Раздел I Политическая власть: традиции и ожидания

Глава 1 Особенности политической системы Канады: история становления и современность

Политическая система Канады определяется двумя конституционными актами 1867 года – Актом о Британской Северной Америке (British North America Act) и Конституционным актом Канады (Constitutional Act of Canada), дополненным в 1982 г. Эти акты определяют политический строй Канады как конституционную монархию, основанную на принципах федерализма (преамбула Конституционного акта 1867 г.), верховенства закона, свободы и демократии (статья 1 Конституции 1982 г.). Хотя по Акту 1867 г. Канада обозначена как конфедеративное государство, реальная практика его становления и развития происходила в рамках федеративного устройства (10 провинций и 3 территории).

Конституционный акт 1982 г. ознаменовал прежде всего процесс передачи конституции страны из Великобритании в Канаду, называемый «патриацией конституции». Вместе с тем новая конституция определила все процедуры возможных конституционных изменений. Изменения основного закона, касающиеся основ федерации (монархический режим, количество мест в парламенте от провинций, состав Верховного суда, создание новых провинций, официальные языки страны), могут осуществляться при единогласном решении федерального и всех провинциальных парламентов. Изменения другого порядка (например, функции одной из двух палат парламента, представительство провинций в парламенте, изменения внутренних границ, гарантии использования языка в той или иной провинции и т. д.) требуют согласия не менее семи провинций с населением не менее 50 % от общего числа канадцев.

Особой частью Конституции 1982 г. стала Хартия прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms), официально провозгласившая основой канадского общества следующие права человека: демократические (право участия в выборах), фундаментальные (свобода слова, вероисповедания, создания общественных структур), передвижения, равенства (исключение дискриминации), использования языков и юридические права.

Устройство парламента Канады было юридически определено в статье 17 Акта о Британской Северной Америке 1867 г., согласно которой «единый парламент для Канады», следуя вестминстерской традиции, состоит из трех элементов – монарха, верхней палаты – Сената и нижней палаты – Палаты общин[1].

Главой канадского государства на сегодняшний день является королева Великобритании. Ее постоянный представитель – генерал-губернатор Канады – назначается королевой на пять лет по рекомендации премьер-министра Канады. Генерал-губернатор помимо многих официальных функций наделен широкими полномочиями и в законодательной сфере: он утверждает законопроекты, созывает нижнюю палату парламента, обладает правом ее досрочного роспуска, назначает премьер-министра и высших должностных лиц. Однако на практике почти все свои полномочия генерал-губернатор осуществляет по рекомендации правительства Канады. Таким образом, де-факто главой исполнительной власти является премьер-министр Канады, которым в силу конституционного соглашения становится лидер партии, получившей большинство на выборах в Палату общин – единственный представительный орган парламента (сенаторы в Канаде назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра).

Из трех конституционно закрепленных ветвей власти наибольшим весом и влиянием в Канаде де-юре обладает законодательная ветвь власти[2], поскольку именно из членов парламента формируется действующее в стране правительство во главе с премьер-министром. Поэтому в Канаде в отличие от США, где нередки столкновения между законодательной и исполнительной властью, такие конфликты практически исключены (в силу того, что парламентское большинство и правительство составляют депутаты от одной и той же партии или, потенциально, коалиции партий). Все спорные вопросы разрешаются в стенах парламента. К тому же в Канаде по конституции референдумы, плебисциты и другие формы прямой демократии имеют лишь рекомендательный характер[3].

Следует отметить и то обстоятельство, что монархия рассматривается в стране как адекватная сегодняшним вызовам форма государственного правления, радикальные изменения которой могли бы привести к нежелательным последствиям. Монарх действует в Канаде через своих представителей, отбираемых с 1952 г. из числа канадских граждан: на федеральном уровне – генерал-губернатор, на провинциальном – генерал-лейтенант, на территориальном – комиссар. Назначение этих лиц из числа известных общественных, политических деятелей, а ранее и военачальников происходит по рекомендации премьер-министра страны или премьеров провинций и территорий. Именно представитель монарха имеет формальное право утверждать все принятые парламентом законопроекты, распускать парламент, назначать всеобщие выборы и новое правительство, премьер-министра, членов Верховного суда. Однако на практике эти права представитель монархии реализует с учетом мнений и по рекомендации представителей других ветвей власти, ограничиваясь в своей деятельности преимущественно представительскими и церемониальными функциями.

Теоретически, краеугольным камнем в политической системе Канады является то, что правительства – федеральное и провинциальные – пользуются властью, но не обладают ею; власть остается прерогативой короны и как бы «вверяется» правительствам[4]. Королева «царствует, но не правит»[5]. Значит, власть формально принадлежит внепартийному институту. Считается, что правительства ограничиваются краткосрочными задачами, потому что их главная цель – оставаться у власти, быть переизбранными, тогда как для монарха главное – это благополучие страны в долгосрочной перспективе, обеспечение полноценности и независимости политического процесса в стране[6]. В моменты кризисных ситуаций монархия играет необходимую роль конституционного арбитра, ее легитимная власть при этом служит защитой от злоупотреблений и узурпации[7]. В определенной степени королевская власть объединяет федеральное правительство с провинциальными правительствами в одно федеративное государство[8].

В практической деятельности институт монархии играет важную роль в покровительстве над различными благотворительными организациями Канады. Так, генерал-губернатор шефствует над Канадским раковым обществом, Канадской ассоциацией медсестер, Канадским обществом Красного Креста, Королевским канадским обществом спасения и организацией «Спасем детей – Канада» и т. д. Он же – главнокомандующий вооруженными силами Канады, имеет звание командира полка в нескольких полках, осуществляет формальное назначение министра обороны и ключевых военачальников.

Характерная особенность канадского парламента – закрепленная конституцией необходимость корректировать численный состав Палаты общин и число ее членов от каждой провинции и территории по результатам проводимой раз в десять лет переписи населения. К примеру, в начале своей работы в 1867 г. Палата общин насчитывала 181 депутата, а в составе 41-го парламента Канады (2011–2015) было уже 308 депутатов, каждый из которых представлял один избирательный округ. Численность избирательных округов и, соответственно, депутатов в составе 42-го парламента в 2015 г. увеличилась до 338[9].

Как и в других странах с парламентской системой власти, в Канаде правительство, как правило, формируется политической партией, получившей в результате всеобщих выборов абсолютное или относительное большинство мест в избираемой на всеобщих выборах палате парламента (в Канаде – Палата общин), а лидер партии-победительницы становится премьер-министром. Назначение на пост премьер-министра, производимое генерал-губернатором Канады, – чисто формальный акт и носит символический характер, поскольку в силу политической традиции глава государства не может отказать в таком назначении. Наличие непосредственной связи между составом парламента и формированием правительства обеспечивает эффективность исполнительной власти на основе контроля правящей партии над парламентом и всей его законодательной работой. Важное значение имеет строгая партийная дисциплина парламентариев, которая в Канаде, по мнению экспертов, наиболее выражена по сравнению с другими западными демократиями[10].

Организационно Палата общин состоит из двух основных частей: неофициальной (партийной) и официальной. В партийную часть входят кокусы (caucus) партий, являющиеся парламентскими органами представленных в Палате общин политических партий. Форма работы кокусов – закрытые регулярные заседания. Обычно по отдельным направлениям государственного управления и отраслям экономики создаются комитеты кокусов партий.

Официальная часть Палаты общин состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Основным должностным лицом является спикер, председательствующий во время заседаний палаты и следящий за соблюдением регламента и порядком выступлений и дебатов. Спикер Палаты общин избирается на первой сессии парламента нового созыва из числа депутатов палаты, входящих в правительственное большинство. Срок полномочий спикера, как правило, ограничен сроком полномочий Палаты общин. Неотъемлемым элементом организационной структуры палаты служит действующая система комитетов. Постоянные комитеты создаются в начале каждой сессии парламента. Важнейшие из них – комитеты по внешней политике и международной торговле, обороне, финансам, процедурным вопросам и делам Палаты общин. Специальные комитеты создаются для рассмотрения отдельных вопросов или законопроектов. Палата общин преобразует себя в «комитет всей палаты», как правило, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Также имеются объединенные комитеты, сформированные совместно с Сенатом.

По сложившейся практике кандидаты в депутаты представляют одну из политических партий, хотя конституция страны допускает участие в выборах независимых кандидатов. Нередко независимыми могут стать депутаты, покидающие партию по тем или иным соображениям.

Верхнюю палату канадского парламента – Сенат (Senate) в настоящее время составляют 105 сенаторов, которые, как уже отмечалось, не избираются населением, а назначаются генерал-губернатором по представлению премьер-министра (как правило, из числа однопартийцев действующего премьер-министра) в соответствии с нормой представительства от провинций и территорий. В основе формирования Сената лежит принцип регионального представительства. Провинции Онтарио и Квебек имеют в верхней палате по 24 места, у западных провинций (Британская Колумбия, Саскачеван, Альберта и Манитоба) – по 6 мест, у Новой Шотландии и Нью-Брансуика – по 10 мест, у Ньюфаундленда и Лабрадора – по 6 мест, у Острова Принца Эдуарда – 4 места. По одному представителю в Сенате имеют три федеральные северные территории (Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон).

Кандидат на должность сенатора должен быть не моложе 30 лет, постоянно проживать в провинции, от которой назначается, владеть недвижимой собственностью со стоимостью не менее 4 тыс. долл.[11] и не иметь долгов. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы могут оставаться в должности до достижения 75-летнего возраста (изначально сенаторы назначались пожизненно).

Как и в Палате общин, организация Сената характеризуется наличием двух взаимосвязанных частей – официальной (представленной должностными лицами и комитетами палат) и формально неофициальной (партийной). Спикер Сената в отличие от спикера Палаты общин не избирается тайным голосованием, а назначается из числа сенаторов генерал-губернатором Канады по совету премьер-министра. По традиции спикером становится член правящей партии. Спикер председательствует в Сенате, контролируя его ежедневную работу. Система комитетов Сената практически идентична комитетской системе Палаты общин. Комитеты создаются на основе резолюций Сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.

Сенат в отличие от Палаты общин лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. Он также не может осуществлять контроль над деятельностью правительства и выражать ему вотум недоверия. На практике Сенат ограничивается проверкой и изучением законопроектов и внесением в их текст незначительных изменений.

Малая эффективность работы Сената, недемократичный характер его формирования стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка деятельности, формирования и полномочий этой палаты. Вопросам реформирования Сената большое внимание уделяло консервативное правительство Канады, правившее с 2006 по 2015 г. Так, в 2006 г. в парламент был внесен правительственный законопроект, ограничивающий пребывание в Сенате восьмилетним сроком[12]. Однако законопроект не прошел всех стадий законодательного процесса. Неудачей закончилась и недавняя попытка консерваторов сделать Сенат выборным или вообще упразднить его. В 2014 г. Верховный суд Канады постановил, что для реформы Сената правительству необходимо заручиться поддержкой не менее семи провинций, представляющих половину населения страны, а для упразднения Сената необходимо одобрение парламента и всех десяти канадских провинций[13].

Основной формой работы канадского парламента является законотворчество. Большинство законопроектов общегосударственного значения (public bills) вносится в Палату общин. Частные законопроекты (private bills) в основном рассматриваются сначала в Сенате, а затем уже формально утверждаются нижней палатой. Для того чтобы стать законом, проект должен пройти в парламенте ряд последовательных стадий рассмотрения и обсуждения: уведомление о внесении законопроекта (данная стадия применяется только в Палате общин); подготовка законопроекта ответственным комитетом (там, где это необходимо); внесение законопроекта и первое его чтение; второе чтение; заключение комитета; третье чтение; рассмотрение законопроекта второй палатой парламента; согласительная стадия; королевская санкция (утверждение); вступление закона в силу. Финансовые законопроекты могут первоначально вноситься лишь в Палату общин. При этом законопроекты, предполагающие государственные расходы, еще до внесения в палату должны получить официальную рекомендацию представителей королевы.

Как отмечалось, номинально высшим органом исполнительной власти в Канаде выступает институт монархии, который должен «курировать» все три ветви власти. Небезынтересно, например, отметить, что термин «королева на скамье» отражает роль Королевы в судебной системе Канады. Суверен должен вершить правосудие над своими подданными. Королева или ее представители сами не заседают в суде, монарх вверяет свои полномочия и разрешает выступать от своего имени судьям Суда Ее Величества. Королева может даровать иммунитет от судебного преследования, помилование, даже если совершено преступление против Короны. Все это королева может сделать до, во время и после судебного процесса. Королева не может быть судима в Суде Ее Величества, поскольку она не может судить сама себя. Однако можно начать судебный процесс против «королевы на скамье», то есть против самого суда.

В институт монархии помимо монарха, делегирующего свои полномочия назначаемому генерал-губернатору, входит и Тайный совет (Privy Council) Канады, члены которого назначаются генерал-губернатором для содействия в управлении государством. Однако при этом надо иметь в виду, что реальное руководство исполнительной властью осуществляет кабинет министров во главе с премьер-министром страны.

Тайный совет состоит из бывших министров, судей, спикеров Палаты общин и Сената, бывших генерал-губернаторов и других известных политиков[14]. Всего в Тайном совете ныне числится более 300 человек, что делает затруднительным его повседневную работу. Поэтому важнейшие функции совета делегированы его постоянному секретариату.

В рамках Тайного совета действует главный комитет, представляющий собой исполнительный совет, членами которого являются действующие члены кабинета министров[15]. Королева (или ее представитель) обязана по традиции прислушиваться к совету своих министров как выбранных представителей населения; таким образом, соблюдается принцип ответственного правительства.

Тайный совет имеет право издавать так называемый «королевский указ в совете». Решение об этом принадлежит генерал-губернатору, но по уже упомянутой традиции указ издается по рекомендации Тайного совета. Более того, именно кабинет министров составляет текст закона, генерал-губернатору остается только его одобрить. Такой указ не требует рассмотрения в парламенте[16].

Формирование федерального кабинета министров происходит после всеобщих выборов в федеральный парламент, когда генерал-губернатор приглашает в свою резиденцию лидера партии, получившей абсолютное (либо относительное) большинство депутатских мест в Палате общин, и поручает ему сформировать правительство. Федеральный кабинет министров имеет однопартийный характер, а члены кабинета выбираются премьер-министром из числа депутатов своей партии с учетом регионального, национально-этнического и религиозного представительства. Включение в состав кабинета лиц, не имеющих депутатского мандата, требует от них обязательного баллотирования в течение ближайшего года на дополнительных выборах в Палату общин и ухода в отставку в случае неудачи.

Кабинет министров Канады является политическим органом, в котором высшая власть принадлежит премьер-министру. Более того, некоторые полномочия премьер-министра выходят за рамки кабинета. По его рекомендации генерал-губернатор назначает сенаторов, членов Тайного совета, судей Верховного суда, послов, комиссаров северных федеральных территорий, лейтенант-губернаторов в канадских провинциях. По его же рекомендации происходит и назначение генерал-губернатора Канады.

В состав кабинета министров Канады обычно входит от 22 до 40 человек, его структуру и функции определяет каждый новый премьер-министр. Кабинет министров ответствен перед Палатой общин, которая может отправить его в отставку, вынеся вотум недоверия. Органом принятия наиболее важных решений считается комитет по приоритетам и планированию (внутренний кабинет). Члены кабинета продолжают работать в парламенте и одновременно возглавляют департаменты (министерства), в составе которых заместитель министра обеспечивает текущее управление ведомством.

История канадского парламентаризма в целом не вполне укладывается в рамки классической теории, основанной на опыте британской («вестминстерской») модели парламента, где соперничают две основные партии. Это можно объяснить сильными тенденциями политического регионализма в Канаде, относительно слабым влиянием Либеральной партии в западных провинциях, практически полным отсутствием до недавнего времени поддержки консерваторов со стороны франкоязычных жителей Квебека и т. д. Классическая вестминстерская «непримиримая» парламентская оппозиция не вполне соответствует канадскому политическому стилю, более тяготеющему к взаимным уступкам, компромиссу или поиску взаимовыгодных решений, что напоминает «со-общественную демократию» Аренда Лейпхарта[17]. Такая модель демократии может служить оптимальным механизмом снятия напряженности, предотвращения политических конфликтов в «разделенных» обществах, где сильны этнические, религиозные, языковые различия. Не устраняя различий, со-общественная демократия дает возможность учета разнообразия интересов, их согласования на стадии разработки и принятия политических решений, что может быть важно и для такой страны, как Канада.

Примером, похожим на со-общественную модель демократии, служит подбор министров канадского правительства. Формально, в соответствии с законом премьер-министр Канады самостоятельно подбирает кандидатов на различные посты в правительстве и не обязан обеспечивать региональное и языковое представительство в составе кабинета. Но в силу сложившейся политической традиции каждый новый премьер-министр стремится сформировать кабинет из представителей всех провинций Канады. В силу этой традиции в кабинете министров должно быть не менее трети франкоканадцев, в том числе один из тех, кто проживает вне Квебека, и, напротив, один из представителей англоговорящей общины Квебека; не менее 20 % членов кабинета – женщины, представители коренных народов (first nations) и т. д.

Особое положение в структуре канадского парламента занимают ответственные перед обеими палатами должностные лица (уполномоченные, комиссары), назначаемые в соответствии с законом на созданные в разное время государственные должности. Так, в соответствии с Законом об официальных языках 1969 г. была создана должность специального парламентского уполномоченного (Commissioner of Official Languages), следящего за соблюдением равенства в отношении использования официальных языков Канады, в том числе в парламенте и правительстве. Ранее, еще в 1878 г., когда премьер-министром был Александр Маккензи, в Канаде была введена должность генерального аудитора (главного финансового инспектора), следящего за соблюдением закона при расходовании государственных средств, затем в 1920 г. была введена должность главного уполномоченного по наблюдению за проведением выборов (Chief Electoral Officer).

Следуя той же логике, в Канаде были учреждены в 1983 г. должности уполномоченного по защите частной информации (Privacy Commissioner) и уполномоченного по вопросам доступа к информации (Access to Information Commissioner). Уполномоченный по вопросам этики и конфликта интересов (Conflict of Interest and Ethics Commissioner) и уполномоченный по надзору за работой госсектора (Public Sector Integrity Commissioner) назначаются с 2007 г., последней в 2008 г. была введена должность уполномоченного по вопросам лоббирования (Commissioner of Lobbying). Небезынтересно, что создание почти половины указанных постов происходило после выявления каких-либо серьезных нарушений со стороны правительства (финансовых – в 1870-е годы, электоральных – в 1917 г., спонсорского скандала – в начале 2000-х годов). Тем самым парламентские уполномоченные должны были стать инструментами защиты прав и интересов канадских граждан, дополнительным институтом надзора над правительством от имени всей нации, объективно выполняя ряд контрольных функций парламентской оппозиции.

Отличительная черта канадской политики – наличие третьих партий, которые добиваются определенных, подчас весьма существенных успехов на общенациональных выборах, создавая собственные парламентские фракции. Объяснение можно искать в функции этих партий – служить каналом выражения интересов избирателей, не считающих, что две традиционные ведущие партии (либералы и консерваторы) в полной мере выражают их интересы, а это в значительной степени характерно для стран с сильными региональными и культурными различиями[18].

Наличие в Канаде заметных на федеральной политической сцене третьих партий требует некоторого уточнения привычного взгляда на парламентаризм как соперничество партии депутатского большинства (формирующей однопартийное правительство) и оппозиционной партии (парламентского меньшинства). В истории канадского парламента были моменты, когда группа депутатов от третьей партии (например, Новой демократической партии или Квебекского блока) не давала ни либералам, ни консерваторам в одиночку контролировать парламентское большинство, играла решающую роль в отстранении от власти правительства одной из двух крупнейших партий, которым ранее никто не мог бросить серьезный политический вызов. В канадской истории XX века в период правительства меньшинства (когда правящая партия не имела абсолютного большинства мест в Палате общин) отмечены шесть случаев смещения правительства фактически инициированным оппозицией вотумом недоверия. Так, после отрицательного результата голосования за предложенный правительством проект бюджета ушли в отставку кабинеты, возглавлявшиеся Артуром Мейеном (1926), Дж. Дифенбейкером (1963), П.Э. Трюдо (1974), Дж. Кларком (1979). За последние 10 лет два кабинета министров ушли после вынесения им вотума недоверия по инициативе оппозиции – правительства Пола Мартина (2005) и Стивена Харпера (2011), причем последний вотум недоверия был беспрецедентным в истории страны – правительство официально обвинили в «неуважении к парламенту» (contempt of Parliament).

Надо отметить, что со времени образования Канады в 1867 г. и до 1993 г. либералы и консерваторы попеременно занимали места правящей партии и официальной оппозиции. В 1993 г. в результате фрагментации всего консервативного крыла политического спектра страны и появления отдельных консервативных партий роль официальной оппозиции неожиданно для всех стал выполнять Квебекский блок, получивший 54 депутатских места от одной провинции. В дальнейшем его сменили партии консервативного крыла: Партия реформ (1997–2000) и Канадский союз за реформы (2000–2004). На выборах 2011 г. место официальной оппозиции заняла с заметным преимуществом (102 депутата из 308) Новая демократическая партия, получившая дополнительную поддержку от бывших избирателей Квебекского блока. Таким образом, все более настойчиво на политическую арену страны выдвигается альтернативная, «третья сила», ставящая под сомнение правомерность системы двухпартийного правления.

Для полноты картины необходимо учитывать теоретическую возможность избрания в канадский парламент независимых кандидатов, не связанных партийной дисциплиной, голосующих «за» или «против» правительственных законопроектов в зависимости от характера обсуждаемого вопроса, исходя из собственных представлений о правильном и справедливом, личных убеждений и ценностей. Эту ситуацию, однако, надо рассматривать как чисто теоретическую, поскольку в парламент страны почти на всех выборах избиралось не более одного-трех независимых депутатов, что не могло повлиять на принимаемые решения. В нынешнем же составе депутатского корпуса нет ни одного независимого (беспартийного) члена парламента.

Глава 2 Выборы 2015 года: смена правящей партии

В октябре 2015 г. в Канаде после почти десятилетнего перерыва к власти вновь пришла Либеральная партия, возглавляемая 43-летним лидером партии Джастином Трюдо – сыном одного из наиболее известных канадских политиков Пьера Эллиота Трюдо, занимавшего пост премьер-министра Канады в 1968–1979 гг. и в 1980–1984 гг. Получив в результате выборов абсолютное большинство в нижней палате парламента страны, либералы обрели мандат на правление в течение ближайших четырех лет.

Надо сказать, что впервые после принятия в Канаде в 2007 г. нового Закона о всеобщих выборах, предусматривающего их проведение раз в четыре года, выборы в Палату общин 19 октября 2015 г. состоялись в полном соответствии с законом. Предыдущие выборы в 2008 и 2011 гг. проводились по решению представляющего формального главу государства – британского монарха – генерал-губернатора, последовавшему по просьбе премьер-министра в первом случае и после вотума недоверия правительству со стороны парламента – во втором[19]. Следует заметить, что в канадской политической практике решение о роспуске парламента и назначении новых выборов фактически принимает действующий премьер-министр, обращаясь с соответствующей формальной просьбой к генерал-губернатору. По конституции срок полномочий Палаты общин парламента составляет пять лет, однако досрочные выборы нередко проводились и через три года или в любое удобное для правящей партии время.

Новый закон, по сути, установил «единый день голосования» – каждые четыре года третий понедельник октября. Ранее «единый день голосования» (как правило, в октябре или в мае) установили канадские провинции (за исключением Новой Шотландии) и Северо-Западные территории.

Одна из важнейших и новых особенностей прошедших выборов состояла в том, что на смену традиционной борьбе между двумя партиями пришло соперничество между ведущими тремя партиями, ныне составляющими основной депутатский корпус страны. Речь идет о Консервативной и Либеральной партиях, а также о присоединившейся к ним ныне Новой демократической партии (НДП). НДП занимала в 2011–2015 гг. позиции формальной оппозиционной партии, имевшей второе место по числу депутатов в Палате общин канадского парламента. Надо заметить, что в парламенте страны представлены всего пять политических партий, включая помимо названных Квебекский блок и Зеленую партию. Обычно в парламент избираются и один-два независимых депутата, при этом за прошедшие четыре года «блок независимых» вырос до семи депутатов за счет «бегства» из других фракций, главным образом из Консервативной партии.

Наконец, выборы проходили, как отмечалось, в условиях увеличения числа депутатских мест в Палате общин, а следовательно, при участии большего количества кандидатов. Увеличение депутатского корпуса связано с ростом численности населения страны. Перераспределение в 2012 г. мест в Палате общин привело к общему увеличению их числа до 338, при этом дополнительные места получили провинции Онтарио (15), Альберта и Британская Колумбия (по 6), а также Квебек (3).

Основные моменты предвыборной кампании

Предвыборная кампания 2015 г. оказалась самой продолжительной с 1872 г. (78 дней). Айдер консерваторов Стивен Харпер стремился стать первым с 1908 г. премьером страны, чья партия выиграет на четырех выборах подряд, однако ему это не удалось. За время своего правления консерваторы большую часть времени (с 2006 по 2011 г.) действовали, создав так называемое «правительство меньшинства», поскольку не имели абсолютного большинства мест в Палате общин, и лишь в результате выборов 2011 г. им удалось сформировать правительство большинства[20].

Как отмечалось, Либеральную партию Канады к нынешним выборам вел Джастин Трюдо. В XX веке Либеральная партия поставила рекорд общей продолжительности пребывания у власти среди западных демократий (70 лет), периодически уступая бразды правления страной консерваторам, неоднократно менявшим название своей партии. Правда, в последнее десятилетие (особенно после крупного скандала 2004 г.) Либеральная партия теряла поддержку избирателей, показав худший результат на выборах 2011 г., когда она впервые в истории стала третьей по числу мест в парламенте.

Новая демократическая партия, основанная в 1961 г., впервые в истории Канады стала в 2011 г. официальной оппозицией. В 2015 г. НДП неожиданно для многих выиграла региональные выборы в провинции Альберта, традиционно считавшейся вотчиной консерваторов, откуда на политическую арену взошел Стивен Харпер.

Квебекский блок, ранее пользовавшийся серьезной поддержкой франкоговорящих избирателей провинции, на последних всеобщих выборах показал более чем скромный результат, а его провинциальный аналог – Квебекская партия – проиграла региональные выборы в 2014 г. Зеленая партия Канады стала парламентской благодаря избранию своего лидера Элизабет Мэй единственным членом парламента за всю историю партии.

В избирательной кампании 2015 г. канадские партии в своих предвыборных платформах и в выступлениях лидеров так или иначе высказали позиции по ключевым вопросам, волнующим канадское общество. В таблице 2.1 представлены основные моменты предвыборных дебатов, которые ясно показывают, что по ряду задач конкурирующие партии не только расходятся, но и имеют сходные позиции. Так, во внешнеполитической повестке дня сходство трех партий было очевидным по «украинскому кризису», учитывая наличие в стране крупной украинской диаспоры и политическое влияние ее организаций. В то же время участие канадских самолетов в боях в Сирии в составе возглавляемой США международной коалиции оказалось предметом серьезных разногласий. Поэтому не случайно первым решением

Дж. Трюдо еще до формирования кабинета было прекращение бомбардировок в Сирии со стороны канадской авиации. Это решение, безусловно, было связано с надеждами на возрождение канадской миссии миротворца в рамках международного сообщества.

Однако главными вопросами, как всегда, в ходе дебатов – и это видно из представленной таблицы – были экономические вопросы.


Таблица 2.1

Основные положения предвыборной кампании 2015 г. у трех ведущих партий Канады




* млрд долл.[21]


Источник: Canada could get a new leader for the first time in nearly 10 years and it could mean big changes ahead (http://finance.yahoo.com/news/canada-could-leader-f irst-time-134343139.html).


Надо отметить, что свою победу на выборах либералы одержали на фоне достаточно успешной экономической политики консерваторов. Так, в 2015 г. федеральный бюджет оказался в профиците, как и планировалось. Существенно были снижены налоги, что дало стимул росту внутреннего потребления. Правда, на этом фоне появились и некоторые признаки спада в экономической сфере, заметно упал курс канадского доллара к американской валюте. Однако, учитывая высокий уровень благосостояния населения, интерес избирателей к экономическим факторам предвыборного процесса не столь велик, как того можно было ожидать. Так, согласно опросам, экономические проблемы ставились на первый план у 35 % населения в возрасте 55 лет и старше, в то время как среди канадцев в возрасте от 18 до 35 лет на первом месте экономические проблемы были только у 29 %[22].

Главным фактором, повлиявшим на решение канадского избирателя, оказалось ожидание перемен. Суть экономической программы консерваторов была предельно проста – ничего принципиально не менять, придерживаться прежнего курса, оказывать всемерную поддержку развитию нефтегазового сектора, сохранять сравнительно низкие налоги, не вводя новых, пугая при этом избирателей планами Либеральной партии и НДП лишить бизнес налоговых льгот и увеличить пенсионные и иные страховые отчисления.

Критики политики консерваторов усматривали в ней уклон в пользу более богатых канадцев, стремление «так держать», не предлагая ничего нового (business as usual), за исключением разве что компенсации возможных потерь фермерам и автопроизводителям в контексте создания Транстихоокеанского партнерства (Trans-Pacific Partnership, ТРР). Даже планируемое создание 1,3 млн новых рабочих мест и появление 700 тыс. новых домовладельцев должно было осуществляться в рамках проводимого правительством уже свыше десяти лет экономического курса, в полной мере соответствующего постулатам философии консерватизма – чем больше у налогоплательщиков остается денег, тем больше у них стимулов поддерживать развитие экономики.

Стремление к бездефицитному бюджету может со стороны выглядеть как «самоцель», а не средство достижения большего благосостояния страны. Отсутствие новых экономических идей, новых подходов способно привести к стагнации, нарастанию масштабов проблем и недовольству даже традиционных сторонников Консервативной партии. Тем более никто не может гарантировать, что страна не столкнется с экономическими трудностями в ближайшие годы.

Напротив, в основе экономической программы Либеральной партии лежала идея необходимости экономического подъема, предполагающего развитие инфраструктурных проектов, создание новых рабочих мест, пусть даже за счет дефицита бюджета, который будет преодолен через 4 года. Другая составляющая экономической программы либералов – повышение налогов на более обеспеченных канадцев для предоставления больших благ семьям с низкими и средними доходами[23]. И хотя такие планы могут вызвать симпатии огромного числа избирателей, рано или поздно возникнет проблема покрытия бюджетного дефицита, в том числе за счет ряда непопулярных мер. Тем более что реальная отдача от инфраструктурных проектов вряд ли станет заметна в течение ближайших лет, на которые была рассчитана предвыборная платформа либералов, а мировой опыт показывает, что наращивать дефицит бюджета – мера сама по себе рискованная и в долгосрочной перспективе не самое лучшее средство решения финансовых проблем государства. Либералы планировали сбалансировать бюджет лишь к 2019 году.

НДП всегда позиционировала себя в качестве умеренных реформаторов, обещала улучшить положение дел в здравоохранении, охране детства, защите окружающей среды, развитии транспортной инфраструктуры и т. п. Все это планировалось осуществить в рамках бездефицитного бюджета страны, для чего предусматривалось повышение налогов с доходов компаний до 17 % (ранее было 15 %). Т. Малкэр, лидер партии, ссылался на положительный опыт сформированных его партией провинциальных правительств, успешно решающих вопросы в регионах без бюджетного дефицита. Он же критически относился к новому Транстихоокеанскому партнерству[24].

Критики НДП обращали внимание на недооценку новыми демократами вероятной реакции корпораций и обеспеченных канадцев на увеличение налогового бремени при возможности «минимизации» налогов в рамках существующей правовой системы. К тому же некоторые масштабные идеи НДП, касающиеся экологических проблем и системы детских дошкольных учреждений, заявленные в общем плане, не получили детальной проработки. Да и оппозиция Транстихоокеанскому партнерству, поддерживаемому в принципе большинством канадцев, – также слабое место экономической платформы НДП.

Различались позиции партий и по отдельным направлениям политики и ключевым проблемам. Так, в сфере энергетической и экологической безопасности консерваторы продолжали настаивать на необходимости реализации многомиллиардных проектов строительства новых нефтепроводов для транспортировки нефти из провинции Альберта на мировой рынок, одновременно обещая сократить выбросы парниковых газов в стране к 2030 г. на 30 % (от уровня 2005 г.) и инвестировать в «зеленую» энергетику и энергосберегающие технологии.

Айдер НДП Т. Малкэр заявил, что одобрить строительство новых нефтепроводов можно только в случае их совместимости с реализацией целей по снижению выбросов парниковых газов, обещая вложить 100 млн долл, государственных средств в развитие возобновляемой энергетики в северных и отдаленных районах. Либеральная партия тоже выступала за сокращение выбросов парниковых газов до установленных целевых показателей, за более строгий подход к оценке проектов строительства нефтепроводов (не отвергая их в принципе), обязуясь инвестировать 20 млрд долл, в течение десяти лет в «зеленую» инфраструктуру, развивать проекты по снижению выбросов углерода в провинциях.

Каждая партия обозначила свою позицию в отношении налоговой политики. В случае очередной победы Консервативная партия планировала снизить налоги на малый бизнес с 11 до 9 % в течение четырех лет. С. Харпер также пообещал «фиксацию налогов» (tax lock), запрещающую повышать подоходный налог, налог на прибыль, налог с продаж, а также «необязательные отчисления» с фонда оплаты труда (такие как выплаты по программе пенсионного страхования работников и страховые выплаты на случай потери работы). НДП обязалась снизить налоги на малый бизнес с 11 до 9 % в течение двух лет и повысить с 15 до 17 % налог на доходы других компаний. Либеральная партия заявила о планах ввести новую ставку налога в 30 % на доход свыше 200 тыс. долл, в год, что должно помочь компенсировать снижение ставки налога (с 22 до 20,5 %) на доходы от 44,7 тыс. до 89,4 тыс. долл, в год.

Что касается развития промышленности и транспортной инфраструктуры, то консерваторы позиционировали себя в качестве последовательных сторонников развития канадской промышленности на уровне мировых стандартов, инвестирования в морской транспорт, портовую инфраструктуру, общественный транспорт в районе Большого Торонто, Оттавы, Калгари и в Британской Колумбии. Новые демократы пообещали производителям инновационный налоговый вычет, инвестиции в развитие транспорта, снижение налогов на компании, инвестирующие в канадскую экономику, поддержку экспортеров. Либералы заявили о намерении выделить 60 млрд долл, (за счет дефицита бюджета) на развитие транспортной инфраструктуры.

НДП обещала вновь установить на федеральном уровне минимальный размер оплаты труда, повысив его до 15 долл, в час. Партия предусматривала выделить из бюджета 200 млрд долл, в течение четырех лет на проекты государственно-частного партнерства для создания новых рабочих мест, заморозить страховые выплаты на случай потери работы на четыре года и постепенно снизить до нуля процент по федеральным студенческим образовательным кредитам, а также пересмотреть принятые консерваторами «антипрофсоюзные» законы.

Либеральная партия заявила о намерении ежегодно вкладывать 300 млн долл, из бюджета в реализацию стратегии трудоустройства молодежи (Youth Employment Strategy), стимулировать компании принимать на постоянную работу молодых специалистов, ежегодно выделять 500 млн долл, провинциям и территориям на программы подготовки кадров, а также 50 млн долл, на обучение представителей коренных народов.

Партии не обошли вниманием и другие социальные вопросы, прежде всего вопросы поддержки семей и детей. Консервативная партия обещала расширять финансовую помощь молодым родителям, увеличить налоговый вычет на расходы по уходу за ребенком и сохранить так называемое «универсальное пособие по уходу за ребенком»; НДП призывала выделить из госбюджета 2,6 млрд долл, на развитие программы «универсального пособия по уходу за ребенком» с упором на финансирование детских дошкольных учреждений и помощь малообеспеченным семьям, а также направлять ежегодно по 500 млн долл, на финансирование оплачиваемых отпусков по уходу за ребенком для второго родителя.

Внешняя политика также нашла отражение в предвыборных платформах партий, хотя и не занимала ведущие места. Правительство консерваторов приняло решение направить канадских военнослужащих для обучения солдат украинской армии, ранее введя санкции против 285 юридических и физических лиц России и Украины. НДП и Либеральная партия согласились с этими мерами.

Канада включилась в воздушную операцию против так называемого «Исламского государства» сначала в Ираке, а затем в Сирии. Либеральная партия и НДП призвали немедленно прекратить участие страны в бомбардировках в Ираке и Сирии, переключив внимание на подготовку иракских военных, борьбу с радикальными настроениями внутри страны и пресечение финансовых потоков и поставок оружия «Исламскому государству».

С. Харпер пообещал принять свыше 20 тыс. сирийских беженцев в течение четырех лет. НДП согласна была принять 10 тыс. беженцев до конца 2015 г., а затем принимать по 9 тыс. ежегодно, введя в правительстве специальную должность координатора по делам сирийских беженцев (Syrian Refugee Coordinator). Либеральная партия была готова идти еще дальше – принять 25 тыс. сирийских беженцев до конца 2015 г. за государственный счет и выделить дополнительно 100 млн долл, на их обустройство в стране. Придя к власти, либералы выполнили свое обещание, приняв более 26 тыс. сирийских беженцев к марту 2016 года.

Здравоохранение в Канаде традиционно остается одним из ключевых вопросов любой предвыборной кампании. Согласно принятому в 2011 г. решению, консервативное правительство увязало рост выделяемых на здравоохранение федеральных средств с показателями экономического роста. Надо отметить, что в Канаде здравоохранение, как и образование, находится в исключительной компетенции провинций, а федеральное правительство выделяет на эти цели значительные целевые трансферты провинциям. Ряд провинций с проблемной экономикой чрезвычайно зависят от федеральных трансфертов.

В противовес консерваторам лидер НДП Т. Малкэр развернул перед избирателем широкую программу поддержки здравоохранения. Она предусматривала сохранение ежегодного роста на 6 % финансирования провинциального здравоохранения из федерального бюджета, выделение 2,6 млрд долл, на реализацию совместно с провинциями программы обеспечения лекарствами, 300 млн долл, на расширение 200 клиник страны, 200 млн долл, на программу грантов для приема на работу врачей и младшего медперсонала и некоторые другие меры. НДП обязалась действовать в соответствии с решением Верховного суда Канады, допускающего свободное голосование в парламенте по вопросу эвтаназии с помощью врача. О том же заявила и Либеральная партия.

Либералы планировали выделить 3 млрд долл, бюджетных средств за четыре года на улучшение медицинского обслуживания пациентов на дому, а также 190 млн долл, на оплату отгулов тех, кто ухаживает за тяжелобольными родственниками.

Еще одним острым дискуссионным вопросом предвыборной борьбы стала проблема никаба – мусульманского женского головного убора, закрывающего лицо, с узкой прорезью для глаз. Данный вопрос приобретает особую остроту в контексте потенциального роста числа принимаемых Канадой беженцев из Сирии и других горячих точек Ближнего Востока. Лидеры партий по-разному высказывались по этому вопросу. Дж. Трюдо в духе классического либерального подхода встал на позицию «права выбора» для женщин, в том числе в вопросах выбора одежды, считая, что государство не должно указывать людям, какую одежду носить. Лидер Квебекского блока Ж. Дюсепп выступил резко против никаба, мотивируя это необходимостью обеспечения равенства женщин и мужчин в обществе. Глава НДП Т. Малкэр твердо высказался за запрет ношения никаба во время церемонии получения женщинами гражданства Канады, фактически поддержав позицию С. Харпера.

Наиболее лояльной в отношении никаба оказалась Зеленая партия, за которую в Канаде голосует весомое число избирателей, но победу в округах ее кандидатам не удается одержать. В парламенте лишь один ее представитель. В последние годы партия стремится привлечь более молодых избирателей, в том числе голосующих впервые, выдвигая такие лозунги, как проведение реформы избирательной системы, легализация и регулирование оборота марихуаны, усиление мер по охране окружающей среды и т. д. Однако канадский избиратель пока отдает предпочтение традиционным партиям.

Конечно же, проведение предвыборной кампании не обошлось без взаимных обвинений, перехода на личности, шуток и колкостей. Так, Жан Кретьен, правивший страной в течение десяти лет и активно поддерживавший Дж. Трюдо, писал: «Путешествуя по миру, я постоянно задавался вопросами – что случилось с Канадой, что случилось с передовой, миротворческой и прогрессивной страной, каковой была Канада, что случилось

со страной, которая была образцом мира и стабильности в турбулентном мире. Все эти вопросы огорчают меня»[25].

Результаты выборов 2015 г

Парламентские выборы 2015 г. отличались от нескольких предыдущих высокой явкой избирателей – 68,5 %. Это самый высокий показатель за последние 22 года. Можно считать, что данное обстоятельство стало одним из факторов, предопределивших уверенную победу либералов, которые не уступили ни одного мандата в четырех провинциях Атлантического побережья страны и во всех трех северных территориях.


Таблица 2.2

Общие итоги выборов в Палату общин парламента Канады в 2015 г.


* На момент роспуска Палаты общин в августе 2015 г. в ней было четыре вакантных места.

Источник: Elections Canada (http://enr.elections.ca/National.aspx?lang=e).


Нетрудно заметить, что только Либеральная партия радикально изменила свое положение в парламенте, получив почти 150 дополнительных мест. Ее нынешний результат стал рекордным для канадской истории – ни одна партия ранее не добивалась такого масштабного – почти в 6 раз – увеличения числа мест в парламенте за один избирательный цикл (табл. 2.2).

Некоторое увеличение депутатов от Квебекского блока не дает оснований говорить о том, что партия вышла из кризиса. Разочаровавшись в политике своего представительства в федеральном парламенте, квебекские избиратели на прошлых выборах проголосовали преимущественно за НДП, а ныне отдали значительную часть своих голосов либералам. К тому же в самой провинции в 2014 г. власть перешла от Квебекской партии, стоящей по-прежнему на принципах суверенизации, к Либеральной.

В самой провинции (как показывают данные табл. 2.3) наибольший разброс политических предпочтений. Остальные партии, по сути, значительно уменьшили свое представительство в Палате общин. Ни один из независимых кандидатов, равно как и кандидатов, выдвинутых рядом малочисленных партий, не был избран.

Итоги выборов во многом предопределены позициями провинций. Стивену Харперу удалось добиться победы лишь в своей «вотчине» – провинции Альберта, а также в традиционно голосующем за консерваторов Саскачеване, где украинская диаспора не только многочисленна, но и политически активна. В этом отношении С. Харпер не ошибся, заняв известную позицию в отношении украинского кризиса. В то же время в его родной провинции Альберта, как отмечалось, на выборах 2014 г. консерваторы уступили власть НДП. Это послужило моральным ударом для С. Харпера, который всегда выступал от имени динамично развивающихся западных провинций, требовавших смены исторической традиции управления страной преимущественно онтарийско-квебекской элитой. Другим моральным уроном для лидера консерваторов оказался уход из парламента его бессменного соратника Питера Маккея, с которым он объединил в 2003 г. все консервативные партии политического спектра Канады в единую и мощную Консервативную партию Канады.


Таблица 2.3

Итоги выборов в Палату общин парламента Канады от провинций и территорий в 2015 г.


Источник: Elections Canada (http://enr.elections.ca/National.aspx?lang=e).


У консерваторов не было инновационной стержневой идеи кампании, завершившейся столь бесславно. Не спасла партию фигура лидера – С. Харпера, сумевшего привести ее трижды к победе на выборах, без потерь провести страну через финансовый кризис, не допустить конфликтов между федеральным правительством и провинциями, поставить интересы западных регионов страны в центр внимания канадской политики. На выборах 2015 г. С. Харпер и его партия потеряли доверие избирателей в Манитобе (54 % голосов в 2011 г.) и Британской Колумбии (46 %), в Онтарио и Нью-Брансуике (44 %), на Острове Принца Эдуарда (41 %) и в Новой Шотландии (37 %), а также в Юконе и Нунавуте. Во всех этих провинциях и территориях консерваторы лидировали на предыдущих выборах. И все это на фоне глубокой личной веры их лидера в основные постулаты консерватизма: каждый человек должен самостоятельно «крепко стоять на ногах», не полагаясь на помощь правительства; хорошие налоги – низкие налоги; чем меньше государство вмешивается в жизнь людей, тем лучше.

Возможно, основной причиной фиаско консерваторов и успеха либералов стала усталость электората от почти десятилетнего правления консерваторов, желание перемен, обновления, новых идей, подходов и людей в правительстве (для многих избирателей Дж. Трюдо олицетворял новое поколение лидеров). По сути, Канада в большинстве своем проголосовала не за Либеральную партию, а против консервативного правительства, сделавшего основную ставку на продолжение прежнего курса в различных сферах государственной политики, не предлагая ничего принципиально нового.

Важным моментом в избирательном процессе Канады всегда была позиция больших городов. Монреаль, как и на прошлых выборах, можно считать, игнорировал консерваторов, а вот крупнейший город страны, в основном поддержавший консерваторов на прошлых выборах, резко поменял свои позиции. Все 25 округов собственно Торонто выбрали либералов, а из 24 округов так называемого Большого Торонто (с пригородами) либералов выбрали в 22 округах. Связано это было с тем, что этот город – основное пристанище иммигрантов, которые не приняли «сдержанности» позиции консерваторов в отношении иммиграции.

Издержки избирательного процесса

Несмотря на многочисленные опросы общественного мнения, ссылки на то, что три основные партии пользуются поддержкой около трети канадских избирателей каждая, предсказать итоги выборов было невозможно до окончания подсчета голосов на каждом избирательном участке. И связано это с особенностями используемой в Канаде мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Согласно закону, избранным считается кандидат, получивший хотя бы на один голос больше любого другого кандидата в своем избирательном округе. Число поданных за победителя голосов теоретически может быть любым, набирать более 50 % голосов не требуется. Можно представить ситуацию (вероятность которой, правда, ничтожно мала), когда победит кандидат, получивший лишь несколько процентов голосов от общего числа проголосовавших. Кстати, можно заметить, что по существующему законодательству в выборах не имеют права участвовать высшие должностные лица избирательной комиссии, депутаты региональных законодательных собраний, судьи и шерифы. Многое, конечно, зависит от явки избирателей, от того, насколько партии и кандидаты сумеют мобилизовать своих сторонников в каждом округе прийти на избирательные участки. Также теоретически возможно, что одна партия, имея поддержку незначительного меньшинства избирателей в масштабах страны, сумеет в большинстве округов обойти конкурентов на минимальное число голосов и в итоге получить большинство мест в Палате общин.

Избирательная система Канады, практически не претерпевшая кардинальных изменений за прошедшие полтора века, вызывает все больше критики со стороны оппозиционных политиков и общественности. Слышатся призывы к проведению избирательной реформы. Лидеры всех крупных партий (кроме Консервативной) выступают за переход к той или иной разновидности пропорциональной системы, при которой число получаемых партией в парламенте мест в максимальной степени соответствует числу поданных за партию голосов в масштабах страны.

В нынешних условиях действует мажоритарная система относительного большинства, объективно благоприятствующая правящей партии – в силу прежде всего того, что наличие нескольких конкурирующих кандидатов оппозиционных партий «расщепляет» голоса недовольных политикой правящей партии избирателей, зачастую не давая никому из них возможности победить в округе. На прошедших выборах противники Консервативной партии всерьез обсуждали возможность и необходимость так называемого стратегического голосования, которое предполагает поддержку имеющего реальные шансы на победу кандидата любой другой оппозиционной партии, чтобы только не допустить избрания кандидата от консерваторов. При всей заманчивости данной идеи ни один из лидеров партий открыто не призвал своих сторонников голосовать за кандидатов какой-либо другой партии, даже когда у собственного кандидата в округе шансов на победу практически не было.

Наверное, не случайно лидер Консервативной партии наиболее жестко критиковал своих традиционных оппонентов из Либеральной партии. Тактика эта основывалась на том, что НДП в каком-то смысле является если не союзником консерваторов в предвыборной кампании, то хотя бы «полезным попутчиком», способным «отобрать» у либералов потенциальные голоса недовольных политикой правительства сторонников малых партий и не определившихся в своем выборе избирателей.

В современном обществе у граждан есть несколько мотивов, побуждающих голосовать за ту или иную партию или кандидата. Электоральное поведение определяется целым набором факторов как долгосрочного, так и краткосрочного плана. Известно, каким образом на поведение избирателя влияет экономическая ситуация. Другим фактором краткосрочного действия служит имидж кандидата, его личные качества и репутация. Для стран с хорошо организованными партиями (к таким относится и Канада) личность кандидата может отходить на второй план, а первостепенное значение имеет партийная программа. Международная кризисная ситуация тоже может сказаться на результатах отдельных выборов.

И все-таки результаты выборов зависят в значительно большей степени от менее подверженных изменениям обстоятельств, что позволяет в целом предсказать результаты волеизъявления граждан страны. Одно из них – так называемая партийная идентификация, «привязанность» избирателя к определенной партии вне зависимости от того, находится она у власти или в оппозиции, какой имидж имеют ее лидеры, насколько хорошо продумана программа. Подобно преданному болельщику, человек поддерживает свою любимую команду, даже если она показывает не самую лучшую игру. Партийная идентификация большинства избирателей создает атмосферу предсказуемости и стабильности, как и «привязанность» к определенной партии со стороны какой-либо социальной группы.

Надо при этом сказать, что в Канаде фактор партийной принадлежности играет очень ограниченную роль. Даже на уровне партийных активистов переход из одной партии в другую или в стан независимых депутатов здесь нередок. Скажем, в Палате общин, куда не было избрано ни одного независимого депутата на предыдущих выборах (2011), к нынешним выборам образовалась группа из десяти независимых депутатов, вышедших из других партийных фракций. В Канаде на электоральные предпочтения избирателей оказывают влияние такие различия, как место проживания (регион), язык, этническое происхождение, вероисповедание, раса, пол и возраст.

Теория рационального выбора рассматривает электоральный выбор по аналогии с экономическим расчетом: избиратели голосуют за кандидата или партию, в наибольшей степени отражающую их интересы, прежде всего материальные. Здесь на первый план выходит уже не партийная принадлежность кандидата или общая идеология партии, а выражаемая в ходе предвыборной кампании позиция по какому-либо вопросу. Появился даже специальный термин – «проблемное голосование» (issue voting). Избиратель предпочтет партию или кандидата, предлагающего самое лучшее, по мнению избирателя, решение наиболее важной для него проблемы. Предугадать результаты выборов гораздо сложнее, ибо острота отдельных проблем и, следовательно, предпочтения могут относительно быстро меняться. При этом не исключен вариант, когда избиратели будут голосовать, так же как и раньше, за традиционно поддерживаемую ими партию потому, что она предлагает оптимальную на их взгляд политику.

Лидеры двух из трех основных партий Канады – Либеральной и Новой демократической – Дж. Трюдо и Т. Малкэр возглавили свои партии сравнительной недавно (в марте 2012 г. и в апреле 2013 г. соответственно), что могло вызвать сомнение в их готовности к роли первого лица в государстве. Интересно отметить, что в Канаде была даже издана книга о Дж. Трюдо на основе ряда специально подобранных фактов биографии молодого лидера либералов. Она нередко изображала его легкомысленным, непоследовательным, противоречивым начинающим политиком, «просто не готовым» быть премьером. В то же время она привлекала голоса людей, ждущих политических и социальных перемен, новых идей и решений, голоса избирателей, разочаровавшихся в годами не сходящих с телеэкранов и страниц газет лидерах, что в конечном счете и произошло.

Следующие всеобщие парламентские выборы в Канаде должны состояться 21 октября 2019 г. Весьма вероятно, что они пройдут по новым правилам. В последние годы Либеральная и Новая демократическая партии Канады подчеркивали назревшую необходимость проведения реформы избирательной системы, перехода от мажоритарной системы относительного большинства к пропорциональной избирательной системе. Так, НДП выступает за смешанную избирательную систему (mixed member proportional), аналогичную современной избирательной системе Германии или России. В предвыборной программе Либеральной партии Канады и в заявлениях ее лидера Дж. Трюдо содержалось обещание сделать выборы 2015 г. последними прошедшими в соответствии с правилами традиционной для страны мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Правительство либералов планирует предложить законопроект о реформе избирательной системы на основе рекомендаций специального парламентского комитета, состоящего из представителей всех партий, чьей задачей будет тщательное изучение различных альтернатив существующей избирательной системе[26]. Такого рода осторожная позиция Дж. Трюдо дает ему и его команде определенную «свободу маневра» и возможность предложить решение, основанное на консенсусе основных политических сил страны и приемлемое для большинства канадцев.

Глава 3 Региональное измерение канадской внутренней политики

Канада всегда считалась страной регионов. Именно провинции во многом определяют хозяйственное развитие страны, обладая значительной самостоятельностью во внутренней экономической политике. Можно напомнить, что среди федеративных государств Канада отличается наиболее «полномочным» региональным звеном, которое наряду с прочим обладает правами собственности на природные ресурсы. Бюджеты регионов, а не центральное правительство, получают природную ренту от богатейших запасов разнообразного сырья.

Экономическая самостоятельность провинций Канады предопределяет их значительную политическую независимость, выражающуюся и в том, что позиции отдельных регионов нередко определяют общий вектор политической власти в стране, баланс между основными претендентами на эту власть. Следует заметить, что развивающиеся в русле англосаксонской политической традиции канадские политические институты во многом похожи на британские и американские, но, вместе с тем, имеют свои специфические особенности. Регионы Канады отличаются между собой по политической культуре и традициям, особенностям электорального поведения.

Контуры политической системы канадских регионов

Политическая система провинциального уровня относится к тому же парламентскому типу, на котором строится и федеральная система[27]. В большинстве провинций это однопалатные законодательные ассамблеи (Legislative Assembly/House of Assembly), а в Квебеке – Национальная ассамблея (National Assembly/Assemblee nationale). Интересно отметить, что в ряде провинций относительно до недавнего времени действовали двухпалатные парламенты. Среди них Квебек (1867–1968), Новая Шотландия (1867–1928), Нью-Брансуик (1867–1992). Некоторое время двухпалатный парламент существовал и на Острове Принца Эдуарда, но позднее избираемый совет, представлявший верхнюю палату, был инкорпорирован в нижнюю палату.

Сегодня все провинции и территории Канады имеют однопалатный парламент (табл. 3.1). Численность провинциальных законодательных собраний варьируется от 19 в одной из трех территорий (Юкон) до 125 в Квебеке. Размер законодательных собраний отражает численность населения провинций и территорий, хотя отношение числа депутатов к численности избирателей может существенно различаться.

Формирование кабинета министров в каждой из провинций или территорий происходит, как и на федеральном уровне, из депутатов-однопартийцев правящей партии. Исключения – правительства Северо-Западных территорий и Нунавута, где кабинеты министров формируются не на партийной, а на профессиональной основе. При этом действующие здесь правительства принято называть «консенсусными». Из представленных данных видно, что в пяти провинциях, в том числе крупнейших – Онтарио и Квебек, созданы правительства на основе либеральных партий, однако кажущееся лидерство либералов не столь однозначно, если учесть их не столь прочную позицию в депутатском корпусе каждой из провинций.


Таблица 3.1

Законодательные собрания провинций и территорий Канады (данные на май 2017 г.)


* На федеральном уровне все партии консервативного толка в 2003 г. были объединены в единую Консервативную партию Канады, на провинциальном уровне остались прежние партии.

Источник:http://www.lop.parl.gc.ca/ParlInfo/compilations/provinceterrito-ry/PartyStandingsAndLeaders.aspx.


Говоря о политической системе регионов Канады, нельзя не упомянуть и то обстоятельство, что каждая из провинций имеет монархическую систему государственного управления. Так, лейтенант-губернатор как представитель монархической власти в провинции имеет серьезные юридические полномочия: назначение и отстранение премьера и его кабинета, роспуск парламента, назначение новых выборов, одобрение новых законов провинции. При этом надо признать, что практика регионального парламентаризма в Канаде не знает случаев, когда лейтенант-губернатор отклонил бы принятый провинциальным парламентом закон, хотя такими правами он формально обладает в целях защиты интересов центральной власти. Поэтому лейтенант-губернаторы назначаются генерал-губернатором Канады по совету премьер-министра страны. Интересно, что в 2012 г. премьер-министр Канады С. Харпер своим указом создал специальный консультативный совет для рекомендаций на должность лейтенант-губернатора (Advisory Committee on Vice-Regal Appointments). Свою зарплату лейтенант-губернаторы получают как чиновники федерального уровня. Региональные власти практически не участвуют в отборе кандидатов на должность лейтенант-губернатора. Небезынтересно заметить, что на должность лейтенант-губернаторов назначались резиденты Канады с момента образования страны в 1867 г., в то время как на должности генерал-губернатора страны служили посланцы из Великобритании вплоть до 1952 года.

Как и федеральное правительство Канады, провинциальные правительства (кабинеты) формируются обычно имеющими большинство мест партиями или коалициями партий, хотя на практике нередка ситуация, когда создается «правительство меньшинства», если обладающая наибольшим числом мест в парламенте партия не может создать коалицию большинства. Положение правительства при таком раскладе политических сил непрочно, его противники могут инициировать вотум недоверия или сформировать альтернативную коалицию большинства, что неизбежно приведет к отставке правительства меньшинства. Работа кабинетов министров и их премьеров во многом схожа с деятельностью этих политических институтов на федеральном уровне. В 2014 г. средний размер провинциального кабинета министров составлял 18 человек, в том числе в крупнейших провинциях Онтарио и Квебек – по 27, а в наименьшей провинции – Острове Принца Эдуарда – 11 человек[28].

При анализе политической системы Канады особенно важно обратить внимание на то, что связи между одноименными партиями федерального и провинциального уровней, как правило, необязательны; можно считать, что провинциальные партии полностью независимы в своей стратегии и конкретной политике. Вместе с тем есть и исключения, при которых осуществляется координация деятельности партий федерального и провинциального значения. Так, наиболее тесные связи такого рода у Новой демократической партии. На провинциальном уровне немало партий, которые не имеют аналогов на федеральном уровне. Среди них, например, Партия Саскачевана, Партия Юкона и другие. Всего же на настоящий момент в стране на региональном уровне числится 754 депутата региональных парламентов (в 13 субъектах федерации), из которых 49 считаются независимыми от каких-либо партий. В депутатском корпусе всех провинций и территорий сейчас представлено 13 различных партий. Однако надо отметить, что в большинстве случаев речь идет о партиях с незначительным числом депутатов (от одного до пяти). Главное звено в политической мозаике регионов Канады занимают партии межпровинциального масштаба. К ним можно отнести всего лишь те же три партии – Либеральную, Прогрессивно-консервативную и Новую демократическую партию (табл. 3.2).

Особый случай – Квебекская партия, интересы которой на федеральном уровне с 1990 г. представляет Квебекский блок – партия, созданная для направления националистических настроений во франкоканадском обществе в русло общенациональной партийно-парламентской борьбы. Поэтому понятно, что депутаты от Квебекского блока в Палате общин парламента страны всегда представляли и избирались только из одной провинции.

Как и в случае канадского парламента, законодательные органы провинций и территорий формируются на основе провинциальных выборов, проводимых по мажоритарной системе (представительство от территориальных округов), как правило, относительного большинства в один тур (как в США и Великобритании) (табл. 3.3).


Таблица 3.2

Распределение депутатских мест между основными партиями в законодательных собраниях провинций и территорий Канады


Источник: Party leaders and standings (http://www.parl.gc.ca/parlinfo/compi-lations / provinceterritory / PartyStandings AndLeaders. aspx).


На региональном уровне еще более очевидно высвечиваются недостатки мажоритарной системы выборов, являющейся наиболее ярким выражением «правления большинства». Голоса, поданные за проигравших кандидатов и представляемые ими партии, фактически «пропадают», и в результате, в частности, наиболее населенные регионы определяют контуры политической системы всей страны, что вызывает определенную критику со стороны средств массовой информации[29].


Таблица 3.3

Распределение мест в Палате общин Канады


Источник: Allocation of Seats in the House of Commons (http: / / www.elections.ca/ content.aspx?section=res&dir=cir/red/allo&document=index&lang=e).

Основные полномочия региональной власти в рамках федеративного устройства

Как и в любом федеративном государстве, баланс между полномочиями центра и регионов в Канаде остается одной из главных проблем государственного устройства. Ясно и то, что расстановка сил в этом отношении постоянно меняется в зависимости от политической или экономической конъюнктуры, от состава правящей элиты в центре и в регионах и т. д.

В канадской федерации к настоящему времени за центральным правительством уже прочно закреплен ряд исключительных полномочий. Среди них, например, финансовая политика, оборонная и внешняя политика, режим внешней торговли, вопросы гражданства, авторские права, уголовное право, ответственность за судьбу коренных народов и ряд других. К вопросам исключительных полномочий регионов ныне относятся здравоохранение, образование, собственность на природные ресурсы, муниципальное управление, социальная помощь, языковые предпочтения и т. д. Обе стороны обслуживают государственный долг, управляют государственной собственностью, а также занимаются сбором налогов в рамках законодательно закрепленных договоренностей. Надо отметить, что по Конституции Канады к вопросам совместного ведения относятся такие сферы, как сельское хозяйство и иммиграция. На обоих уровнях государственной власти осуществляется судопроизводство и управление исправительными учреждениями – иными словами, есть тюрьмы федеральные и провинциальные и т. д.

Однако ряд вопросов государственного управления остается предметом дискуссий и переговоров между центром и регионами, и пока эти функции выполняются совместно или по сложившейся практике. Среди них, например, пенсионный план (Квебек имеет собственный план распределения пенсий), программы регионального развития[30], управление федеральной собственностью на территории регионов, вопросы государственной собственности на средства телерадиовещания.

Главным предметом переговоров, безусловно, являются вопросы сбора налогов в государственный бюджет и его распределения. Основные поступления в бюджет канадских провинций идут из трех видов налогов – от подоходного и корпоративного налогов, собираемых как федеральным правительством, так и провинциями, а также от налогов на продажу товаров и услуг[31] и упоминавшейся природной ренты, собираемой от предприятий, осваивающих природные ресурсы (табл. 3.4). Примечательно, что после ряда переговоров между центром и регионами было установлено, что федеральное правительство не собирает подоходный налог в провинции Квебек, полностью оставляя собираемые средства в бюджете провинции. Квебек наряду с Альбертой также договорились и о полном изъятии в свою пользу налога на доходы корпораций (corporate taxes). При этом Альберта остается единственной провинцией в Канаде, где собирается только федеральный налог на продажи товаров и услуг. Так что палитра собираемых налогов в Канаде варьирует от региона к региону, что связано с различного рода преференциями в их развитии.

Надо также сказать о том, что во многих провинциях действуют и государственные или королевские корпорации, которые в некоторых случаях бывают высокоприбыльными. К их числу можно отнести, например, крупнейшие энергетические компании «Гидро-Квебек» или «Онтарио пауэр дженерейшн», уже многие десятилетия являющиеся естественными монополиями провинциального уровня в энергетической сфере.

Однако основой финансовых отношений между центром и регионами выступает так называемый бюджетный федерализм, предполагающий перераспределение средств в целях того, чтобы регионы имели примерно одинаковый уровень социально-экономического развития, а их население – равный доступ к предоставляемым государством услугам. В результате многолетних переговоров между федерацией и провинциями Канады еще в 1999 г. было заключено Соглашение о социальном союзе (Social Union Framework Agreement), которое и поныне устанавливает правила взаимодействия между центром и регионами в сфере решения основных задач социальной политики. Они, в частности, определяют то, каким образом федеральная помощь регионам увеличивается или прекращается, по каким критериям она предоставляется, не вмешиваясь при этом в дела провинций. По ныне действующим правилам средства федерального бюджета перераспределяются по двум основным каналам: 1) целевые трансферты на развитие социальной сферы, включающие расходы на здравоохранение, образование и социальную помощь; 2) так называемые выравнивающие трансферты, обеспечивающие равные возможности в получении тех или иных государственных услуг. В рамках получаемых «выравнивающих» расходов провинции сами определяют сферы их применения, без какого-либо участия федерального правительства. В случае целевых трансфертов осуществляется непременный контроль над их расходованием. Вопросы бюджетного федерализма были всегда в центре пристального внимания как федеральных, так и провинциальных политических структур.


Таблица 3.4

Доля в налогах и сборах, получаемая различными уровнями государственного управления (в %)


Источник: Canada Revenue Agency (http://www.cra-arc.gc.ca).

Канадские регионы: эволюция политических процессов и современная мозаика

Канада как государство возникла в результате объединения четырех провинций Британской Северной Америки – Нью-Брансуика, Новой Шотландии, Онтарио и Квебека (две последние стали результатом раздела провинции Канада) в 1867 г. На момент объединения первые провинции уже имели отличающиеся друг от друга органы власти и управления, различалась и политическая культура населения. Со временем менялись границы страны, появлялись новые провинции (сегодня их десять), а затем и территории (их сегодня три), каждая из которых прошла свой собственный путь создания и развития политических институтов.

Политическая жизнь Онтарио на протяжении всей истории проходила под знаком соперничества двух основных политических партий страны – Либеральной и Консервативной (которая неоднократно меняла свое официальное название). Господство либералов в период с 1867 г., когда состоялись первые выборы в законодательное собрание Онтарио, до 1905 г. сменилось недолгим доминированием консерваторов (1905–1919). Сразу же после окончания Первой мировой войны на четырехлетний период неожиданно на политическую сцену вышла коалиция либералов с только что возникшей, но получившей мощную поддержку сельских жителей партией Объединенные фермеры Онтарио (United Farmers of Ontario), уступившая на очередных выборах консерваторам. Впоследствии либералы вернули себе руководящие позиции в провинции, но с 1943 г. начался период более чем сорокалетнего непререкаемого господства консерваторов (получил название «Большая синяя машина»), продолжавшийся до 1985 г., когда консерваторы на десять лет утратили в провинции парламентское большинство, перешедшее к коалиции либералов и новых демократов. В середине 1990-х годов консерваторы вновь встали у руля провинции, но с 2003 г. большинство мест в провинциальном законодательном собрании удерживает Либеральная партия.

Подобного рода колебания предпочтений избирателей можно объяснить как экономическими и социальными факторами (периоды роста сменяются кризисными явлениями, в 1997 г. провинцию охватывала крупнейшая забастовка учителей, менялась налоговая политика правительства Онтарио и т. д.), так и восприятием избирателями политических программ ведущих партий, а также эффективностью политического курса правящего парламентского большинства. Конечно, в Онтарио, как и во многих других провинциях Канады, избиратели поддерживают «свою» партию на протяжении длительного времени, но, особенно в последние десятилетия, для канадских избирателей характерен более прагматичный подход к голосованию на выборах, они отдают предпочтение кандидатам, предлагающим оптимальный способ решения конкретных волнующих избирателей проблем. Партийная принадлежность уходит на задний план.