Согласно словарю Ожегова принцип – это основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки.
Основные принципы государственной и муниципальной службы закреплены в законе. Так, принципы государственной службы регулируются ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Муниципальная служба основана на принципах, предусмотренных ст. 5 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
ФЗ «Об основах…» устанавливает следующие принципы организации государственной службы:
1) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализм и компетентность государственных служащих;
9) гласность в осуществлении государственной службы;
10) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийность государственной службы: отделение религиозных объединений от государства;
12) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
Муниципальная служба основана на принципах:
1) верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;
8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
9) внепартийности муниципальной службы.
Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Общими принципами для обеих этих форм службы являются:
1) принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными и муниципальными службами должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) принцип равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
3) принцип профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих;
4) принцип внепартийности государственной и муниципальной службы;
5) принцип ответственности государственных и муниципальных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
6) принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной и муниципальной службе.
Пункт 2 ст. 4 Конституции РФ закрепляет правило, согласно которому сама Конституция и иные федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Статья 15 Основного закона России говорит о том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Таким образом, принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов является конституционным, Федеральные законы «Об основах государственной службы в РФ» и «Об основах муниципальной службы в РФ» лишь дополнительно подтверждают его.
Рассматриваемый принцип имеет большое значение, особенно в условиях постоянной конкуренции норм, различных по своей юридической силе. Кроме того, этот принцип обеспечивает единство правовой системы Российской Федерации, в том числе и в отношении государственной и муниципальной службы. Как уже было сказано ранее, субъекты Федерации вправе принимать свои законы и иные нормативно-правовые акты. И, если бы не существовало принципа верховенства Конституции и федеральных законов, нормотворческие органы субъекта РФ были бы вправе принимать любые правовые акты, нормы которых могли бы существенно расходиться с федеральным законодательством, что недопустимо в целостном государстве. Поэтому ст. 76 Конституции закрепляет, что законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, а федеральные, в свою очередь – федеральным конституционным.
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. При противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует нормативный правовой акт субъекта РФ только в том случае, если данный нормативно-правовой акт субъекта РФ издан по вопросам, не входящим ни в компетенцию РФ, ни в предмет совместного ведения РФ и ее субъектов.
В рамках данного вопроса необходимо отметить, что Основной закон Российского государства в ст. 15 закрепил принцип, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Данный принцип основан на положениях ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Суть его в том, что прием граждан на государственную службу должен быть осуществлен безо всякой дискриминации по половому, национальному, социальному, имущественному признакам и т. д. Но следует отметить, что законодательством могут устанавливаться определенные требования к поступающим на государственную службу (например, наличие российского гражданства, возраст и др.).
Такие требования ограничением принципа равного доступа не являются. Кроме того, применительно к данному принципу следует говорить не о фактическом равенстве, а о равенстве возможностей. Это означает, что, например, лицо, обладающее необходимым образовательным цензом, имеет больше шансов стать государственным служащим, чем не обладающее таковым. Однако гражданин РФ, прошедший необходимую профессиональную подготовку, может рассчитывать на получение должности в государственном или муниципальном органе без какой-либо дискриминации по половому, расовому, религиозному, политическому признакам. Из этого положения вытекает следующий принцип.
Профессионализм можно определить как постоянное выполнение определенных обязанностей, соответствующих знаниям и практическим навыкам, полученным по профессии. Объем таких знаний и практических навыков определяется таким понятием, как компетентность.
Часто именно недостаточность профессионализма и компетентности является причиной многих необоснованных и незаконных решений, принимаемых государственными и муниципальными служащими. А как следствие этого растет экономическая и политическая нестабильность, преодолеть которую способны только по-настоящему образованные профессионалы. Поэтому законодатель придал принципу профессионализма и компетентности юридическую силу.
Степень профессионализма и компетентности определяется уровнем образования, стажем работы по специальности, карьерными достижениями и т. д. Именно по этим критериям и должны отбираться наиболее достойные кандидаты на государственные и муниципальные должности.
Правовое положение государственного и муниципального служащего определяется совокупностью его прав, обязанностей и ответственности. Таким образом, ответственность невозможно не учитывать при определении статуса государственных и муниципальных служащих.
Так как деятельность лиц, занимающих государственные (муниципальные) должности в основном влечет возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей для третьих лиц, т. е. неблагоприятные последствия их неправомерных деяний могут быть весьма ощутимы, то и ответственность они должны нести повышенную.
Персональная ответственность государственного или муниципального служащего максимально может быть обеспечена применением единоначалия, когда одно лицо принимает решения и оно же за них отвечает.
Согласно п. «г», «т» ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти, а также федеральная государственная служба находятся в ведении РФ. С другой стороны, для решения вопросов, входящих в предмет ведения субъектов РФ и муниципальных образований, создается система государственной службы субъекта РФ и муниципальная служба, контроль за которой входит в предмет ведения субъекта либо муниципального образования. Таким образом, государственная и муниципальная служба регулируется не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Федерации, а также муниципальных образований.
Нормативно-правовые акты разных уровней, регулирующие порядок осуществления государственной службы, не должны противоречить друг другу. Именно об этом и говорит данный принцип. Основные требования, предъявляемые к государственной и муниципальной службе, должны быть закреплены в федеральном законодательстве (начиная от Конституции и заканчивая приказами и распоряжениями министерств и ведомств). Региональные особенности учитываются в региональном законодательстве о государственной и муниципальной службе, местные – в законодательстве муниципальных образований. При этом такие нормы должны быть основаны на федеральном законодательстве.
Так, например, должна применяться система государственных и муниципальных должностей, установленная в федеральном законодательстве. Едиными для всех субъектов Федерации являются порядок прохождения государственной и муниципальной службы, требования к служащим, их правомочия и т. д.
Итак, в отношении всех государственных служащих как государственной службы Российской Федерации, так и государственной службы ее субъектов действуют единые:
1) общие стандарты;
2) система правомочий (совокупности прав, обязанностей, гарантий, ограничений и ответственности);
3) методика подготовки кадров и контроля за их профессионализмом и компетентностью и др.
Некоторые принципы характерны только для государственной службы и в ФЗ «Об основах организации муниципальной службы» не упоминаются. Среди таких основных положений можно назвать:
1) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
2) обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6) гласность в осуществлении государственной службы;
7) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения (в отличие от общего принципа ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей);
8) отделение религиозных объединений от государства (в отличие от общего принципа внепартийности);
9) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах;
10) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
11) обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Конституция Российской Федерации закрепляет федеративное устройство нашего государства. Это означает, что в составе РФ находятся ее субъекты: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 2 города федерального значения и 1 автономная область.
При этом, естественно, существуют вопросы, которые может решать каждый субъект самостоятельно, существуют и вопросы исключительно федерального значения. Полномочия Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются на основании ст. 71, 72, 73 Конституции РФ.
Таким образом, в ведении Российской Федерации находятся:
1) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
2) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
3) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
4) гражданство в Российской Федерации;
5) регулирование и защита прав национальных меньшинств;
6) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;
7) формирование федеральных органов государственной власти;
8) федеральная государственная собственность и управление ею;
9) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
10) установление правовых основ единого рынка;
11) финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
12) федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
13) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;
14) федеральные фонды регионального развития;
15) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
16) федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;
17) деятельность в космосе;
18) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
19) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
20) оборона и безопасность; оборонное производство;
21) определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества;
22) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
23) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
24) судоустройство;
25) прокуратура;
26) уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство;
27) амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; 28) правовое регулирование интеллектуальной собственности;
29) федеральное коллизионное право;
30) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография;
31) наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
32) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
33) федеральная государственная служба.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
1) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
2) защита прав и свобод человека и гражданина;
3) защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
4) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
5) разграничение государственной собственности;
6) природопользование;
7) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
8) особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
9) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
10) координация вопросов здравоохранения;
11) защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
12) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
13) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
14) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
15) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
16) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
17) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
18) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В области осуществления управления государственными служащими данный принцип отражается следующим образом: государственные служащие федеральной государственной службы осуществляют полномочия в пределах компетенции Российской Федерации, а также в случае совместного ведения РФ и ее субъектов. Государственные служащие субъекта Федерации осуществляют полномочия в рамках компетенции субъекта по предмету его самостоятельного ведения, а также по предмету его совместного ведения с РФ.
Именно по этому данный принцип не применим к муниципальной службе: местное самоуправление – достаточно самостоятельный институт российского права, органы местного самоуправления не входят в систему государственной службы, муниципальная служба находится исключительно в компетенции муниципального образования, следовательно, о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами здесь не может быть и речи.
Принцип разделения властей – конституционный принцип, который закреплен в ст. 10 Конституции РФ. Основным идеологом теории разделения властей выступил Дж. Локк в XVII в. В соответствии с его взглядами все три ветви власти должны быть строго отделены друг от друга: законодательную власть осуществляет представительный орган – парламент, исполнительную – монарх и кабинет министров, судебную – суды.
Целью такого разделения властей становится предотвращение узурпации власти одним человеком (или органом) и, как следствия, деспотии и тирании.
Дж. Локк устанавливал четкую иерархическую структуру властей. Так, первое место он отводил власти законодательной. Так как именно парламент принимает законы, то он же, по мнению философа, должен контролировать работу органов исполнительной власти по их исполнению. При этом законодательному органу, как никакому другому, абсолютная власть не принадлежит.
Идея Дж. Локка была подхвачена и развита Ш. Монтескье и теперь характерна и для российской действительности. Законодательная власть в РФ принадлежит двухпалатному Федеральному собранию, исполнительная – правительству, судебная – структуре судебных органов. Особняком стоит Президент РФ, функции которого по общей координации работы не охватываются задачами только одной ветви власти, и прокуратура, осуществляющая контроль и надзор за законностью.
В процессе осуществления государственными служащими своей деятельности важное значение для эффективной работы системы государственной службы приобретают субординация и исполнение приказов вышестоящих должностных лиц. Однако такое положение вещей вовсе не означает, что государственный служащий должен безоговорочно исполнять все приказы вышестоящих лиц, в том числе незаконные. Нет, в самой норме – принципе – приказы, обязательные для исполнения, ограничены нормами, принятыми вышестоящими органами в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ. В случае, если государственный служащий сомневается в правомерности полученного им для исполнения распоряжения, он обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает свое указание, то только в этом случае государственный служащий обязан его исполнить. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения при этом несет подтвердивший это распоряжение руководитель. Однако исключением из этого правила служат случаи, когда его исполнение распоряжения начальника является административно либо уголовно наказуемым деянием, в такой ситуации выполнять распоряжение нельзя.
Государственная служба осуществляется по принципу гласности. Это положение означает, что любой гражданин имеет право на получение информации о прохождении государственной службы, о правах и обязанностях служащих, ответственности, которую они несут за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей. Нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы, не являются секретными и также доступны для ознакомления.
В отношении муниципальной службы данный принцип в ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» закреплен не был. Возможно, это ошибка законодателя: особых причин для игнорирования принципа, характерного для государственной службы, и незакрепления его в качестве принципа службы муниципальной, на наш взгляд, нет, тем более что законодательные органы субъектов Федерации, например г. Москвы, принцип гласности признают в качестве принципа муниципальной службы.
И государственные, и муниципальные служащие в рамках служебной деятельности несут ответственность за свои действия и бездействия. За невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей они могут быть подвергнуты дисциплинарному, административному, а в некоторых случаях и уголовному наказанию.