Вопросы системы юридических лиц имеют первостепенное значение для развития российского законодательства, цивилистической науки и формирования гражданского оборота, отвечающего потребностям рыночной экономики. Роль юридического лица в имущественных отношениях трудно переоценить. В условиях рыночной экономики юридическое лицо стало центром гражданского оборота, который зачастую диктует свои правила игры на рынке. В то же время юридические лица, их развитие и правовое положение служат своеобразным индикатором экономического развития всего общества и состояния имущественных отношений в целом. Именно поэтому система юридических лиц, закрепляемая в законодательстве, должна соответствовать социально-экономическому развитию страны и быть восприимчивой ко всем преобразованиям – не только в правовой, но и во всех остальных сферах жизни общества. Недостаточное правовое регулирование отношений с участием юридических лиц или несоответствие их системы, закрепленной в законодательстве, потребностям гражданского оборота может существенным образом отразиться на дальнейшем развитии общества.
Система – это философская категория, характеризующая организацию духовного и материального мира. В переводе с греческого языка systema – это целое, составленное из частей соединение. По самым скромным подсчетам, в литературе имеется более 30 различных определений понятия «система». Такая ситуация объясняется, по мнению А. И. Уемова, тем, что авторы обычно не стремятся дать действительно общее определение понятия «система», их цели более конкретны: они стремятся определить именно то понятие, с которым они имеют дело в своих конкретных исследованиях3.
В качестве исходных, базисных в Кратком философском словаре под редакцией А. П. Алексеева предлагаются следующие определения: 1) «система есть комплекс взаимодействующих элементов» (Людвиг фон Берталанфи); 2) «упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство» (В. Н. Садовский); 3) «система есть отграниченное множество взаимодействующих элементов» (А. Н. Аверьянов)4. Наиболее часто в теоретических и прикладных работах используется ставшее классическим первое из приведенных определений, данное Л. Берталанфи, основоположником общей теории систем5.
В Американском словаре английского языка Ноя Вебстера дается сразу три дефиниции понятия «система»: 1) сложное единство, сформулированное многими, как правило, различными факторами и имеющее общий план или служащее для достижения общей цели; 2) собрание или соединение объектов, объединенных регулярным взаимодействием или взаимозаменяемостью; 3) упорядоченно действующая целостность, тотальность6. В словаре С. И. Ожегова под системой понимается «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей», «совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое»7. Аналогичное определение находим и в словаре Д. Н. Ушакова, который определяет систему как «устройство, структуру, представляющую собой единство закономерно расположенных и функционирующих частей»8.
Во всех определениях для характеристики системы используются такие понятия, как «элемент» и «взаимодействие». Взаимодействие отдельных элементов между собой позволяет образовать им некую целостность, единство. Таким образом, характеризующими любую систему признаками будут наличие образующих ее элементов (частей) и их взаимодействие между собой, опосредующее возникновение определенной целостности, отличной от составляющих ее элементов (частей).
В юридической литературе систему юридических лиц определяют как «совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов – организаций, имеющих статус юридического лица, обладающую свойствами целостности, устойчивости и целесообразности»9, «совокупность субъектов гражданских правоотношений (юридических лиц), объединенную на основании общих, т. е. присущих всем субъектам данного объединения, признаков и предусматривающую дифференциацию в правовом положении (статусе) включенных в систему субъектов на основании определенных критериев (принципов)»10. Первое из приведенных определений, на наш взгляд, наиболее точно отражает все существенные характеристики системы как общефилософского понятия и должно быть взято за основу. Что же касается второго определения, то оно может использоваться для отражения специфики и функционального значения формирования системы юридических лиц, что также является важным для настоящего исследования. Создание системы юридических лиц осуществляется посредством интеграции, т. е. объединения отдельных элементов в единое целое. Подобное построение обеспечивает нахождение составных элементов системы в строго установленном порядке, определяющем основные принципы взаимосвязей в системе11. Система юридических лиц, с точки зрения ее законодательного оформления, представляет собой целостный правовой институт, нормы которого опосредуют создание и участие в гражданском обороте юридических лиц как самостоятельных субъектов права. Система юридических лиц по своему типу относится к числу органичных систем: ей свойственны развитие и формирование в ходе него новых частей в своей структуре. Она изменяется в ходе исторического развития, испытывая на себе влияние внешней среды, и прежде всего явлений социального и экономического характера.
Система юридических лиц не может быть оторвана от тех исторических условий, в которых происходило ее формирование, а ее построение должно отвечать тем функциям, которые возлагаются на организации потребностями экономического оборота. Это свойство системы юридических лиц О. А. Серова назвала фактическим характером системы юридических лиц12. Вывод об исторической и в особенности экономической обусловленности системы юридических лиц, которая должна отвечать потребностям имущественного оборота, представляется принципиально важным для дальнейшего исследования, которое должно учитывать начавшуюся в нашей стране реформу гражданского законодательства13.
Современная система юридических лиц получила закрепление в части первой Гражданского кодекса РФ (далее – ГК), в которой впервые были не просто обозначены организационно-правовые формы, в которых могут создаваться коллективные субъекты, но проведено их деление на виды. На сегодняшний день нормы главы 4 ГК претерпели существенные изменения, которые затронули основы построения системы юридических лиц14.
Анализ произошедших изменений позволяет выделить две классификации, которые положены законодателем в основу построения системы юридических лиц. Первая из них – давно известное российскому законодательству деление организаций на коммерческие и некоммерческие, закрепленное в ст. 50 ГК. Основой второго деления стал критерий наличия участия и прав членства в юридическом лице, который позволил выделить в ст. 65.1 ГК корпоративные и унитарные организации, что является новеллой для гражданского законодательства России. Обе названные классификации имеют системообразующий характер. Вместе с тем необходимо учитывать, что деление юридических лиц в зависимости от цели их деятельности на коммерческие и некоммерческие, в отличие от деления на корпоративные и унитарные организации, использовано не только в качестве основы для систематизации нормативного материала в рамках главы 4 ГК, но и последовательно применяется в конструировании иных институтов гражданского права. В том числе находит выражение в части второй ГК, где договорные конструкции описываются в зависимости от их субъектного состава (ст. 789, 825, 1015, 1027 и др.). Для коммерческих организаций предусматривается ограничение возможности быть участниками договорных конструкций, предполагающих безвозмездный характер имущественных отношений (ст. 575, 690). Кроме того, в наследственном праве коммерческие организации обладают преимущественным правом на получение предприятия в счет своей наследственной доли (ст. 1178) и др.
Несмотря на свое значение для нормативного закрепления ряда правовых конструкций, деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации не раз подвергалось критике в юридической литературе. Главной областью критики стала непоследовательность и условность закрепленного деления, в основу которого законодателем положены два классификационных критерия, первый из которых исходит из цели деятельности юридического лица и имеет применение как к коммерческим, так и к некоммерческим организациям, а второй является дополнительным и относится исключительно к некоммерческим организациям, не предоставляя им возможности распределения полученной прибыли между своими участниками. Установление двух классификационных критериев является логической ошибкой, называемой подменой основания деления. Согласно правилам логики, деление понятий должно проводиться только по одному основанию15. Нарушение данного правила российским законодателем привело к пересечению объемов понятий коммерческих и некоммерческих организаций, что выразилось в возможности для ряда некоммерческих организаций распределять полученную прибыль между своими участниками16. Непоследовательность классификационного деления стала причиной того, что зачастую отличить коммерческую организацию от некоммерческой можно лишь по ее организационно-правовой форме17. В литературе регулярно раздавались призывы к законодателю уточнить критерий деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие18. Это было учтено Концепцией развития гражданского законодательства, в п. 1.4 которой было указано на необходимость уточнения критериев разграничения, в частности «путем указания на то, что ограниченный (специальный) характер гражданской правоспособности некоммерческих организаций в полной мере распространяется на их право осуществлять предпринимательскую деятельность»19. Предложение не было учтено в изменениях ГК, что в принципе нельзя оценивать как недоработку законодателя, поскольку, по справедливому замечанию В. Н. Сидорова, «в данном случае речь идет не об уточнении признаков, свойственных для некоммерческих организаций, а о подтверждении того, что правоспособность некоммерческих организаций является специальной и отклонение от нее недопустимо»20. Думается, что речь в рамках изменений главы 4 ГК должна была вестись не столько об уточнении критерия деления, сколько о выборе из двух критериев наиболее соответствующего экономическим потребностям некоммерческого сектора российской экономики. Сохранение же подхода, при котором основой деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации являются одновременно два критерия, не позволит провести четкой демаркационной линии между двумя видами юридических лиц.
Представляется, что реформа ст. 50 ГК не учла опыта правового регулирования, существующего в зарубежных странах, что не может получить положительной оценки, поскольку деление организаций на коммерческие и некоммерческие известно большинству развитых правопорядков. Общемировой тенденцией является коммерциализация деятельности некоммерческих организаций, негативно оцениваемая большинством российских ученых21. В современных экономических условиях, когда некоммерческие организации вынуждены работать, основываясь на принципах самоокупаемости и самофинансирования своей деятельности, функциональный критерий деления организаций на коммерческие и некоммерческие отступает на второй план. Главенствующую же роль приобретает экономический критерий, основанный на запрете распределения прибыли в пользу лиц, создавших юридическое лицо. Его главное достоинство в том, что он отталкивается не от декларируемых в уставе целей деятельности организации, а рассматривает конкретные виды деятельности так, как они присутствуют в жизнедеятельности юридического лица, то есть для экономического критерия вопрос о том, чем занимается та или иная организация, – это всегда вопрос факта22. Представляется, что отход от функционального критерия в западных правопорядках обусловливается спецификой современного экономического развития, которое делает функциональный подход непригодным в условиях развитой рыночной экономики. Принятие российским законодателем экономического критерия в качестве основного и единственного критерия деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации могло бы стать существенным шагом в построении системы юридических лиц и обеспечить возможность беспрепятственного перевода в случае необходимости деятельности организаций из некоммерческого сектора в коммерческий. Однако введение экономического подхода в Российской Федерации потребует последовательного изменения правового регулирования не только гражданско-правовых отношений, но и, например, налоговых, поскольку налоговые льготы должны предоставляться исходя не из статуса организации, а из фактически осуществляемой деятельности. Что же касается опасения ученых, согласно которому такой подход станет причиной появления в гражданском обороте юридических лиц в форме некоммерческих организаций, являющихся по своему характеру профессиональными участниками хозяйственных отношений, то следует заметить, что подобная ситуация не редкость и сегодня. Так, например, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа отказал общественной организации инвалидов-казаков «Рубин» в применении налоговых льгот, предусмотренных для организаций подобного рода, на основании того, что «организация осуществляла предпринимательскую деятельность фактически как самостоятельное коммерческое предприятие… денежные средства для достижения уставных целей не направляла»23. Представляется, однако, что причиной подобной трансформации некоммерческих организаций является не столько несовершенство критериев классификации, сколько несовершенство правового регулирования, которое делает некоммерческие организации удобным механизмом для полноценной предпринимательской деятельности. Логика построения системы юридических лиц должна обеспечить сбалансированность преимуществ и недостатков каждой из организационно-правовых форм, тогда выбор формы для ведения конкретной деятельности будет определяться принципом «получая одно преимущество, утрачиваешь другое»24. Представляется, что решить проблему активной предпринимательской деятельности некоммерческих организаций можно путем установления количественных ограничений, посредством указания той доли, которую могут составлять доходы от ее осуществления в общей сумме доходов некоммерческой организации. При превышении установленных ограничений некоммерческая организация должна реорганизоваться в коммерческое юридическое лицо. Подобный опыт регулирования успешно опробован в зарубежных странах25 и мог, на наш взгляд, быть перенят российским законодателем. Предлагаемое законодательное решение позволило бы установить тот рубеж, до которого деятельность организации не вызывала бы сомнений относительно ее некоммерческого характера.
К сожалению, законодатель выбрал иной путь правового развития, установив последовательный запрет на преобразование некоммерческих юридических лиц в формы, предусмотренные для коммерческих организаций. Таким образом, законодатель поддержал тенденцию ограничения коммерциализации деятельности некоммерческих организаций26, установив барьеры для перехода некоммерческих организаций в форму коммерческих, что не соответствует общемировой практике, напротив, создающей предпосылки к такому переходу27. Представляется, что в условиях рыночной экономики некоммерческие организации должны иметь возможность изменить направление своей деятельности путем реорганизации в одну из форм, предусмотренных для коммерческих организаций.
В п. 4 ст. 50 ГК говорится о возможности осуществления некоммерческой организацией «приносящей доход деятельности», а не предпринимательской деятельности, как это было в предыдущей редакции рассматриваемой статьи. По-видимому, такое законодательное решение было обусловлено все той же выраженной еще в Концепции развития гражданского законодательства идеей уточнения критериев деления организаций на коммерческие и некоммерческие28. Таким образом, предпринимательская деятельность становится уделом исключительно коммерческих организаций. Вместе с тем признаки предпринимательской деятельности, перечисленные в ст. 2 ГК, не всегда позволяют отличить ее от хозяйственной деятельности, не носящей предпринимательского характера29. Зачастую единственным отличительным признаком предпринимательской деятельности становится формальный признак ее осуществления лицами, зарегистрированными в установленном законом порядке. К сожалению, этот признак не носит сущностного характера, в связи с чем не может быть признан достаточным. Можно было бы предположить, что, предоставляя некоммерческим организациям возможность осуществления лишь приносящей доход, но не предпринимательской деятельности, законодатель исходил именно из различия предпринимательской и общегражданской деятельности. В связи с чем у приносящей доход деятельности должны отсутствовать все или хотя бы один признак, свойственный предпринимательской деятельности. Однако введенное в ст. 50 ГК требование к некоммерческим организациям, осуществляющим приносящую доход деятельность, иметь имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью, свидетельствует о том, что законодатель рассматривает эту деятельность в качестве самостоятельной и осуществляемой на свой риск, что является признаками предпринимательской деятельности. Необходимость закрепления в уставе возможности осуществления приносящей доход деятельности не позволяет квалифицировать ее в качестве разовой деятельности, не имеющей систематического характера. Что касается возможности извлечения прибыли в процессе рассматриваемой деятельности, заметим, что экономически доход не исключает прибыли, а включает ее в свою структуру. Таким образом, отличительным признаком приносящей доход деятельности, скорее всего, станет опять-таки формальный признак осуществления ее некоммерческими организациями, а перечень видов деятельности, относящихся к рассматриваемой категории, будет формироваться исключительно правоприменительной практикой.
Различие предпринимательской и общегражданской деятельности имеет принципиальное значение для построения гражданско-правового регулирования. Сегодня специальные правила одностороннего отказа от исполнения обязательств (ст. 310), досрочного исполнения обязательств (ст. 315), относительно солидарных обязательств (ст. 322), удержания (ст. 359) поставлены в зависимость от характера деятельности, осуществляемой субъектом: является она предпринимательской или нет. Таким образом, изменение терминологии применительно к некоммерческим организациям фактически исключает их из-под действия рассматриваемых норм.
Новым для российского гражданского законодательства стало проведенное в ст. 65.1 ГК деление юридических лиц на корпоративные и унитарные организации. Такое деление относится ко всем юридическим лицам и охватывает не только формы коммерческих, но и некоммерческих организаций. К числу корпоративных юридических лиц законодателем отнесены: хозяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации (союзы), товарищества собственников недвижимости, казачьи общества, внесенные в реестр казачьих обществ, а также общины коренных малочисленных народов Российской Федерации. Такой подход к рассматриваемому делению получил различную оценку в правовой литературе. Так, В. Н. Сидоров стремление законодателя разделить коммерческие и некоммерческие организации на две большие группы – корпорации и унитарные организации – оценивает как недостаточно продуманное и скороспешное, главным образом потому, что оно сделает различие коммерческих и некоммерческих организаций еще более размытым30. Такое сочетание классификационных критериев, между тем, известно законодательству Германии, что позволяет сделать вывод о его допустимости. Д. А. Сумской в качестве аргументов против законодательного закрепления рассматриваемой классификации указывает, во-первых, на то, что подобная классификация никогда не была известна российскому законодательству, а во-вторых, на отсутствие в юридической литературе единства мнений относительно критериев такого деления31. Вместе с тем деление юридических лиц на корпорации и учреждения с некоторыми отступлениями в используемой терминологии известно большинству развитых правопорядков, оно законодательно закреплено в Германии, Франции, Швейцарии и др. Известно оно было и дореволюционному законодателю, что не позволяет говорить о чужеродности данного деления для российской правовой системы. Следует согласиться, на наш взгляд, с Ю. О. Вербицкой относительно того, что наука сильна обобщениями, различными классификациями, системами, в связи с чем гармоничное сочетание критериев лишь обогатит нормативное построение системы юридических лиц32.
Претерпела изменения и классификация юридических лиц в зависимости от прав участников (учредителей) юридического лица на его имущество. В соответствии с этим критерием в ст. 48 ГК выделены юридические лица, на имущество которых их учредители имеют вещные права (государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения), и юридические лица, в отношении которых их участники имеют корпоративные права. При этом указывается, что к последним относятся корпоративные организации. К правам участников корпоративных организаций, то есть по смыслу законодательства к корпоративным правам, в ст. 65.2 ГК отнесены: право на участие в управлении делами корпорации; право получать информацию о ее деятельности; право обжаловать решение органов корпорации; требовать возмещения причиненных корпорации убытков; оспаривать от имени корпорации совершенные ею сделки. Представляется, что права, названные в законодательстве в качестве корпоративных, могут возникать и в унитарных юридических лицах. Различие же будет не столько в перечне этих прав и их правовой природе, сколько в порядке осуществления, который в корпорации обусловливается наличием членства.
Что касается деления юридических лиц в зависимости от вида правоспособности и способа создания, которые выделяются в юридической литературе в качестве нормативно закрепленных классификаций33, отметим, что она по-прежнему не является последовательно проведенной в законодательстве. Деление юридических лиц на организации со специальной и общей правоспособностью требует своего доказывания прежде всего ввиду того, что наделение коммерческих организаций общей правоспособностью не является общепризнанной точкой зрения. Кроме того, помимо юридических лиц со специальной и общей правоспособностью, в юридической литературе предлагается выделять юридические лица, обладающие исключительной и дополнительной правоспособностью34. Таким образом, признав закрепление в ст. 49 ГК рассматриваемого классификационного деления, пришлось бы одновременно констатировать его неполноту. Что же касается классификации юридических лиц по способу создания, то, учитывая, что данная классификация прямо в законодательстве не названа и выводится лишь путем обобщения нормативного материала, представляется более правильным отнести ее к числу доктринальных.
Существенным шагом в построении системы юридических лиц стало закрытие перечня некоммерческих организаций. На сегодняшний день правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций характеризуется пробелами, повторами и противоречиями. Количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций не поддается точному подсчету, отдельными авторами называется от 19 до 50 форм таких юридических лиц, каждое из которых подчиняется правовым нормам, рассчитанным исключительно на его функционирование, и обладает специфическим правовым статусом. В литературе неоднократно высказывались предложения по унификации законодательства о некоммерческих организациях, поэтому положения Концепции, предусматривающие закрепление в ГК сравнительно небольшого числа основных «моделей» таких юридических лиц, учитывающих юридические различия их статуса35, были поддержаны абсолютным большинством ученых36. Изменения, внесенные в главу 4 ГК, предусматривают сохранение в качестве форм некоммерческих организаций потребительских кооперативов, общественных организаций, ассоциаций (союзов), товариществ собственников недвижимости, казачьих обществ, общин коренных малочисленных народов, фондов, учреждений, автономных некоммерческих организаций, религиозных организаций, а также вводят новую организационно-правовую форму публично-правовой компании. Несмотря на в целом прогрессивный характер произошедших изменений, они не лишены существенных недостатков.
Тенденцией развития системы юридических лиц является отказ от существующих сегодня организационно-правовых форм, в которых создаются организации, опосредующие интересы публично-правовых образований в гражданском обороте. Эта тенденция достаточно последовательно прослеживалась в Концепции развития гражданского законодательства, предусматривавшей исключение возможности создания новых унитарных предприятий и констатирующей несоответствие их формы и формы учреждений классическим частноправовым представлениям и подходам, в связи с чем в перспективе они должны прекратить свое существование, за исключением небольшого количества казенных предприятий и государственных и муниципальных учреждений37. Подтверждение этому находим и в трудах разработчиков Концепции. Так, Е. А. Суханов, указывая на стремление законодателя устранить субсидиарную ответственность государства по долгам своих учреждений и ограничить возможности унитарных предприятий по распоряжению своим имуществом, приходит к выводу, что в ближайшей перспективе юридические лица – несобственники должны либо полностью лишиться гражданской правосубъектности, либо стать полноценными частными собственниками с самостоятельной имущественной ответственностью. При этом в гражданском обороте сохранится лишь небольшое количество казенных предприятий и учреждений, имущество которых останется в публичной собственности38. Вместе с тем интересы публично-правовых образований в гражданском обороте, удовлетворение которых опосредует функционирование унитарных предприятий и учреждений, не остаются статичными, на определенных этапах развития они могут расширяться либо сужаться. Соответственно, не будет статичным и количество рассматриваемых юридических лиц, сохранение их «небольшого количества» может быть констатировано лишь на краткосрочный период. Кроме того, небольшое число субъектов-несобственников и их исключительная роль в имущественном обороте не решат проблему эффективности их деятельности. Главный недостаток рассматриваемых организаций кроется в их ограниченном праве на имущество, в связи с чем в условиях рыночной экономики они становятся крайне ненадежными контрагентами, а их участие в имущественных отношениях связано с большими трансакционными издержками для государства как собственника их имущества и для потенциальных контрагентов. В связи с этим, а также с учетом тенденций развития системы юридических лиц для науки гражданского права должен стать определяющим вопрос разработки новой формы опосредования имущественных интересов государства, которая наиболее полным образом будет отвечать условиям современного имущественного оборота и сможет заменить казенные предприятия и учреждения.
Несмотря на положения Концепции, изменения, внесенные в главу 4 ГК, сохраняют организационно-правовые формы государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений, закрепляя за ними неизвестные развитым правопорядкам и являющиеся порождением советской системы хозяйствования права оперативного управления и хозяйственного ведения на принадлежащее им имущество. Таким образом, в области участия государства в имущественных отношениях, посредством создания самостоятельных субъектов, Гражданский кодекс сохраняет всю ту же систему юридических лиц, характеризуемую в теории, в качестве переходной39. В цивилистической науке сегодня, как и 20 лет назад, традиционно указывается на временный характер сохранения в имущественном обороте юридических лиц – несобственников. Такая ситуация, не свойственная ни одной стране с рыночной экономикой, как и все иные проблемы российского законодательства, объясняется переходным периодом в его развитии. Вот только если начало этого периода с точностью от 1 до 5 лет возможно определить, то вопрос о том, когда он наконец закончится, остается открытым. Преодоление переходного периода и прекращение постоянного хаотичного изменения законодательства будут возможными только в условиях принятия законодательных решений и разработки концепций развития, рассчитанных на долгосрочный период. К сожалению, приходится согласиться с тем, что современным авторам легче всего пишется о текущих вопросах и о ближайшем будущем, попытки же наметить долгосрочную перспективу встречаются весьма редко и удаются, как правило, лишь частично40. Простая экстраполяция законов и тенденций развития, имеющихся сегодня, на долгосрочную перспективу не может дать существенных результатов уже в связи с тем, что развитие общества отнюдь не линейно. Наука, в том числе и юридическая, должна ставить перед собой не просто вопрос о том, с какими процессами мы имеем дело сегодня, но и о том, что произойдет, может произойти или обязательно произойдет в будущем.
Законодательная практика, которая не учитывает тенденций развития имущественного оборота и его потребностей в перспективе, не может быть признана удовлетворительной. Формы государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений, опосредующих интересы государства в гражданском обороте, не позволяют государству создавать эффективно действующие структуры. Первым свидетельством необходимости разработки оптимальной модели представления интересов государства в гражданском обороте, которая бы отвечала потребностям экономической действительности, стало появление в 1999 г. организационно-правовой формы государственной корпорации, нормы о которой получили практически единогласную негативную оценку со стороны юридического сообщества41. Главными областями критики стали наделение государственной корпорации правом собственности на передаваемое ей государством имущество, отсутствие контроля за ее деятельностью со стороны государственных органов, декларируемый некоммерческий характер деятельности корпорации, принятие для каждой государственной корпорации отдельного федерального закона, регулирующего ее деятельность, и др. Появление подобной организационно-правовой формы не было обусловлено случайными причинами, она стала попыткой создания новой модели управления государственным имуществом, соответствующей потребностям современного оборота42. Логическое завершение критика государственных корпораций получила внесением изменений в главу 4 ГК, не содержащих возможности создания юридических лиц в рассматриваемой организационно-правовой форме. Идея упразднения государственных корпораций получила аргументацию в Концепции развития гражданского законодательства, в которой указывалось, что в действительности государственные корпорации не составляют единого вида юридических лиц, а являются специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому статусу43.
Система юридических лиц, как любая иная социальная система, являет собой пример систем подвижного равновесия. Главным условием их устойчивости является компенсация каждого возникающего изменения ему противоположным, процессы разрушения и созидания в таких системах должны идти параллельно и взаимно уравновешивать друг друга44. Устранение организационно-правовой формы государственной корпорации должно компенсироваться возникновением новой формы, которая будет соответствовать потребностям государственного сектора рыночной экономики и в перспективе сможет заменить собой казенные предприятия и учреждения45.
Проводимая на сегодняшний день законодательная политика не решит проблему создания ad hoc субъектов, хотя именно на это направлены предложения о закрытии перечня некоммерческих организаций. Причиной их введения в законодательство становится не столько несовершенство законотворческой деятельности, сколько отсутствие в ГК и в Законе о некоммерческих организациях организационно-правовых форм, учитывающих особенности публичной правосубъектности юридических лиц, создаваемых государством, и требований к их функционированию, предъявляемых рыночной экономикой. Говоря о создании ad hoc субъектов, мы имеем в виду не только государственные корпорации, нормы о которых с 1999 г. фактически регулировали деятельность одной-единственной государственной корпорации – Агентства по реструктуризации кредитных организаций (сегодня – Агентство по страхованию вкладов) до появления в 2007 г. еще шести юридических лиц данной организационно-правовой формы, о государственной компании, опосредующей деятельность единственного юридического лица, или Государственной академии наук. Той же ситуацией, на наш взгляд, объясняются изменения, внесенные в Закон о некоммерческих организациях46 в связи с созданием автономной некоммерческой организации «Общественное телевидение России», учредителем которой выступает Правительство РФ. Изменения предусматривают исключения из общего порядка регулирования деятельности автономных некоммерческих организаций. В случае создания такой организации Российской Федерацией в акте об ее учреждении или в уставе могут быть предусмотрены иные виды, порядок формирования и сроки полномочий органов автономной некоммерческой организации, а также по-иному, чем это предусмотрено Законом о некоммерческих организациях, распределяться их полномочия. Такие положения не только ставят устав автономной некоммерческой организации или подзаконный акт о ее создании выше закона, что нарушает сложившуюся иерархию нормативных правовых актов, но и не соответствуют интересам участников гражданского оборота. Поскольку юридическое лицо реализует правосубъектность через свои органы, для выяснения объема полномочий последних, правомерности вступления того или иного органа в оборот от имени юридического лица потенциальным контрагентам недостаточно уже обращения к положениям закона.
Некоторые авторы не только не видят проблем в создании ad hoc субъектов, но и прямо допускают их существование в качестве известной привилегии на основании специально принимаемого каждый раз федерального закона47. Такое допущение, на наш взгляд, станет причиной укрепления бессистемного нормотворчества, с которым юридическое сообщество имеет дело сегодня. К тому же расширение числа элементов системы, в том числе создание новых организационно-правовых форм юридических лиц, должно учитывать общий закон устойчивости систем, согласно которому увеличение числа элементов системы может повысить ее устойчивость лишь в тех случаях, когда это не приводит к уменьшению ее структурной устойчивости. Устойчивость любой системы зависит не только от количества ее элементов, но и от способов их сочетания, от характера их структурных свойств48. Существующая сегодня законодательная практика показывает, что создание ad hoc субъектов зачастую представляет собой непродуманное и несогласованное с существующим нормативным массивом законодательное решение, что ведет к разрушению системы юридических лиц.
Процесс создания ad hoc субъектов должен стать для правовой науки не столько предметом критики, сколько свидетельством необходимости создания оптимальной в условиях рыночной экономики формы опосредования имущественных интересов публично-правовых образований. На наш взгляд, законодательная практика, при которой, с одной стороны, устанавливается закрытый перечень организационно-правовых форм юридических лиц, а с другой – не предусматривается никакой универсальной формы выражения имущественных интересов государства, не может быть признана последовательной и перспективной, поскольку развитие гражданского оборота уже в ближайшее время потребует внесения изменений в закрытый перечень и нет никаких гарантий, что такие изменения не станут систематическими. Учитывая, что любой исчерпывающий перечень, закрепленный в законодательстве, в принципе, может быть назван закрытым лишь условно, представляется, что установить исключительный перечень организационно-правовых форм может только законодательное решение, рассчитанное на долгосрочный период, а не правовая норма императивного характера.
В связи с изложенными перспективами развития системы юридических лиц принципиальное значение для гражданского законодательства приобретает концепция публичного юридического лица. Впервые необходимость введения данной категории в российское законодательство была констатирована в Плане-графике по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 6793п-13 (далее – План-график), в п. 1 которого была обозначена необходимость подготовки законопроекта о юридических лицах публичного права с целью преобразования в них государственных корпораций «Агентство по страхованию вкладов» и «Банк развития и внешнеэкономической деятельности». Категория публичного юридического лица известна законодательству большинства современных правопорядков. Этот термин закреплен не только в гражданских и торговых кодексах, но и в конституциях таких стран, как Испания, Португалия, Италия, Нидерланды, ФРГ, Швейцария, Греция, Польша, Бразилия, Колумбия, Мексика. Вместе с тем даже те страны, законодательство которых не знает рассматриваемой категории, включают в свою правовую систему законодательные формы, соответствующие ей по правовому смыслу. Это относится, например, к Европейскому союзу, где в лице Европейского центрального банка закрепляется форма, отвечающая понятию публичного юридического лица. Безусловно, необходимо иметь в виду терминологические различия, свойственные зарубежным правопорядкам, однако сущность концепции публичного юридического лица во всяком из них остается неизменной: она призвана объяснить и опосредовать функционирование юридического лица, преследующего в своей деятельности, главным образом, публичные интересы. Подобные субъекты являются составной частью любой современной системы юридических лиц. Это обусловлено прежде всего тем, что ее развитие в любой стране хоть и обусловлено историческими особенностями, но подчиняется единым законам, главным из которых является обусловленность системы юридических лиц экономическими потребностями общества. Появление теории публичных юридических лиц и принятие ее законодательством большинства стран определено, на наш взгляд, экономическими причинами. Развитие экономики показало, что принципы «чистого» капитализма, основой которого были положены механизмы рыночного саморегулирования, в принципе не могут быть абсолютными. Великая депрессия 30-х гг. XX в. и кейнсианская революция в экономической теории сделали вмешательство государства в экономические отношения основным фактором дальнейшего развития общества, научно-техническая революция и глобализация экономики продолжили намеченную тенденцию, которая со всей очевидностью подтвердилась в период глобального финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг. На сегодняшний день государство выступает не только регулятором экономических процессов, но и является участником имущественных отношений, что делает теорию публичного юридического лица актуальной в условиях любой правовой системы.
Вместе с тем теория публичного юридического лица находит специфическое выражение в различных правовых системах, что также можно связать со спецификой экономического и исторического развития и теми проблемами в правовом оформлении вмешательства государства в имущественные отношения, которые решаются посредством конструкции публичного юридического лица в каждой стране.
Так, в ФРГ категория публичного юридического лица опосредует три организационно-правовые формы: корпорации публичного права, учреждения публичного права и фонды публичного права. Корпорации публичного права представляют собой органы, выполняющие публичные функции, через которые государство осуществляет опосредованное управление. Их главное отличие от других форм – в наличии обязательного членства. Различают территориальные, объединенные, персональные и реальные корпорации публичного права, каждая из которых опосредует выполнение определенных публичных функций и имеет собственную сферу применения49. Учреждения публичного права пользуются в ФРГ большой популярностью и представляют собой «организационное единство имущественных и кадровых средств в руках носителя публичной власти, причем эти средства служат определенной управленческой цели»50. Фонд публичного права подлежит государственной регистрации в соответствии с нормами публичного права и осуществляет функции поддержки образования, культуры, здравоохранения и др.
Теория публичного юридического лица опосредует создание государственных корпораций в США и Англии. При этом необходимо учитывать, что в США под публичной корпорацией понимается не только юридическое лицо с государственным участием, которое, как правило, не приобретает какую-либо специфическую правовую форму, но и муниципалитеты, организующие выполнение публичных функций посредствам самоуправления51. Существуют в США и так называемые «независимые агентства правительства США», создаваемые отдельными нормативными актами, определяющими цели и области их функционирования. В качестве примера данной формы можно привести Почту США. Отличительной чертой данного вида субъектов является самоокупаемость их деятельности, что позволяет им функционировать в качестве финансово независимых организаций.
В Англии форма государственной корпорации впервые была введена в 1930 г., она опосредовала деятельность полуавтономных организаций, которые обладали собственным финансовым механизмом, но не получали прибыли от осуществляемой ими деятельности. Руководство деятельностью данных юридических лиц осуществлялось правлениями, формируемыми правительством. Первыми юридическими лицами, созданными в рассматриваемой форме, стали BBC и Центральный совет по электричеству52. В Англии государственная корпорация заменяет известную континентальным правопорядкам форму акционерного общества со 100 %-ным государственным участием. Впоследствии данная форма опосредованного участия государства в имущественных отношениях была заимствована другими странами, в частности Канадой, Австралией, Новой Зеландией.
Отметим, что создание публичных юридических лиц в большинстве стран обусловливается не идеологическими пристрастиями политической элиты, а законами экономического развития. Так, например, в Канаде большинство государственных корпораций (корпораций Короны) было установлено правительствами, выражающими приверженность принципам рыночной экономики, основанной на господстве частного субъекта хозяйствования53. Невнимательное отношение российского законодателя к формам выражения имущественных интересов государства в гражданском обороте можно объяснить спецификой экономического развития страны, ее историей. Отказ от социалистического пути развития и укрепление в начале 90-х идеи либерализации экономических отношений, которая, надо сказать, основывалась на весьма упрощенном понимании либерально-монетаристских концепций, не лучшим образом отразились на формировании правовой системы нового государства, законодательные конструкты которой были направлены на приватизацию и разгосударствление экономики.
Вместе с тем историческое развитие системы юридических лиц показывает, что в нашей стране имеются все предпосылки не только для развития теории публичных юридических лиц, но и для формирования на ее основе собственных правовых конструкций.
Впервые концепция публичного юридического лица получила выражение в ст. 13 Проекта Гражданского уложения Российской империи, где проводилось дихотомическое деление всех юридических лиц. К первой группе разработчиками Гражданского уложения были отнесены казна и другие государственные и общественные установления, имеющие свое отдельное имущество; вторую составляли частные товарищества, общества и установления54. Несмотря на отсутствие как такового термина «юридическое лицо публичного права», очевидно, что закрепляемая в Проекте Гражданского уложения классификация юридических лиц – не что иное, как деление их на частные и публичные юридические лица. Такой подход подтверждается и теоретическими разработками дореволюционных ученых-правоведов. Так, профессор Г. Ф. Шершеневич, труды и замечания которого использовались Редакционной комиссией при подготовке Проекта Гражданского уложения55, проводил в своих работах деление юридических лиц на частные и публичные, отмечая при этом первоочередность такого деления56. К числу публичных юридических лиц в работах Г. Ф. Шершеневича отнесены те юридические лица, которые возникают помимо воли частных лиц: создаются исторически или в законодательном порядке. Это прежде всего казна, то есть само государство с его хозяйственной стороны; ведомства и учреждения, обладающие обособленным имуществом, а также органы местного самоуправления57. Выделение юридических лиц, имеющих публичное значение, можно также обнаружить в работах профессора Н. С. Суворова, который к ним относил городские, земские и сословные корпорации, которые занимают определенное место в государственном аппарате и «имеют столь же постоянное существование, как постоянна вверенная им функция государственного управления»58. Существование других общественных союзов, отличных от имеющих публичное значение, напротив, всегда ограничено определенным промежутком времени, а также целью, на достижение которой они направлены59. Профессор К. Д. Кавелин, проводя классификацию юридических лиц, отмечал, что главным является деление юридических лиц на имеющие публичный характер и значение государственных, общественных учреждений и не имеющие такого значения, то есть на частные юридические лица. При этом ученый проводил дополнительное деление рассматриваемых юридических лиц, выделяя в рамках каждой классификационной группы юридические лица, имеющие личный характер, то есть имеющие в своем основании союз людей, и юридические лица, обладающие реальным характером, когда значение юридического лица присвоено самому учреждению или имуществу60.
Справедливости ради стоит заметить, что в дореволюционной юридической литературе были и противники деления юридических лиц на публичные и частные. Так, например, А. А. Евецкий отмечал, что деятельность многих юридических лиц, относимых наукой к числу частных, может иметь публичный характер61. К. Н. Анненков, соглашаясь в целом с аргументацией А. А. Евецкого, замечал, однако, что это деление ни в коей мере не может быть проигнорировано, поскольку оно «имеет твердое основание в законе, вследствие того, что первые из них (публичные юридические лица. – В. Р.) возникают и существуют в силу самого закона, которым регулируется и их имущественная правоспособность, между тем как вторые (частные юридические лица. – В. Р.) возникают по воле лиц частных в силу их договора, или устава…»62. Кроме того, основания рассматриваемого деления автор находил в закрепленном в ст. 406–415 тома X Свода законов Российской империи делении имущества на государственное и частное, что, по его мнению, «указывает на мысль закона о различении соответственно такому разделению имуществ и их обладателей, как субъектов прав публичных и частных»63.
Анализ дореволюционных исследований в области системы юридических лиц позволяет сделать вывод о довольно широком распространении в научной среде концепции публичного юридического лица, которая опосредовала классификационное деление юридических лиц на частные и публичные. При этом необходимо особо отметить единодушие дореволюционных ученых относительно перечня тех субъектов, которых следует относить к категории публичного юридического лица. К ним, как правило, причислялись казна, то есть само государство, ведомства и учреждения, обладающие обособленным имуществом, не принадлежащим казне, в том числе благотворительные заведения, а также сословные и местные общества с публичным характером64. Представляется, что именно единство взглядов в научной среде позволило законодателю провести рассматриваемую классификацию в Проекте Гражданского уложения, который в числе юридических лиц особо выделил казну и государственные, общественные установления, обладающие отдельным имуществом, тем самым фактически повторив положения научных разработок того времени относительно деления юридических лиц на частные и публичные.
Советский этап развития гражданского законодательства и правовой науки в нашей стране характеризовался прежде всего отказом от всех правовых достижений капиталистического общества, ломкой сложившейся к 1917 г. правовой системы и созданием специфических правовых конструктов, призванных содействовать коммунистическому становлению нового государства. Жесткая марксистско-ленинская идеология, массовая национализация, преобладающее значение государственного сектора экономики и установление государственной собственности на средства производства на долгие годы предопределили не только развитие законодательства, но и вектор научных исследований, в том числе в области юриспруденции. Тем не менее будет неверным сказать, что категория публичного юридического лица была абсолютно забыта советской юридической наукой. Эта категория анализировалась советскими учеными в рамках изучения законодательства и правовой доктрины капиталистически развитых стран и в целом получила негативную оценку в юридической литературе. Ученые единогласно констатировали бесполезность и неприемлемость данной категории для советского законодательства. Так, А. В. Венедиктов, обращавшийся к этому вопросу, не в одной своей работе отмечал опасность категории юридического лица публичного права (в работах А. В. Венедиктова – юридическое лицо административного права) прежде всего ввиду возможного смешения его с категорией юридического лица гражданского права, что внесет излишнюю путаницу в вопрос о юридическом лице. Уже ввиду того, что публичные юридические лица как участники гражданского оборота являются носителями гражданской правосубъектности, то есть юридическими лицами именно гражданского права65. Профессор С. Н. Братусь, развивая позицию А. В. Венедиктова относительно бесполезности деления юридических лиц на частные и публичные с точки зрения гражданско-правовых последствий, отмечал, что «понятие юридического лица имеет теоретическую и практическую ценность только как гражданско-правовое понятие… Публичные лица в имущественном обороте приравнены к прочим юридическим лицам, то есть являются субъектами гражданского права»66. М. И. Кулагин, анализируя систему юридических лиц в буржуазных государствах и соглашаясь с общим выводом А. В. Венедиктова, указывал на несовершенство самого деления юридических лиц на частные и публичные, поскольку между двумя этими группами существует множество субъектов, носящих промежуточный характер. Таким образом, по мнению автора, более корректным было бы выделение в системе юридических лиц буржуазного права не двух, а трех классификационных категорий – государственные, смешанные и частные юридические лица67.
Основой отрицания ценности категории публичного юридического лица в советской правовой литературе стал сугубо цивилистический подход к понятию юридического лица, которое рассматривалось советскими учеными-правоведами как способ правового оформления участия в имущественных отношениях коллективных субъектов. Эта позиция не утратила своего значения и в современной юридической литературе и по-прежнему выступает главным аргументом противников деления юридических лиц на частные и публичные. Вместе с тем в советской литературе не исключена была и иная точка зрения на институт юридического лица, выраженная, в частности, Р. О. Халфиной, которая писала, что «юридическое лицо в условиях зрелого социализма является той формой, в которой общественное образование как таковое участвует во всех областях отношений. Признание данной организации юридическим лицом означает, что она достигла той степени единства и завершенности, которая обеспечивает возможность выступления в качестве субъекта различного рода отношений»68.
Солидарность советских ученых в отрицании концепции публичного юридического лица во многом может быть объяснена тем, что эта теория в том виде, в котором она была разработана в российской дореволюционной и зарубежной юридической литературе, предполагает выделение наряду с публичными юридическими лицами и частных, что прямо противоречит марксистско-ленинской идеологии, предопределявшей результаты научных исследований того периода. Так, высказанное В. И. Лениным в начале 20-х гг. XX в. при разработке ГК знаменитое положение о том, что «…мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»69, стало основанием для отрицания возможности деления советского права на частное и публичное. На идеологическую неприемлемость термина «юридическое лицо публичного права» указывает и А. В. Венедиктов, заменяя его в своей работе понятием юридического лица административного права70