Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства - читать онлайн

Мы нуждаемся в государственном управлении. Известного рода задачи по силам только государству. Всем нам придется плохо без государства, которое защищает от внешней агрессии, поддерживает внутренний порядок, определяет и охраняет права частной собственности. К сожалению, государству, достаточно сильному, чтобы защитить нас, может хватить сил и для того, чтобы нас раздавить. Признавая этот огромный потенциал разрушения и угнетения, некоторые считают государство необходимым злом. Выдающийся архилибертарианец, но не анархист Людвиг фон Мизес оспаривал такую характеристику. «Государство как таковое, – провозгласил он, – не только не является злом, но и представляет собой необходимейший и благотворный институт, без которого невозможно развитие и сохранение устойчивого общественного сотрудничества и цивилизации». Как и остальные последователи Локка, Мизес был убежден, что сильное, но ограниченное государство не только не притесняет своих граждан, но и дает им возможность быть свободными и производительными[1].

На протяжении более ста с лишним лет после своего создания США представляли собой государство, приближавшееся, насколько это возможно в нашем мире, к идеалу в представлении Мизеса: сильное, но ограниченное. Несмотря на такие огромные недостатки, как угнетение негров и индейцев, правительство США создало политические и правовые условия для быстрого экономического развития, поощряло то, что знаменитый историк права Уиллард Хёрст назвал «высвобождением энергии»[2]. Произошел невиданный расцвет изобретательности, накопления капитала и организационных инноваций. Колоссально выросли специализация и торговля. К концу XIX столетия США стали самым богатым и свободным обществом мира.

Но в следующие сто лет своего существования страна отошла от идеалов ограниченной государственной власти и незыблемости прав частной собственности. В 1900 г. правительство США еще было близко к идеалу минимального. Разумеется, американцы не придерживались принципа полного невмешательства государства (laissez faire) – то же самое справедливо в отношении любого существовавшего в истории общества, – но в те времена они жестко ограничивали свое правительство и почти не позволяли ему использовать властные полномочия для вмешательства в экономическую жизнь частных лиц. За последние семьдесят лет эта устоявшаяся система ограничений была по большей части разрушена. Сегодня государство пронизывает все аспекты экономической и общественной жизни; как пишет Уоррен Наттер, сегодня оно может «по своему желанию отнять или дать что угодно, когда угодно и где угодно». Даже простое перечисление многочисленных полномочий государства займет несколько томов, потому что его влияние затрагивает все: фермы, заводы и магазины; жилища, школы и больницы; науку и технологии; и даже отдых и развлечения. Государственные расходы, налоги и регулирование, не говоря уже о прямом участии государства в экономической деятельности, касаются по сути дела всего и вся[3]. Представленная на рис. 1.1 (см. с. 26–27) организационная схема государственных органов дает представление о гигантизме современного государства, хотя она очерчивает только общие контуры деятельности, осуществляемой только лишь на уровне федеральных органов власти.

Как же происходила столь значительная трансформация американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие социально-экономические изменения способствовали этим переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким образом – гладко или скачкообразно – происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге я попытаюсь ответить на эти вопросы.

Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе и потому, что очень многое в этой области уже сделано.

Рис. 1.1. Структура правительства США

Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по-разному. Но слишком часто сторонник отдельной гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник «большого правительства» (big government)[4] ведут в тупик и абсолютно бесполезны[5]. Я отвергаю подход, нацеленный на поиск одной-единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как отправные точки в развитии моих собственных идей.

К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть[6].

Если понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы[7]. Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми[8]. Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий[9]. В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.

Объяснения роста правительства

Между строк многих исторических трудов можно вычитать гипотезу модернизации. Она сводится к тому, что современная городская и промышленная экономика просто не может существовать без деятельного и обширного правительства, так что в конце ХХ в. о политике laissez faire нечего и мечтать. Разглагольствования об абсурдности государства на гужевой тяге в космическую эпоху или о невозможности повернуть вспять часы истории сообщают этой идее оттенок риторического правдоподобия. Но вопрос о том, почему современной экономике необходимо Большое Правительство, так и остается без ответа.

Сторонники модернизационной гипотезы порой утверждают, что в силу своей сложности современная городская промышленная экономика требует активной деятельности со стороны государства. Калвин Гувер настаивал: «Утверждение о том, что рост усложненности и взаимозависимости современной жизни влечет за собой расширение полномочий государства, стало привычным штампом, но от этого не перестало быть истиной»[10]. Никто не отрицает, что экономика стала сложнее. Быстро распространилось множество новых видов продукции, технологий и отраслей промышленности. Выросла численность населения, и оно сконцентрировалось в городах. Возросли межрегиональные и межгосударственные потоки товаров, денег и финансовых инструментов. Углубление специализации и разделения труда сделали людей менее самодостаточными и более зависимыми от сетей распределения и обмена.

И все же вывод о том, что без усиления государственного вмешательства невозможна эффективная координация усложняющейся экономики, логически некорректен. Многие экономисты, от Адама Смита в XVIII в. до Фридриха Хайека в ХХ в., доказывали, что открытый рынок – наиболее эффективная система координации и согласования социально-экономических процессов, потому что только рынок систематически принимает постоянно меняющиеся сигналы, передаваемые миллионами потребителей и производителей, и отвечает на них[11].

Этот аргумент переворачивает модернизационную гипотезу вверх ногами: государство может справиться с координацией экономической деятельности в простой экономике, но в условиях сложной экономики эта задача ему не по силам. Чтобы осознать весомость этого аргумента, достаточно вспомнить об искусственном дефиците и очередях за бензином в США в 1970-х годах, а также о постоянной нехватке потребительских товаров в социалистических странах.

Разумеется, функционирование рыночной экономики зависит от характера и степени конкуренции. Некоторые наблюдатели полагали, что в конце XIX в. возникновение крупных компаний фундаментально изменило условия конкуренции и возвестило начало новой эпохи развития. «Превращение конкуренции в монополию, – писал В. И. Ленин в 1916 г., – представляет собой одно из важнейших явлений – если не важнейшее – в экономике новейшего капитализма». Если согласиться с этим утверждением, можно истолковать рост государственного регулирования в конце XIX и в начале XX в. как реакцию общества на рост цен, сокращение производства и искажение паттернов распределения, которые породил бы крупный бизнес в отсутствие регулирования. Наиболее яркими примерами могут служить принятие антитрестовских законов и создание Федеральной комиссии по торговле, а также множества регулирующих органов в разных отраслях, таких как Комиссия по торговле между штатами и Федеральная комиссия по связи. Словом, в соответствии с этим толкованием модернизация экономики привела к росту частной монопольной власти, и чтобы сдерживать этот губительный и безответственный монополизм, государство расширило свои полномочия[12].

Это объяснение не выдерживает проверки теорией и фактами. В конце XIX в. возникло много крупных корпоративных предприятий, и в начале следующего столетия по Америке прошла волна слияний, приведших к созданию таких индустриальных гигантов, как United States Steel, American Tobacco и International Harvester. Однако нет доказательств того, что экономика в целом стала существенно менее конкурентной. Даже в рамках отдельных отраслей ни наличие гигантских фирм, ни высокие значения коэффициентов концентрации производства не доказывают отсутствия эффективной конкуренции. Создатели крупных компаний стремились стать монополистами и получать соответствующие прибыли, но им редко удавалось долго удерживать эти высоты. Важнейшим аспектом конкуренции является динамизм, создаваемый технологическими и организационными инновациями, и ни размер фирм, ни степень концентрации производства не создают серьезной угрозы благосостоянию общества[13]. Более того, хотя в центре внимания аналитиков из числа сторонников теории монопольной власти находилась почти исключительно промышленность, этот сектор не является ни единственным, ни важнейшим; ни в каком разумном смысле его нельзя считать ни «доминирующим», ни наиболее «стратегическим». В других отраслях – например, в оптовой и розничной торговле, – конкуренция резко обострилась как раз на рубеже XIX – ХХ столетий. Только представьте, сколько местных бастионов монополизма сокрушило появление таких фирм посылочной торговли, как Sears, Roebuck & Company и Montgomery Ward. Во многих отраслях монополистические поползновения крупнейших компаний сдерживались давлением реальных или потенциальных иностранных конкурентов.

Кроме того, действия государства были направлены скорее на поддержку слабых конкурентов, нежели на обеспечение сильной конкуренции. В этом отношении показательна деятельность Федеральной комиссии по торговле и других отраслевых регуляторов. Как отметил Джордж Стиглер, «регулирование и конкуренция союзники только на словах, но на деле это смертельные враги: над дверью всех регулирующих ведомств, кроме двух, следовало бы выбить слова „Конкуренции вход запрещен“. Над входом в Федеральную торговую комиссию следовало бы выбить „Конкуренция: прием с черного хода“, а над дверью в Антитрестовский отдел Министерства юстиции» слова „Монополия только по нашему предписанию“[14]. Государственные регулирующие органы чаще создавали или поддерживали частную монопольную власть, чем ослабляли или разрушали ее. Именно этого и добивались от государственного регулирования многие заинтересованные группы, хотя, разумеется, они никогда бы не признались в этом на публике. «Общий вывод» историков регулирования сводится к тому, что «политика регулирования была результатом запутанной сложной борьбы между ожесточенно соперничавшими между собой заинтересованными группами, каждая из которых по возможности использовала государственный механизм для достижения своих частных целей, связанных с идеологией „интересов общества“ разве что на тактическом уровне»[15]. Но антитрестовская политика и регулирование цен, услуг и доступа фирм на рынок – как бы ни оценивать соответствующие мотивы и результаты – лишь малая часть разнообразной деятельности современного государства.

Иногда аргументы в пользу модернизационной гипотезы ссылаются на рост населения. Растущее многолюдство неизбежно создает побочные издержки, которые экономисты называют «отрицательными внешними эффектами (экстерналиями)», – третья сторона, вопреки своему желанию, несет издержки чужой деятельности. Обычный пример отрицательных внешних эффектов – загрязнение воды и воздуха. Если законы не в состоянии защитить право частной собственности на все ценные ресурсы, в том числе на чистые воду и воздух, то в условиях свободного рынка отрицательные внешние эффекты могут стать причиной неэффективного использования ресурсов и производства. Например, сажа из вашей фабричной трубы может испачкать мое белье, повешенное сушиться на улице, но я не могу добиться, чтобы вы оплатили мне ущерб или по крайней мере прекратили загрязнять воздух во всей округе. С точки зрения общества ваша фабрика проявляет чрезмерную активность, потому что часть издержек, без нашего согласия или компенсации, переносится на третьи стороны вроде меня, которые не имеют права решать, как работать фабрике.

Считается, что государственное регулирование может поправить подобные ситуации. Получалось ли у него это в действительности, исторически зависело от структуры регулирования и проведения его в жизнь, что, в свою очередь, отчасти определяло издержки и выгоды от вмешательства. Сторонники модернизационной гипотезы принимают как само собой разумеющееся то, что отрицательные внешние эффекты исторически были широко распространены и существенны, что деятельность государства в значительной мере направлялась желанием исправить положение и что его вмешательство, как правило, обеспечивало более эффективное использование ресурсов. Каждое из этих предположений можно поставить под сомнение. Некоторые экономисты сомневаются в том, что государство способно успешно бороться с внешними эффектами или стремится к этому. По словам Леланда Игера, государство само по себе «эталонный сектор, в котором при принятии решений не учитываются все издержки каждого вида деятельности, как, впрочем, и все выгоды»[16].

Нет сомнений, что в прошлом существовали значительные отрицательные внешние эффекты и что вмешательство государства направлялось желанием исправить неудовлетворительную ситуацию. Самые убедительные примеры такого вмешательства – санитарные нормы и правила. Никто не сомневается, что инфекционные болезни порождают внешние издержки. В прошлом они наносили огромный вред, и для улучшения положения разрабатывались и внедрялись государственные санитарные нормы и правила[17]. Примерами борьбы государства с отрицательными внешними эффектами могут служить принятые в последние десятилетия законы о борьбе с загрязнением окружающей среды, а также такие новые органы, как Управление по охране окружающей среды, хотя, с учетом всех издержек и выгод, постановка задач и проведение в жизнь законов о защите окружающей среды ставят много вопросов о действительных намерениях и реальных успехах[18].

Одним словом, как объяснение возникновения Большого Правительства модернизационная гипотеза не лишена определенных достоинств, пусть и немногочисленных. Регулирование промышленной конкуренции, защита окружающей среды и преодоление соответствующих отрицательных внешних эффектов составляют лишь часть того, чем занимаются современные органы государственной власти. Бóльшая часть деятельности государства никак не связана с усложнением экономики, поддержанием конкуренции или внешними эффектами, создаваемыми концентрацией населения в городах[19].

Модернизационная гипотеза мало что объясняет, особенно если взять федеральный уровень, который в ХХ в. рос как на дрожжах.

Смежная идея, тоже развивающая сюжеты о неисключаемости или о побочных эффектах, связана с общественными благами. На языке экономической теории «общественное благо» не означает благо, поставляемое государством (либо которое должно поставляться государством). Скорее это благо, которому присуще такое свойство, как несостязательность потребления: когда некто потребляет общественное благо, доступность этого блага для всех остальных не уменьшается. Как только общественное благо произведено, его потребление не сопряжено с предельными издержками, потому что в этом случае появление дополнительных потребителей не требует дополнительно жертвовать ценными альтернативами. Самый известный пример – национальная оборона. Когда укрепляется защита от внешней агрессии, благо повышенной безопасности достается в равной степени всем проживающим на защищаемой территории. Повышение моей защищенности не означает, что снизилась защищенность всех остальных[20].

Общественные блага создают проблему: каждый отдельный потребитель заинтересован в том, чтобы уклониться от платы за них, потому что выгода от этих благ принадлежит всем потребителям в равной мере. Каждому хочется «прокатиться зайцем». Частные блага не достаются тому, кто за них не платит, потому что оплатившие могут отказать другим в доступе к купленному ими благу. Однако отказать неплательщикам в пользовании некоторыми из общественных благ оказывается либо невозможно, либо чрезмерно дорого. Когда иностранных врагов от агрессии против США удерживает страх, в стране каждый получает равную защиту, и ситуацию, когда получение блага объединяет всех без исключения, вряд ли можно изменить. Если предоставить производство неисключаемых благ рынку, люди получат мало либо вовсе ничего. Никто не станет платить, так как каждый будет рассчитывать «проехать зайцем», т. е. бесплатно воспользоваться неисключаемым благом, и до его производства дело вообще не дойдет.

Государство в состоянии разрешить патовую ситуацию, создаваемую «проблемой безбилетника». Обложив налогом всех получателей общественного блага или по меньшей мере достаточно многих, оно сможет собрать средства для оплаты этого блага. Но щекотливые вопросы остаются даже после вмешательства государства, потому что не существует четкой и практичной процедуры для определения объема производства общественного блага и пропорций распределения налогового бремени. На практике и то и другое определяется в ходе политического процесса[21].

Гипотеза общественных благ утверждает, что в ХХ в. выросла стоимость производства неисключаемых (т. е. достающихся всем и каждому) общественных благ – главным образом, национальной обороны и технологии, связанной с современными вооружениями. Но поскольку обеспечить производство этих благ может только государство, то в соответственной мере выросло и оно. Это достойный аргумент, особенно в применении к федеральному уровню органов государственной власти, который и занимается вопросами национальной обороны. ХХ в.

был свидетелем чрезвычайной международной нестабильности и враждебности. Две мировые войны, множество международных конфликтов меньшего масштаба и холодная война довели спрос на услуги профессиональных военных до высот, неведомых в XIX в. При этом развитие современных военных технологий сделало национальную безопасность чрезвычайно дорогим благом. Начавшаяся после окончания Второй мировой войны гонка вооружений означала, что невозможно раз и навсегда обеспечить безопасность национальной территории, так как каждый раунд «действие – противодействие» предъявляет более высокие требования к эффективному сдерживанию.

Но при всех ее несомненных достоинствах гипотеза общественных благ объясняет рост государства лишь отчасти. Даже на федеральном уровне бóльшая часть государственных расходов не имеет прямого отношения к задачам национальной обороны. Огромные расходы на пенсии по старости, пособия по безработице, социальное жилье, профессиональное обучение, здравоохранение, школьные завтраки, субсидии фермерам и т. д., и т. п., не говоря о многоглавой гидре регулирования всего на свете, от тканей для детских пижам до фьючерсных контрактов на сырьевые товары, не имеют никакого отношения к задачам национальной обороны или другим общественным благам.

В США создано не просто обширное (large) правительство, а государство благосостояния. Для объяснения этого аспекта роста Большого Правительства можно использовать разновидность модернизационной гипотезы. Экономический рост и сопутствующие социально-экономические преобразования различными, зачастую косвенными путями понизили роль таких частных институтов, как семья, церковь и добровольные объединения, которые прежде были главными поставщиками социальных услуг. Виктор Фукс утверждает, что «плоды рыночной системы – наука, технология, урбанизация, изобилие» – подорвали институты, на которые прежде опирался общественный порядок. «С упадком семьи и религии неспособность рыночной системы удовлетворить эти нужды делается очевидной, и в образовавшийся вакуум устремляется государство». Большое Правительство превращается в «заместителя семьи или церкви, которые прежде помогали людям в периоды экономических или социальных бедствий»[22]. Спору нет, государственные социальные услуги сильно потеснили частные институты. Но Фукс не отвечает на вопрос, как именно это произошло. Хотелось бы знать, кто при этом выигрывает и кто платит, сколько и каким образом.

Подобно Фуксу и многим другим, Вильгельм Рёпке рассматривал современное государство благосостояния как «несомненный ответ на распад общинных связей в течение последнего столетия». Но при этом он признавал, что «сегодняшнее государство благосостояния не просто улучшенный вариант прежних институтов социального страхования и общественного попечительства». Оно превратилось в «инструмент социальной революции», в результате которой «отнимать стало по меньшей мере столь же важно, как и отдавать», так что эта социальная революция «вырождается в абсурдную двустороннюю перекачку денег, когда государство обирает почти всех и платит почти всем, так что в итоге никто не знает, выиграл он в этой игре или проиграл»[23]. Государство благосостояния стало, если не было изначально, государством перераспределения. Государственные меры помощи самым обездоленным слились в мощный поток политики неограниченного перераспределения доходов и богатства между буквально всеми группами, как бедными, так и богатыми.

Объяснением того, как «в образовавшийся вакуум устремляется государство», преобразуя государство благосостояния в нечто гораздо более всеохватное и всепроникающее, служит гипотеза политического перераспределения. В рамках ее логики государство представляет собой инструмент принудительного перераспределения богатства. При этом зачастую считается, что избиратели хорошо информированы и крайне эгоистичны, а избираемые государственные деятели чутко реагируют на ясные сигналы избирателей. Известно несколько разновидностей этой аргументации.

По версии Алана Мельтцера и Скотта Ричарда, Большое Правительство «возникает в результате разницы между распределением голосов и распределением дохода. Государство расширяется, когда право голоса получают избиратели с доходом ниже медианного или когда рост доходов [населения] дает государству средства для усиленного перераспределения»[24]. Это объяснение не согласуется с историческими фактами. Расширение избирательного права не оказало прямого влияния на рост государства, а наиболее значительный рост полномочий государства приходился на периоды стагнации или падения реальных доходов, во время мировых войн и в разгар Великой депрессии. Более того, предположение, что государство всегда перераспределяет доходы в пользу малоимущих, прямо противоречит фактам, слишком многочисленным и известным, чтобы снова их приводить. Как писал Манкур Олсон, государственные меры по перераспределению в общем случае «воздействуют на распределение доходов не уравнительным, а произвольным образом, и совсем не редкость, когда доходы перераспределяются от малоимущих к более обеспеченным». Многие действия государства «не слишком помогают бедным», а некоторые «в действительности вредят им»[25].

Сэм Пельцман развивает несколько иную версию гипотезы политического перераспределения, согласно которой «государство растет там, где становятся более многочисленными группы, заинтересованные в его росте и способные понять и выразить эту свою заинтересованность». Соответственно исключительным источником роста государства являются требования граждан, а отзывчивость государства принимается как само собой разумеющееся. Пельцман утверждает, что «в последние полстолетия главным источником роста государства в развитых странах было выравнивание различий в уровне доходов значительной части населения», потому что это выравнивание привело к «расширению политической базы, выигрывающей от перераспределения в целом и тем самым являющейся плодотворным источником политической поддержки для расширения соответствующих программ. В то же время эти группы улучшили свою способность воспринимать и выражать свою заинтересованность… [и] этот одновременный рост „способности“ послужил политическим катализатором распространения экономической заинтересованности в перераспределении»[26].

При ближайшем рассмотрении кажущееся изящество модели Пельцмана, сформулированной на языке математики и прошедшей эконометрическую проверку, сходит на нет. Он рассматривает «государственные расходы и налоги как чистое перераспределение» и «предполагает, что объем государственных расходов определяется исключительно давлением большинства избирателей… что политические предпочтения есть прямое отражение эгоизма… и что каждый избиратель хорошо понимает детали предложенной политики и ее последствия для его материального благополучия». В другом варианте модели, якобы более реалистичной, Пельцман слегка ослабляет эти сковывающие условия, допуская, что полностью информирована только одна группа избирателей, тогда как все остальные полностью некомпетентны и либо не участвуют в выборах, либо голосуют случайным образом. Исходя из подобных предположений убедительное объяснение роста государства построить невозможно. Использованные Пельцманом для эконометрической проверки сомнительные данные и вспомогательные допущения не помогут убедить читателя, смущенного чрезвычайно нереалистическими допущениями, заложенными в основание модели[27].

В отличие от модернизационной гипотезы, гипотез общественных благ и государства благосостояния, которые неявным образом предполагают, что государство разрастается автоматически, в силу служения широкому, но меняющемуся «общественному интересу», гипотеза политического перераспределения явным образом рассматривает рост государственных полномочий как результат политических действий. (Политические действия = борьба за использование или использование государственного принуждения для определения того, кто, когда и как получит то или иное.) Такой ракурс должен быть присущ любому реалистичному подходу. Но, как мы только что видели, политика при этом часто предстает в стилизованном, гротескном и нереалистичном виде. При этом обычно предполагается, что масштаб деятельности государства определяют исключительно выборные должностные лица, заботящиеся о переизбрании. А где Верховный суд, конституционные фундаментальные ограничения и консервативное общественное мнение? Какая роль отводится постоянным служащим государственного административного аппарата и независимых регулирующих ведомств?[28]

Предположение о полностью информированном избирателе, разумеется, несостоятельно и вводит в заблуждение. Ближе к истине предположение, что типичный избиратель совершенно не ориентируется в политике. Авторитетный специалист по общественному мнению сообщает, что американцы помнят свой астрологический знак лучше, чем имя своего представителя в конгрессе. Предположить, что политические деятели точно понимают, как именно результат выборов скажется на конкретных политических действиях и соответственно на перераспределении богатства, означает довести до абсурда гипотезу полного знания. Как отмечает Джеймс Бьюкенен, «электоральный процесс предлагает в лучшем случае грубую дисциплинарную узду для тех, кто отходит от предпочтений своих избирателей слишком далеко». Выборы происходят нечасто. Мало кто обладает точными сведениями о сути политических проблем или о деятельности политиков, а многие и не хотят об этом знать. Теоретики общественного выбора, ученые, изучающие политику с использованием методов экономической теории, называют это «рациональным неведением». Рационально это неведение или нет, результат не меняется: «…почти любой политик может, причем в довольно широких пределах, действовать вопреки интересам своих избирателей, не опасаясь вроде бы ожидаемого возмездия»[29].

Вероятнее всего политик будет действовать вразрез с интересами своих избирателей, даже если хотел бы добросовестно им служить. Дело даже не в разнородности интересов избирателей – из-за чего невозможно служить интересам всех или даже, пожалуй, интересам существенного меньшинства, – а в поистине непреодолимой проблеме знания. Политологи чаще экономистов признают эту проблему и подчеркивают «практические трудности, стоящие перед законодателями, которые хотят понять, в чем именно заключаются подлинные интересы их избирателей»[30].

Несовпадение интересов избирателей и действий выборных должностных лиц легко находит подтверждения, причем порой занятным образом. Очаровательным примером может служить бывший конгрессмен, первый руководитель Административно-бюджетного управления президента Рейгана Дэвид Стокман, сделавший печально известное признание: «Я ознакомился с ситуацией и решил действовать самостоятельно, – сообщил он, – и никто так и не узнал, что я голосовал против этих чертовых программ». В том же признавался конгрессмен Пит Макклоски, вспоминая свою первую победу на выборах в конгресс. Когда после выборов был проведен опрос избирателей, чтобы выявить содержание мандата победившего кандидата, оказалось, по словам Макклоски, что «5 % людей голосовали за меня, потому что разделяли мои взгляды; 11 % голосовали за меня, не одобряя моих взглядов, а 84 % вообще не знали, какие там у меня взгляды»[31].

Словом, есть основания согласиться с Йозефом Шумпетером: «Рационально мыслящие, свободно голосующие граждане, осознающие свои (долгосрочные) интересы, и его представитель, действующий согласно этим интересам… – это ли не прекрасный пример детской сказки?»[32] Обычно политическая деятельность протекает в атмосфере неведения, дезинформации, позерства и накаленных эмоций; долгие периоды апатии и маневрирования прерываются краткими эпизодами бешеной активности. При проработке мелких деталей экономической политики избиратели почти не принимаются в расчет. Решающее значение имеет постоянно оцениваемый политический потенциал лидеров, занимающих стратегическое положение, и элиты, имеющей четко очерченные интересы. Более того, идеологические мотивы могут завести ход политических событий куда дальше, нежели признают сторонники гипотезы политического перераспределения.

Многие ученые объясняют рост государственных полномочий некой формой гипотезы идеологии. Идея состоит в том, что истинные приверженцы некого образа Хорошего Общества добивались расширения полномочий государства для преобразования общества в соответствии со своим идеалом и добились успеха. Сторонники этой гипотезы имеют самых невероятных союзников. Среди них Джон Мейнард Кейнс, святой покровитель современного либерализма[33], утверждавший, что «идеи экономистов и политических мыслителей… имеют гораздо большее значение, чем принято думать. В действительности только они и правят миром… Рано или поздно, во благо или во зло, опасны именно идеи, а не корыстные интересы»[34]. В силу идей твердо верит и Ф. Хайек, вероятно, самый знаменитый правый интеллектуал. Как на конечную причину отказа от рыночной системы он указал на «определенные новые цели экономической политики», и в частности на убеждение, что государство должно «определять материальное положение отдельных людей или проводить в жизнь распределительную, или „социальную“ справедливость», для чего «все ресурсы должна распределять центральная власть»[35]. Таким образом, Кейнс, выступавший за «всеобъемлющее обобществление инвестиций», и Хайек, посвятивший долгую профессиональную жизнь борьбе со всеми разновидностями социализма, соглашались, что рост государства, в конечном счете, зависит от идей, или, точнее, от идеологий[36].

Идеология, которую порой расплывчато именуют «общественным мнением», должна была играть важную роль, по меньшей мере решающую потворствующую роль. Как писал Ортега-и-Гассет и как признавали многие другие, «ни одна власть в мире никогда не покоилась ни на чем, кроме общественного мнения»[37]. Если бы люди в целом были в принципе против большого правительства, отказ от свободных рынков в последние семьдесят лет не состоялся бы. Легко показать, что в двадцатом веке общественное мнение сильно сдвинулось влево. Изучив данные различных опросов, Герберт Макклоски и Джон Заллер недавно подтвердили, что «за последние пятьдесят или семьдесят пять лет отношение американцев к рыночной свободе развернулось буквально на сто восемьдесят градусов»[38].

Идеологию нельзя пощупать и трудно измерить, и потому рассуждать о ее влиянии следует осторожно. Впрочем, доказать можно многое, особенно если иметь в виду, что лидеры общественного мнения умеют управлять убеждениями масс. Общественное мнение, как отметил один политолог, «зачастую зыбко, непостоянно и непоследовательно… В той мере, в какой публика в курсе проблем, она склонна цепляться за сюжеты и темы, которые продвигают и популяризуют политики и средства массовой информации». Взгляды Уолтера Липпмана или Уолтера Кронкайта, не говоря о Франклине Рузвельте, влияют на состояние общественного мнения больше, чем взгляды миллионов людей, менее уважаемых и не имеющих столь же видных позиций в обществе – вспомните, что Рональд Рейган, несмотря на хромающую логику и сбивчивость, имел репутацию «великого коммуникатора». «В условиях массовой демократии, – писал Рёпке, – политика должна выдерживать… давление… массовых мнений, массовых эмоций и массовых страстей, – а ими управляют, их возбуждают и эксплуатируют группы давления, демагоги и партии»[39]. Если взять за основу идеи, распространяемые имеющими стратегические высоты элитами и влиятельными лицами, получим надежную основу для обобщающих суждений о преобладающих идеологиях. (Что заставляет лидеров общественного мнения время от времени совершать идеологические виражи, это отдельный вопрос.) Но даже если господствующие идеологии идентифицированы, следует помнить, что законодательное собрание «не фабрика, которая механически преобразует мнение в параграфы законов»[40]. Разрыв между мнениями или идеологиями избирателей и действиями их политических представителей куда значительнее разрыва между экономическими интересами избирателей и действиями их политических представителей. Разобраться в этом означает понять механизм современной представительной демократии. Отчасти, по-видимому, причина в том, что некоторые должностные лица пытаются действовать во имя «общественного интереса», который можно определить как «широкие, всеохватные представления о том, что именно соответствует наилучшим интересам поддерживающих их социальных групп или общества в целом… нечто иное, чем суммирование, обработка или опосредование общественных интересов»[41]. Другой причиной этого разрыва может стать не что иное, как простая продажность должностных лиц, готовых служить тому, кто больше платит. Можно только гадать о том, являются ли вспыхивающие время от времени коррупционные скандалы лишь верхушкой айсберга. Некоторые ученые считают, что прямой подкуп представляет собой «существенный механизм» определения деятельности представителей правительства. Другие сомневаются в важности прямого подкупа, главным образом потому что «куда проще и законнее подкупать политиков косвенно»[42].

В любом случае идеология не просто одна из независимых переменных социально-политического процесса. Именно это имел в виду Шумпетер, когда заметил, что «ценностные суждения об эффективности капитализма, положительные или отрицательные, не представляют интереса. Дело в том, что человечество не свободно выбирать… Экономические и социальные процессы обладают собственными движущими силами, и последующие ситуации принуждают индивидов и социальные группы вести себя определенным образом, хотят они того или нет, – вынуждают, разумеется, не лишая их свободы выбора, а формируя мировосприятие, ответственное за этот выбор, и сужая перечень возможностей, из которых этот выбор осуществляется»[43]. Кто-то возразит, что Шумпетер заходит слишком далеко, что это неоправданный детерминизм, не оставляющий места для идеологии как независимой переменной[44]. Тем не менее в своей провокационной формулировке социологии знания в связи с вопросом о росте правительства и государственного вмешательства Шумпетер выявил ключевое звено проблемы и поставил задачу, на которую так или иначе необходимо ответить.

Осталось рассмотреть последнее объяснение роста правительства, представленное здесь гипотезой кризиса. По этой гипотезе в чрезвычайных условиях нужды нации могут потребовать расширения государственного регулирования либо полного вытеснения рыночной экономики. Сторонники этой гипотезы предполагают, что чрезвычайная ситуация заметно повышает и спрос на государственное регулирование, и его предложение. «Во время экономического кризиса, – отметил Калвин Гувер, – когда вероятно радикальное увеличение полномочий правительства… невозможно осмысленно выносить на голосование вопрос о том, желательно ли в принципе расширение полномочий государства. Куда вероятнее настойчивое требование принятия некого рода решительных мер и безразличие к долговременным последствиям этих мер»[45].

В американской истории самые значительные кризисы проявлялись в форме войны и в форме делового спада. С началом войны правительство развивало бурную военную деятельность, что тут же приводило к ужиманию рыночной системы размещения ресурсов под давлением растущих налогов, государственных расходов и регулирования оставшихся гражданских секторов экономики. Чем война тяжелее и продолжительнее, тем больший ущерб претерпевает рыночное хозяйство. Современная «тотальная» война, в которой, по общему мнению, речь идет о выживании страны, понуждает ослабить самые надежные барьеры, – конституционные ограничения и отрицательную реакцию общественного мнения, – которые в обычные времена препятствуют росту правительства.

В условиях сурового делового спада многие приходят к убеждению, что возможности эффективного функционирования рыночной экономики исчерпаны и что дела пойдут лучше, если правительство займется более всесторонним планированием или регулированием хозяйства. Вследствие этого расширяется поддержка политических предложений, направленных на расширение правительственных полномочий и круга деятельности. В период депрессии общественное мнение – хоть и в меньшей степени, чем во время войны, – тоже становится благосклоннее к расширению государственного вмешательства, что находит отражение в требованиях, одобрении или, по меньшей мере, в снисходительном отношении к толкованию Конституции в соответствующем духе. (Заметьте: стоит в период кризиса ослабить конституционные ограничения, как возникает правовой прецедент, открывающий правительству возможность экспансии и в последующие, некризисные периоды, особенно в те, которые под благовидным предлогом описываются как кризис.)

Некоторые ученые отвергли кризисную гипотезу, потому что сама по себе она не объясняет весь рост правительства; по сути дела гипотезу отвергли, потому что факты свидетельствуют о том, что кризис является достаточным, а не необходимым условием расширения правительственной деятельности. Но если применять этот критерий, придется отбросить и остальные гипотезы. Порой кризисную гипотезу отвергали из-за того, что рост правительства, измеряемый такими количественными показателями, как рост государственных расходов или уровень безработицы, плохо коррелировал с хронологией кризисных эпизодов. При этом простодушно не учитывался тот факт, что меры по расширению круга правительственной деятельности в ответ на кризис могли приниматься с определенной задержкой. Некоторые ученые отвергли эту гипотезу, потому что она не объясняет рост правительства во всех других странах, а это все равно что объявить непригодными любые объяснения, не обладающие универсальной значимостью.

На деле экспансия государственного вмешательства исторически пришлась на ряд драматических ситуаций, прежде всего на мировые войны и Великую депрессию. Главное достоинство кризисной гипотезы, выделяющее ее из прочих, в том, что ее самым наглядным образом подкрепляет исторический опыт. Но нельзя ограничиваться простой констатацией этого факта. Необходимо понять, почему, расширяясь в период кризиса, круг правительственной деятельности не возвращается к докризисному состоянию потом, после восстановления нормальной социально-экономической ситуации. И еще нужно объяснить, почему кризисы приводили к расширению правительственных полномочий и круга деятельности в ХХ веке, но не в XIX, которому чрезвычайные ситуации знакомы не хуже. Чтобы объяснить эти различия, требуется в дополнение к кризисной гипотезе привлечь и другие.

Выводы

У Большого Правительства США несколько источников. Не все они одинаково значимы, но ученым еще предстоит разработать аналитические процедуры для точной оценки их относительной значимости. С учетом запутанных взаимозависимостей между этими источниками, эта задача может оказаться неразрешимой и теоретически, и эмпирически. Улучшение ситуации с отрицательными экстерналиями, предоставление неисключительных общественных благ, обеспечение наиболее незадачливым гражданам приемлемых условий жизни, перераспределение дохода и богатства, стремление к ускользающим целям, которые ставят перед нами влиятельные идеологии, преодоление кризисных ситуаций – всем этим занимается современное Большое Правительство. Все эти направления деятельности по-разному соотносятся с различными стимулами или препятствиями. Помочь в понимании сложных обстоятельств разрастания американского правительства может только подробное историческое исследование.

Все знают, что за прошлое столетие правительство США неимоверно разрослось, но никто не знает насколько. Правительство многогранно, и некоторые его грани не поддаются точному измерению[46]. К сожалению, то, что легче всего поддается численной оценке, не обязательно самое важное. Изучая только доступные количественные показатели, как обычно поступают экономисты, рискуешь прийти к ложным выводам. Впрочем, и таким показателям следует уделить некоторое внимание. Если действовать осмотрительно, из них можно извлечь ценную информацию. Исследуя их, я не стремлюсь просто установить, что сегодня правительство в Х раз больше, чем было в прошлом. Меня больше интересует динамика: когда оно росло с наибольшей скоростью, а когда не росло вовсе или даже сжималось. Короче говоря, я хочу построить исторический профиль роста правительства.

Рис. 2.1. Государственные расходы (федеральные, штатов и местные) на закупку товаров и услуг в процентах от валового национального продукта, 1900–1984 гг.

Традиционные показатели роста правительства В колонке 1 табл. 2.1 и на рис. 2.1 представлен широко используемый показатель: правительственные расходы (федеральные, штатов и местные) на покупку товаров и услуг, выраженные в процентах к валовому национальному продукту (ВНП). Этот показатель был назван «вероятно, самым надежным индикатором относительной величины частного и государственного секторов»[47]. В начале ХХ века он составлял 6–7 % и год от года слегка колебался в ту или другую сторону. Во время Первой мировой войны федеральные расходы на закупку военных материалов и мобилизацию подняли долю правительства выше 21 % от ВНП. После войны этот показатель сжался с такой же скоростью, с какой рос в начале войны, и в 1920-х годах застыл на уровне, чуть превышающем довоенный.

Таблица 2.1

Показатели размеров правительства США, 1900–1984 гг.

Источники: данные в колонке 1 взяты из John W. Kendrick, Productivity Trends in he United States (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961), pp. 296–297; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1972 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972), p. 195; idem, Annual Report, 1982, (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1982), p. 233; idem, Annual Report, 1985 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1985), pp. 232–233; данные в колонке 2 взяты из U.S. Bureau of Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975), Series Y336, Y671, F1; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 318, 323, 233; idem, Annual Report, 1985, pp. 232, 318, 324. Данные в колонке 3 взяты из U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 275, 266; idem, Annual Report, 1985, pp. 266, 275; and Michael R. Darby, „Three-and-a-Half Million U.S. Employees Have Been Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934–1941,“ Journal of Political Economy 84 (Feb. 1976): 7.

С началом Великой депрессии доля государственного сектора возросла от примерно 8 % в конце 1920-х годов до 14–15 %, и оставалась стабильной на протяжении рузвельтовского Нового курса. Первоначальный рост произошел в 1930–1932 гг. из-за того, что ВНП резко упал, а объем государственных расходов на закупку товаров и услуг остался прежним. После 1933 г. государственные расходы выросли, но примерно теми же темпами рос и ВНП, так что доля государственных расходов снова стабилизировалась. В период 1932–1940 гг. она была примерно вдвое выше, чем до начала Депрессии, что отражает и жизнеспособность начатой в период Нового курса программы государственных расходов, и отсутствие полного экономического восстановления до начала наращивания расходов на оборону.

Результатом проведенной в начале 1940-х годов массовой мобилизации стало невиданное в истории США увеличение доли государственных расходов. Пик был достигнут в 1943–1944 гг., когда государственные расходы на закупки товаров и услуг поглотили более 46 % ВНП. 90 % этих средств были связаны с военными усилиями. В 1946–1950 гг. быстрая демобилизация привела к падению доли государственных расходов в ВНП до 11–15 %, чуть выше довоенного уровня.

Начало Корейской войны привело к еще одному взлету государственных расходов – с 13,4 % в 1950 г. до 22,5 % в 1953 г. После окончания этой войны доля государственных расходов несколько сократилась, но осталась высокой и с конца 1950-х годов уже не опускалась ниже 20 % ВНП. В общем в послевоенный период доля государственных расходов была втрое выше, чем до Первой мировой войны.

Если судить по этому показателю, в ХХ в. существенное увеличение государственных расходов происходило дважды: в начале 1930-х годов и в начале 1950-х годов. Первый эпизод поднял долю государственных расходов с 6–8 % до 13–15 %, а второй – до 19–22 % ВНП. Если считать этот показатель роста правительства адекватным, следует обратить внимание, во-первых, на Великую депрессию и Новый курс и, во-вторых, на Корейскую войну и холодную войну. Судя по этому показателю, две мировые войны оказали на относительный размер правительства лишь временное влияние.

Если брать не только оплату товаров и услуг, а все государственные расходы, мы увидим другую картину (столбец 2 табл. 2.1 и рис. 2.2). Этот более широкий показатель, включающий трансфертные платежи, показывает, что после Первой мировой войны государственные расходы слегка выросли: 10–12 % ВНП в двадцатых годах в сравнении с 6–7 % до войны. В начале 1930-х годов, еще при президенте Гувере, произошел скачок, и до конца этого десятилетия расходы стабилизировались на уровне 18–21 % ВНП. За резким взлетом расходов в период Второй мировой войны последовало их резкое сокращение к 1948 г.; в 1950–1953 гг. расходы вновь резко выросли и, в отличие от первого индекса, о котором мы говорили выше, с середины 1950-х до середины 1980-х годов бюджетные ассигнования росли с примерно 26 % ВНП до примерно 38 %. Причиной столь значительного повышения государственных расходов в последние три десятилетия были трансфертные платежи, главным образом выплаты по социальному страхованию, которые росли быстрее ВНП[48].

В соответствии с этим показателем за ХХ в. размеры правительства относительно экономики в целом выросли в 5–6 раз. И этот рост был более стабильным, чем показывает первый индекс, хотя в период Первой мировой войны и в начале 1930-х годов и здесь видны всплески значительного повышения госрасходов, которые впоследствии так и не снизились. (Пробелы в статистике не позволяют получить более полную картину.) Показатель, отражающий трансфертные платежи и расходы на приобретение товаров и услуг, дает более адекватное представление о росте современного государства благосостояния.

Рис. 2.2. Доля совокупных государственных расходов (федеральных, штатов и местных) в ВНП, 1902–1983 гг., %

Рис. 2.3. Доля гражданских государственных служащих в гражданской рабочей силе, 1900–1984 гг., %

Неудивительно, что за последние семьдесят лет, особенно за период после 1956 г., он указывает на стабильный рост.

Другим традиционным показателем размеров правительства является доля государственных служащих в занятости (столбец 3 табл. 2.1 и рис. 2.3). Этот показатель дает совсем иную историческую картину динамики, чем два предыдущих. Еще до начала Первой мировой войны численность работающих в государственном секторе росла чуть быстрее общей численности занятых, и накануне войны достигла почти 5 %. Во время войны она превысила 6 %, слегка уменьшилась в 1920–1921 гг., и затем начала медленно расти, достигнув 6,5 % в 1930 г.

Проследить изменения доли занятых в государственном секторе за 1930-е годы очень сложно. Статистику путает занятость по программам трудоустройства. Множество людей было занято в программах, организованных такими чрезвычайными агентствами по созданию рабочих мест, как Гражданский корпус охраны природных ресурсов (в этой структуре работало около 3 млн человек. – Перев.), Национальная администрация по делам молодежи (обеспечивала профессиональную подготовку молодых людей в возрасте от 16 до 25 лет. – Перев.), Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (в рамках которого в каждом штате действует собственное агентство помощи), Федеральная администрация общественных работ (обеспечивала временную занятость 4 млн человек. – Перев.) и Управление общественных работ (работу получили около 8 млн. человек. – Перев.). В рассматриваемый период занятые в этих программах не рассматривались как обычные государственные служащие. Соответственно статистики относили их к числу безработных, что породило путаницу и споры между экономистами, изучающими функционирование рынка труда в период Великой депрессии[49].

Если следовать сложившейся практике и относить занятых в программах трудоустройства к безработным, то получится, что доля гражданских госслужащих за 1930-е годы практически не менялась: слегка снизилась в 1931–1933 гг. и затем медленно росла до 7,2 % в 1939 г. В 1939–1944 гг. эта доля резко выросла, достигнув невиданных 11,1 %. Получается, что Вторая мировая война стимулировала значительный рост прямого участия государства в гражданском рынке труда.

Если, с другой стороны, считать занятых по программам трудоустройства государственными служащими – а это куда уместнее и разумнее, чем считать их безработными, – то динамика приобретает совершенно иной вид (цифры в скобках в табл. 2.1, столбец 3, и верхняя кривая на рис. 2.3). В этом случае мы видим резкое увеличение доли нанимаемых государством между 1930 и 1936 гг. и особенно значительный рост в 1933 и 1934 гг. Пик был достигнут в 1936 г., когда в государственном секторе работало 14 % гражданской рабочей силы, в два с лишним раза больше, чем в 1930 г. После 1938 г. численность занятых по программам трудоустройства стала сокращаться, и соответственно понизилась доля государственного сектора на рынке труда. К 1943 г., когда программы занятости были практически свернуты, на государство работало всего 11 % гражданской рабочей силы, т. е. доля государства снизилась на три процентных пункта по сравнению с пиковым 1936 г. Как показывает этот более корректный индекс, активность государства на рынке труда выросла вследствие Великой депрессии. Доля государства на рынке занятости превзошла уровень 1936 г. только в 1966 г., после двух десятилетий устойчивого послевоенного роста.

Сразу после окончания Второй мировой войны доля государства на рынке занятости упала почти до 9 %, и только потом начался длительный подъем. К концу 1960-х годов рост сильно замедлился. Пиковое значение 15,7 % было достигнуто в 1975 г., и к середине 1980-х годов доля работающих в государственном секторе понизилась почти до 14 %, т. е. до высшего уровня периода Великой депрессии. В послевоенный период особенно быстрыми темпами росло число работающих на правительства штатов и муниципалитеты. За 1947–1981 гг. численность работающих на федеральное правительство увеличилась менее чем на 1 млн человек, тогда как на уровне штатов и местных органов власти численность служащих выросла почти на 10 млн человек. Одним словом, с начала столетия относительный вес государства на гражданском рынке труда вырос почти в четыре раза.

Недифференцированные данные о занятости обманчивы, особенно данные относительно медленного роста численности федеральных служащих после Второй мировой войны. Джеймс Беннет и Мануэль Джонсон показали, что за период с конца 1950-х и до конца 1970-х годов состав федеральных служащих изменился: «доля „синих воротничков“ снизилась, а „белых“ – выросла, а среди „белых воротничков“ место простых исполнителей заняли работники, участвующие в процессе разработки политики». Они отмечают, что «значительная часть федеральной занятости „невидима“, потому что миллионы людей, консультантов и подрядчиков, не числятся в зарплатных ведомостях, а привлекаются с помощью грантов, временных договоров и всевозможных программ»[50]. Понятно, что плановики и администраторы вытеснили на федеральном уровне простых клерков и дворников. Эта тенденция заслуживает нашего внимания, потому что в показателе доли работающих в государственном секторе существенно то, чем заняты государственные служащие, что они делают с частными гражданами или для них. Мы могли бы продолжить анализ количественных показателей роста правительства (например, посмотреть на налоговые поступления, на займы, ссуды, гарантии кредитов)[51], но пользы от этого немного. Каждый показатель, разумеется, прольет дополнительный свет на обсуждаемый вопрос, но в фундаментальном смысле они не скажут нам того, что мы действительно хотим узнать. Проблема в том, что существующие количественные показатели размера правительства не очень близко соотносятся – а иногда и вовсе никак не соотносятся – с глубинной сущностью государства, т. е. с правом на принуждение.

Сущность большого правительства: альтернативный подход

Государство может значительно увеличить долю своих расходов в ВНП или долю занятости и при этом все же не стать Большим Правительством. Левиафана, который пишется с прописной буквы, отличает широкий размах влияния на принятие экономических решений, т. е. масштаб, при котором не частные граждане, а государственные чиновники определяют, как ресурсы будут размещены, использованы и потреблены. Как писал Эрик Нордлингер, «государство благосостояния со смешанной экономикой сильно благодаря широкому размаху своей социальной и экономической деятельности, своей воистину непомерной способности регулировать, распределять и (в меньшей степени) перераспределять»[52].

Чтобы оценить масштаб деятельности современного правительства, рассмотрим таблицу в приложении к этой главе. В ней приведен список аббревиатур, обозначающих некоторые агентства, инструменты и функции федерального правительства. (При добавлении соответствующего материала по правительствам штатов и местным органам власти перечень стал бы непомерно длинным.) Каждому, кто придерживается любой из монокаузальных теорий роста правительства, я советую ознакомиться с этим перечнем и спросить себя: объясняет ли моя теория время возникновения и характер деятельности каждого из этих ведомств и агентств? Убежден, что ни одна моно-каузальная теория не пройдет этого испытания.

Размах правительственной деятельности имеет первостепенное значение отчасти потому, что зачастую он подменяет более интенсивную деятельность в фиксированных рамках. С экономической точки зрения не важно, влияет ли государство на распределение ресурсов с помощью традиционных фискальных инструментов – налогов, расходов и найма служащих – или другими методами, требующими от частных граждан следовать предписаниям чиновников и предпринимать действия, издержки по которым лягут на самих этих граждан. (Однако в политическом плане, как мы увидим, выбор государственными чиновниками тех или иных инструментов для достижения своих экономических целей имеет чрезвычайное значение.)

Легко представить условия, при которых правительство будет большим и все же ограниченным. Высокий уровень налогов, государственных расходов и большое число государственных служащих могут понадобиться просто для того, чтобы защитить граждан от иностранных врагов и друг от друга. Даже если правительство ограничится только этим, его деятельность будет поглощать значительную долю экономических ресурсов страны. Но при этом частные граждане сохранят полную свободу в определении того, как использовать принадлежащие им ресурсы и доходы, остающиеся после уплаты налогов. В этом случае высокий уровень налогов означает лишь то, что сохранение упорядоченного и свободного общества обходится недешево. Примерно таковы были условия периода Гражданской войны, и самым заметным отклонением от этой идеальной модели стал воинский призыв в конце войны.

Современное налогообложение, конечно, уже не просто государственные поборы. В них изъятие частных ресурсов нередко сопряжено с регулированием поведения. Уиллард Хёрст отметил, что «особенно в ХХ в. налоговое законодательство пронизало процесс принятия предпринимательских решений и превратилось в форму экономического регулирования, определяющего налогооблагаемый доход, устанавливающего условия амортизационных списаний или налоговые скидки на инвестиции». Государство, налоговые поступления которого составляли постоянную долю национального дохода, смогло легко усилить свое вторжение в частную экономику простым изменением налогового кодекса. Оно напрямую поощряло одни виды деятельности и угнетало другие, установив соответствующие налоговые льготы и штрафы. В силу сложности налоговых обязательств, правил обложения и сферы действия налогов (не говоря об искушении просто уклониться от них) современное налогообложение порождает такие непредвиденные последствия, как отвлечение ресурсов на бухгалтеров, юристов и инвестиционных консультантов, что истощает потенциал производства товаров, нужных потребителям[53]. В США, особенно за четыре десятилетия после Второй мировой войны, создана постоянно усложняющаяся налоговая система, вопиющая об упрощении.

Все количественные показатели размеров государственного сектора не только не способны отразить истинную значимость налогов, государственных расходов и занятости, но и обладают одним общим дефектом: их изменение свидетельствует либо об изменении размаха полномочий органов государственной власти, либо всего лишь об изменении уровня, на котором они действуют в рамках прежних полномочий. С одной стороны, государство может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы охватить регулированием прежде не охваченные стороны частной экономической деятельности. С другой стороны, оно может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы улучшить или расширить судебную систему ради более скорого и эффективного проведения в жизнь существующих прав частной собственности. Два этих случая сильно различаются и по сути, и по своим последствиям для политической и экономической ситуации в стране, но стандартные количественные показатели этого различия не видят.

Даже при чрезвычайном изменении самого существа государственной власти количественные показатели могут зафиксировать лишь небольшие изменения либо полное отсутствие изменений. Затраты на содержание Верховного суда не зависят от того, в большей или в меньшей степени он защищает частную собственность от хищничества государства и других граждан[54]. Многие регулирующие органы обходятся казне совсем дешево, но при этом оказывают далеко идущее влияние на размещение ресурсов[55]. В ХХ в. американское государство избегало прямой национализации отраслей и предпочитало контролировать использование ресурсов путем регулирования частной промышленности[56]. Терпимое отношение к номинальной частной собственности не меняет важнейших экономических последствий регулирования, но издержки выглядят совершенно иначе. Когда владельцы промышленных предприятий по требованию Управления по охране окружающей среды или Управления охраны труда тратят миллиарды долларов, издержки классифицируются как частные. В таких условиях привычная интерпретация частных расходов как свободного выбора совершенно неуместна[57]. В условиях современного Большого Правительства традиционные количественные показатели, измеряющие размер правительства, совершенно не отражают эти ключевые особенности экономического регулирования[58].

Источником государственных расходов и создаваемой ими занятости служит государственная власть, но не они ее образуют. Прежде чем государство сможет расходовать средства или нанимать служащих, ему нужно заручиться полномочиями на достижение определенных общественных целей. Если соответствующие полномочия невозможно получить (вопрос законодательства) или сохранить (вопрос судебного разбирательства), то проблема решена: нет полномочий – нет программы. По остроумному замечанию Ричарда Роуза, наделяющий полномочиями закон – «ресурс sine qua non[59] современного государства», а его отсутствие «обрекает государство на бездействие»[60].

Без исходных полномочий обойтись нельзя, и потому в смешанной экономике базовым императивом политики становится обретение официального статуса. Как писал Ланс Лелуп, государственные органы «начинают скромненько, а потом заявляют, что программа в самом разгаре и останавливать ее нельзя… Легче защитить программу, уже осуществляемую органом власти, нежели обосновать необходимость новой программы»[61].

Расширив свои полномочия, государство может реализовать новообретенные возможности на различных уровнях, но само по себе использование большего объема ресурсов для реализации прежних полномочий вовсе не обеспечивает расширения масштаба сферы действия государства. К примеру, за последние три десятилетия расходы системы социального страхования на пенсии по старости увеличились на многие миллиарды долларов[62]. И все же тенденция к росту государственных расходов вовсе не означает разрастания Большого Правительства в послевоенный период. Федеральное правительство обладало полномочиями осуществлять эти выплаты с тех пор, как в 1930-е годы закон о социальном страховании был принят конгрессом, подписан президентом и одобрен Верховным судом. Новый потенциал для этого направления федеральной деятельности создали события 30-х годов, а последующие события определили лишь объем реализации этого потенциала. Подобно ограниченному правительству, Большое Правительство может действовать в широком коридоре ресурсных возможностей.

Храповик: традиционные и фундаментальные показатели

Многие ученые пришли к выводу, что традиционные показатели размера правительства указывают на существование в ХХ в. эффекта «храповика», т. е. прерывистого повышательного движения: после каждого значительного кризиса размер государства становился хоть и меньше, чем на пике кризиса, но больше, чем был бы, если бы вместо кризиса темпы роста остались прежними. Этот вывод в целом подтверждают, пусть и не без исключений, данные табл. 2.1 и рис. 2.1, 2.2 и 2.3. В зависимости от того, какой показатель анализируется и какой кризис рассматривается, «храповик» то виден, то нет. Однако каждый кризис указывает на эту закономерность если не по одному показателю, то по другому.

Но простые наблюдения не всегда позволяют прийти к убедительным выводам. Выйдет ли показатель после кризиса на уровень, более высокий, чем был бы в отсутствие кризиса, зависит от выбора точки отсчета. Тренд можно выявлять разными методами, и не всякий метод указывает на существование эффекта храповика. Подобная неопределенность может завести нас в трясину споров между статистиками и архитекторами никогда не существовавшего мира[63].

Обоснованная корректировка данных тоже может привести к исчезновению того, что вначале принимали за «храповик». Например, если исключить из послекризисных расходов суммы, предназначенные на пособия ветеранам и проценты по разросшемуся во время войны государственному долгу, на том основании, что эти платежи суть не что иное, как отбрасываемые кризисом длинные тени, то эффект храповика, казалось бы, возникающий после каждой из двух мировых войн, сильно уменьшается или даже вовсе исчезает[64]. Обоснованны ли подобные исключения? Все зависит от того, какая гипотеза проверяется, и особенно от того, идет ли речь о возросшем масштабе деятельности государства или о возросшем участии государства в формировании доходов индивидов.

Другой распространенный подход заключается в том, чтобы отделить федеральные расходы на оплату труда от аналогичных расходов низших органов власти и, соединив идею храповика с идеей, что кризис ведет к централизации власти, сосредоточиться исключительно на федеральной деятельности[65]. Но эффект храповика и централизация не обязательно связаны между собой – они могут проявляться и по отдельности. Кроме того, может не иметь значения и то, растет ли государственный сектор на федеральном уровне или более низком. В ХХ в. стало еще труднее различать уровни государственной власти. Федеральные субсидии штатам и местным органам власти поощрили их и позволили расходовать и нанимать людей больше, чем в отсутствие этих дотаций[66]. К тому же многое из того, чем занимаются органы власти низших уровней (например, программы штатов по страхованию по безработицы) представляет собой либо их вынужденное подчинение федеральным требованиям, либо участие в «добровольных» программах, за которые дорого расплачиваются те, кто не принимает в них участия. Когда деятельность и финансирование органов власти разного уровня переплетены настолько тесно, традиционные бухгалтерские разграничения могут приобрести искусственный и произвольный характер. Слияние юрисдикций затрудняет проверку гипотезы о централизации и делает сомнительным подход, рассматривающий органы власти какого-либо уровня так, будто оно независимо от органов власти других уровней. Программы, созданные конгрессом, зачастую проводятся в жизнь служащими местных органов власти. Поэтому в наблюдающемся после Второй мировой войны опережающем росте численности государственных служащих на низших уровнях власти нет ничего удивительного, да и ничего значимого[67]. Несмотря на многочисленные недостатки количественных показателей, представленных в табл. 2.1, экономисты и политологи, за немногими исключениями, продолжают исследования роста государственного сектора, опираясь на подобный фактический материал. Некоторые осознают проблематичность использования столь неоднозначных данных. Сэм Пельцман, например, начинает свою работу с замечания, что «отождествление роли государства в экономической жизни с величиной бюджета… это очевидная ошибка, так как многие виды деятельности государства (например, законодательные акты конгресса и административные требования) перенаправляют ресурсы столь же надежно, как налоги и государственные расходы». Но, обозначив проблему, он тут же отклоняет ее заявлением, что «имеющиеся данные не оставляют другого выбора»[68]. Это напоминает историю про пьяного, который ищет потерянные ключи под уличным фонарем, «потому что здесь светлее». Экономистам привычны эмпирические исследования, возбуждающие разногласия из-за отсутствия прямых показателей, строго соответствующих определяемым теорией переменным; отсюда бесконечные споры по поводу адекватности эмпирических показателей, об ошибках измерений, контроле трендов и т. п. Иногда раздоров по поводу эконометрических исследований избежать невозможно, потому что не существует подходящей альтернативы.

К счастью, эмпирический анализ роста государства не обязательно привязывать к стандартным количественным показателям, которые в лучшем случае дают неполную и сомнительную картину происходящего, а в худшем просто вводят в заблуждение. Мы располагаем другими данными, не только менее неоднозначными в эмпирическом плане, но и более уместными в теоретическом. Как заметил Роуз, «данные всегда найдутся, если постараться и если позволяет предмет»[69]. Я утверждаю, что высокий уровень налогов, государственных расходов и занятости являются результатом Большого Правительства, но не составляют его существа. Сущность же Большого Правительства состоит в масштабе его полномочий по принятию экономических решений. Полномочия – прежде всего: если нет полномочий, то нет ни налогов, ни расходов, ни армии государственных служащих. Источником полномочий являются распоряжения исполнительных органов власти, принимаемые конгрессом законы, решения судов и директивы регулирующих ведомств. Все они открыты для исследователей. И они не становятся менее важными оттого, что их нельзя представить в виде ровной колонки цифр, которыми так легко и удобно оперировать, и оттого, что для оценки их смысла и значимости нужно приложить немалые усилия. Если экономист не расположен к анализу такого рода фактов, ему, возможно, следует сменить сферу деятельности. Ключи, потерянные в темной подворотне, не найти ни под фонарем, ни даже под мощным прожектором. Зрелище экономиста, использующего потрясающую технику математического и статического анализа для обработки в высшей степени сомнительных и вводящих в заблуждение данных, может только отвратить того, кому важнее понять реалии этого мира, а не изумить коллег аналитической пиротехникой.

Но если сосредоточиться на фундаментальных вещах – на формах и последовательности расширения власти государства над размещением ресурсов, – можно получить достаточно внятное и адекватное представление о процессе роста государственного сектора. При таком подходе важны факты, характеризующие потенциал государства. Экономистам известна разница между производительным потенциалом экономики и степенью реализации этого потенциала. Один из разделов экономической науки, теория экономического роста, посвящен пониманию первого, а другой, макроэкономика, имеет дело со вторым. При этом экономисты и многие политологи, занимающиеся изучением государственного сектора, действуют так, будто масштабы деятельности государства можно понять, не уделяя внимания базовому потенциалу. Однако демократическое государство не может заниматься тем, на что у него нет полномочий. Полномочия первичны, а деятельность вторична и проистекает из полномочий. Долгосрочный рост выпуска в экономике почти целиком зависит от роста производственного потенциала, а не от степени реализации этого потенциала в любой данный период времени. Точно так же и долгосрочный рост экономической активности американского государства зависел преимущественно от возрастания масштаба полномочий государства по оказанию влияния на принятие экономических решений, а не от того, в какой степени в то или иное время этот потенциал был реализован.

Удается ли обнаружить эффект храповика в ходе исследования расширения в ХХ в. полномочий государства по влиянию на принятие экономических решений? Полагаю, да. Не думаю, что историки станут спорить с моим выводом. Но этот вывод невозможно убедительно документировать в такой же сжатой и обозримой форме, как при использовании традиционных количественных показателей роста государственного сектора. Вокруг полным-полно убедительных иллюстраций: взять хотя бы глубокую вовлеченность государства в отношения менеджмента и рабочих, в систему социального страхования, сельскохозяйственные рынки, финансовые учреждения или огромный военно-промышленный комплекс – все это возникло в ходе прошлых кризисов на основании распоряжений исполнительной власти, законов, принимаемых конгрессом, решений судов и других властных действий. Но иллюстрации – это всего лишь иллюстрации. По-настоящему убедительные свидетельства в пользу моего тезиса может дать только обширный исторический анализ. А сейчас я приглашаю читателя принять мои утверждения только в качестве правдоподобного исходного пункта исследования. В свое время я представлю множество доказательств.

Выводы

В ХХ столетии государственный сектор вырос несоизмеримо по сравнению с экономикой в целом. Если оценивать этот рост с помощью обычных количественных показателей, сегодня государственный сектор то ли в три, то ли в шесть раз больше, чем до Первой мировой войны. Значительная часть этого роста приходится на краткие периоды общенациональных чрезвычайных ситуаций, и прежде всего на две мировые войны и Великую депрессию. Но зачастую с влиянием предыдущих кризисов можно увязать даже тот рост, который происходил в обычные времена. Источником большей части роста государственного сектора является общенациональная чрезвычайная ситуация, особенно если рассматривать этот рост как распространение полномочий государства на принимаемые в экономике решения. Эффект храповика обнаруживается не только в многих аспектах роста государственного сектора, измеряемого стандартными количественными показателями; важнее то, что он проявляется в том, что отражает самую суть возникновения Большого Правительства – в расширении сферы государственного принуждения в экономической жизни. Если бы мы смогли измерить то, в какой мере за последние семьдесят лет способность определять размещение ресурсов перешла от частных граждан в руки правительственных чиновников, мы обнаружили бы, что размер правительства увеличился не в три и не в шесть, а в гораздо большее число раз. Но мы не располагаем такого рода количественными показателями, и вряд ли они будут созданы. Однако отсутствие надежных количественных показателей для измерения одной простой зависимой переменной вовсе не причина отказываться от исследования. Есть данные иного рода, и их чрезвычайно много. Задача в том, чтобы на основании этих данных сделать здравые, значимые и убедительные выводы.

Верования имеют значение. При исследовании человеческой деятельности нет ничего важнее, чем понять, во что верят действующие лица. Для многих ученых это методологическое рассуждение просто трюизм. Однако экономисты и политологи нередко им пренебрегают. В экономической теории основой для теоретизирования о рынках долго служило – и служит до сих пор – предположение об идеально информированных, совершенно рациональных и узко эгоистичных потребителях и производителях. В политическом анализе часто предполагается, что избирателям известны все существенные факты о политиках и политике и что политики точно знают, чего хотят их избиратели, и пытаются дать им желаемое. В действительности, однако, знание всегда и везде ресурс редкий, оно достается недешево и, следовательно, редко бывает в изобилии. Посему неизбежно, что люди действуют в более или менее плотном тумане неведения и неопределенности. Признание этой реальности улучшит понимание социального поведения и институтов[70].

Чтобы справиться с неопределенностью социальной среды, люди избирают различные формы убеждений. Некоторые убеждения конкретны, как расписание трамвая (продуктовый магазин на улице Вязов открывается в десять утра), или удостоверены авторитетом науки (воду можно разложить на молекулы кислорода и водорода). Другие расплывчаты, как философское миросозерцание (нужно стремиться к добродетели) или религиозные убеждения (кроткие наследуют землю). Между этими крайностями располагаются области представлений, в которых факты, ценности и благие пожелания сочетаются в самых разных пропорциях. «Мягкие» формы знания – знание