Часто утверждается, что единого общепризнанного понятия государства не существует. С одной стороны, это действительно так. С другой стороны, никто не сможет поспорить с тем, что государство 1) суть политическая организация – объединение людей, организованное на властных началах, 2) немыслимо без территории, т. е. части Земли в определенных границах, на которую распространяется государственная юрисдикция. Поэтому уже достаточно давно сложился доктринальный консенсус об обязательных элементах государства: 1) народонаселении, в наши дни, как правило, составляющем нацию, 2) обособленной территории, 3) публичной власти, которой подчиняется это население, которая распространяется на эту территорию, собственно, государственной власти.
Упрощенно говоря, государство есть совокупность населения, территории и публичной власти. При этом следует иметь в виду, что очень часто государством называют только аппарат государственной власти, государственный аппарат – политическое руководство (верховная, высшая власть), чиновничество, армию, полицию, суды и пр. Это, если угодно, государство в узком смысле. В конце концов, история любого государства есть в первую очередь история государственной власти.
Однако эти определения нуждаются в принципиальном дополнении. Ведь регион или муниципалитет также можно описать как совокупность населения, территории и публичной власти. При этом государствами они не являются, поскольку их жители – граждане (подданные) государства, их территории – составные части территории государства, а их власти так или иначе подчинены государственной власти. Возникает объективная необходимость дополнить описание государства указанием на его суверенитет, т. е., согласно классическим определениям, на его независимость, самостоятельность во внешних и внутренних делах и верховенство в собственных пределах. В отличие от любой другой власти, распространяющейся на те или иные территории внутри государства, на тех или иных жителей и / или их коллективы, государственная власть суверенна. Таким образом, получается, суверенитет делает государство государством.[1]
Классические определения суверенитета, как представляется, следует корректировать, уточнять. Так, Карл Шмитт полагал, что суверенен лишь тот, «кто принимает решение о чрезвычайном положении» и «в чьей компетенции должен быть случай, для которого не предусмотрена никакая компетенция». Иначе говоря, тот, кто устанавливает нормы, должен быть правомочен их менять и нарушать, без этого никакой подлинной независимости, полновластия, верховенства нет и не будет. Естественно, речь идет не о государственно-правовом институте чрезвычайного положения и тем более не о легальном «праве на произвол», а о теоретическом праве в исключительной ситуации, нигде не описанной и никем не предусмотренной, изменить существующий правопорядок.[2]
Вместе с тем надо иметь в виду, что согласно современным представлениям государство либо учреждено его населением-нацией, либо им «переформатировано» по итогам революции, освободительной войны, реформ и что именно нация является носителем суверенитета, сувереном, источником и носителем власти[3]. Нация реализует суверенитет на выборах, референдумах и т. п., и государственный аппарат в принципе подчинен и подотчетен ей. Но одновременно нация в целом и каждый конкретный ее представитель ограничены своим подчинением власти. Иначе какая же это власть? Здесь возникает противоречие. Поскольку нация – суверен, то выходит, что суверен самоограничивает себя. Однако если суверен чем или кем-либо ограничен, хотя бы и самим собой, то он apriori перестает быть сувереном в полном смысле этого слова. И тем более суверен не может быть никому и никак «подчинен». Продолжая известную мысль Эдмунда Берка, нужно констатировать, что теория «народного суверенитета» находится в непримиримом, непреодолимом противоречии с понятиями власти и государства.
Думается, куда логичнее и правильнее исходить из того, что, во-первых, власть и суверенитет в принципе имеют божественный источник, или же что объективная необходимость в государственной власти, в суверенной политической организации выступает их «источником» (либо, как утверждал Берк, «государства хотел Бог», либо государства необходимы, поскольку альтернатива им лишь гоббсовская «война всех против всех»). Во-вторых, носитель суверенитета, суверен – государство в целом. В-третьих, реализует суверенную власть государственный аппарат, должный выражать и защищать интересы государства. Еще правильнее будет сказать, что суверенную власть в интересах государства реализуют правители, политические лидеры, политическое руководство.
Однако и здесь с суверенитетом не все так просто и однозначно. Ведь в любом государстве устанавливается правопорядок, регламентирующий в том числе осуществление государственной власти, а значит, ограничивающий суверена[4]. Кроме того, неизбежное вступление в международное общение – заключение договоров, участие в деятельности международных организаций – автоматически влечет ограничение суверенитета обязательствами перед другими суверенами, которые тоже ограничивают свои суверенитеты. Выходит, что не только нация, но и государство в целом не способно быть суверенным.
Выдающийся критик самой идеи суверенитета Жак Маритен писал о трех его очевидных значениях:
1) государство обладает абсолютной независимостью по отношению к другим государствам, никакой «международный закон» не может быть воспринят непротиворечивым образом;
2) государство принимает не подлежащие обжалованию решения, обладая «абсолютно высшей властью» («И эта абсолютная власть суверенного государства… над народом тем более неоспорима, что государство принимают за… персонификацию самого народа»);
3) государство реализует власть неподотчетно.
Спорить с маритеновскими определениями бессмысленно. Он лишь последовательно развил классические определения Жана Бодена и Жан-Жака Руссо.
Получается, что нужно либо объявлять суверенитет фикцией, фетишем, либо выделять формальный суверенитет, то есть декларацию, соответствующую теоретическому понятию, нормативно закрепленную и оформленную, признанную международным сообществом, и фактический суверенитет.
О фактическом суверенитете следует говорить как о претензии. Претензии политической организации на независимость, самостоятельность во внешних и внутренних делах и территориальное верховенство, признаваемой другими политическими организациями с аналогичными претензиями. Претензии, подтверждаемой наличием власти, которую поддерживает население, которая контролирует заявляемую территорию и эффективно управляет ею. Претензии, которая в полном (т. е. в описанном в теории) объеме никогда не реализуется и реализоваться не может, однако все равно должна отстаиваться всеми возможными и допустимыми способами. Претензии, выражающейся в том числе в провозглашении формального суверенитета и позволяющей добиться его официального признания. Претензии, в итоге дающей ту или иную степень автономии, т. е. ограниченной независимости, самостоятельности и верховенства.[5]
Из сказанного следует, что можно быть формально суверенным, а фактически несуверенным, и значит формально считаться государством, а фактически таковым не являться. Единые всеохватывающие критерии здесь сформулировать трудно. Хотя, по-моему, никак не может идти речи о фактическом суверенитете, когда государство из-за своей бедности, интеллектуальной, технологической и инфраструктурной отсталости и т. д. пребывает в политической и экономической зависимости от других государств, международных организаций или транснациональных корпораций, а также когда значительная часть государственной территории оккупирована либо реально контролируется повстанцами или криминальными группировками. Можно использовать специальное понятие failed state («неудавшееся государство» или «государство-неудачник»). Под него подпадают многие африканские страны, в первую очередь Сомали, от которого осталось буквально одно название.
Невозможно говорить о государстве и в случае принудительного ограничения суверенитета согласно Уставу Организации Объединенных Наций, в частности в ответ на развязывание войны или с целью ликвидации угрозы миру.
Государство до тех пор действительно государство, пока оно во внутренних делах эффективно подавляет все конкурирующие силы, а во внешних – утверждает себя в качестве равноправного конкурента (здесь я переформулировал тезис Юргена Хабермаса, еще одного «нелюбителя» суверенитета), пока оно успешно претендует на фактический суверенитет. Именно эта претензия при ее признании и реализации в границах возможного позволяет однозначно отличить государство от любой другой политической организации.
Нельзя не отметить, что самый надежный способ претендовать на суверенитет – всячески вмешиваться в дела других государств (других политических организаций, претендующих на суверенитет), навязывать им свою волю. Тех, кто делает это систематически, и тем более тех, кто имеет «сателлитов», «клиентов», именуют державами. Те державы, которым удается диктовать другим державам, называют сверхдержавами.
Впрочем, для международного права и для права вообще, разумеется, имеет значение только формальный государственный статус, только формальный суверенитет. По сути право не интересует, является ли государство таковым в реальности, его интересует только то, что официально оно признается государством другими государствами.
Единственное международно-правовое определение государства содержится в Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств («Конвенции Монтевидео») 1933 г. Точнее, в ней сформулированы четыре признака государства: 1) постоянное население, 2) определенная территория, 3) собственное правительство, т. е. власть, 4) способность к вступлению в отношения с другими государствами. Последний признак толкуется как наличие официального признания государства другими государствами[6]. Обычное международное право в данном вопросе склоняется считать «квалифицирующим» признаком членство в ООН.
В неофициальном разъяснении ООН о вступлении в нее в качестве государства-члена говорится: «Признание нового государства или правительства – это акт, который могут совершить или отказаться совершить только государства и правительства. Как правило, оно означает готовность установить дипломатические отношения». ООН «не обладает никакими полномочиями признавать то или иное государство или правительство. Являясь организацией независимых государств, она может принимать в свои члены новые государства или принимать полномочия представителей нового правительства». Однако именно принятие в ООН окончательно конституирует формальный государственный статус, формальный суверенитет.[7]
Известны случаи, когда территориальные образования суверенны фактически, не будучи формально суверенными – успешно претендуют на суверенитет, провозгласили его официально, но по тем или иным причинам не допускаются в ООН, не получили официального признания со стороны других государств или же признаются только некоторыми. Их и называют «непризнанными государствами» (Абхазия, Приднестровье и пр.). Большинство из них – реально состоявшиеся государства.[8]
Также нужно отметить, что в мире были и есть «несуверенные государства» – частично «делегирующие» свой формальный суверенитет другим государствам (во внешних, оборонных, судебных делах). Это либо мелкие европейские государства (Андорра, Лихтенштейн, Монако, Сан-Марино), либо бывшие колониальные владения Британской империи (Сент-Китс и Невис и др.) и подопечные территории США (Микронезия, Маршалловы острова и др.).
Членство во многих международных организациях, включая ту же ООН, предполагает отчуждение части формального суверенитета и, разумеется, сокращение фактических суверенных претензий. Представляется, что развитие Европейского Союза (официально к международным организациям не относящегося) переходит или уже перешло ту грань, когда суверенность, а значит, и государственный статус его членов перестают быть бесспорными и становятся темой для дискуссии. Чрезвычайно интересна и теоретическая интерпретация ЕС как некоей промежуточной формы между государством и межгосударственным объединением.[9]