В соответствии с изложенным в главе 1 подходом к сущности субъективного права право на создание объединения можно определить как возможность для субъекта-правообладателя совершать определенные правовыми нормами действия по созданию объединения.
Указанная возможность, как уже отмечалось выше, является юридической, т. е. способностью, существующей не в силу физических или иных способностей субъекта, а способностью поступать определенным образом, обусловленной правовыми нормами. Лицо самостоятельно определяет, осуществлять ему или не осуществлять поведение по реализации принадлежащего ему права, а именно: создавать или не создавать объединение и какое объединение создавать. Российское законодательство предусматривает не менее 20 видов различных объединений.[72]
Возможность совершать определенные действия по созданию объединения характеризуется также и тем, что лицо самостоятельно определяет форму реализации принадлежащего ему такого права. В частности, ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях»[73] предусмотрено, что право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – общественные объединения. Аналогичная возможность предусмотрена и другими федеральными законами в отношении создания объединений иных видов, которые устанавливают, что учредителями соответствующих объединений – юридических лиц могут быть не только физические, но и юридические лица.[74]
Из приведенного выше определения права на создание объединения следует, что реализация этого права является всегда активным поведением субъекта, поскольку заключается в совершении действий, направленных на создание соответствующего объединения.
Кроме того, реализация права на создание объединения возможна только путем коллективных (совместных), а не индивидуальных действий. Причем речь идет о совершении тождественных действий по созданию объединения каждым из учредителей, а не о распределении по разным направлениям их участия в его создании. Воля индивида, направленная на создание объединения, должна полностью совпадать с волей других лиц, иначе невозможно реализовать право на объединение. В связи с этим указанное право можно условно назвать «коллективным» субъективным правом, или правом человека совместно с другими лицами создавать объединение. С момента создания объединения появляется носитель коллективной воли объединившихся лиц, а право на создание объединения будет реализованным.
Необходимость коллективного совершения юридических действий по реализации права на создание объединения ставит вопрос о форме коллективной их реализации. Законодательство предусматривает, что решения, связанные с созданием объединения, принимаются на общем собрании учредителей. При этом оно не содержит прямых указаний на возможность или невозможность проведения такого собрания с участием представителей учредителей. В то же время отсутствуют и законодательные запреты по данному вопросу.
Законами об общественных объединениях и некоторых иных видах некоммерческих организаций предусмотрена возможность принятия решений, связанных с созданием и последующей деятельностью объединения, не только на учредительных и последующих собраниях, но и на учредительных и последующих съездах или конференциях.[75] Отличительной особенностью последних является голосование при принятии решений только части учредителей (участников) – делегатов, представляющих как собственные интересы, так и интересы избравших их учредителей (участников), т. е. налицо элемент представительства.
Специальными федеральными законами о хозяйственных обществах предусмотрено, что участники обществ вправе участвовать в общих собраниях лично или через своих представителей.[76]
По нашему мнению, в данном случае допустимо применение аналогии закона в соответствии с п. 1 ст. 6 Гражданского кодекса РФ, которая позволяет сделать вывод о допустимости участия в учредительном собрании представителей учредителей объединения, в том числе выступающих в качестве делегатов на учредительной конференции (съезде).
Данный вывод поднимает проблему оформления полномочий представителя. Если полномочия делегата представлять интересы остальных учредителей на учредительном съезде (конференции) общепринято подтверждается протоколом заседания собрания выдвинувших его учредителей объединения, то полномочия иных представителей следует оформлять согласно общим положениям Гражданского кодекса РФ о представительстве. В соответствии с п. 1 ст.185 Кодекса уполномочие, выдаваемое одним лицом другому для представительства перед третьими лицами, именуется доверенностью и совершается в простой письменной форме.
Однако простой письменной формы удостоверения полномочий представителя, по нашему мнению, явно недостаточно для совершения им столь юридически значимых действий от имени представляемого, как создание объединения. Например, специальные федеральные законы о хозяйственных обществах содержат требование обязательного удостоверения выдаваемой представителю участника общества доверенности для участия в общем собрании участников либо в соответствии с требованиями п. 4 и 5 ст. 185 Гражданского кодекса РФ либо нотариального ее удостоверения.[77] Но и в этих законах не урегулирован вопрос о представительстве учредителей при учреждении обществ. Аналогия закона по вопросу оформления полномочий представителей, на наш взгляд, будет применима только в отношении представителей учредителей хозяйственных обществ. В остальных случаях оснований для применения аналогии закона не будет, поскольку рассматриваемый вопрос урегулирован общей нормой Гражданского кодекса РФ о представительстве – п. 1 ст. 185.
В связи с отсутствием в законах прямых запретов на заочное проведение учредительного собрания (письменное голосование без очного присутствия) можно также сделать вывод о допустимости такой формы коллективного принятия решений, связанных с созданием объединения. В данном случае в качестве аналогии закона можно применить предусмотренную законами о хозяйственных обществах[78] возможность заочного проведения общих собраний их участников. При этом следует отметить, что существует запрет на проведение общего собрания акционеров в форме заочного голосования, повестка дня которого включает вопросы об избрании совета директоров (наблюдательного совета) общества, ревизионной комиссии (ревизора) общества, утверждении аудитора общества, об утверждении годовых отчетов, годовой бухгалтерской отчетности, в том числе отчетов о прибылях и убытках (счетов прибылей и убытков) общества, о распределении прибыли, в том числе выплате (объявлении) дивидендов, и убытков акционерного общества по результатам финансового года,[79] а также об утверждении годовых отчетов и годовых бухгалтерских балансов в обществах с ограниченной ответственностью.[80]
Выявленная неопределенность по вопросам проведения учредительного собрания с участием представителей учредителей и заочного его проведения требует соответствующего прямого законодательного разрешения.
Содержание юридически значимых действий учредителей по созданию объединения в совокупности будет составлять содержание права на создание объединения конкретного вида, т. е. объединения определенной организационно-правовой формы и статуса (в смысле наличия или отсутствия статуса юридического лица).
Условно можно выделить четыре основных предусмотренных российским законодательством правовых режима реализации права на создание объединения в зависимости от содержания этого права. Назовем их условно – упрощенный, общий, специальный и уведомительный.
В соответствии с первым из названных правовых режимов реализуется право на создание объединений, не обладающих правами юридического лица, а именно: право на создание общественных объединений всех организационно-правовых форм, в том числе профессионального союза, за исключением политической партии, благотворительной организации, и право на создание религиозной группы, поскольку только перечисленные объединения в Российской Федерации могут создаваться без прав юридического лица, что предусмотрено соответственно абз. 4 ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях», п. 1 ст. 7 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ[81] и абз. 4 п. 1 ст. 8 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
Указанный режим заключается в упрощенном порядке создания объединения, поскольку последнее не приобретает прав юридического лица, а значит, его создание не требует осуществления специальных регистрационных мероприятий. Применительно к созданию общественного объединения он включает в себя совершение следующих действий:
– принятие совместно с другими учредителями решения о его создании;
– утверждение устава, являющегося документом, определяющим цели деятельности и порядок управления объединением;
– формирование руководящих и контрольно-ревизионного органов объединения.
С момента совершения вышеуказанных действий, перечень которых исчерпывающий, право на создание общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, будет реализованным, а объединение – созданным.[82]
Следует отметить, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» не конкретизирует, какие именно руководящие органы должны быть сформированы при создании общественного объединения. Можно предположить, что для создания общественного объединения необходимо сформировать все его руководящие органы. Подобная неопределенность правовой нормы может затруднить определение момента создания объединения и, как представляется, является недостатком закона.
Федеральный закон «О профессиональных союзах и гарантиях их деятельности» не определяет порядок создания профессионального союза. Однако поскольку профсоюз является хотя и особой, но все-таки разновидностью общественного объединения,[83] то применительно к его созданию необходимо руководствоваться общими положениями о создании общественного объединения. Тем не менее для исключения правовых коллизий целесообразно законодательно закрепить отсылку к общим положениям порядка создания общественного объединения при реализации права на создание профессионального союза.
Содержание и, следовательно, реализация права на создание религиозной группы существенно отличается от рассмотренных выше. Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» в качестве юридически значимых действий по ее созданию предусматривает лишь уведомление гражданами, образовавшими религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, органов местного самоуправления о создании религиозной группы и начале ее деятельности.[84]
Из формулировки приведенной нормы косвенно следует, что для создания религиозной группы необходимо принятие решения о ее создании, оформляемого предположительно в виде протокола соответствующего собрания граждан. Однако закон ничего не говорит об учредительных документах религиозной группы, которые определяли бы цели ее создания и организацию деятельности религиозной группы, несмотря на выделение религиозной группы в качестве самостоятельного субъекта права и на особую социальную значимость создания и деятельности такого объединения. Не предусмотрено законом и формирование постоянно действующих органов группы, которые являлись бы ее организационным выражением.
Существующей особой позиции законодателя в отношении определения порядка создания религиозной группы сложно найти рациональное объяснение, в том числе с точки зрения специфики деятельности религиозных объединений. По сути, это не особая позиция, а пробел в правовом регулировании, допущенный вследствие отсутствия системного подхода к регулированию создания и деятельности объединений. При этом он не может быть устранен путем применения положений о порядке создания общественных объединений подобного статуса, так как Федеральный закон «Об общественных объединениях» не распространяется на религиозные организации (ст. 2).
Рассматривая право на создание объединения, не являющегося юридическим лицом, нельзя обойти существующую в российской науке и законодательстве проблему правосубъектности такого объединения: может ли оно в принципе быть и является ли в соответствии с действующим законодательством самостоятельным субъектом права, отличным от входящих в него членов.[85] С одной стороны, объединение, не являющееся юридическим лицом, не может обладать обособленным имуществом, а также быть истцом и ответчиком в суде, что вытекает из ст. 48 Гражданского кодекса РФ. Помещения и необходимое для деятельности религиозной группы имущество предоставляются в пользование группы ее участниками.[86]
С другой стороны, в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» устав профсоюза должен предусматривать порядок уплаты вступительных и членских взносов, которые, можно предположить, будут формировать имущество объединения. Статья 44 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда независимо от факта его государственной регистрации. Согласно п. 5 ст. 14 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» решением суда может быть запрещена деятельность религиозной группы. Пунктом 3 ст. 26 Гражданского процессуального кодекса РФ, вступившего в силу с 1 февраля 2003 г., предусмотрено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции дела о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных и централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации. Аналогичная норма содержалась ранее в п. 3 ст. 115 Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. Арбитражный процессуальный кодекс РФ (ст. 3012) относит к подведомственности арбитражных судов в случаях, предусмотренных самим Кодексом и другими федеральными законами, разрешение экономических споров и рассмотрение иных дел с участием образований, не имеющих статуса юридического лица (ч. 2 ст. 27), а также рассмотрение дел по спорам о создании, реорганизации и ликвидации таких образований (п. 1 ч. 1 ст. 33).
Подведомственность и подсудность дел о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами местных общественных объединений и религиозных групп процессуальным законодательством прямо не предусмотрены. Однако и в остальных случаях вызывает сомнение практическая исполнимость решений суда в отношении объединений, не имеющих статуса юридического лица.
Как видим, специальное законодательство о некоммерческих объединениях не всегда согласуется с положениями Гражданского кодекса РФ. Одним из объяснений существования приведенных правовых коллизий может быть отсутствие научно обоснованной и выверенной позиции по поводу статуса объединений, не являющихся юридическими лицами, требующей самостоятельного исследования.
Общим правовым режимом реализации права на создание объединения можно назвать условия и порядок создания объединений, являющихся юридическими лицами, за исключением тех объединений – юридических лиц, для которых законодательством предусмотрен специальный и уведомительный порядок создания. В общем режиме создаются некоммерческие организации (за исключением общественных и религиозных объединений, государственных корпораций, торгово-промышленных палат) и коммерческие объединения (за исключением кредитных организаций).
В соответствии с этим режимом учредители помимо принятия решения о создании конкретного юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации и утверждения его учредительных документов уплачивают сбор (государственную пошлину) за его государственную регистрацию и обращаются в регистрирующий орган с заявлением установленной формы за регистрацией юридического лица. В случае если одним из учредителей объединения является иностранное юридическое лицо, необходимо также представление выписки из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица – учредителя.
Объединение будет созданным, а право на его создание – реализованным с момента государственной регистрации юридического лица (ст. 51 ГК РФ). Моментом государственной регистрации юридического лица согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ[87] признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.[88]
Вышеуказанный перечень действий по созданию юридического лица, точнее оформляющих эти действия документов, установлен ст. 12 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц» и является исчерпывающим. Согласно ст. 9 Закона регистрирующий орган не вправе требовать представления других документов кроме документов, установленных Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц».
Введенный названным законом общий режим реализации права на создание объединения принципиально отличается от существовавшего ранее общего порядка регистрации юридических лиц, который был урегулирован Положением о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 1994 г. № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации».[89]
В настоящее время государственная регистрация, по сути, сведена к формальному юридическому оформлению волеизъявлений уполномоченных лиц по созданию объединений и фиксированию представляемых ими сведений, необходимых для ведения единого государственного реестра юридических лиц. Это проявляется, во-первых, в том, что перечень документов, представляемых заявителем при государственной регистрации юридического лица, сужен до объективно необходимого для ведения единого государственного реестра юридических лиц минимума. Во-вторых, регистрирующий орган проверяет представляемые документы не с точки зрения соответствия их содержания действующему законодательству, а с позиции установления наличия волеизъявления учредителей на создание объединения и достаточности представленных сведений для ведения единого государственного реестра юридических лиц. Единственными основаниями для отказа в государственной регистрации юридического лица являются непредставление определенных Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» документов либо представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (ст. 23). Регистрирующим органом осуществляется количественный, а не качественный контроль за представляемыми документами.
Особое значение при таком формальном отношении к документам, представляемым при государственной регистрации юридического лица, приобрели форма и содержание заявления о регистрации объединения. Если ранее оно составлялось в произвольной письменной форме, то теперь его форма утверждается Правительством Российской Федерации.
В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица.[90]
При этом на заявителя и само юридическое лицо законом возложена ответственность за непредставление, несвоевременное представление или представление необходимых для включения в государственный реестр недостоверных сведений.[91]
Кроме того, регистрирующему органу предоставлено право обращения в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц.[92] Законодатель не воспринял существовавшую ранее нежизнеспособную модель аннулирования и признания недействительной государственной регистрации юридического лица. Созданное с нарушениями закона юридическое лицо теперь может быть прекращено только через процедуру ликвидации, что является еще одним из достоинств Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц».
Следует отметить, что перечень юридически значимых действий по созданию юридического лица и оформляющих эти действия документов шире, чем перечень документов, необходимых согласно Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц» для государственной регистрации соответствующего объединения.
Такой вывод мы можем сделать на основании того, что соблюдение заявителем при создании юридического лица установленного для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядка их учреждения при государственной регистрации объединения хотя и не проверяется, но предполагается. За несоблюдение этого порядка предусмотрена возможность наступления негативных юридических последствий в виде ответственности заявителя или юридического лица либо инициирования иска о ликвидации юридического лица.
Другими словами, учредители при создании объединения обязаны выполнить весь комплекс мероприятий по его созданию, который может не исчерпываться действиями, документы о совершении которых представляются для государственной регистрации юридического лица. В целях государственной регистрации юридического лица представляются лишь прямо указанные в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц» документы, поскольку они необходимы для ведения единого государственного реестра юридических лиц. Например, в тех случаях, когда основной целью деятельности создаваемой организации будет являться извлечение прибыли и ее имущество будет единственной гарантией исполнения имущественных обязательств перед кредиторами, существенное значение при ее создании приобретает совершение действий по оплате уставного капитала объединения. Поэтому на момент государственной регистрации должно быть оплачено не менее половины уставного капитала создаваемого общества с ограниченной ответственностью или общества с дополнительной ответственностью и не менее десяти процентов паевого взноса члена производственного кооператива.[93] С этой же целью при создании хозяйственных обществ оплате уставного капитала должно предшествовать утверждение учредителями денежной оценки неденежных вкладов в уставный капитал.[94]
Для государственной регистрации юридического лица в качестве общего правила не требуется формирование руководящего и (или) контрольно-ревизионного органов объединения. Заявителем при государственной регистрации создаваемого юридического лица является его учредитель (учредители) либо иное лицо, действующее от его имени на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом, актом специально уполномоченного на то государственного органа или актом органа местного самоуправления, что предусмотрено п. 1 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц». И это логично, поскольку до государственной регистрации юридическое лицо не существует, следовательно, не могут существовать и его органы. Когда же речь идет о создании объединения, специальными федеральными законами нередко устанавливаются иные правила.
Согласно ст. 9 Федерального закона «Об акционерных обществах» решение об учреждении акционерного общества должно отражать результаты голосования учредителей и принятые ими решения по вопросам учреждения общества, утверждения устава общества и избрания органов управления общества. Статьей 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» предусмотрено, что при учреждении общества с ограниченной ответственностью его учредители заключают учредительный договор и утверждают устав общества, которые являются учредительными документами общества, а также избирают (назначают) исполнительные органы общества.
Как правило, специфические действия учредителей по созданию объединений обусловлены особенностями создаваемых объединений или другими объективными обстоятельствами, примером чего является частичная оплата уставного капитала создаваемого объединения на момент его государственной регистрации. Однако не все особенности в правовом регулировании отдельных действий учредителей по созданию объединений можно объяснить объективными причинами.
Например, при создании акционерного общества его учредители заключают договор о совместной деятельности по его созданию, который не является учредительным документом общества.[95] В то же время заключаемый учредителями договор о порядке создания общества с ограниченной ответственностью и общества с дополнительной ответственностью, является учредительным документом общества и называется учредительным договором.[96] Сложно найти рациональное объяснение такому расхождению позиций законодателя в отношении однородных коммерческих организаций.
Другого рода примером неудачного подхода законодателя к правовому регулированию создания объединений является норма, предусмотренная п. 3 ст. 7 Федерального закона «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации». В соответствии с ней решение о создании потребительского общества принимается учредительным собранием, которое утверждает не только устав потребительского общества, но и список пайщиков, отчет о расходовании вступительных взносов, а также избирает все органы управления и органы контроля общества (совет потребительского общества, его председателя; ревизионную комиссию потребительского общества; иные органы управления, предусмотренные уставом потребительского общества).
Непонятен юридический смысл действий по утверждению списка пайщиков: получается, что учредители потребительского общества утверждают сами себя, факт своего учредительства, который объективно подтверждается единственно их участием в голосовании по поводу создания потребительского общества и утверждения его устава и внесением вступительных и паевых (полностью или частично) взносов.
Сложно также объяснить, на каком основании учредительное собрание вправе утверждать отчет о расходовании вступительных взносов, состоящих из денежных сумм, направляемых на покрытие расходов, связанных со вступлением в потребительское общество,[97] до момента создания (государственной регистрации) самого общества. Речь, скорее, следует вести об утверждении итогов внесения вступительных и паевых (полностью или частично) взносов пайщиками, поскольку законом предусмотрено их обязательное внесение для приобретения членства в обществе.[98] При этом условия о размере вступительных и паевых взносов, состав и порядок внесения вступительных и паевых взносов, ответственность за нарушение обязательств по внесению паевых взносов определяются уставом потребительского общества,[99] который приобретает юридическую силу только после государственной регистрации общества.
Вопросы вызывает также предусмотренное законом целевое назначение вступительных взносов, в отношении которых указано, что они направляются на покрытие расходов, связанных со вступлением в потребительское общество, но ничего не говорится о расходах, связанных с созданием общества. Без направления их на последние нужды нет смысла требовать внесения вступительных взносов на момент учреждения потребительского общества.