Российские граждане обладают возможностью обжаловать любые незаконные действия должностных лиц и собственно правовые акты, нарушающие их личные права и частные интересы.
Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан – административный и судебный.
В административном порядке рассматриваются жалобы в вышестоящие организации всех местных органов власти и управления, учреждений правительственного (министерства) и ведомственного подчинения, жалобы и обращения к Президенту, жалобы Уполномоченному по правам человека.
Указом Президента от 3 апреля 1997 г. было утверждено Положение «Об управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан». Задачей управления является анализ обращений граждан к Президенту, обработка обращений с целью выработки обобщенных предложений по совершенствованию работы правительства в целом и отдельных государственных органов, систематизация и, при необходимости, переадресация жалоб.
Жалобы на нарушение прав и свобод человека с 1998 г. рассматриваются исключительно федеральными и региональными уполномоченными по правам человека.
Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, негласно, в отсутствие жалобщика, зачастую лицами, не имеющими должной правовой подготовки. Поэтому жалобы нередко остаются без удовлетворения (по неофициальным данным это около 35 %). Такой порядок не может признаваться эффективным, тем более, если речь идет о привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Положительная сторона административного порядка рассмотрения жалобы – возможность быстрого исправления ситуации, содействие ответственному отношению должностных лиц к своей деятельности.
В судебном порядке, как правило, разбираются споры, не нашедшие разрешения в административном порядке. Уровень правовой защиты гражданина здесь выше – стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы иска поэтому выше. В суде гражданин выступает не в роли просителя, а в качестве истца, равной стороны в споре с ответчиком. Обязанность давать объяснения суду возлагается на должностное лицо, принимавшее в административном порядке решение по делу. В ходе процесса ему приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подготовки дела к судебному слушанию должностные лица пересматривают свое решение и устраняют допущенные нарушения прав гражданина, предпочитая не доводить дело до суда. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г.) предусматривает возможность каждого гражданина обратиться в суд, если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих, например, если на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Итак, гражданин вправе обратиться с жалобой по поводу нарушения его прав и свобод либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, т.е. подать жалобу в административном порядке к вышестоящему должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие органы обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы гражданину отказано или ответ не получен в течение месяца со дня ее подачи, гражданин вправе обратиться с жалобой в суд. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).
Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц – со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие или решение незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если же обжалуемое действие или решение суд признает законным, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу и гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. Об исполнении судебного решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня его получения.
Судебная защита прав военнослужащих, как правило, обеспечивается военными судами. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской Федерации» установил, что военные суды рассматривают административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Кроме того, военные суды вправе признать незаконными нормативные акты Министерства обороны РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы.
В Российской Федерации сложилось довольно развитое, полное и четкое производство по жалобам, хотя сложность вопроса заключается в том, что процедура рассмотрения жалоб не унифицирована – региональные и местные власти вправе сами издавать соответствующие нормативные акты. Процедуры рассмотрения специальных жалоб устанавливаются отдельными федеральными законами.
В производстве по общим административным жалобам можно выделить четыре стадии.
Первая стадия – первичная обработка заявления. На данном этапе уполномоченные служащие получают письменные и выслушивают устные обращения и регистрируют их. В пятидневный срок руководитель обязан обеспечить первичное движение жалобы, то есть определить, кто и как будет работать с жалобой, либо переслать ее в компетентную организацию. Жалобу, которая направляется в другие организации, субъект власти может взять «на контроль». Это означает требование выслать ему копию ответа гражданину, либо вернуть дело после разрешения жалобы. Если жалоба является повторной, к ней необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения.
Вторая стадия – проверка жалобы (анализ ситуации). На этом этапе должна быть собрана и проанализирована информация, необходимая для принятия правильного решения. Иногда для проверки образуются специальные комиссии, а к проверкам привлекаются специалисты.
Довольно часто проверяющим приходится выезжать туда, где могут быть получены необходимые сведения. Кроме этого, работа с жалобами предполагает тщательное изучение правовых норм, имеющих отношение к делу. Иногда по результатам такого изучения составляются справки, содержащие соответствующие выводы и предложения.
Третья стадия – принятие решения по жалобе, главная стадия любого административного производства.
Общий срок рассмотрения жалоб граждан – один месяц. Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы – со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу. Срок оканчивается в день принятия (подписания) решения, а если решение не принимается, концом срока следует считать дату подписания ответа на письмо гражданина. При этом, если окончание срока рассмотрения жалобы приходится на нерабочий день, днем окончания срока следует считать первый следующий за ним рабочий день. В результате рассмотрения жалобы может быть принято решение: о полном удовлетворении требований, о частичном удовлетворении, об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, с истечением срока, невозможностью ее проверки и т.д.), о разъяснении по поставленным вопросам (об их подведомственности, правовом регулировании и т.д.).
Четвертая стадия производства по жалобам – исполнение принятого решения.
На письменную жалобу, в отличие от устной, на этой стадии должен быть выслан письменный ответ. Субъект власти в таких случаях обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.
Помимо собственно существа жалобы, гражданам необходимо помнить также о праве на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц. Одной из главных проблем реализации этого права в настоящее время является отсутствие четко регламентированного порядка добровольного возмещения ущерба, который причинили незаконные действия должностных лиц. То есть, с одной стороны ст. 53 Конституции РФ закрепляет принцип о праве граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных организаций, с другой, из-за отсутствия порядка реализации этот принцип остается по большей части декларативным в рамках административного права. Например, не указывается, из каких средств должен возмещаться ущерб.
Прямое указание в законодательстве РФ на источник возмещения ущерба имеется в гражданском праве. В ст. 1069 Гражданского Кодекса РФ сказано: «Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования». Данная норма указывает на источник возмещения – казну соответствующего уровня, но опять же отсутствует механизм, гарантирующий реальное возмещение ущерба.
Второй российской проблемой обеспечения прав человека является вопрос о реальном наказании конкретных виновных лиц за их нарушение. На практике права граждан в стране грубо нарушаются повсеместно, а виновные в преступлениях против прав человека остаются безнаказанными в абсолютном большинстве случаев. В демократическом обществе, однако, недопустимо оказывать снисхождение человеку, чьи решения и действия, в силу занимаемого общественного положения, нанесли ущерб интересам граждан, организаций, государства или гражданского общества. При этом значение ответственности должно обусловливаться, конечно, не ее жестокостью, а неотвратимостью. Ответственность должностных лиц, виновных в нарушении прав человека, следует признать важнейшим средством защиты прав человека. Само по себе наказание должностных лиц за такие нарушения должно являться одним из основных средств реализации прав человека.
В завершение данной главы расскажем о некоторых общих правилах ведения переписки с органами власти и управления любого уровня. Соблюдая эти правила, вы избавите себя от многих ненужных хлопот.