Вопрос о месте института гражданства в системе отраслей права является предметом многих отечественных исследований с конца 50–х годов XX века. В связи с этим в настоящее время сформировались два основных научных подхода к решению данного вопроса. Первый подход заключается в понимании института гражданства как составной части основ правового статуса личности. Данная позиция нашла наиболее широкую поддержку среди современных ученых – правоведов (М. В. Варлен, Ю. А. Тихомиров, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, А. Е. Постников, М. В. Баглай, В. О. Лучин).
Отметим, что на сегодняшний день в науке не сложилась единая трактовка места совокупности норм, регулирующих основы правового статуса личности, в системе конституционного права. Это прежде всего связано с тем, какой позиции придерживается тот или иной исследователь относительно признания наличия в ней подотраслей. Так, в частности, ряд исследователей рассматривают основы правового статуса личности как наиболее крупный институт конституционного права, в рамках которого имеются соответствующие подинституты (Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, М. В. Варлен, М. В. Баглай). С другой стороны, некоторые ученые– конституционалисты определяют названную совокупность норм в качестве подотрасли конституционного права, которая, в свою очередь, может быть разделена на институты (Ю. А. Тихомиров, А. Е. Постников, В. Е. Чиркин, Р. В. Енгибарян).
Второй подход рассматривает институт гражданства в качестве самостоятельного института конституционного права. Так, по мнению ряда ученых (Э. В. Тадевосян, В. Е. Чиркин, А. А. Югов), допустимость такого выделения в рамках отрасли объясняется различиями в объемах, масштабах регулирования, структуре, числе норм конкретных конституционно – правовых институтов.
В связи со сказанным следует согласиться с В. Е. Чиркиным, что в российской научной и учебной литературе нет единой классификации институтов конституционного права по их содержанию.
Поэтому вопрос о делении конституционного права на подотрасли, как и проблема институтов, остается дискуссионным[45].
Следует отметить, что, характеризуя гражданство, необходимо различать его сущность как института конституционного права и как правового явления. Этот факт напрямую влияет на содержание предмета правового регулирования рассматриваемого института конституционного права: элементами правового положения личности, естественно, служат правовые явления, с помощью которых фиксируется правовое состояние личности в системе общественных отношении[46].
В последнем случае следует принять во внимание позицию законодателя, определившего гражданство как устоичивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о гражданстве)). Учитывая, что категория «правовая связь» пока не является устоявшейся в теории права, гражданство в юридической литературе трактуется по – разному: как элемент правосубъектности человека, субъективное право лица, особое правоотношение, принадлежность лица государству, принадлежность лица к народу государства, правовое состояние лица, естественное состояние человека. «В конечном счете, – отмечает М. В. Варлен, – гражданство как правовая связь, как правоотношение либо как правовое состояние характеризуется через некую совокупность взаимных юридических прав и обязанностей лица и государства, т. е. сводится к правовому статусу гражданина в государстве»[47]. А потому предмет регулирования непосредственно института гражданства является более узким, нежели понимание гражданства как правового состояния[48], в противном случае отделить его от института правовых основ статуса личности было бы весьма затруднительным. Так, исходя из ст. 1 Федерального закона о гражданстве предметом правового регулирования Закона выступает не само гражданство Российской Федерации, а отношения, связанные с ним, в частности, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Следует отметить, что в Российской Федерации круг актов, содержащих нормы по вопросам гражданства Российской Федерации, невелик. Так, отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, регулируются в первую очередь Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1992 г., Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62–ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948–1 «О гражданстве Российской Федерации»[49], Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, а также международными договорами Российской Федерации по вопросам гражданства.
Отдельные нормы, затрагивающие вопросы гражданства, нашли свое отражение в иных нормативных правовых актах: Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99–ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральном законе от 5 июля 2010 г. № 154–ФЗ «Консульский устав Российской Федерации», Законе Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761–1 «О реабилитации жертв политических репрессий».
В связи с этим заслуживает внимания точка зрения М. В. Варлен, которая рассматривает гражданство как комплексный правовой институт, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права. При этом его основу составляют нормы конституционного права, регламентирующие гражданство как устойчивую политико – правовую связь физического лица с конкретным государством.
Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон – участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.
Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Их приоритет перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства[50].
Представляется, однако, что институт гражданства в силу весьма ограниченного предмета своего регулирования не может быть признан комплексным институтом. В данном случае речь идет об относительной независимости его от института основ статуса личности, то есть как о правовом явлении именно конституционного права постольку, поскольку им охватываются исключительно вопросы взаимоотношений личности и государства, причем не в форме подчинения, а с учетом наличия у них прав и обязанностей, носящих взаимный характер. В связи с этим нормы административного права регулируют не названные взаимоотношения, но порядок осуществления органами государственной власти возложенных на них полномочий, а также права и обязанности физических лиц в процессе реализации этих полномочий. То же самое касается международного права, устанавливающего общепризнанные принципы и нормы, традиционно распространяющие свое императивное действие на различные отрасли национального права. В этом смысле любой отраслевой институт может включать в себя отдельные нормы различных отраслей права, в связи с чем некоторые исследователи предлагают различать отраслевые институты права и законодательные межотраслевые институты, относящиеся по признакам предмета и метода правового регулирования к разным отраслям права[51].
С учетом того, что отраслевые институты права, как правило, формулируются в самостоятельном акте либо включаются в один из разделов нормативного акта, отметим, что правовое регулирование института гражданства в Российской Федерации нашло свое отражение в специальном законе – Федеральном законе о гражданстве, закрепившем принципы, порядок приобретения и прекращения российского гражданства, порядок обжалования решений о гражданстве и т. д. В связи с этим относительная «компактность» правового регулирования рассматриваемого института обусловила специфику круга способов и форм регламентации отношений, связанных с гражданством. Таким образом, в данном случае тесная взаимосвязь положений, входящих в главы закона о гражданстве, их взаимодополняемость также указывает на целесообразность выделения соответствующего института в рамках конституционного права[52].
Обладание лицом всей полнотой прав и свобод, предоставляемых ему государством, требует его юридического признания гражданином данного государства де – юре. Возникающие в связи с этим взаимные обязательства государства и личности должны получить максимально четкое нормативно – правовое закрепление, позволяющее рассматривать то или иное лицо в качестве гражданина какого-либо государства с точки зрения закона данного государства. Поэтому для института гражданства характерно использование прежде всего способов дозволения и позитивного обязывания, что позволяет подробно регламентировать права лица в решении вопросов собственного гражданства, с одной стороны, а также процедуру приобретения и порядок выхода из гражданства – с другой.
Преобладание императивного метода правового регулирования, характерное для отрасли конституционного права в целом, не является исключением и для рассматриваемого института. Подтверждение этому можно найти в небольшом числе норм дискреционного характера, присущих законодательному регулированию вопросов гражданства.
Показательным в этом плане является совокупность норм, регулирующих прекращение гражданства. В данном случае подход, заложенный в основу правового регулирования утраты гражданства Российской Федерации, демонстрирует соотношение пределов свободного волеизъявления личности и государства в принятии решения по указанному вопросу.
Так, например, ст. 19 Федерального закона о гражданстве предусмотрела возможность утраты лицом гражданства в результате выхода из гражданства. На это указывает в том числе правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная им в постановлении от 16 мая 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации».
Из данной позиции Конституционного Суда Российской Федерации и из смысла ст. 6 (ч. 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что прекращение гражданства Российской Федерации возможно лишь по добровольному волеизъявлению гражданина в условиях свободного выбора. Действующий Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации преду – сматривает лишь единственную форму выхода из гражданства – на основании добровольного волеизъявления о выходе путем подачи соответствующего письменного заявления по установленной форме, решение по которому принимается лично Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 29, ст. 33). Таким образом, факт принятия гражданином Российской Федерации иного, иностранного гражданства не означает сам по себе добровольное волеизъявление о выходе из российского гражданства, а приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации.
С другой стороны, в Российской Федерации не допускается лишение лица российского гражданства даже в качестве санкции за совершенное лицом преступление[53]. Так, в силу ч. 3 ст. 6 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего гражданства.
Однако в настоящее время в Российской Федерации не решена проблема, связанная с утратой рядом лиц, родившихся в СССР и проживавших на территории РСФСР, гражданства Российской Федерации в результате нарушений процедуры выдачи им паспортов, полученных ими до 2002 г. Исходя из ст. 10 Федерального закона о гражданстве паспорт является основным документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, таким образом, недействительность документа, удостоверяющего личность, выданного с нарушением соответствующей процедуры, фактически повлекла за собой лишение гражданства Российской Федерации в административном порядке.
В целях решения указанной проблемы разработан законопроект, предполагающий внесение изменений в Федеральный закон о гражданстве, в соответствии с которыми сам факт добросовестного получения российского паспорта бывшими гражданами СССР будет рассматриваться как подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации. Иными словами, проект предусматривает введение нового основания для приобретения гражданства Российской Федерации – по специальному указанию Федерального закона о гражданстве, согласно которому лица, ранее являвшиеся гражданами СССР и получившие до 1 июля 2002 г. паспорта гражданина Российской Федерации или иные документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации, без соблюдения процедур, установленных Законом Российской Федерации № 1948–1, а также Федеральным законом о гражданстве, – являются гражданами Российской Федерации.
Основные принципы института гражданства закреплены в ст. 6 Конституции Российской Федерации:
– гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения;
– каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации;
– гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.
О тесной взаимосвязи института гражданства с институтом основ статуса личности свидетельствует включение ряда положений о гражданстве в главу 2 Конституции, закрепляющую основы прав и свобод человека и гражданина. Так, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ч. 1 ст. 61), устанавливается возможность обладания ими двойным гражданством (ч. 1 ст. 62). Принципиальное значение имеет также норма ч. 3 ст. 62, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Названный принцип прослеживается во многих современных конституциях: гражданам предоставляется более широкий объем прав и свобод; в отношении всех остальных, включая иностранцев, проживающих на территории данного государства, допускаются отдельные изъятия[54].
Таким образом, четкое отграничение института гражданства от института основ правового статуса личности не всегда представляется возможным. С другой стороны, институционализация конституционных норм не требует исчерпывающего регулирования группы общественных отношений. Это может быть отдельный участок общественных отношений данного вида или рода: отдельная их разновидность, их наиболее существенные стороны или элементы[55].
Учитывая, что институт гражданства напрямую связан с таким понятием, как «государственный суверенитет», необходимость его урегулирования исключительно внутренним законодательством государства вполне оправдана. Однако существенное влияние на развитие института гражданства оказывают также нормы международного права. Этот факт обусловлен ролью международноправовой защиты прав личности, в том числе связанных с ее гражданством.
Акты международного права, урегулировавшие вопросы гражданства, условно можно подразделить на две группы: устанавливающие стандарты для национальных законодательств, а также закрепляющие вопросы межгосударственного сотрудничества по вопросам гражданства.
Положения актов первой группы носят достаточно общий характер, многие нормы являются дискреционными. В частности, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека (1957)[56] гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Конвенция о правах ребенка (1989)[57] посвящена в том числе принципам предоставления ребенку соответствующих прав, связанных с приобретением или отсутствием у него гражданства (ст. 7–8). Таким образом, с одной стороны, государства обязаны обеспечивать право лица на изменение своего гражданства (приобретение, прекращение, выбор)[58], с другой – гражданство является предпосылкой получения лицом полного объема прав, свобод и обязанностей.
В этом смысле нормы международного права, не затрагивая национального законодательства, призваны также урегулировать ряд вопросов, которые могут возникнуть в межгосударственных отношениях: двойное гражданство, безгражданство, следование гражданству членов семьи, обеспечение благоприятных условий для реализации гражданами различных государств права изменения гражданства и др.
Так, например, ст. 1 Европейской конвенции о гражданстве (1997)[59] устанавливает принципы и правила, касающиеся гражданства физических лиц, и правила, регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного гражданства, которым должно соответствовать внутреннее законодательство государств – участников.
В соответствии с положениями Конвенции, регулирующей некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (1930)[60], каждое государство само определяет в соответствии со своим законом, кто является его гражданами. Любой вопрос о том, обладает ли лицо гражданством конкретного государства, определяется в соответствии с законодательством этого государства. Данное законодательство признается другими государствами, в случае его соответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнанным принципам права, касающимся вопросов гражданства. Из аналогичных соображений принята Конвенция о гражданстве замужней женщины (195 7)[61], разрешившая ряд коллизий «в праве и на практике, относящихся к гражданству».
Таким образом, законодательство Российской Федерации, которая является участницей большинства названных международных актов универсального характера, развивается с учетом установленных ими правовых принципов и стандартов.
Кроме того, Российской Федерацией заключен ряд двусторонних и многосторонних международных договоров, касающихся гражданства. Названные договоры затрагивают вопросы сокращения двойного гражданства[62], приобретения гражданства в упрощенном порядке[63], а также некоторые другие (например, перемещения лиц без гражданства в пределах территорий Договаривающихся государств[64]). Вместе с тем в таких договорах не всегда четко закреплен механизм взаимодействия сторон, ряд из них демонстрирует примеры не всегда удачного преодоления некоторых коллизионных вопросов, связанных с гражданством. Так, например, из ряда соглашений, участницей которых является Российская Федерация, вытекает обязательство Договаривающихся Сторон гарантировать сохранение гражданства одной Стороны до принятия решения о приеме в гражданство другой Стороны. Такого рода обязательства, например, содержатся в Соглашении между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (1999).
Однако международные договоры Российской Федерации, касающиеся предотвращения возникновения двойного гражданства, зафиксировали принцип, согласно которому вынесение решения о приеме в гражданство одной Стороны возможно только после предъявления свидетельства о выходе из гражданства другой Стороны. Таким образом, лицо, утратившее гражданство одной Стороны, временно остается апатридом до момента принятия его в гражданство другой Стороны, при этом у него могут отсутствовать гарантии получения гражданства второй Стороны.
Согласно п. «в» ст. 20 Федерального закона о гражданстве выход из гражданства Российской Федерации возможен только в случае наличия у лица иного гражданства или гарантий его приобретения, а также при отсутствии иных оснований, предусмотренных п. «а» и «б» ст. 20 Федерального закона о гражданстве.
Исходя из изложенного, соответствующие документы могут подтвердить лишь возможность предоставления гражданину Российской Федерации иного гражданства, однако не гарантируют, что оно действительно будет предоставлено.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время отсутствует четкое толкование термина «гарантии предоставления гражданства», которое должно применяться в совокупности с нормами ст. 22–23 Федерального закона о гражданстве, допускающими отмену решения о приеме в гражданство Российской Федерации, а также международными обязательствами Российской Федерации.
Так, гарантией приобретения гражданства не всегда может являться инициированный процесс получения гражданства другого государства, поскольку в число условий его приобретения может входить, например, наличие у лица доказательства отсутствия иного гражданства. Аналогичным образом нельзя считать такой гарантией соответствие лица, желающего сменить гражданство одного государства, всем условиям, предусмотренным законом другого государства, поскольку получение гражданства есть результат добровольного волеизъявления лица, имеющего в таком случае возможность отказаться от намерения получить новое гражданство и становящегося, таким образом, апатридом. Иными словами, включение «гарантий приобретения гражданства» одного государства в качестве условия выхода из гражданства другого несет в себе потенциальную возможность нарушения принципа непрерывности гражданства, а также увеличения числа лиц, не имеющих гражданства.
С другой стороны, такое условие позволяет избежать ситуации, когда одно государство не позволяет лицу выйти из своего гражданства, так как лицо еще не приобрело гражданство другого государства, а другое государство, в свою очередь, отказывается принять его в свое гражданство, поскольку лицо не вышло из гражданства первого государства.
Представляется, что наилучшим вариантом восполнения указанного пробела является внесение в законодательство страны, предусматривающее в качестве условия выхода из своего гражданства наличие гарантий приобретения гражданства другого государства, соответствующих изменений, содержащих примерный перечень таких гарантий.
Специфика рассматриваемого конституционно – правового института применительно к Российской Федерации проявляется также в том, что несмотря на федеративный характер государственного устройства, Конституция Российской Федерации закрепила принцип единого гражданства (ч. 1 ст. 6). В связи с этим в России не существует различных гражданств субъектов Российской Федерации и Федерации, как например, в США. Кроме того, регулирование гражданства находится в исключительном ведении Российской Федерации, поэтому вопросы гражданства относятся к компетенции федеральных органов государственной власти.
Отметим, что ранее конституции ряда республик в составе Российской Федерации закрепляли республиканское гражданство, что неизбежно влекло за собой ряд правовых коллизий. В связи с принятием Федерального закона о гражданстве, не предусматривающего гражданства субъектов Российской Федерации, соответствующие положения основных законов республик были приведены в соответствие с федеральным законодательством[65].
Однако ст. 21 Конституции Республики Татарстан продолжает содержать положения о гражданстве Республики Татарстан, в соответствии с которыми Республика Татарстан имеет свое гражданство; гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан; гражданин Республики Татарстан одновременно является гражданином Российской Федерации[66].
Вместе с тем конституционное провозглашение единства и равенства гражданства для всех граждан Российской Федерации не препятствует тому, чтобы на территориях отдельных субъектов Российской Федерации предоставлялись дополнительные льготы в осуществлении каких-либо прав и свобод. Здесь речь идет о расширении гарантий прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации[67]. Учитывая, что законодательство Республики Татарстан в целом приведено в соответствие с федеральным, можно сделать вывод, что закрепление гражданства Республики Татарстан в ее конституции является декларативным и не влечет за собой предоставление особого статуса для жителей Республики.
Эффективность правового регулирования института гражданства во многом зависит от полноты охвата действующим законодательным регулированием соответствующих общественных отношений. Так, например, в ряде стран систематизация правового массива выразилась в принятии кодексов о гражданстве (Франция, Бельгия, Алжир и др.). В этом смысле в науке иногда высказываются мнения о полезности данного опыта и для России[68].
Действительно, Федеральный закон о гражданстве не смог полностью охватить весь массив норм, направленных на урегулирование вопросов, связанных с российским гражданством. Между тем следует признать весьма высокий уровень сложившегося в Российской Федерации законодательного регулирования в указанной сфере.
Например, Федеральный закон о гражданстве в целом не содержит случаи, когда ребенок, родившийся на территории Российской Федерации, не приобретает гражданство Российской Федерации автоматически по рождению. Исключением является ситуация, когда ребенок, родившийся на территории Российской Федерации, становится апатридом при условии, что оба его родителя не являются ее гражданами и не проживают на ее территории.
Кроме того, действующее правовое регулирование вопросов гражданства Российской Федерации, касающееся условий приобретения такого гражданства, предоставляет возможность получения российского гражданства весьма широкому кругу лиц как по рождению, так и в результате приема в гражданство. Отметим также, что закон не допускает случаев, когда любое ходатайство о приеме в гражданство может быть отклонено в отношении лиц, ходатайствующих о приеме в гражданство, при соблюдении ими всех формальных требований, закрепленных Федеральным законом о гражданстве.
Следует подчеркнуть, что правовое регулирование института гражданства Российской Федерации восприняло большинство основных норм международного права. В частности, в российском законодательстве нашли свое отражение принципы единства гражданства семьи, недискриминации при передаче гражданства, непрерывности гражданства, предотвращения безгражданства и другие. Отсутствие же прямого закрепления некоторых из них в законодательстве Российской Федерации не может быть признано как не отвечающее тенденциям развития международного права.
Так, в законе о гражданстве Российской Федерации не урегулированы случаи автоматического предоставления российского гражданства ребенку, родившемуся на судне, плавающем под флагом Российской Федерации, или летательном аппарате, зарегистрированном на ее территории.
Однако согласно п. 4 ст. 33 Воздушного кодекса Российской Федерации[69] воздушное судно, зарегистрированное или учтенное в установленном порядке в Российской Федерации, приобретает национальную принадлежность Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации[70], установившем правило, согласно которому судно, пользующееся правом плавания под Государственным флагом Российской Федерации, имеет национальность Российской Федерации, и наоборот, судно, имеющее национальность Российской Федерации, обязано нести Государственный флаг Российской Федерации (ст. 17).
Таким образом, российское законодательство придерживается юрисдикционного подхода к определению государственной территории: юрисдикция Российской Федерации распространяется на суда, зарегистрированные в Российской Федерации и несущие Государственный флаг. Следовательно, де – юре борт такого судна признается территорией Российской Федерации, а лицо, рожденное на таком судне, приобретает российское гражданство автоматически по рождению в соответствии со ст. 12 Федерального закона о гражданстве.
Названные правила также соответствуют нормам международного права, в первую очередь ст. 6 Конвенции Организации Объединенных Наций об условиях регистрации судов (1986)[71], определившей общие правила определения национальной принадлежности судов.
К одному из важнейших принципов международного права, последовательно проводимых российским законодательством о гражданстве, является принцип, закрепленный п. 6 ст. 4 Федерального закона о гражданстве, согласно которому Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.
Подобно большинству крупнейших государств, Российская Федерация придерживается подхода закрепления гарантий предотвращения безгражданства в своем законодательстве. О следовании национального законодательства этому принципу свидетельствует ряд положений закона о гражданстве, касающихся:
– недопущения прекращения гражданства ребенка, если в его результате он становится апатридом;
– возможности приобретения ребенком гражданства Российской Федерации по рождению даже в случае, если один из его родителей либо оба его родителя являются лицами без гражданства;
– введения упрощенных процедур приобретения гражданства для граждан бывшего СССР;
– недопущения выхода лица из гражданства Российской Федерации при отсутствии у него гарантий приобретения иного гражданства.
Одним из основополагающих международных документов, призванных предложить детально разработанные гарантии по предупреждению ситуаций безгражданства, которые должны реализовываться в рамках национального законодательства о гражданстве без конкретизации других положений законодательства, является Конвенция 1961 г. о сокращении безгражданства[72]. В настоящее время Россия не является участницей Конвенции, однако вопрос о ее ратификации активно обсуждается в научных и политических кругах.
Следует признать, что в российском законодательстве порой содержатся положения, создающие более благоприятные условия для сокращения безгражданства, чем ряд установлений Конвенции. К ним относятся:
– закрепление правила приобретения ребенком гражданства по рождению вне зависимости от того, состоят ли его родители в браке на момент его рождения, родился ли он на территории Российской Федерации, кто именно из его родителей является гражданином Российской Федерации;
– отсутствие института лишения гражданства Российской Федерации.
Вместе с тем ряд положений национального законодательства можно признать более строгим, нежели соответствующие нормы Конвенции:
– ребенок, родившийся на территории Российской Федерации от родителей, не являющихся ее гражданами, если они не проживают на территории Российской Федерации, становится апатридом;
– совокупность условий, предъявляемых для приобретения гражданства Российской Федерации, превышает число требований, установленных Конвенцией, в связи с чем для ряда лиц затрудняется приобретение гражданства Российской Федерации;
– в случае обнаружения ребенка, родители которого неизвестны, устанавливается шестимесячный срок со дня его обнаружения до момента предоставления ему российского гражданства, в течение которого он может оставаться апатридом.
В связи со сказанным ратификация Конвенции повлечет за собой необходимость внесения ряда изменений в действующее законодательство о гражданстве, некоторые из них упростят условия приобретения российского гражданства не только для апатридов, но и для иностранных граждан. Россия на сегодняшний день входит в число мировых лидеров по количеству иммигрантов и занимает второе место после Соединенных Штатов Америки[73]. Так, по статистике Федеральной миграционной службы, за 10 месяцев 2010 года[74] в гражданство Российской Федерации принято 86 356 человек. Из них: 17 759 граждан Республики Казахстан, 23 546 граждан Кыргызской Республики, 17 031 лицо без гражданства[75].
Отметим, что установление в качестве условий приобретения гражданства владения языком, знания законов, наличия законного источника средств к существованию на территории государства является обычным и оправданным для многих государств, предусматривающих возможность натурализации. Так, законом Латвии о гражданстве в числе таких условий предусмотрено знание латышского языка, основных положений Конституции и конституционного закона «Права и обязанности человека и гражданина», истории и текста гимна Латвии, наличие легального источника к существованию и другие. Аналогичным образом для получения гражданства Венгрии требуется наличие стабильных средств к существованию, хороший характер (отсутствие судимостей), знание основ Конституции Венгрии. Законодательство Румынии к числу условий натурализации относит знание румынского языка. Соблюдение названных требований следует положительно оценивать с позиции уважения государственного суверенитета лицом, желающим приобрести гражданство этого государства. Все это делает необходимым дополнительное обсуждение оформления участия России в Конвенции о сокращении безгражданства с заинтересованными органами государственной власти Российской Федерации.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что будучи самостоятельным институтом конституционного права, совокупность конституционно – правовых норм, регулирующих вопросы гражданства, тесно взаимосвязана с институтом прав и свобод личности. Это проявляется в том, что отношения в сфере гражданства сами по себе характеризуются наличием круга взаимных прав и обязанностей личности и государства, в то же время представляя собой предпосылку для предоставления всей полноты прав и свобод государством лицу, приобретающему его гражданство.
Институт гражданства во многом испытывает на себе влияние норм и принципов международного права, развиваясь в соответствии с мировыми тенденциями защиты прав и свобод человека и гражданина. Регламентация правоотношений, связанных с гражданством, частично охватывает собой также нормы административного права, устанавливающие процедуры принятия и отмены решений органами государственной власти по вопросам гражданства Российской Федерации.
Принятие в 2002 г. Федерального закона о гражданстве позволило снять ряд коллизионных вопросов, создающих проблемы в практике применения норм о гражданстве Российской Федерации: гражданство ребенка при изменении гражданства одного из родителей, двойное гражданство, изменение гражданства при перемене личного статуса лица и т. д. Между тем, отмечая в целом весьма высокую эффективность рассматриваемого института конституционного права, нельзя не констатировать сохранение ряда пробелов в действующем законодательном регулировании вопросов гражданства, связанных прежде всего с правовым положением граждан бывшего СССР, предотвращением явления безгражданства.
Современный этап развития общества характеризуется признанием особого значения прав и свобод человека и гражданина. В последние десятилетия было принято множество международных и национальных актов, направленных на признание и обеспечение тех или иных прав, дополнительную защиту отдельных категорий населения. «Не будет преувеличением, – отмечает С. С. Алексеев, – сказать о том, что приобретение правами человека столь высокой социальной и, главное, юридической значимости – самое значительное явление в процессе преобразования (точнее, перенастройки в соответствии с требованиями современного гражданского общества) за всю историю человечества»[76].
Особенностью законодательства современного периода является активно продолжающаяся универсализация основных прав и свобод, распространение гарантий и мер защиты не только на граждан, но и на иностранных граждан и лиц без гражданства. Наблюдается общая тенденция сближения правового статуса граждан и иностранных граждан, лиц без гражданства, законно находящихся на территории принимающего государства.
Конституция Российской Федерации как основополагающий акт отражает основные принципы регулирования в данной сфере: в соответствии со ст. 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из данной статьи в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2) и другими статьями Конституции Российской Федерации, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами[77]. В целом государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19).
При регулировании большинства прав и свобод в Конституции Российской Федерации обычно используются общие формулировки, такие как «каждый», «никто» и т. п. Единственное право, которым обладают исключительно иностранные граждане и лица без гражданства, – это право просить политическое убежище (ст. 63). Конституционные обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства практически совпадают с обязанностями граждан Российской Федерации (за исключением воинской обязанности), при этом основной обязанностью является соблюдение Конституции Российской Федерации и законов (ч. 2 ст. 15).
Принципиальные особенности конституционного механизма защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства также отсутствуют. Конституция Российской Федерации не устанавливает в отношении защиты прав и свобод указанной категории лиц каких-либо изъятий. Находясь на территории Российской Федерации, иностранные граждане одновременно находятся под защитой государства своей гражданской принадлежности (постоянного или преимущественного проживания – для лиц без гражданства). В свою очередь, гражданам Российской Федерации гарантируется защита и покровительство за ее пределами (ст. 61). В регулировании прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства определяющую роль имеют международные договоры и соглашения, заключенные при участии Российской Федерации, причем в последние годы эта роль все более возрастает. Данный подход соответствует положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной 4 ноября 1950 г. в Риме, в которой сказано, что договаривающиеся стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, указанные в данной Конвенции. Права и свободы, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., также распространяются на любого человека без каких-либо ограничений.
В то же время в зарубежной практике имеются исключения из способов защиты, которые могут применяться иностранцами. Так, в Конституции Республики Коста – Рика (ст. 19) установлено, что иностранцы не могут прибегать к дипломатической защите, кроме случаев, предусмотренных международными соглашениями. Похожая оговорка имеется в ст. 33 Конституции Республики Гондурас: иностранцы могут обращаться к использованию дипломатических средств защиты только в случае отказа в правосудии. Лица, нарушившие данное предписание, утрачивают право пребывания в стране.
Таким образом, Российская Федерация в качестве общего принципа правового регулирования устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без гражданства, приравнивает их к российским гражданам. Специфика прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства в российском законодательстве проявляется при отраслевом регулировании, особенно в преломлении административного права.
В условиях глобализации интенсивное развитие общественных отношений, связанных с регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина, привело к их значительному расширению, усложнению, смещению границ между отдельными институтами. Это обусловливает целесообразность изменения структуры конституционного права. В то же время следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует общепризнанное определение категорий «подотрасль», «институт», «субинститут» и др. Кроме того, осуществить их однозначное разграничение между собой представляется весьма затруднительным. При выделении отдельных элементов конституционного права определяющим зачастую является субъективный фактор. В этой связи, несомненно, деление конституционного права исключительно на институты существенно упростило бы его структурирование.
На сегодняшний день в системе элементов конституционного права сложно четко обозначить место «прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства». В первую очередь, это связано с общей проблемой структурирования конституционного права, определения видового разнообразия входящих в нее элементов. Некоторыми исследователями в рамках конституционного права выделяются только институты[78], другими используется более сложная структура, предполагающая выделение подотраслей, субинститутов, различных видов институтов[79].
Одной из наиболее распространенных является точка зрения, в соответствии с которой в рамках отрасли конституционного права выделяется подотрасль прав и свобод человека и гражданина[80]. Не менее широкое распространение получила другая позиция, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина рассматриваются как институт конституционного права[81]. Иногда в качестве подотрасли выделяются не «права и свободы человека и гражданина», а конституционно – правовой статус личности. В частности, отмечается, что конституционно – правовой статус личности является самостоятельной подотраслью конституционного права с самостоятельными предметом регулирования, принципами, институтами и т. д.; при этом институтами конституционно – правового статуса личности указываются принципы, гражданство, система конституционных прав, свобод и обязанностей, система конституционно – правовых гарантий, источники конституционных прав, свобод и обязанностей, конституционная ответственность[82].
Выделяется также институт основ правового статуса или правового положения человека и гражданина[83], являющийся одним из наиболее крупных в конституционном праве, сложносоставным по структуре. Так, В. О. Лучин выделяет институт основ правового положения личности как генеральный конституционный институт, который объединяет в себе следующие основные институты: гражданства; равноправия; основных прав, свобод и обязанностей граждан; основных прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства; политического убежища[84]. Применение термина «основы» в данном случае следует считать оправданным, поскольку в конституционном праве отражаются лишь ключевые принципы регулирования статуса человека и гражданина, закрепляются базовые права и обязанности, раскрываются общие начала взаимоотношений государства и личности.
Весьма распространен подход, при котором система конституционного права строится с учетом содержания конституции, то есть предполагается, что основные элементы конституционного права соответствуют ее главам или разделам[85]. Исходя из этого, с учетом наименования и содержания главы 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина», можно сделать вывод о наличии соответствующего института или подотрасли конституционного права.
Институт конституционного права, как правило, формально определен, в законодательстве отражается в виде отдельного нормативного правового акта либо структурной составляющей (главы, раздела и т. п.). В этой связи можно отметить, что «Права и свободы человека и гражданина» – специальная глава Конституции Российской Федерации, в то же время права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства в ее структуре специально не выделены. Не упоминаются они и в качестве самостоятельного института в рамках конституционного права, что в принципе обоснованно. В аспекте конституционно – правового регулирования различия между правами иностранных граждан и лиц без гражданства, с одной стороны, и граждан, с другой, не многочисленны. Выделение института «прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства» как самостоятельного элемента в рамках общего института «прав и свобод человека и гражданина» (при широком подходе – подотрасли) конституционного права на теоретическом уровне возможно, однако необходимость в этом отсутствует.
В отличие от Конституции Российской Федерации в зарубежных конституциях нередко выделяются специальный раздел или глава, посвященные иностранцам, особенностям их правового положения в принимающем государстве. Например, в Конституции Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. имеется специальная глава «Об испанцах и иностранцах», в Конституции Республики Коста – Рика от 7 ноября 1949 г. содержится раздел, посвященный статусу иностранцев (титул III «Иностранцы»). Соответствующая глава выделена в Конституции Республики Гондурас от 11 января 1982 г. (гл. 2 «Иностранцы»). В Конституции Республики Эль– Сальвадор от 15 декабря 1983 г. оговорено, что правовое положение иностранцев регулируется специальным законом (ст. 100).
В Российской Федерации в настоящее время действует специальный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», направленный на регулирование особенностей правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Данный нормативный правовой акт имеет смешанный предмет регулирования, однако преимущественно регламентирует отношения, находящиеся в сфере административного, миграционного права, а именно отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности (ст. 1).
Несмотря на принятие данного Федерального закона регулирование особенностей въезда, пребывания и проживания, осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляется преимущественно на подзаконном уровне. Более того, до недавнего времени наблюдалось смещение уровня регламентации данных отношений в сторону подзаконных актов, даже при наличии соответствующего закона.
Нередко обоснованность перехода на преимущественно подзаконное регулирование отдельных общественных отношений вызывает сомнение. Например, в первоначальной редакции ст. 1 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114–ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[86] порядок въезда и выезда на территорию Российской Федерации регулировался Конституцией Российской Федерации, международными договорами и Федеральным законом № 114–ФЗ. С 2003 г. в указанный перечень были добавлены «иные федеральные законы, а также принятые на основании данных федеральных законов постановления Правительства Российской Федерации»[87]. В 2008 г. порядок въезда и выезда стало возможным регулировать также при помощи указов Президента Российской Федерации, принятых на основании федеральных законов[88]. Как следует из пояснительных записок к соответствующим законопроектам, указанная тенденция обусловлена упрощением порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации.
Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и в установленном порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Право Президента Российской Федерации издавать указы и распоряжения, обязательные на всей территории Российской Федерации, закреплено в ст. 90 Конституции Российской Федерации. В частности, Президент Российской Федерации может принимать указы, регулирующие общественные отношения, если отсутствует соответствующее законодательное регулирование.
Тем не менее рассматриваемые общественные отношения уже регламентированы Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Соответственно, в случае необходимости закрепления упрощенного порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации указанный порядок необходимо урегулировать непосредственно в тексте Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Аналогичный подход существует в некоторых зарубежных странах. Например, случаи использования упрощенной процедуры въезда наряду с общими основаниями закреплены в Законе Республики Польша от 13 июня 2003 г. «Об иностранцах». В качестве исключительных оснований для применения упрощенного порядка выдачи виз данный нормативный акт определил необходимость оказания медицинской помощи с целью спасения жизни, интересы Польши, обязательное личное присутствие при рассмотрении какого – либо дела органами публичной власти, исключительные личные обстоятельства (ст. 33). Также в упрощенном порядке получают визы участники благотворительных и спасательных акций. При этом все изъятия из общего порядка получения виз четко определены на законодательном уровне.
В настоящее время наблюдается обратный процесс – постепенного смещения уровня регламентации правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на законодательный уровень. В результате такого процесса был существенно расширен предмет регулирования Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ: он регламентирует общественные отношения не только в сфере миграции, но и в трудовой, административной и некоторых иных сферах (что выходит за пределы предмета, установленного положениями ст. 1 Закона).
Примером таких «несвойственных» вопросов являются особенности трудовой деятельности работников – иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку это скорее сфера регулирования трудового законодательства. В литературе неоднократно подчеркивалась целесообразность создания соответствующей главы в рамках Трудового кодекса Российской Федерации и перенесения в нее норм из Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», тем не менее на практике регулирование осуществляется именно в рамках Федерального закона.
Кроме того, представляется несогласованным с нормами действующего законодательства закрепление порядка административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Например, вопросы административной ответственности, а именно положения ст. 34 «Порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации» Федерального закона № 115–ФЗ. Правовая природа административного выдворения не вызывает вопросов – это мера административного наказания, закрепленная в ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со статьей 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях», при этом согласно нормам ст. 3.2 такой вид административного наказания, как административное выдворение, может быть установлен только данным Кодексом.
Аналогичное замечание можно высказать и в отношении положений ст. 7 данного Федерального закона, в соответствии с которой разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации. Приведенная норма не согласуется со ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. С учетом содержания ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации можно утверждать, что федеральный законодатель не имел права увеличивать срок, в течение которого лицо будет считаться подвергнутым административному наказанию, иначе, чем через внесение изменений в Кодекс.
С 15 января 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № 385–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым в Федеральный закон № 115–ФЗ внесены изменения, устанавливающие, что существенным условием гражданскоправового договора на выполнение работ (оказание услуг) будет являться обеспечение получения высококвалифицированным специалистом и членами его семьи медицинской помощи в течение срока действия заключаемого договора. Однако регулирование существенных условий гражданско – правового договора, гражданско – правовых отношений не может осуществляться на уровне нормативно – правового акта миграционного законодательства (в частности, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), а также с помощью методов регулирования, применяемых в миграционном праве. В противном случае можно говорить о нарушении базового принципа гражданского права – свободы договора (ст. 2, ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации): граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.
Ситуация, связанная с расширением границ правового регулирования Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», представляется вполне логичной, учитывая, что правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регламентируется нормами различных отраслей права. Вместе с тем данный Федеральный закон не охватывает все многообразие миграционных отношений, оставляя регламентацию целого ряда объективно требующих законодательного обеспечения отношений на уровень подзаконного регулирования[89].
Систематическое образование на стыке однородных смежных отраслей «пограничных» отношений служит проявлением подвижности границ между отраслями права как следствия развития общественных отношений. Сохраняя черты одной отрасли, такие отношения приобретают черты и смежной отрасли права. По мере дальнейшего развития «пограничных» отношений число «заимствованных» черт может увеличиваться[90].
На аналогичные процессы указывал и С. С. Алексеев: формирование смешанных институтов вызвано тесным контактированием между отраслями, их взаимопроникновением, обусловленным существованием «пограничных» общественных отношений, функциональными и генетическими связями, необходимостью «подстройки» под режим соседнего участка правового регулирования[91].
Как уже было отмечено ранее, некоторые права и свободы, провозглашенные в Конституции Российской Федерации, распространяющиеся формально на каждого, фактически могут иметь различное содержание в зависимости от наличия гражданства (в частности, при наличии международного договора может быть установлен преференциальный режим въезда или пребывания), времени пребывания на территории Российской Федерации, а также ряда иных аспектов.
Правовое положение в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства зависит также от наличия специального правового статуса. Правовой статус, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан страны, обычно получает нормативную конкретизацию применительно к отдельным категориям и группам граждан; на этой основе складываются специальные правовые статусы различных категорий населения[92]. Применительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства можно выделить такие виды специального правового статуса, как беженец, вынужденный переселенец, трудящийся – мигрант и др. Выделение данных категорий обусловлено наличием специфических прав и обязанностей, особенностей предоставления статуса, гарантий и защиты со стороны государства.
Статус беженца был регламентирован одним из первых, причем как на международном уровне, так и в Российской Федерации. Говоря об особенностях правового статуса беженцев, можно отметить следующее. Правовой статус, предоставленный беженцу в стране гражданской принадлежности (постоянного проживания для лиц без гражданства), носит формальный характер, поскольку лицо практически не может реализовать свои права и свободы в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Более того, беженец не может или не желает в силу указанных опасений воспользоваться защитой «своего» государства, связь с ним фактически утрачена. В соответствии со ст. 12 Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. При этом ранее приобретенные беженцами права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, должны соблюдаться по выполнении в случае надобности формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем. В итоге правовой статус беженца регулируется преимущественно нормами международного права, а также нормами законодательства страны пребывания.
Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или преимущественно проживающие в Российской Федерации, могут быть признаны вынужденными переселенцами. На специфику правового статуса вынужденных переселенцев указал в 2002 г. Конституционный Суд Российской Федерации[93]. В частности, Конституционный Суд отметил, что статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет, однако при наличии обстоятельств, препятствующих ему в обустройстве на новом месте жительства, срок действия статуса продлевается органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению вынужденного переселенца. Следовательно, данный статус имеет специальный, целевой и срочный характер. По мере исполнения государством своих обязанностей по восстановлению нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом, сокращается. С истечением же установленного срока и при отсутствии оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается.
Можно отметить еще одну особенность, общую для правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев: беженцами, вынужденными переселенцами становятся не в силу официального признания, а фактического состояния.
По той или иной причине отдельные конституционные права и свободы иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть существенно ограничены на практике. В спектре конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и закрепления «национального режима» этот вопрос приобретает особую актуальность.
Один из наиболее ярких примеров связан с реализацией права на свободу передвижения. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является основной составляющей правового статуса любого лица независимо от гражданства; оно закреплено во многих фундаментальных международных актах по правам человека как универсальное, не ограниченное по кругу лиц[94]. Указанное право относится к числу личных, так называемых прав «первого поколения», то есть призванных «обеспечивать свободу и автономию индивида как члена гражданского общества, его юридическую защищенность от какого – либо незаконного вмешательства»[95].
В этой связи вызывает вопросы запрет для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Очевидна несогласованность данной нормы с положениями ч. 3 ст. 27 Конституции Российской Федерации, что ясно даже исходя из формулировок норм: «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право…» и «временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе…».
Кроме того, представляется необоснованным ограничение выбора места проживания в пределах субъекта Федерации для временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку существующая система квотирования построена с учетом территории субъекта, а не его части. В связи с этим рекомендуется разрешить указанной категории лиц по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого им разрешено временное проживание.
Следует отметить, что в зарубежной практике не всегда свобода передвижения по внутригосударственной территории распространяется на любое лицо независимо от гражданства. Например, особенностью конституционного закрепления свободы передвижения и проживания в Конституционном Акте Канады 1982 г. (ст. 6) является ее распространение исключительно на канадских граждан.
Системный анализ установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод позволяет сделать вывод, что с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связана реализация иных конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства. Ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть причиной возникновения проблем в реализации иных конституционных прав, в частности, свободы труда: так, временно проживающий иностранный гражданин – работник вправе выбрать место работы только в пределах определенного субъекта, указанного в разрешении на временное проживание.
Провозглашенный в Конституции Российской Федерации принцип равенства вовсе не означает, что государство должно предоставлять абсолютно идентичные права как иностранным гражданам и лицам без гражданства, так и своим собственным гражданам. Речь идет о равенстве возможностей независимо от естественных и социальных свойств личности. Данный вывод подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 24 ноября 2005 г. № 424–О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Зайцева Ивана Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 1 ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»: принцип равенства всех перед законом гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных норм в отношении лиц, принадлежащих к другим категориям. Поэтому конституционный принцип равенства не может считаться нарушенным, когда различия между теми или иными категориями лиц являются достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование. Вместе с тем ограничения должны носить обоснованный характер.