1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.
2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
1. В части 1 ст. 2 комментируемого Федерального закона фактически повторена редакция ст. 33 Конституции Российской Федерации.
Граждане имеют право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления, к должностным лицам лично. Реализация этой нормы предполагает правовую возможность каждого гражданина направить обращение по почте, телеграфу, Интернету либо на личном приеме изложить суть своего обращения. Личное обращение – это право гражданина, но не его обязанность. Поэтому гражданин может обратиться в государственные органы и органы местного самоуправления через своего представителя. Оформление представительства производится в порядке, установленном гражданским законодательством. В таком случае к обращению должна быть приложена доверенность. В качестве представителя могут выступать адвокаты, члены правозащитных организаций, родственники и другие лица.
Обращения могут направлять в интересах несовершеннолетнего его родители, являющиеся законными представителями.
Опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих подопечных (недееспособных или ограниченно дееспособных граждан, малолетних и несовершеннолетних) в отношениях с любыми лицами, в том числе и в государственных органах и органах местного самоуправления без специального на то полномочия. При направлении обращений и интересах своих подопечных опекуны и попечители должны приложить копии документов, свидетельствующие об установлении опеки или попечительства.
1.2. По форме обращения бывают устные и письменные. Устные обращения поступают во время личного приема руководителями государственных органов и органов местного самоуправления, а также через «телефоны прямой связи», «телефоны доверия», «горячие линии», «прямые эфиры» на радио и телевидении. Так, накануне и во время последнего прямого эфира с Президентом РФ В. В. Путиным, состоявшемся 25 октября 2006 года, последнему поступило в общей сложности 2 млн 334 тысячи 43 вопроса, в том числе по телефону 2 млн 236 тыс. 312, по Интернету – 97 731 вопрос. В прямом эфире телеканалов «Первый», «Россия», «Вести 24», радиостанций «Маяк» и «Радио России» глава государства ответил на вопросы, заданные ему из разных регионов России по прямой видеосвязи, а также по телефону и через Интернет.
1.3. Коллективными считаются те обращения, которые подписаны двумя или более лицами. Если в коллективном обращении не указывается конкретный заявитель, которому необходимо дать ответ, то ответ, как правило, направляется в адрес заявителя, указанного в коллективном обращении первым.
Законами некоторых субъектов РФ регламентирована подача и рассмотрение петиций граждан. Особенности петиций состоят в том, что они подаются: от большого числа граждан (так по Уставу г. Москвы за подписью не менее 10 тысяч граждан); по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни; как правило, в органы представительной власти. Согласно ст. 65 Устава г. Москвы жители города в порядке, установленном законом г. Москвы, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона г. Москвы. Имеются особенности в прохождении петиций и информировании граждан о результатах их рассмотрения. Настоящий Федеральный закон не содержит норм, регламентирующих подачу и рассмотрение петиций. Кроме того, следует учесть, что в настоящее время идет разработка проекта отдельного федерального закона «О петициях».
Необходимо отметить, что в процессе разработки проекта федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от депутатов Государственной Думы поступали поправки, целью которых было распространить действие данного федерального закона на рассмотрение петиций граждан. Так, депутаты В. А. Рыжков, В. М. Зубов и С. А. Насташевский предложили следующую редакцию понятия петиций: «Петиции – массовые обращения граждан в органы государственной власти по наиболее важным, затрагивающем права и свободы человека и гражданина вопросам, содержащие требования об издании или отмене этими органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений». Данная поправка не была принята Государственной Думой при втором чтении законопроекта.
2.1. Граждане реализуют свое право на обращение свободно и добровольно.
Свобода обращения заключается в том, что заявитель сам, без какого-либо принуждения определяет вид обращения (заявление, предложение, жалоба), его форму (письменное или устные), адресата (одного или нескольких).
Добровольность обращения проявляется в том, что никто не может быть принужден к подаче индивидуального либо к подписанию коллективного обращения. Никто, помимо его воли, не может быть привлечен к участию в акциях в поддержку обращений других лиц либо против них.
Принципы свободы и добровольности обращений очень важны для эффективности рассмотрения обращений граждан. Нередко граждане, зная о том, что коллективным обращениям уделяется особое внимание со стороны органов государственной власти, привлекают других лиц, стремясь таким путем своему личному обращению придать статус коллективного. Такое «привлечение» может быть сугубо на добровольной основе.
2.2. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Соответственно осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.
Для реализации данного положения в комментируемом Федеральном законе установлено право государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица оставить без рассмотрения обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни и здоровью и имуществу должностного лица или членов его семьи.
В этих случаях возможно направление поступившего обращения в органы прокуратуры с просьбой дать уголовно-правовую оценку содержащимся в письме сведениям. Кроме того, возможно обращение государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в суд с иском о защите чести, достоинства или деловой репутации.
Аналогичные меры должны быть приняты, если в обращении содержатся указанные выше выражения и угрозы в адрес других лиц (соседей заявителя, его родных, других лиц).
При осуществлении гражданами права на обращение они не должны разглашать сведения, конфиденциальность которых охраняется законом. Речь идет о соблюдении врачебной тайны, тайны усыновления, коммерческой тайны, адвокатской тайны и других сведений, разглашение которых может нанести вред правам и законным интересам третьих лиц. В ст. 21 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и отбываемых в совершении преступлений» установлено, что предложения, заявления и жалобы подозреваемых и обвиняемых, содержащие государственную или иную охраняемую законом тайну, адресатам не направляются, а передаются лицу или органу, в производстве которого находится уголовное дело.
3.1. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Являются незаконными какие-либо денежные или натуральные сборы за рассмотрение обращений граждан, их экспертизу и т. п.
Исключение составляет уплата государственной пошлины, которая предусмотрена федеральными конституционными законами и федеральными законами, в частности главой 25 Налогового кодекса РФ. Как указано в ч. 1 ст. 333-16 НК РФ, государственная пошлина – сбор, взимаемый с организаций и физических лиц, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления совершать в отношении этих лиц юридически значимые действия.
При этом указанные выше органы должностные лица не вправе взимать за совершение юридически значимых действий иные платежи, за исключением государственной пошлины.
Налоговым кодексом РФ определена ставка уплаты государственной пошлины при обращении граждан в Конституционный Суд РФ в размере 300 рублей, Уставной суд субъекта РФ – в размере 200 рублей. Налоговым кодексом определены ставки государственной пошлины за совершение юридически значимых действий при обращении лиц по вопросу приобретения гражданства, выхода из гражданства РФ, а также въезда в РФ и выезда из РФ. Также определены ставки уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражные суды, в суды общей юрисдикции и к мировым судьям.