Вопросы эффективного и квалифицированного размещения «строительных» заказов для государственных и муниципальных нужд были актуальны всегда. «Строительные закупки» это одна из немногих областей, которая касается самого широкого круга государственных заказчиков – практически у любого бюджетного учреждения имеются здания или сооружения, которые необходимо регулярно обслуживать и ремонтировать.
Первое на чем хотелось бы акцентировать внимание, это то, что помимо специальных знаний в проектировании и технологии строительства одной из основных проблем размещения заказа на строительство, проектирование и ремонт для государственных и муниципальных нужд является обширная нормативная база и неоднозначность положений отдельных правовых актов. Документов, тем или иным образом регулирующих строительную сферу достаточно много. К тому же все эти документы имеют разную юридическую силу, что важно с точки зрения их практического применения. Для удобства рассмотрения необходимо расположить все документы в порядке их иерархии. Следует обратить внимание, что нижестоящие по иерархии документы не могут противоречить тем, которые обладают более высокой юридической силой. В случае возникновения коллизий[1] между нормативными актами, судами и контрольными органами за основу принятия решений берутся положения более высокого по юридическому статусу документа.
С точки зрения иерархии нормативных актов правовую базу «строительных» закупок для государственных и муниципальных нужд можно представить следующим образом:
– Федеральные законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», технические регламенты, иные законодательные акты федерального уровня);
– указы и распоряжения Президента Российской Федерации (в первую очередь это ряд документов, касающихся размещения заказов у единственного поставщика в соответствии со статьей 93 Закона № 44-ФЗ);
– постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (в отношении общих правил и процедур размещения государственных заказов, а также «чисто» строительные);
– нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минрегионразвития России, Минстрой России и др.);
– акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– акты органов местного самоуправления;
– локальные акты государственных и муниципальных заказчиков.
Кроме того, ряд вопросов может быть регламентирован документами, не имеющими статуса нормативного правового акта. К таким документам относятся акты ФГУ «Главгосэкспертиза России», ФГУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве», а также письма, разъяснения, методические рекомендации Минрегиона России, Минэкономразвития России, ФАС России и других федеральных органов исполнительной власти. При этом следует помнить, что документы, не имеющие статуса нормативного акта, всегда носят исключительно рекомендательный характер.
Сложность применения этой обширной нормативной базы заключается в том, что большая часть законодательства, относящегося к вопросам регулирования строительной сферы, принималась достаточно давно и не учитывает новые реалии исполнения расходной части бюджетов в современных условиях.
Основными нормативными документами, регулирующими строительную сферу на территории Российской Федерации, являются Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», а также ряд иных законодательных и подзаконных актов федерального и регионального уровня, относящихся к отдельным отраслям и вопросам строительства[2].
После вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», действуют три основных вида нормативных документов в строительстве:
1) технические регламенты;
2) стандарты;
3) своды правил.
При этом обязательны к применению только технические регламенты. Остальные две категории добровольны к применению. Следует отметить, что в отношении строительства, действие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» не распространяется на область экономического нормирования, в том числе на ценообразование и сметное нормирование в строительстве[3].
Как уже упоминалось ранее, регулирование строительной сферы в основном базируется на положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации. В развитие этого документа было принято значительное количество подзаконных актов, которые имеют прямое отношение к специфике размещения «строительных» заказов для государственных и муниципальных нужд. Чаще всего государственные и муниципальные заказчики сталкиваются с отдельными статьями Градостроительного кодекса Российской Федерации, подзаконную базу к которым имеет смысл представить в виде следующего перечня:
Статья 8.3 Ценообразование и сметное нормирование в области градостроительной деятельности
Федеральный реестр сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, размещенный на официальном сайте Минстроя России (https://www.minstroyrf.ru).
«Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденная постановлением Госстроя России от 05 марта 2004 г. № 15/1» (МДС 81-35.2004).
Статья 44 Градостроительные планы земельного участка
Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 11 мая 2011 г. № 207 «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка».
Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 11 августа 2006 г. № 93 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка».
Статья 47 Инженерные
Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства».
Статья 48 Проектирование
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию».
Постановление Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. № 83 «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения».
Статья 49 Экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий
Постановление Правительства Российской Федерации от 05 марта 2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.
Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2012 г. № 272 «Об утверждении положения об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий».
Статья 49.1 Аттестация физических лиц на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий
Письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 36190-ДС/П «О лицах имеющих право готовить заключения государственной экспертизы проектной документации и государственной экспертизы результатов инженерных изысканий».
Статья 50 Аккредитация юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. № 327 «О порядке ведения государственного реестра юридических лиц, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий».
Статья 51 и 55 Разрешение на строительство и ввод объекта в эксплуатацию
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2005 г. № 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию».
Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 19 октября 2006 г. № 120 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на строительство».
Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 19 октября 2006 г. № 121 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию».
Статья 54 Государственный строительный надзор
Постановление Правительства Российской Федерации от 01 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации».
Приказ Ростехнадзора от 31 января 2013 г. № 38 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в подпункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти».
Столь обширная нормативная база, как токовая, не является единственной сложностью размещения государственных и муниципальных заказов. С точки зрения практики гораздо важнее уметь грамотно ею пользоваться, знать последствия того или иного своего действия (бездействия), а также практику рассмотрения вопросов контрольными органами и судами. Рассмотрению этих и других вопросов посвящено данное издание.