В эпоху глобализации мир радикально изменяется. Он становится все более единым, взаимосвязанным, динамичным и сложным. Меняются содержание и характер производства, возрастают международная специализация и кооперация, объемы услуг превышают стоимость традиционных товаров, которые, в свою очередь, становятся более инновационными, развитие транснациональных корпораций приводит к беспрецедентным перемещениям средств производства и капиталов, усиливаются миграционные потоки, информация и наука превращаются в определяющие факторы экономического развития современной «экономики знаний», развитие инфраструктуры, транспорта, сеть Интернет приводят к беспрецедентному размыванию государственных границ.
Соответственно, изменяются и общественные отношения, регулируемые правом. Становится жизненно необходимым не только учитывать внутренние интересы государств, но и подчинять их определяющим мировым процессам, принимать во внимание и следовать складывающимся в соседствующем географическом ареале и мире все более схожим формам и методам правового регулирования. Все это охватывается базовыми понятиями интеграции и глобализации.
Интеграционное право – это сложная взаимопереплетающаяся совокупность правовой теории и практики, ставящая перед собой в качестве идеала почти невыполнимую сверхзадачу – понять и направить во благо человека те многократно усиливаемые интеграцией возможности соединения деятельности людей и государств в меняющихся рамках их общественной организации, с тем чтобы взять под разумный контроль будущее нашей планеты.
Наука интеграционного права призвана предопределять динамику и направления развития этих процессов, вырабатывать правовые механизмы и принципы соединения интересов народов и государств, интеграционных институтов и органов с интересами простых людей. В идеале ее задача состоит в оценке и совершенствовании эффективности этих правовых приемов и методов для контроля неотвратимого процесса глобализации в интересах человека и человечества.
Единство и многообразие интеграционного права соединяются с логикой его стремления к обеспечению эффективного осуществления интеграционными правопорядками регулирования соответствующих общественных отношений.
Интеграционное право, которое раньше играло весьма вспомогательную роль, все более явно влияет на самые различные стороны эволюции права в современном мире, а адекватное представление о нем невозможно вне сравнительно-правового контекста. Оно тесно связано с общей эволюцией мирового права и оказывает на его развитие все возрастающее влияние, приводя к качественным изменениям всемирного значения, которые необходимо исследовать и учитывать на практике. Оно превратилось в главный и при этом сравнительно демократический, «антимонопольный» инструмент правовой глобализации.
Примечательно то, что правовая наука отреагировала на эти качественно меняющие сущность и содержание современного права явления в двух основных направлениях:
1) начались весьма детальные исследования правового регулирования различных форм и проявлений интеграции;
2) параллельно велись работы по анализу развития права в условиях глобализации.
В то же время между этими двумя компонентами остается большое малоисследованное «белое поле», которое можно было бы назвать «Общей теорией интеграционного права», которой пока нет, но которое совершенно необходимо для логичного соединения многочисленных интеграционных правопорядков в более глобальном и при этом вполне практико-ориентированном направлении.
В юридическом смысле «интеграция» – это создание оптимальных механизмов и алгоритмов правового регулирования общественных отношений, направленных на достижение совершенствования и саморазвития общества в его стремлении к более целостному позитивному цивилизационному развитию. Это отвечает логике самосохранения человечества в современную эпоху.
Социальная сущность интеграции как одного из существенных компонентов развития общества состоит в том, что она направлена на создание между гражданами разных регионов и государств многообразных устойчивых связей, способствующих удовлетворению их потребностей, и обеспечивает мобилизацию больших групп людей на осуществление масштабных социально значимых целей. Интеграция является средством решения крупных социальных задач, а ее правовое регулирование – юридическим механизмом, обеспечивающим их эффективное проведение в жизнь.
Так, например, сегодня правовое регулирование интеграционных процессов в различных районах мира фактически является попыткой юридическими средствами осуществлять контроль за процессами глобализации, определяющей будущее нашей планеты.
Интеграция может иметь как внутригосударственную направленность, способствующую укреплению единства государства, так и развиваться вовне, за пределы его границы, – это международная интеграция. На разных этапах развития человечества и каждого государства эта направленность менялась. Так, в период становления национальной государственности на первое место (особенно в федеративных государствах) выходил внутригосударственный аспект интеграции. В современный период растущей взаимозависимости стран, развития мирохозяйственных связей, транспорта, инфраструктуры, связи, появления сети Интернет резко возрастает, особенно во второй половине XX в., значение внешней – международной – интеграции.
В то же время в федеративных государствах периодически усиливаются процессы дезинтеграции. В свою очередь, наработки правового регулирования международной интеграции с успехом используются этими странами в своей внутренней политике, и наоборот. Следовательно, разделение интеграции на внутригосударственную и международную является в определенной степени условным – их правовые достижения практически взаимодополняют друг друга.
«Многоскоростная интеграция» позволяет в рамках одного или нескольких интеграционных союзов обеспечивать более высокую или менее высокую степень интегрированности. Многообразие условий интеграции и различие уровней экономического, политического, правового и культурного развития государств-членов порождает использование различных темпов, инструментов и методов правового регулирования интеграционных процессов.
Традиционно, и в определенной степени исторически, в зависимости от содержания интеграционных мероприятий, сложились два основных метода развития международной интеграции: негативная и позитивная.
Негативная интеграция предусматривает взаимное устранение интегрирующимися государствами препятствий развитию трансграничных связей. Тем самым устраняются барьеры, препятствующие взаимному товарообороту, свободному передвижению граждан, услуг, капиталов и т. д. Негативная интеграция более характерна для американской интеграционной модели. Она используется, в частности, в ВТО.
Позитивная интеграция смелее и идет дальше. Она ведет к разработке и осуществлению интегрирующимися государствами общей политики по управлению многими сторонами общественной жизни на их совокупной территории. Это, например, общая сельскохозяйственная политика, общая транспортная политика, общая уголовная политика, экономический и валютный союз – т. е. не просто устранение барьеров, а совместная созидательная деятельность в областях общественной жизни, ранее находившихся в полном суверенном ведении государств-членов.
Обычно негативная интеграция идет первой, проводя частичную интеграцию (например, НАФТА), и расчищает дорогу для позитивной интеграции, которая может привести к более интенсивной – полной интеграции. Пример последней – Европейский союз.
Надо отметить, что интеграция может развиваться не только с разными скоростями, но и на основе разных интеграционных моделей. В этом плане ЕС является наиболее развитым примером комплексной международной интеграции.
Количество и географическое расположение участников интеграции позволяет классифицировать их на региональную, межрегиональную и глобальную интеграции.
Так, региональная интеграция охватывает отдельные группы государств, расположенных в пределах территориальной доступности, обычно в рамках одного крупного географического района или континента (например, Африканский союз, МЕРКОСУР, Совет Европы, Южно-Азиатская зона свободной торговли и т. д.).
Межрегиональная интеграция включает в себя государства, а также региональные интеграционные организации, расположенные в разных регионах и континентах (например, зона свободной торговли США – Южная Корея, 2012 г., ЕАСТ – Канада, 2008 г.).
Вариант объединения двух или более интеграционных союзов представляет собой уже «интеграцию интеграций» – особенно перспективное направление интеграции. Так, например, В. В. Путин рассматривает будущий Евразийский союз с участием России как своеобразный «мост» между ЕС и Азиатско-Тихоокеанским регионом. Иногда одно и то же государство входит в несколько интеграционных организаций, что позволяет пользоваться сразу несколькими льготными режимами, с одной стороны, и способствует формированию условий для интеграции интеграций – с другой. Этот механизм мы наблюдаем и в участии России одновременно в Союзном государстве – Россия – Беларусь, СНГ и Евразийском экономическом союзе. США является ведущим государством в НАФТА, Транстихоокеанском партнерстве (2015 г.) и планируемом к заключению в 2016 г. Трансатлантическом партнерстве (с ЕС).
И наконец, когда в интеграции принимают участие все или большинство стран мира, она рассматривается как глобальная (ближе всего к этому подошла Всемирная торговая организация, включающая около 160 государств, в которую с 2012 г. вошла и Россия).
Обычно, исходя из сферы, в которой происходит интеграция, она начинается с экономической интеграции, охватывающей различные области экономики[4] или экономические системы государств. Затем, в соответствии с «эффектом перелива», интеграция нередко распространяется на другие сферы, важнейшей из которых является политика.
Политическая интеграция имеет своим предметом политические системы государств-членов, регулирующие отношения по поводу формирования и осуществления публичной (политической) власти. Это приводит к созданию наднационального уровня власти и, соответственно, наднациональных властных институтов, которым государства-члены добровольно передают элементы своих прежде суверенных полномочий. В результате суверенитет государств-членов осуществляется не только через национальные органы власти, но и через наднациональные институты интеграционной организации, которым государства добровольно передают права по согласованному управлению определенными сферами общественной жизни на своих территориях.
Интеграционные отношения развиваются и в других сферах: социальной, научно-технической, образовательной, туристической, космической и т. д. Все перечисленные выше формы и виды интеграции обстоятельно изложены в настоящем издании.
Специально издаваемые для регулирования интеграционных процессов юридические нормы (представляющие собой содержание интеграционного права) являются важным средством ее реализации в соответствующих областях общественной жизни.
В каждой отдельной интеграционной организации (как, впрочем, и в каждом государстве) складывается свой собственный интеграционный правопорядок, действующий на совокупной территории ее государств-членов. В менее развитых (частичная интеграция) интеграционных союзах такой правопорядок ближе к своей исторической «пуповине» – международному праву. В более высокоинтегрированных организациях[5] такой правопорядок выделяется из международного права и движется к определенной в плане Монне-Шумана «федеративной цели», приобретая форму и содержание признанной наднациональной самостоятельной правовой системы, приобретающей в процессе эволюции все более государствоподобный характер. Унификации интеграционных правопорядков еще не произошло, хотя тенденция к их постепенной гармонизации де-факто в целом просматривается.
Единство и многообразие интеграционного права соединяются логикой его стремления к обеспечению эффективного осуществления интеграционными правопорядками регулирования соответствующих общественных отношений.
Знания, в том числе и в области права, в большой степени предопределяют пути развития нашей цивилизации. Эволюция правовых знаний и юридического образования происходит так же, как и права, – все более ускоряющимися темпами. Она проявляется во взаимодействии посредством использования инструментария сравнительного права, зарубежного права разных стран, международного права и интеграционного права, значение которого все более возрастает.
Соответственно, возникает потребность в изменении роли права – от классической фиксации складывающихся нередко стихийно способов регулирования общественных отношений к стратегическому управлению будущим развитием соответствующих отношений в необходимом научно обоснованном направлении. Инновационная и информационная «наукоемкость» современного «юридического производства» и неразрывность его с постоянным образованием порождают рост «наукоемкости» и «информациоемкости» все более разнообразного правового регулирования. В результате происходит рост значения прогностико-управляющей функции права, чему должно соответствовать интеграционное право в контексте современного юридического образования.
Следовательно, сегодня право и процесс обучения становятся «интерактивными», то есть они не только пассивно отвечают своими изменениями на меняющиеся условия общественной жизни, но и нередко превращаются в инструмент активного, сознательного и целенаправленного ее преобразования. Масштаб и эффективность этих изменений умножаются в интеграционных организациях, вследствие чего изучение интеграционного права приобретает особенное значение.
Интеграционное право играет роль своеобразного промежуточного звена, связывающего внутригосударственное и международное право, а в сфере образования оно оказывает все возрастающее воздействие на развитие и международного, и внутреннего права государств и как бы соединяет прежде разделенные железным идеологическим занавесом российское и зарубежное право. Интеграционное право по своей природе конструктивно и идеологически нейтрально.
Наблюдается рост политического значения права, особенно интеграционного права, и усиления политической роли юриста. По мнению А. Э. Жалинского, «деятельность юриста должна оцениваться действительно как национальный ресурс»[6]. Отсюда важным национальным ресурсом становится и правовое образование, адекватно отражающее реалии современного мира.
Юридическая наука и образование должны обеспечить переход от традиционного «консерватизма» к «быстрому предварительному правовому реагированию», наполняя отработанные веками «классические» юридические формы современным инновационным содержанием и передовыми методами. Таким образом, в сегодняшней экономике «знаний» правовая наука, практика и юридическое образование превращаются в непосредственную производительную силу. При этом необходимой характеристикой современного, особенно юридического, образования становится провозглашенный в Европейском союзе принцип «обучения в течение всей жизни», обеспечивающий преемственность, последовательность всех этапов современного образования, повышения квалификации, адаптации и самообразования, профессионального саморазвития специалиста. Особое место в этом процессе сознательного переустройства общества занимает интеграционное право – оказать полезное воздействие на развитие всей системы отечественного правового образования.
Рост разнообразия методов правового регулирования, появляющихся новых сфер общественных отношений приводит ко все большей детализации различных отраслей права, возрастанию их числа, а однотипность их содержания и способов регулирования в различных странах и интеграционных объединениях, наблюдающаяся в ходе исследования интеграционных процессов, – к уменьшению национальных различий между ними, их унификации и гармонизации. Этот процесс имеет место как во внутригосударственном праве отдельных государств, так и в различных интеграционных организациях.
Более широкий, глобализирующийся комплексно-системный подход проникает и в правовое образование, которое уже не может оставаться национально ограниченным и закономерно распространяется на право интеграционных организаций.
У формирующегося сегодня гражданина Европы, гражданина Евразийского экономического союза появляются элементы наднационального правового мышления, столь необходимые юристу будущего. Этот наднаднациональный дух проникает не только в европейское и в мировое юридическое образование, но и становится столь же неотъемлемой тенденцией развития правового образования в России.
В России и на постсоветском пространстве происходят ускоряющиеся и углубляющиеся интеграционные изменения, которые требуют своего теоретического осмысления, педагогического распространения и, что особенно важно, практического применения.
Представляется целесообразным выйти на новый теоретический, практический и педагогический обобщающий уровень подготовки по вопросам интеграционного права студентов, магистрантов, аспирантов и докторантов. Не менее важен вопрос переподготовки дипломатов, государственных служащих и сотрудников интеграционных организаций, в деятельности которых участвует Российская Федерация. Необходимо обеспечить их комплексными и системными знаниями и компетенциями в области основ интеграционных процессов, происходящих в мире, а также взаимосвязей между ними.
Это требует глубокого анализа и обобщения закономерностей правового регулирования и деятельности существующих в мире интеграционных организаций и тенденций их развития, а также применения этих знаний в практике интеграционного строительства, осуществляемого Российской Федерацией.
Разработка теории общего интеграционного права на сегодня является преимуществом российской правовой науки, по сравнению с западной. Его более активная реализация в учебном процессе, повышении квалификации и практической деятельности позволила бы закрепить эти достижения на практике и усилить дипломатические позиции Российской Федерации в мире.
Этот учебник представляет собой первый, не только в России, но и в мире, опыт изучения основ теории и практики интеграционного права. Структурно и логично он состоит из «Общей части», излагающей теоретические основы интеграционного права, и «Особенной части», где конкретизируется специфика правового регулирования отдельных интеграционных правопорядков и сфер правового регулирования.
Книга писалась на основе самого современного действующего права интеграционных организаций, опубликованного на разных языках, затрагивающих практически все континенты и большинство стран мира. Несмотря на сравнительно небольшой объем, она весьма энциклопедична по содержанию. Многие использованные документы и материалы были впервые проанализированы и представлены российской юридической общественности.
Настоящее издание снабжено обильными сносками, пояснениями, ссылками на новейшую литературу, законодательные акты и судебную практику, которые дают возможность читателю самостоятельно и углубленно изучить заинтересовавшие его вопросы интеграционного права.
Учебник сочетает в себе жанр серьезной научной работы на инновационную тему с полезным и понятным студенту изложением. Тем более что его содержание удачно дополняет в аспекте расширения учебники по праву Европейского союза и более конкретно раскрывает преподаваемый в ряде вузов специальный курс «Правовое регулирование интеграционных процессов». Изложенный в издании учебный и научный материал соответствует разделам этих предметов, преподаваемых студентам-юристам по программе бакалавриата, магистратуры и в рамках обучения в аспирантуре. Он крайне полезен для системы повышения квалификации работников Министерства иностранных дел и интеграционных организаций, в которых участвует Российская Федерация.
Наряду с действующими законодательными актами в книге учтены наиболее актуальные законопроекты и планы различных интеграционных организаций, которые планируются на будущее.
Авторы будут признательны читателям за замечания и предложения, которые можно оставить на сайте кафедры интеграционного и европейского права МГЮА имени О. Е. Кутафина в Интернете (http://eulaw.edu.ru). Некоторые новейшие документы, появившиеся уже после публикации этого учебника, а также методические советы по изучению интеграционного права можно найти на этом сайте.
С. Ю. Кашкин
Заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры Жана Монне (Европейский союз)