1. Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные гарантии реализации права граждан Российской Федерации (далее – граждане) на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации, организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и организационно-правовые основы деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения.
2. Целями настоящего Федерального закона являются: 1) создание условий для реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – бесплатная юридическая помощь);
2) формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства;
3) создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.
1. Комментируемая статья определяет предмет регулирования комментируемого Закона (ч. 1) и цели данного Закона (ч. 2). С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
В качестве элементов регулирования комментируемого Закона в ч. 1 комментируемой статьи названы: 1) установление основных гарантий реализации права граждан РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «граждане») на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в России. Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи гарантировано в ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. Там же установлено, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи определены в ст. 20 комментируемого Закона. Оказание бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи регламентировано положениями ст. 21 данного Закона;
2) установление организационно-правовых основ формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Организационно-правовые основы функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи определены в гл. 3 комментируемого Закона, а организационно-правовые основы функционирования негосударственной системы бесплатной юридической помощи – в гл. 4 данного Закона. Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов, государственные юридические бюро. Адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, могут наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи. Участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи являются юридические клиники и негосударственные центры бесплатной юридической помощи;
3) установление организационно-правовых основ деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения. Правовое информирование и правовое просвещение населения регламентированы положениями ст. 28 комментируемого Закона – единственной статьи, из которой состоит гл. 5 данного Закона, посвященная информационному обеспечению деятельности по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи.
2. В положениях ч. 2 комментируемой статьи названы цели комментируемого Закона. В этом отношении представляется целесообразным упомянуть, что еще до принятия комментируемого Закона в п.п. 6 п. 15 Основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан[23], утв. Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168, среди основных направлений государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан было названо совершенствование деятельности в области оказания квалифицированной юридической помощи, в т. ч. создание эффективной системы бесплатной юридической помощи.
В качестве целей основных направлений государственной политики России в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан в п. 14 названных Основ названы: 1) формирование в обществе устойчивого уважения к закону и преодоление правового нигилизма; 2) повышение уровня правовой культуры граждан, включая уровень осведомленности и юридической грамотности;
3) создание системы стимулов к законопослушанию как основной модели социального поведения; 4) внедрение в общественное сознание идеи добросовестного исполнения обязанностей и соблюдения правовых норм.
Пункт 15 названных Основ определяет следующие основные направления, по которым осуществляется государственная политика России в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан: 1) правовое просвещение и правовое информирование граждан; 2) развитие правового образования и воспитания подрастающего поколения в образовательных учреждениях различного уровня посредством внедрения в образовательный процесс учебных курсов, программ, учебно-методических материалов, обеспечивающих получение знаний в области права; 3) совершенствование системы юридического образования и подготовки квалифицированных юристов и педагогических кадров в области права; 4) преобразования в сферах культуры, массовой информации, рекламной и издательской деятельности, направленные на формирование высокого уровня правовой культуры и правосознания граждан; 5) совершенствование деятельности государственных и муниципальных органов, правоохранительных органов, направленной на обеспечение законности и правопорядка и повышение правосознания служащих государственных и муниципальных органов; 6) совершенствование деятельности в области оказания квалифицированной юридической помощи, в т. ч. создание эффективной системы бесплатной юридической помощи.
1. Граждане имеют право на получение бесплатной юридической помощи в случаях и в порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Бесплатная юридическая помощь иностранным гражданам и лицам без гражданства оказывается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
1. В комментируемой статье регламентировано право на получение бесплатной юридической помощи в зависимости от того, является ли физическое лицо гражданином РФ (для его обозначения в ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона введено сокращенное обозначение «гражданин») или иностранным гражданам, лицом без гражданства.
Согласно определениям, данным в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[24], иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства – это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Такие же определения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» даны и в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[25]. Гражданами РФ согласно ст. 5 названного Закона являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу этого Закона (т. е. на 1 июля 2002 г.); б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с этим Законом. В соответствии с нормами ч. 1 и 2 ст. 6 названного Закона, основанными на положении ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом; приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ.
В части 1 комментируемой статьи в отношении граждан РФ установлено, что они имеют право на получение бесплатной юридической помощи в случаях и в порядке, которые предусмотрены комментируемым Законом, другими федеральными законами и законами субъектов РФ. Категории граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и случаи оказания такой помощи предусмотрены положениями ст. 20 комментируемого Закона. О «других» федеральных законах говорится непосредственно в положениях ч. 2 и 3 ст. 3 комментируемого Закона, согласно которым: отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, регулируются уголовно-процессуальным законодательством; федеральными законами могут быть установлены случаи и порядок оказания бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве, а также в иных случаях. О законах субъектов РФ, которые подразумевается в ч. 1 комментируемой статьи, говорится в положении ч. 4 ст. 3 комментируемого Закона, предусматривающей, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи.
2. Часть 2 комментируемой статьи в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства устанавливает, что им бесплатная юридическая помощь оказывается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами и международными договорами РФ. Данное положение закреплено соответственно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Как отмечено в Постановлении КС России от 23 апреля 2004 г. № 8-П[26], тем самым Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, т. е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам; действие этого принципа подчеркнуто в Постановлении КС России от 17 февраля 1998 г. № 6-П.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[27]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[28]) понятием «международный договор» РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными, обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры); от имени Правительства РФ (межправительственные договоры); от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.
Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств, либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79[29].
1. Отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в Российской Федерации в рамках государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, и организационно-правовое обеспечение реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
2. Отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, регулируются уголовно-процессуальным законодательством.
3. Федеральными законами могут быть установлены случаи и порядок оказания бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве, а также в иных случаях.
4. Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи.
1. Комментируемая статья определяет структуру нормативных правовых актов, которыми регулируются отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в России в рамках государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, и организационно-правовое обеспечение реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи в России. При этом прямо указано, что речь идет о праве граждан на получение бесплатной юридической помощи в России в соответствии с Конституцией РФ. Соответствующей нормой является ч. 1 ст. 48 Конституции РФ, указывающая, что каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, а также устанавливающая, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно.
В части 1 комментируемой статьи говорится о нормативных правовых актах двух уровней – федерального и регионального, что предопределено положением п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящим защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения России и субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В качестве актов, которыми осуществляется правовое регулирование отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, в ч. 1 комментируемой статьи названы комментируемый Закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. «Другим» федеральным законам, нежели комментируемый Закон, посвящены ч. 2 и 3 данной статьи, а нормативным правовым актам субъектов РФ – ч. 4 данной статьи. В комментируемой статье не говорится о регулировании отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, муниципальными правовыми актами, но в положениях п. 3 ст. 7, ч. 2 ст. 14 и ч. 3 ст. 28 комментируемого Закона предусмотрен ряд вопросов, решаемых такими актами в рамках указанного регулирования. О понятии муниципального правового акта и системе таких актов см. коммент. к ст. 7 Закона.
Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законы, являются нормативные правовые акты РФ Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Часть 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны для исполнения в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[30] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[31], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
2. В части 2 комментируемой статьи в рамках установления изъятия из сферы действия комментируемого Закона предусмотрено, что отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в уголовном судопроизводстве, регулируются уголовно-процессуальным законодательством. Это правило соответствует положению ч. 1 ст. 1 УПК РФ, согласно которому порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается данным Кодексом, основанным на Конституции РФ.
Как установлено в ч. 4 ст. 16 УПК РФ, в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами, подозреваемый и обвиняемый могут пользоваться помощью защитника бесплатно. В соответствии с ч. 5 ст. 50 УПК РФ (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ[32]) в случае, если адвокат участвует в производстве предварительного расследования или судебном разбирательстве по назначению дознавателя, следователя или суда, расходы на оплату его труда компенсируются за счет средств федерального бюджета. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. № 1240 утверждено Положение о возмещении процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного Суда Российской Федерации[33].
В пункте 2.1 мотивировочной части Определения КС России от 12 ноября 2008 г. № 1074-О-П[34] отмечено, что, конкретизируя конституционные положения о праве на бесплатную юридическую помощь в предусмотренных законом случаях и о защите права собственности, федеральный законодатель урегулировал в УПК РФ как порядок и условия обеспечения обвиняемому права на помощь защитника (адвоката), в т. ч. по назначению (ст. 16, 47, 49–52), так и возможность освобождения обвиняемого от возмещения расходов на оплату труда адвоката в случаях отказа от его помощи, реабилитации обвиняемого или его имущественной несостоятельности (ч. 4–6 ст. 132), и отнес расходы на оплату труда адвоката в случае его участия в уголовном судопроизводстве по назначению к процессуальным издержкам (п. 5 ч. 2 ст. 131), которые могут быть взысканы с осужденного по решению суда после разрешения уголовного дела по существу, о чем указывается в резолютивной части приговора
(ч. 2 ст. 132, п. 13 ч. 1 ст. 299 и п. 3 ч. 1 ст. 309).
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что иными федеральными законами, нежели комментируемый Закон, могут быть установлены случаи и порядок оказания бесплатной юридической помощи в административном судопроизводстве, а также в иных случаях. Такими «иными» актами являются:
Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»[35];
Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[36];
Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[37];
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»[38];
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[39];
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[40]