Информационный потенциал, отвечающий самым строгим меркам научно-технического прогресса, является основой для построения правового государства, экономического роста, создания системы эффективного управления в различных сферах общественной жизни. Государственная, общественная и хозяйственная деятельность все чаще сталкиваются с увеличением информационного потока, который традиционно предстает в бумажном виде как при обращении граждан в органы власти, так и в рамках экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Такая практика приводит к большим затратам времени и создает значительные неудобства для населения.
Проблемой является также неконтролируемый рост объема информации о гражданах, организациях и объектах хозяйственного оборота, содержащейся в государственных информационных системах. При этом не обеспечены надлежащим образом или вообще отсутствуют эффективные механизмы контроля использования информации, что создает также угрозу нарушения прав граждан.
Расширение границ информационной деятельности, развитие информационных технологий в рамках информационного права определяют потребность в наличии специального законодательства, призванного регулировать отдельные механизмы упорядочения информационного потока.
Решению обозначенных проблем может способствовать дальнейшее развитие нормативной основы электронной формы взаимодействия в различных сферах общественной жизни в контексте информационного пространства. Следует отметить, что информационное пространство и его правовое регулирование активно формируется не только на территории России, но и в сопредельных странах. В настоящее время в ряде государств – участников Содружества Независимых Государств действуют законы об электронном документе – в Республике Армения, Республике Беларусь, Кыргызской Республике, Республике Молдова, Республике Узбекистан, Азербайджанской Республике, Республике Казахстан и других.
Базу для развития российского законодательства об электронном документообороте и электронных подписях в отдельных сферах деятельности составляет целый ряд международных правовых актов, в первую очередь направленных на развитие внешнеэкономических связей. К ним, в частности, можно отнести Директиву «Об обработке персональных данных и защите частных интересов в области телекоммуникации», Директиву «О ряде правовых аспектов электронной коммерции на внутреннем рынке», которые составляют основу европейской законодательной базы в области Интернета с позиций обмена информацией и электронной коммерции. В эту же группу можно включить Унифицированные правила поведения для обмена торговыми данными по телесвязи (ЮНСИД/UN CID), принятые в Париже 22 сентября 1987 г. на 51-й сессии Исполнительного совета МТП (публикация МТП № 452). В апреле 1988 г. ЕЭК приняла Правила ООН по международному компьютерному обмену для управления, коммерции и транспорта – United Nations Rules for Electronic Data Interchange for Administration, Commerce and Transport (UN/EDIFACT). Они определяются как «межкомпьютерная передача коммерческих или административных актов с использованием согласованной структуры банка данных по этим актам». В свою очередь, Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле, принятый 28 мая 1996 г. – 14 июня 1996 г. в Нью-Йорке, является своеобразным эталоном для национального законодательства различных стран. Определенное значение имеет Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая на совещании стран «Восьмерки» 22 июля 2000 г.[1], которая провозглашает принципы содействия развитию конкуренции в телекоммуникационной сфере, развития трансграничной электронной торговли в контексте ВТО, механизма защиты частной жизни потребителя, электронной идентификации, электронной подписи, криптографии.[2]
Завершающим документом в сфере международных торговых контрактов в рамках ЮНСИТРАЛ является принятая Нью-Йоркская конвенция ООН об использовании электронных сообщений в международных контрактах (Конвенция об электронных сообщениях).
Следуя международным тенденциям регулирования информационного пространства, российская правовая система стремится воспринимать такую практику в нормах действующего законодательства.
Первоначально на решение проблем электронного документооборота в России был направлен ряд нормативных актов, прежде всего Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»[3] (далее – Закон об ЭЦП). В законе об ЭЦП была предпринята попытка отказаться от такого реквизита документа, как «печать», с заменой его определенным видом подписи, приемлемой для данного носителя, в частности ЭЦП.
Следует отметить, что Закон об ЭПЦ стал отправной точкой для разработки и реализации долгосрочных программных инструментов в целях стимулирования развития всего высокотехнологического бизнеса в России, информатизации российского общества. В частности, постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 годы)»[4], поставившая основной целью повышение эффективности взаимоотношений государства и общества, межведомственного взаимодействия, государственного управления в целом.
Программой планировалось обеспечение комплексного внедрения системы электронной торговли в сфере поставок продукции для государственных нужд, стандартизированного документооборота и систем обеспечения информационной безопасности. Конечный итог реализации программных мероприятий – формирование единого информационного пространства. Целью направления «Переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» является реализация плана перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти. В Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года обосновывалась необходимость оказания государственных услуг населению с использованием современных информационно-коммуникационных технологий, в том числе через создание специальных объектов – многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – многофункциональные центры).
Дальнейшее развитие подзаконной нормативной базы определило основные направления формирования электронно-информационной инфраструктуры деятельности государственных органов, а также субъектов хозяйственной деятельности.
Особый упор сделан на функционирование системы электронного правительства. К 2010 г. был утвержден ряд нормативных документов, определивших направления развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу, в том числе в части распространения информационных и телекоммуникационных технологий. Среди основных документов можно назвать Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации (утв. поручением Президента Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212)[5], Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р)[6]; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р)[7]; План перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 1555-р)[8]. Формирование в Российской Федерации электронного правительства является одной из приоритетных задач, поставленной в Концепции формирования в Российской Федерации электронного Правительства до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р[9]. В 2009 г. был принят план по реализации указанной Концепции.
Следует также отметить активную практику реализации программных документов на уровне отдельных территорий. Так, в соответствии с Федеральной целевой программой «Электронная Россия» субъектами РФ также были приняты соответствующие программы, например Городская целевая программа «Электронная Москва» была утверждена Законом г. Москвы от 9 июля 2003 г. № 47, а последняя редакция на 2009—2011 годы – постановлением Правительства г. Москвы от 5 августа 2008 г. № 709-пп «О городской целевой программе «Электронная Москва» (2009—2011 гг.)».
Программа «Электронная Россия» завершила свое действие в 2010 г., однако работа в направлении формирования информационно-коммуникационной среды продолжается, свидетельством чему являются перспективы разработки и появления нормативных актов, части долгосрочной целевой программы «Информационное общество (2011—2018 годы)». В рамках обозначенной программы должны быть определены мероприятия, направленные на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011—2018 годах.
Конституирующим актом, определяющим новый этап в обозначенной сфере общественных отношений, является принятый Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (далее – Закон об электронной подписи, новый Закон, Закон № 63-ФЗ, Закон об ЭП), который существенным образом изменяет правовое регулирование отношений, связанных с подписанием электронных документов. Данный закон пришел на смену указанному выше Закону об ЭЦП. Новый нормативный акт – это важный шаг к безбумажному ведению дел: наряду с традиционной подписью на бумаге всем юридическим и физическим лицам разрешается оформлять электронные подписи, предназначенные для использования в электронных документах.
Закон носит характер общего нормативного акта в части правил использования электронной подписи по отношению к ряду иных нормативных документов, которыми регулируются отдельные виды отношений. В зависимости от специфики такие отношения являются предметом отдельных специальных законов (например, использование электронной подписи при подготовке и проведении выборов, совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных услуг, осуществлении банковских операций, ведении бухгалтерского учета и т. п.).
Одной из причин изменения в правовом регулировании подписания электронных документов выступала ограниченная сфера применения электронных цифровых подписей. Закон об ЭЦП не позволял использовать в электронном документообороте иные технологии подтверждения аутентичности текста документа, кроме указанных в этом Законе. Использование иных аналогов собственноручной подписи, чем тех, применение которых регламентировано законами и иными нормативными правовыми актами, как указывали отдельные специалисты, возможно только по соглашению сторон электронного документооборота. Причем такое соглашение может носить как частноправовой характер, так и публично-правовой характер, но требует закрепления конкретного способа аутентификации электронного сообщения (определения понятия аналога собственноручной подписи и способ проверки его подлинности).[10]
В связи с этим правомерно обсуждался вопрос о необходимости урегулирования порядка обеспечения юридической значимости электронных документов, в том числе являющихся результатом оказания государственных услуг физическим лицам с целью обеспечения возможности их дальнейшего использования в органах государственной власти и судебных органах.[11]
Более простые виды электронных подписей (не основанные на технологии асимметричного шифрования, как ЭЦП) никак не регулировались Законом об ЭЦП, что ставило их за рамки правового регулирования. В рамках хозяйственных связей такой очевидный правовой пробел на практике мог вызывать проблемы с оформлением соглашений сторон, и в первую очередь с доказательством совершения сделки. Правовой риск представляли последствия признания соглашения незаключенным.
При этом главная проблема заключалась в том, что Закон об ЭЦП в принципе не позволял выдавать сертификаты ЭЦП юридическим лицам. Как правило, именно эти участники оборота чаще используют электронные документы. Закон об электронной подписи устраняет это ограничение, что должно способствовать более широкому распространению электронных подписей в России. Низкая эффективность действия законодательства об ЭЦП подтверждалась статистикой слабого распространения ЭЦП в российском деловом обороте, которая давалась на этапе рассмотрения проекта закона в пояснительной записке. В частности, как указывают разработчики нового Закона, по состоянию на февраль 2007 г. в России было выдано около 200 000 сертификатов ключа ЭЦП, что составляет лишь 0,2% от населения страны. При этом отмечалось, что в Европе за аналогичный период времени от введения в действие Директивы ЕС от 13 декабря 1999 г. № 1999/93/ЕС «Об общих принципах электронных подписей» (DIRECTIVE 1999/93/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 December 1999 on a Community framework for electronic signatures) (далее – Директива ЕС № 1999/93/ЕС) усиленные электронные подписи использовало около 70% населения.