субъекта таможенного сотрудничества. За рубежом работают 20 представительств Федеральной таможенной службы (ФТС) Российской федерации. ФТС имеет договорные отношения с 71 страной, расположенных на разных континентах. Только в 2016 г. ФТС подписало 29 документов с таможенными администрациями 13 зарубежных стран и двумя международными организациями[67].
Международное сотрудничество осуществляет в соответствии с «Положением об организации и порядке осуществления международной деятельности ФТС России»[68].
Субъектами международной деятельности ФТС России являются структурные подразделения центрального аппарата ФТС России; региональные таможенные управления; таможни, непосредственно подчиненные ФТС России; учреждения, находящиеся в ведении ФТС России; представительства таможенной службы РФ за рубежом.
Основные проекты ФТС в 2016 г. осуществлялись в следующих направлениях:
1. Установлении «зеленого коридора» со странами (Китай, Италия, Тунис, Иран, Сирия, Марокко, Финляндия, Израиль, пилотный проект с ЕС);
2. Взаимное признание результатов таможенного контроля.
3. Обмен снимками инспекционно-досмотровых комплексов.
Кроме того, ведется активная работа со стороны ФТС Росси в реализации проектов:
1. Экономический пояс Шелкового пути, предполагающий поставку грузов из Юго-Восточной Азии в Европу и обратно.
2. Международный транспортный коридор Север-Юг. Интерес к проекту проявили достаточно большое количество стран, в том числе члены Евразийского экономического союза: Казахстан, Белоруссия, Армения, а также Финляндия, Болгария, Азербайджан, Турция, Сирия, Оман, Иран, Таджикистан, Туркменистан, Индонезия, Малайзия, Шри-Ланка.
Уполномоченным подразделением в области организации международной деятельности ФТС России является Управление таможенного сотрудничества ФТС России.
Международное таможенное сотрудничество Российской Федерации осуществляется в соответствии с Программой международных связей ФТС России, концепцией развития таможенных органов РФ, годовых и перспективных планов ФТС России.
Одним из основных инструментов осуществления международного таможенного сотрудничества является Институт представителей таможенной службы РФ. Главной их задачей является обеспечение взаимодействия с таможенной службой страны пребывания с учетом соблюдения экономических интересов России[69].
Под эгидой таможенной службы России в декабре 2002 г. был создан Московский международный клуб таможенных атташе. В него вошли представители России, Бельгии, Германии, Индии, Италии, Киргизии, Китая, Латвии, Литвы, США, Франции, Финляндии, Чехии. Информация о деятельности клуба выкладывается на официальном сайте ФТС России[70]. Аналогичные клубы создаются в других странах. Так, в 2009 г. в Пекине создан клуб таможенных дипломатов.
ФТС России регулярно предоставляет оперативную и отчетную информацию о международном сотрудничестве с другими странами.
ФТС России на своем сайте имеет раздел под названием «Международное таможенное сотрудничество», в котором выкладывается информация о сотрудничестве в рамках Евразийского экономического союза, со странами СНГ, со странами дальнего зарубежья.
В итоговом докладе о результатах и основных направлениях деятельности ФТС России за 2016 г. обозначены цели и задачи по их реализации; разработана система индикаторов измерения результатов достижения цели[71].
Цель № 1. Устранение административных барьеров в таможенном деле.
Задача № 1. Сокращение сроков совершения таможенных операций и упрощение порядка совершения таможенных процедур.
Задача № 2. Повышение качества таможенного контроля до и после выпуска товаров.
Цель № 2. Формирование доходной части федерального бюджета.
Задача № 1. Обеспечение своевременного перечисления и взыскания таможенных и иных платежей, администрируемых таможенными органами, в федеральный бюджет.
Задача № 2. Противодействие незаконным схемам вывода из Российской Федерации денежных средств за рубеж при осуществлении валютного контроля.
Цель № 3. Создание единого механизма администрирования платежей.
Задача № 1. Обеспечение процессов интеграции информационных систем ФТС России и ФНС России.
Задача № 2. Совершенствование межведомственного информационного взаимодействия.
Вполне вероятно, что проведенные мероприятия смогут улучшить показатели России по разделу «международная торговля» в рейтинге Всемирного Банка Doing Business, так как Россия в данной категории занимает уже несколько лет подряд место во второй сотне.
Универсальные международные экономические организации как институциональная основа международного таможенного сотрудничества. В предыдущем разделе упоминалось о создании первой международной таможенной организации. Речь шла о Международном союзе для публикации таможенных тарифов, что явилось значительным шагом в развитии сотрудничества государств в таможенных делах.
Современная система таможенных организаций по таможенным вопросам включает организации неразрывно связанные с таможенными аспектами деятельности (ВТО, ЮНКТАД), так и чисто таможенные (Совет таможенного сотрудничества – ныне Всемирная Таможенная организация).
Принципы деятельности этих организаций составляют основу функционирования глобальной торговой системы и международного таможенного сотрудничества.
На вопрос о взаимосвязи Всемирной торговой организации (ВТО) и Всемирной таможенной организации (ВТамО) Генеральный секретарь ВТамО Кунио Микурия сказал: «…основное направление деятельности ВТО – либерализация торговли. ВТО работает для того, чтобы понизить тарифы в международной торговле. Чтобы понять под какие тарифы подпадает товар, нужно сначала определить его категорию. Конечно, в связи с этим важно понять, сколько он стоит на самом деле. Этой цели служит соглашение ВТО о порядке определения стоимости. Исполнение соглашения на деле – это обязанность ВТамО. Если ВТО отвечает на вопрос торговой политики «что нужно делать?», то ВТамО устанавливает стандарты «как это делать?»[72].
После окончания Второй Мировой войны по инициативе экономического и социального Совета ООН и по результатам переговоров, проведенных 23 государствами в 1947 г., было подписано Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), которое явилось единственным правовым документом, лежащим в основе многосторонней системы международной торговли и фактически центром координации таможенной политики государств.
ГАТТ, по существу выполняя функции международного учреждения, содействовало упрощению и унификации таможенных формальностей и либерализации международной торговли. В рамках ГАТТ был разработан ряд соглашений по регламентированию таможенно-тарифных систем государств. Все решения принимались консенсусом путем проведения отдельных раундов переговоров, на последнем из которых (Уругвайский раунд 1986 – 1994 гг.) было принято решение о создании Всемирной торговой организации (ВТО).
В качестве соглашения ГАТТ вошло в состав ВТО, стало ее ключевым моментом. После создания ВТО Генеральное соглашение по тарифам и торговле перестало существовать как международная структура, но как соглашение продолжает действовать и поныне только уже в редакции 1994 г.
Мы не будем подробно останавливаться на таких вопросах как: функции и задачи ВТО, организационная структура ВТО. Они достаточно хорошо изложены в научной и учебной литературе. Сосредоточимся на таможенных аспектах, каким образом принципы деятельности ВТО отражаются на международном таможенном сотрудничестве.