Конституционное право традиционно и обоснованно характеризуется как базовая отрасль права России. Конституционное право регулирует очень широкий круг общественных отношений и в этом аспекте его предмет, безусловно, имеет свои специфические признаки и черты.
Как отмечал академик О.Е. Кутафин: «важнейшей составной частью предмета конституционного права выступает группа отношений, складывающихся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества… Предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития. Таким образом, ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований, ибо их объем зависит не от выявления тех или иных общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, а, как уже говорилось, от воли государства, придающего им основополагающий характер»[10].
Исследование предмета российского конституционного права, выявление его специфики способствует уяснению его сущности, динамики и перспектив развития.
Очевидно, что предмет конституционного права обладает значительной спецификой, которая выражается в том, что оно регламентирует на уровне актов с высшей юридической силой отношения, которые складываются во всех сферах (политическая, экономическая, духовная, социальная и т. д.).
Следующая специфичная черта предмета конституционного права (как это точно отметил академик О.Е. Кутафин) состоит в том, что он «не может быть раз и навсегда данным»[11]. В дальнейшем мы подробно охарактеризуем этот тезис на примере конституционно-правового регулирования экономических отношений (так, степень вмешательства государства в экономику нельзя определить «навечно», она зависит от конкретной исторической ситуации).
Особенность предмета конституционного права заключается также и в том, что его предмет образуют базовые общественные отношения. Так, основы экономического устройства российского государства определяются в Конституции РФ и детализируются в источниках конституционного и иных отраслей права.
На наш взгляд, обращение к тексту российской Конституции позволяет предложить следующее лаконичное определение предмета конституционного права.
Предметом этой отрасли права являются общественные отношения в сфере определения основ конституционного строя, федеративного, социального, экономического устройства Российского государства, фиксации и защиты прав и свобод человека и гражданина, определения пределов их ограничения и установления обязанностей, организации органов государственной власти и местного самоуправления, их эффективного взаимодействия как с обществом, так и с конкретным индивидом.
Таким образом, можно выделить ряд групп общественных отношений, регулируемых конституционным правом.
1. Первый элемент в системе общественных отношений, образующих предмет конституционного права, – общественные отношения в сфере регламенции основ конституционного строя (см. главу 1 Конституции РФ).
В числе норм Конституции, регулирующих эти базовые отношений, – ст. 8, согласно которой «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Согласно ст. 9 Конституции «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
Как пишет С.М. Шахрай, Конституция РФ в ст. 8 и 9 «закрепляет экономические основы конституционного строя и учреждает базовые отношения в сфере экономики, в том числе многообразие форм собственности и свободу экономической деятельности. Такой строй экономических отношений характерен для гражданского общества и правового государства»[12].
К этим положениям обращаются многие известные российские конституционалисты. Согласно позиции Т.Я. Хабриевой, Конституция РФ есть «первый в истории отечественного конституционализма Основной Закон страны, установивший правовые гарантии экономической конкуренции, необходимые как для принятия мер стимулирующего характера, так и для создания положений, направленных на пресечение противоправного поведения при осуществлении экономической деятельности»[13].
Что касается единства экономического пространства РФ, «это принцип экономической основы конституционного строя, предполагающий общее правовое регулирование экономических отношений, установление единых правил поведения, инфраструктурных гарантий в экономической сфере и обеспечение экономической безопасности»[14].
Можно назвать и другие нормы Конституции (например, ст. 7, 9 и др.), но в любом случае лаконизм и некоторая «недосказанность» в части определения основ регулирования социально-экономических отношений присутствует. Конституционный текст рассчитан на будущие поколения; в этом сущность конституционного текста и его достоинство, он пишется «на века», предполагает, что общество в зависимости от конкретного этапа и своих потребностей определит детали правового регулирования экономических отношений.
Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «конституционалисты способны создать удачные нормы. Но какой реальностью они станут – задачи общества и власти»[15].
Итак, под конституционными основами экономического строя России можно понимать совокупность конституционных положений, фиксирующих модель экономики (рынчная, социально-ориентированная), формы собственности, систему экономических прав и собод.
Конституция РФ закрепляет экономический строй путем установления следующих элементов:
– экономические основы конституционного строя (социально ориентированная экономика; формы собственности и гарантии их защиты; использование и охрана земли и природных ресурсов, которые являются основой жизни и деятельности народов России) (ст. 7, 8, 9);
– гарантии обеспечения экономических основ российского конституционного строя (ст. 74, 75);
– права и свободы человека и гражданина «экономического характера» (ст. 34, 35, 36, 37);
– государственное регулирование экономики (предметы как исключительного ведения Федерации, так и ее совместного ведения с российскими регионами в экономической сфере (ст. 71, 72)[16].
Термин «экономическая система» отсутствует в российской Конституции, однако «он считался базовым элементом основ общественного строя и политики СССР… Деидеологизация конституционных норм привела к умолчанию о сущности собственности, национальных богатств и векторе социально-экономического развития Российской Федерации»[17].
В российской Конституции отсутствует отдельная глава, фиксирующая экономические основы, хотя, например, Конституция СССР содержала главу «Экономическая система», которая определяла (или, точнее, пыталась зафиксировать определенную экономическую модель).
Конституция РФ 1993 г. использует более совершенный вариант регулирования, который соответствует генеральным принципам конституционного строительства, – лаконичное указание на основные начала экономической жизни, которые общество и государство будут развивать в зависимости от конкретной экономической ситуации, что, кроме того, обеспечит неизменность и стабильность конституционного текста.
Является обоснованная позицию ряда конституционалистов, которая характеризует эту концепцию как «экономическую конституцию» России. Проблема заключается не в «безупречности» такой терминологии, а в обеспечении общих подходов государства и общества к ключевому вопросу о том, как нам совместными усилиями развивать конституционные начала в процессе правового регулирования экономических отношений, в том числе в условиях современной сложной финансовой ситуации, которая характерна не только для нашей страны, но и практически для всех других стран.
Итак, конституционные основы регулирования экономических отношений в Российской Федерации базируются на основах народовластия и примате прав и свобод человека над другими конституционными ценностями и, в свою очередь, уточняются в тех конституционных нормах, которые обеспечивают единство российского экономического пространства, свободу перемещения товаров (услуг, финансовых средств), защиту различных форм собственности, включая частную, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности.
2. Второй элемент системы общественных отношений, образующих предмет конституционного права, – общественные отношения в сфере установления и защиты прав и свобод человека и гражданина, определения пределов их ограничения и установления обязанностей.
С учетом ориентации нашего учебного пособия на определенный круг читателей в качестве примера охарактеризуем «экономические» права человека и гражданина (непосредственно в российской Конституции такой термин неупотребим).
Конституционалисты наиболее часто используют термин «социально-экономические права» и значительно реже – «экономические права». В отечественной и зарубежной литературе конституционные права, свободы классифицируются различным образом. «Но чтобы не заслонить леса деревьями, – эмоционально, но убедительно пишут некоторые исследователи, – разумно в учебном курсе конституционного права ограничиться их классификацией в зависимости от содержания. По этому критерию выделяются гражданские (личные), социально-экономические, культурные и экологические права и свободы»[18].
Зададимся вопросом о практическом значении такого рода классификационных подходов. Достаточно распространенным является утверждение о том, что «сами права делятся на конституционные и иные. Данная классификация отражена, например, в ч. 1 ст. 55 Конституции России: «Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Следовательно, есть основные (конституционные) права и свободы (перечисленные в Конституции) и есть не основные, не конституционные. Среди конституционных выделены основополагающие, которые не подлежат никакому ограничению, и просто конституционные (основные), которые все-таки могут быть ограничены, но только в чрезвычайных условиях. За пределами тех и других находятся права, которые ограничивать можно всегда, но при соблюдении определенных гарантий. Вводятся ограничения на ограничение этих прав. Представляется, что именно об этих правах говорит ч. 3 ст. 55 Конституции России»[19].
Конституция России использует термин «основные конституционные права и свободы», но не приводит их закрытого перечня; более того, она прямо указывает на то, что выделение таких «прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина» (ч. 1 ст. 55).
Такая позиция детализируется в актах Конституционного Суда РФ, который, например, в определении от 15 января 2008 г. № 243-О-О указал, что «взаимное согласование воли сторон этих соглашений должно отвечать требованиям, установленным законом для такого рода отношений, с учетом как необходимости наиболее эффективного осуществления возложенной на соответствующий федеральный орган исполнительной власти обязанности по своевременной и полной выплате пенсий, так и недопустимости одностороннего навязывания банком платных услуг, оказываемых не только другой стороне соглашения, но и иным участникам соответствующих пенсионных отношений… должно осуществляться с соблюдением вытекающего из Конституции Российской Федерации принципа свободы договора, который Гражданским кодексом Российской Федерации провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства, что само по себе не должно приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод, в том числе в экономической сфере»[20].
Конституционный Суд РФ не сформировал правовые позиции, которые разграничивали бы «конституционные» и «иные» права, хотя он достаточно активно оперирует термином «основные права». Так, федеральный орган конституционного контроля отметил, что «согласно Конституции Российской Федерации право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод»[21].
Вернемся к вопросу о целесообразности выделения прав и свобод экономического и социального характера; они обособлены, в том числе «в соответствии с классификацией, в основу которой легло так называемое генерационное основание. Согласно этому подходу выделяется несколько поколений прав человека, каждое из которых возникает и развивается в определенный период и получает правовое опосредование. Социальные и экономические права человека относятся ко второму поколению. Они сформировались в XIX в. в процессе борьбы определенных слоев населения за улучшение своего экономического уровня, повышение социального статуса»[22].
Небезынтересными являются рассуждения о причинах такого подхода; так, Н.Д. Башкатов пишет, что «современный конституционный строй России в значительной степени отличается от конституционно-правового регулирования Советской России в части установления общих принципов организации и функционирования экономической системы. Экономико-конституционный характер имеют лишь предписания статей 8–9, 34–37 Конституции РФ, остальные главы и статьи Основного Закона затрагивают экономическую тематику косвенно. В целом действующая Конституция РФ базируется на модели ограниченного и фрагментарного регулирования конституционных основ экономической системы, в то время как советские конституции придавали экономической системе большое значение, вплоть до одного из ключевых в конституционном регулировании. Вероятно, данная особенность действующей Конституции РФ обусловлена историческими условиями ее принятия, в числе которых – неопределенность в институционализации ключевых направлений государственной экономической политики»[23].
Какие же конкретные социальные и экономические права закреплены в источниках конституционного права? Часть 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет положение о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Так, документ под названием «Об экономических, социальных и культурных правах»[24] фиксирует «право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается» и др. «К сожалению, Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах», принятый Резолюцией 2200 A (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года, не дает четкого деления этих прав на отдельные группы. Например, можно выделить в самостоятельную группу культурные права, но куда следует отнести такие права, как право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору, право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, права, связанные с охраной и помощью семье? Видимо, поэтому многие ученые предпочитают использовать категорию «социально-экономические права», которая может иметь весьма обширное толкование. При этом некоторые авторы выделяют культурные права наряду с социально-экономическими, а другие – в составе социально-экономических выделяют социальные, экономические и культурные»[25].
Такого рода позиция является аргументированной и выделение экономических прав целесообразным.
Данную позицию разделяют многие исследователи[26]. Так, по мнению И.А. Федотова, «экономические права являются подсистемой в общей системе прав и свобод человека и гражданина», он предлагает рассматривать их «как закрепленный и гарантированный Конституцией РФ комплекс юридических возможностей в экономической сфере, позволяющих человеку и гражданину участвовать в функционировании экономической системы Российской Федерации»[27]. Как считает Н.В. Вильская, «Европейский Суд по правам человека рассматривает споры о нарушениях прав человека в государствах – членах Совета Европы. Однако из большого спектра экономических прав человека под действие Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней подпадает только право собственности. Защищая право собственности, Европейский Суд защищает вытекающие из него права, экономические требования»[28].
По мнению ряда исследователей, «до последнего времени в отечественном правоведении не совсем адекватно обозначалось понятие „конституционных социально-экономических прав“, что приводило к путанице в толковании их содержания и применения. Так, зачастую к группе социально-экономических прав примешивают экономические, социальные права, тогда как по юридическому содержанию, а следовательно, по целому ряду аспектов их применения они различны»[29].
Итак, имеют место причины выделить в качестве самостоятельных экономические права (разумеется, равно как и социальных). Как замечает М.П. Граф, «во-первых, социальные и экономические права различаются по времени своего возникновения (закрепления в нормативных правовых актах), во-вторых, по отношению государства к обеспечению реализации этих групп прав, в-третьих, по модели взаимоотношения государства и индивида в процессе реализации социальных и экономических прав. Кроме того, подобная дробность классификации, как представляется, является показателем зрелости научного знания»[30].
Итак, в системе прав и свобод человека и гражданина мы выделяем экономические права, которые на уровне Конституции РФ включают право собственности, право на свободное использование своих способностей и имущества для экономической деятельности, право на свободный труд.
3. Следующий элемент системы общественных отношений, образующих предмет конституционного права, – общественные отношения в сфере организации органов государственной власти и местного самоуправления, их эффективного взаимодействия как с обществом, так и с конкретным индивидом.
Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16 июля 2008 г. № 9-П, «из российской Конституции во взаимосвязи ее со ст. 8, 17 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 34 и 35 вытекает, что ограничения права собственности, равно как и свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, могут вводиться федеральным законом, только если они необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности, носят общий и абстрактный характер, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо данных конституционных прав»[31].
Как отмечает В.И. Авдийский, «будучи заинтересованной в экономической стабильности, государственная власть с учетом требований экономических законов обеспечивает своевременное принятие необходимых решений по наиболее важным вопросам (курсив мой. – С.П.), которые направлены на развитие и расширение экономической деятельности в интересах отдельных экономических субъектов и всего общества, а также принятие конкретных мер по обеспечению их реализации. Как источник „экономического законодательства“ государство использует различный инструментарий правового регулирования. Так, для обеспечения эффективного воздействия на субъекты экономических отношений государственная власть использует в качестве мощных финансовых регуляторов денежное обращение, внешнеэкономическую деятельность, налоговое, бюджетное регулирование и т. д. Иными словами, государство вырабатывает и реализует конкретную экономическую политику (курсив мой. – С.П.), которая целиком зависит от целей и задач, стоящих перед обществом»[32].
Обоснованной представляется позиция, согласно которой «особая, фундаментальная роль в публичном регулировании данных (экономических. – С.П.) отношений принадлежит Конституции России. Ее социально-экономическое содержание чрезвычайно богато, имеет многоуровневые системные начала нормативного проявления. Это, во-первых, конституционные принципы как наиболее общие правовые идеи, получающие высшее юридическое воплощение в нормах и институтах Основного закона и определяющие сами основы организации и функционирования экономической жизни общества и государства»[33].
Представители науки конституционного права к принципам, на основании которых государство обеспечивает функционирование современной экономики, зачастую относят следующее:
– свобода экономической деятельности, в частности предпринимательской;
– целостность экономического пространства,
– беспрепятственный оборот товаров, услуг, финансовых средств; обеспечение конкурентной среды, минимизация проявлений монополистической деятельности и др.[34].
Нетрудно заметить, что принципы конституционно-правового регулирования экономических отношений полностью базируются на соответствующих нормах российской Конституции РФ. Как отмечает В.В. Чернышов, указанные принципы фиксируют базисные основы отношений в сфере экономики, создают фундамент для детализации правового регулирования в части определения границ необходимого вмешательства государства в деятельность экономических субъектов[35].
С учетом федеративного характера Российского государства целесообразным представляется выделение принципов конституционно-правового регулирования экономических отношений, действующих:
– на федеральном уровне;
– на уровне субъектов РФ (их развитие может и должно осуществляться в соответствии с положениями ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей предметы совместного ведения РФ и ее субъектов)[36].
Кроме того, можно выделить и иные принципы, например принцип «общедозволительности». Г.А. Гаджиев пишет: «Общедозволительное положение, содержащееся в ч. 1 ст. 34 Конституции России, проявляется в сфере гражданского законодательства в превращении закрепленной прежним российским Гражданским кодексом 1964 г. в качестве общего принципа специального характера правоспособности юридических лиц в принцип общей правоспособности частных коммерческих организаций (п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса России). Общедозволительной норме ч. 2 ст. 35 Конституции не соответствуют положения Гражданского кодекса России 1994 г., устанавливающие закрытый перечень вещных прав. Конституция, в отличие от ГК РФ, не препятствует появлению новых разновидностей вещных прав, поэтому в сфере экономического оборота могут появиться новые, не известные ГК, вещные права. Юридическая действтельность в области частного права должна играть более важную роль»[37].
Итак, в юридической литературе конституционное право характеризуется как базовая (ведущая) отрасль российского права.
Конституционное право в современной России может быть охарактеризовано как целостная совокупность закрепленных в различных источниках (Конституция, федеральные конституционные законы, акты Конституционного Суда РФ и т. д.) общеобязательных правил, обеспеченных силой государственного принуждения и – в чем заключается специфика этой отрасли права – реально возрастающим авторитетом российской Конституции.
В полном объеме это можно отнести к роли конституционного права в регулировании экономических отношений.
Указанная специфика во многом связана и с особенностями предмета конституционного права.
По мнению Е.А. Лукьяновой, часть юристов предмет российского конституционного права сводит «лишь к отношениям государственной власти…Так, в предмет государственного права включались: «функции государства, вытекающие из суверенных прав трудящихся» (И.П. Трайнин, 1939 г.); «формы участия масс в управлении государством» (М.А. Аржанов, 1939 г.); «отношения органов власти с гражданами» (С.А. Голунский, М.А. Строгович, 1940 г.); «отношения по поводу участия граждан в осуществлении государственной деятельности» (С.М. Равин, 1961 г.); «взаимоотношения государственных органов с гражданами в связи с реализацией ими своих прав и обязанностей» (А.И. Лепешкин, 1961 г.); М.В. Баглай, 1999 г.)»[38].
Как считал О.Е. Кутафин, «ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований, ибо их объем зависит не от выявления тех или иных общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, а, как уже говорилось, от воли государства, придающего им основополагающий характер»[39].
На современном историческом этапе о конституционном праве все чаще говорят как об основной, фундаментальной отрасли права. С этим утверждением, безусловно, можно согласиться. Несколько более спорным представляется процесс все более активного отожествления предмета конституционного права с политикой. С одной стороны, конституционное право, обладая особыми черты, выделяющими его среди других отраслей в системе права, действительно «теснее всех других отраслей связано с политикой, властью, политическими отношениями»[40]. Однако едва ли целесообразно конституционное право определять как политическое право (нем.: politisches Recht[41]).
Конституционное право должно «возвышаться» над политикой, устанавливать незыблемые правила, не подверженные изменчивой политической конъюнктуре, но неизменно обеспечивающие единственно бесспорный для цивилизованного общества и правового государства принцип – примат прав и свобод человека и гражданина. Впрочем, заметим, что такую позицию занимают не все авторы; некоторые ученые утверждают, что «политическое содержание конституционных правоотношений очевидно, политика может рассматриваться как самостоятельный объект конституционно-правового регулирования, но не только и даже не столько как таковая, а в системообразующем единении со всеми другими общественными явлениями и отношениями, представляющими цельную характеристику предмета конституционного права»[42].
Обоснованным является мнение В.И. Фадеева о том, что преподавание конституционного права в новых условиях «требует обсуждения ряда принципиальных вопросов, которые носят сегодня дискуссионный характер… Это вопрос о предмете конституционного права»[43]. «Представляется, – справедливо пишет этот ученый, – что специфическое содержание и круг тех общественных отношений, которые составляют предмет конституционного (государственного) права, порождают особые функции данной ведущей отрасли права. Вопросу о функциях конституционного права необходимо уделять внимание во введении в курс конституционного права. Функции конституционного права дают ключ к пониманию специфики его предмета. Их реализация возможна только в рамках единого предмета этой уникальной отрасли права – конституционного права. Уникальность предмета конституционного права обусловливает функцию обеспечения «организационного и функционального единства общества» (Е.И. Козлова), установления «конституционно-правового фундамента» устройства жизни общества и государства (С.А. Авакьян). Ни одна из отраслей права не претендует на выполнение этой задачи. Уникальность предмета государственного (конституционного) права состоит также и в том, что он ставит эту отрасль в центр всей системы права, обусловливая наличие у нее задач и функций, которые не имеют другие отрасли права. Особенность предмета конституционного права обусловлена еще одной из основных функций данной отрасли права, выражающейся в ограничении пределов власти государства, установлении его обязанности перед обществом, личностью в целях обеспечения свободы и порядка в обществе, прав и обязанностей человека и гражданина. Наконец, важнейшая функция конституционного права, в которой проявляется уникальность его предмета, заключается в том, что оно должно обеспечить конституирование, легитимацию и осуществление народом (непосредственно и через своих полномочных представителей) публичной власти в государстве. Эти функции обусловливают специфическое содержание и круг тех общественных отношений, которые составляют предмет конституционного права. Их реализация возможна только в рамках единого предмета этой уникальной отрасли права – государственного (конституционного) права. Разрушение единства этой отрасли права – путь деструктивный»[44].
Другие авторы отмечают, что государство может быть объектом регулирования не только конституционного, но и целого ряда других отраслей права. При этом «объект всегда остается одним и тем же, ведь объект – это конкретное явление. Как раз для того чтобы различать предметную принадлежность государства как объекта, нам необходим предмет отраслевого регулирования, выступающий в данном случае в виде некоего „критерия“, теста, определяющего предметную чистоту, принадлежность объекта. А предметом регулирования всегда выступают общественные отношения, деятельность. Вот тут-то и раскрывается целесообразность разграничения объекта и предмета конституционно-правового регулирования. Правовое регулирование государства (объект) в рамках политических отношений (предмет) – привилегия конституционного права»[45].
Вопрос о методе конституционного права является одним из центральных в науке конституционного права. Наряду с предметом правового регулирования он «идентифицирует» отрасль конституционного права. В нем выражаются сущностные черты конституционного права. Постановка вопроса о методе конституционно-правового регулирования имеет и прикладное значение для развития конституционного законодательства, поскольку при этом определяются оптимальные и допустимые формы воздействия на соответствующие общественные отношения. Названные обстоятельства делают актуальным обращение к данной теме с учетом современных реалий, когда обостряется дискуссия о путях и формах конституционного развития страны»[46].
В юридической литературе в целом признан факт сочетания в конституционном праве метода субординации, характерного для публичного права, и координации, составляющего суть частноправового регулирования. Так, исследователи отмечают, что «в конституционном праве преобладает метод императивного регулирования, но с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией на демократизацию общественной жизни в ней все большую роль будет играть метод диспозитивный (координации)»[47]. О.Е. Кутафин утверждал, что, «хотя конституционно-правовое регулирование отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон»[48].
Итак, конституционное право регулирует:
1) «базовые» отношения в сфере установления основ конституционного строя, обеспечения прав, свобод человека, в том числе в сфере экономических отношений, установления федеративных начал российской государственности, определения статуса Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, основ организации и деятельности судебной власти и местного самоуправления, а также в сфере конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ;
2) иные общественные отношения (например, связанные с детализацией конституционных норм в сфере правового регулирования экономических отношений).
В отношении этого аспекта ряд конституционалистов справедливо обращает внимание на то, что «особенность предмета конституционного права состоит в том, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых данной отраслью, неодинаково по своему объему. В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения, т. е. те, которые предопределяют содержание всех остальных отношений в соответствующей сфере. Во всем объеме их регулирование осуществляется другими отраслями права. Так, в сфере экономической жизни общества предметом конституционного права являются только те отношения, которые характеризуют основные начала и принципы экономики, формы собственности. В полном объеме правовое регулирование экономических отношений осуществляется гражданским, хозяйственным, предпринимательским, финансовым и рядом иных отраслей права. В других сферах жизни общества предметом конституционного права охватывается более широкий или весь комплекс общественных отношений. Это прежде всего отношения, связанные с устройством государства, организацией государственной власти, всей политической системы общества, т. е. те, посредством правового регулирования которых обеспечивается единство, целостность, управляемость общества как единой социальной системы»[49].
Такой подход к пониманию предмета конституционного права позволяет охарактеризовать его как целостную совокупность закрепленных в различных источниках (Конституция, федеральные конституционные законы, акты Конституционного Суда РФ и т. д.) общеобязательных правил, обеспеченных силой государственного принуждения и – что специфично для этой отрасли права – реально возрастающим авторитетом российской Конституции.
1. Какие подходы к предмету конституционного права имеют место в юридической литературе? (Ответ желательно сопровождать ссылками на работы конституционалистов.)
2. В чем состоит специфика предмета конституционного права?
3. В чем заключаются особенности регулирования конституционным правом экономических отношений?
4. Какие основные группы общественных отношений регулирует конституционное право?
Изложенный выше подход к предмету конституционного права, базирующийся в первую очередь на содержании текста Конституции РФ, не является, разумеется, бесспорным, равно как и наш подход к пониманию источников конституционного права.
Авторская позиция состоит в признании позитивного характера симбиоза различных видов источников конституционного права. Действительно, в тексте Конституции РФ нет главы, посвященной экономике, в целом не так много и соответствующих норм; очевидно, что необходимо детализировать эти нормы-принципы, в том числе ориентируясь на реалии конкретной социально-экономической ситуации.
Однако детализация норм Конституции РФ не может быть произвольной, тем более в отношении столь важного компонента развития общества, как экономика, она также осуществляется в первую очередь на основе источников конституционного права: федеральных конституционных законов (мы полностью разделяем мнение В.Д. Зорькина о целесообразности придания такого статуса и Гражданскому кодексу РФ) и актов Конституционного Суда РФ.
Именно такой подход к конституционно-правовому регулированию экономических отношений представляется нам наиболее целесообразным. Попытаемся обосновать это утверждение.
Конституционное право не может базироваться только на законе – он может быть принят группой политиков-популистов, только на судебном акте – его может вынести недобросовестный судья, только на нравственной или религиозной норме – она признается не всеми индивидами, и т. д. В современном мире общественные отношения объективно нуждаются в многообразии регуляторов, активно взаимодействующих между собой.
Однако в числе социальных регуляторов право, безусловно, будет играть лидирующую роль, поскольку нет социальной нормы, признаваемой и исполняемой добровольно всеми субъектами общественных отношений. Так же и конституционное право обладает такой (базовой) ролью в системе отраслей российского права.
В настоящее время право уже можно рассматривать и в его «конституционном смысле», который нередко базируется на трактовке действующего законодательства органом конституционного контроля (надзора) – судом, реже парламентом, специальной комиссией. Этот орган выявляет дух основного закона (конституции) и, руководствуясь его нормами, а фактически по собственному усмотрению либо признает тот или иной нормативный акт недействующим, либо изменяет практику его применения. Этот процесс неоднозначен; многое в нем зависит, например, от степени независимости судей от исполнительной власти, их готовности вынести действительно объективное решение в процессе конституционного нормоконтроля.
Как соотносится юридическая сила Конституции РФ – основного источника российского конституционного права – и актов судебной власти? На первый взгляд ответ очевиден. Однако многие ученые ранее заявляли, что акты Конституционного Суда РФ равны по юридической силе Конституции РФ[50]. При таком подходе акты Конституционного Суда, т. е. акты судебной власти, якобы равные по юридической силе Конституции РФ, имеют высшую юридическую силу по отношению к любому другому нормативному правовому акту. Разделяют ли такую позицию все российские ученые-юристы? Можно ли придать этой концепции общеобязательный характер на основе принятия, например, закона «Об источниках права в РФ»? Думается, ответ отрицательный, и сама постановка этого вопроса свидетельствует о неуместности принятия такого решения[51].
Однако роль и значение Конституционного Суда РФ в становлении России как правового государства, в защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, оптимизации конституционно-правового регулирования экономических отношений все реже ставится под сомнение в современной юридической литературе.
Судебные акты нередко не вполне обоснованно именуются в России судебными прецедентами. Как писал Р. Давид, «судебный прецедент – это решение по конкретному делу, являющееся обязательным для судов той же или низшей инстанции при решении аналогичных дел либо служащее примерным образцом толкования закона, не имеющим обязательной силы»[52]. Судебный прецедент также определяется как решение суда высшей инстанции по конкретному делу, вынесенное по первой, апелляционной или кассационной инстанции, а также в процессе нормативного или казуального толкования правовых норм, опубликованное в периодическом издании, не только являющееся актом применения права, но и содержащее норму права, обязательную для применения как этим же судом, так и судом равной юрисдикции и нижестоящим судом[53]. Имеет место подход, согласно которому судебные прецеденты – «правила, обязательные для судов при рассмотрении аналогичных дел в будущем. Однако и в этом случае прецедент применяется лишь к конкретному делу; более того – к множеству конкретных дел, рассматриваемых в различных судах и в различное время, но всякий раз прецедент привлекается исходя из уже ранее имевших место обстоятельств, на основе которых было вынесено решение; не применяется юридическая норма, которая не подходит для рассматриваемых обстоятельств»[54]. Достаточно часто судебные прецеденты характеризуют как судебные решения, принятые по аналогичным делам вышестоящими судами «равноценной» компетенции. «Индивидуализация таких прецедентных судебных решений применительно к конкретным обстоятельствам вновь рассматриваемых дел производится на основе использования судами права на вынесение модифицированных решений с учетом особенностей каждого нового дела, находящегося в их производстве. Тем самым обеспечивается, с одной стороны, преемственность и стабилизация основных положений действующего прецедентного права, а с другой – развитие его с учетом постоянно изменяющихся потребностей в жизни общества»[55].
Все указанные (и многие другие) суждения в отношении понимания сущности судебного прецедента объединяет одно обстоятельство: во всех случаях речь идет о той или иной степени их обязательности для других судов (как правило, нижестоящего уровня). Феномен же актов судебной власти и прежде всего актов и выраженных в них правовых позиций Конституционного Суда РФ состоит в том, что они приобретают общеобязательный характер не только для судов, но и для всех участников правоотношений[56].
Судебный прецедент – это преимущественно акт суда низшей инстанции, как правило обязательный только для судебных органов. Соответственно, с учетом российских реалий корректнее использовать другой термин – «акт судебной власти». Впрочем, это далеко не самый принципиальный вопрос. Так, безусловно, справедливо мнение Д.А. Керимова о том, что правом является не только то, что установлено или санкционировано государственными органами, но и то, что с объективной необходимостью вытекает из жизнедеятельности общества; право существует не только в форме официально институализированной нормативности, но и во многих иных видах, в том числе в ненормативных формах[57]. Целесообразно обратить внимание на то обстоятельство, что рядом авторов акт судебной власти рассматривается не как результат нормотворческих полномочий суда, а как утверждение приоритета определенных социальных интересов; судья выполняет социальную функцию, выступая арбитром в конфликте социальных интересов, которые стоят за требованиями сторон[58].
В современной России судебные акты активно участвуют в регулировании общественных отношений именно в таком качестве. Специфика конституционного права состоит в том, что его важнейшим источником являются акты федерального органа конституционного контроля. Так, мы уже приводили пример, связанный с характеристикой Конституционным Судом РФ российской экономики как «социально ориентированной рыночной экономики».
Более того, в случае толкование Конституционным Судом российской Конституции действительно можно констатировать фактическое появление новых конституционных установлений.
Так, при толковании ст. 92 Конституции РФ Конституционный Суд РФ фактически ввел новые нормы, установив, что положение о временном исполнении председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ распространяется на случаи досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий, перечисленные в ч. 2 ст. 92 Конституции, а также на иные исключительные случаи, когда Президент своим решением возлагает на председателя Правительства выполнение своих обязанностей или когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении исполнения обязанностей Президента на председателя Правительства[59]. Кроме того, суд указал, что из положений ч. 3 ст. 92 Конституции РФ о временном исполнении председателем Правительства обязанностей Президента во взаимосвязи с положением ч. 2 данной статьи о проведении досрочных выборов Президента следует, что председатель Правительства исполняет обязанности Президента соответственно до момента возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей либо до вступления в должность вновь избранного Президента. При досрочном прекращении исполнения Президентом своих полномочий по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции, проводятся выборы нового Президента в соответствии с Конституцией[60].
В целом такой процесс «расширения» конституционных норм носит положительный характер. Так, на этапе принятия Конституции 1993 г. в стране проходил сложный процесс становления новой государственности, сопровождающийся «парадом суверенитетов» и угрозами распада уже не только Союза ССР, но и Российской Федерации. Для недопущения этого катастрофического для народа варианта государство пошло на ряд компромиссов. В их числе и формулировка ч. 2 ст. Конституции РФ: «…республика (государство)»; использование термина «республика (государство)» сепаратистски настроенные силы в некоторых регионах стали толковать буквально, посчитав, что в силу того, что республика (в составе РФ) названа государством, она вправе диктовать свои условия взаимоотношений с Федерацией. Именно Конституционный Суд установил, что подписание Федеративного договора не превращает Российскую Федерацию в конституционно-договорную или договорную федерацию – Российская Федерация является конституционной федерацией. Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, которая имеет приоритет перед положениями Федеративного договора, понятия «республика (государство)» не означает признания государственного суверенитета республик[61].
Текст Конституции фактически невозможно применить без актов толкования федерального органа конституционного контроля – Конституционного Суда. В качестве примера представим себе, что в ходе применения ч. 2 ст. 5 Конституции РФ будет проигнорировано Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, согласно которому «государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (ч. 2 ст. 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно-правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства»[62].
Кроме того, еще раз подчеркнем, что только в актах Конституционного Суда Россия четко характеризуется как государство «с социально ориентированной рыночной экономикой»[63].
Итак, Конституция РФ, которая не может применяться без учета актов Конституционного Суда РФ, – основной источник российского конституционного права.
В юридической литературе распространенной является позиция, согласно которой из общей массы источников конституционного права стоит выделять, например, первичные и вторичные (вспомогательные) источники конституционного права РФ. Так, к первичным источникам, «несомненно, необходимо причислить Конституцию Российской Федерации, законы, указы, постановления, а к вторичным относятся решения высших судебных органов России, практика толкования Конституции России Конституционным Судом Российской Федерации, руководящие разъяснения Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного (упразднен; упоминание – на момент публикации. – С.П.) Судов РФ, прецеденты Европейского Суда по правам человека, правовые обычаи, юридические доктрины. Вторичные источники конституционного права России по-другому можно назвать – «источники особого рода» (источники «sui generis»(лат.)»[64]. Причем к числу последних нередко относят достаточно экзотичные источники. Например: «трансформация российской политической системы в сторону партийной демократии… предоставила возможность для выделения нового источника конституционного права – уставов политических партий и решений партийных органов»[65].
Думается, дискуссионность этого вопроса не препятствует выделению следующих источников российского конституционного права.
1. Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Особый статус в системе источников права имеют законы РФ о поправках к Конституции РФ, поскольку они непосредственно изменяют текст Основного закона (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ», Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы»).
Однако текст Конституции РФ требует обращения к разъясняющим, а порой и явно «расширяющим» его актам Конституционного Суда РФ.
2. Соответственно, следующий важнейший источник российского конституционного права – акты Конституционного Суда РФ.
В юридической литературе большое количество работ посвящено изучению деятельности Конституционного Суда РФ[66]. Регулярно проводятся конференции, в том числе преследующие цель разрешения вопроса о соотношение текстов Конституции и актов Конституционного Суда[67].
Единство научных позиций по этому вопросу отсутствует. В частности, можно обнаружить утверждение о том, что результатом деятельности Конституционного Суда РФ является уяснение и разъяснение базовой нормы, а не признание ее недействующей и что этот суд «не может подменять законодателя»[68]. Он должен «давать авторитетные и аргументированные разъяснения для правоприменителей, граждан, общественности, преодолевая коллизии, пробелы, избыточность и неопределенность юридических предписаний; при этом интерпретируемая норма приобретает новое содержание, конкретный аспект (свойство), в соответствии с которыми она и должна применяться»[69].
Как в целом справедливо пишет К.О. Красильникова, если основной характеристикой источника права признать не нормативность как отражение того, что источник права содержит и устанавливает правовые нормы, а установление, изменение или отмену нормы права, приводящие к изменению правового регулирования общественных отношений в соответствующей сфере, то постановления Конституционного Суда, признающие неконституционными отдельные нормы права, можно будет рассматривать в качестве источников права[70]