Под управлением понимается сознательное целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления с помощью комплекса приемов и методов, осуществляемое для достижения намеченных целей. Рассмотрим общий порядок управления финансами.
В процессах управления финансами под объектами управления понимаются виды финансовых отношений, связанные с формированием денежных доходов, накоплением и их использованием. Субъектами управления выступают организационные структуры, осуществляющие управление: в государственных финансах – государственные и муниципальные органы; в финансах хозяйствующих субъектов – специальные службы, финансовый аппарат; в финансах домохозяйств – сами домохозяйства.
Конкретизируя сущность управления финансами, мы должны указать, что в него включается ряд основных направлений управленческой деятельности: выработка программы действий, организационная функция, распорядительная функция, координация действий исполнителей, контроль исполнения принятых решений.
Процесс управления финансами можно рассматривать как следующий ряд последовательных процедур:
1) выработка правил финансовой деятельности и их совершенствование;
2) финансовая деятельность, включающая финансовое прогнозирование, составление и исполнение финансовых планов;
3) контроль соблюдения действующих норм в финансовой сфере.
При управлении финансами необходимо использовать особые методы воздействия на финансовые отношения. Под методами управления понимаются способы и средства достижения поставленных целей.
Методы государственного (муниципального) управления финансами обладают рядом специфических особенностей:
1) они используются субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;
2) с их помощью реализуется управляющая воля государства;
3) через них осуществляются прямые и обратные связи между субъектом управления и объектом управления в сфере финансов;
4) выбор конкретных методов управляющего воздействия на финансовые отношения находится в прямой зависимости от особенностей объекта управления (например, ведомственной принадлежности);
5) они имеют обязательный характер, что обеспечивается средствами их правового регулирования.
Методы финансового управления делятся на две группы: косвенные и прямые. Экономические (косвенные) методы состоят в создании государством условий, которые либо стимулируют определенный тип поведения управляемых объектов (например, предоставление налоговых льгот и скидок), либо создают предпосылки ограничительного характера в форме усложнения процедур, повышения тарифов и другого. Существуют различные схемы предоставления налоговых льгот и скидок. Предусматриваются специальные налоговые скидки, например на капиталовложения в сферу НИОКР, что должно стимулировать инновационную активность предприятий.
Конкретные формы применения косвенных методов государственного управления финансами могут быть следующими: формирование и поддержание конкурентной среды на внутреннем рынке и ограничение монополизации рынка; защита контрактных отношений между субъектами рынка, обеспечивающая стабильное функционирование расчетно-платежных отношений в финансовой сфере; содействие развитию страхового дела и страхования предпринимательских рисков; содействие развитию рынка капитала и др.
Прямыми методами финансового управления являются методы прямого административного воздействия на финансовую деятельность хозяйствующих субъектов. Главная особенность прямых методов состоит в одностороннем государственно-властном воздействии субъекта управления на объекты управления. Характерной особенностью прямых методов управления является контроль за установленными требованиями, правилами финансово-хозяйственной деятельности. Среди многообразных методов прямого регулирования отношений в финансово-хозяйственной сфере наиболее значимыми являются: лицензирование предпринимательской деятельности, установление квот на производство некоторых товаров, определение предельных цен по ограниченной номенклатуре товаров и услуг; применение финансовых санкций в отношении нарушителей финансовой дисциплины и др.
В современных условиях ускоряющихся темпов развития экономики, политических противостояний и жесткой рыночной конкуренции, в которые вовлечены как субъекты предпринимательской деятельности, так и целые государства, регионы мира, оказываются недостаточно эффективными традиционные методы и инструменты управления во всех сферах и на всех уровнях общественной жизни и в области управления финансами в том числе. Это вызвало к жизни новые теории и концепции управления. Возникают новые технологии и новые механизмы управления.
Особую значимость приобретает финансовый контроль в сфере государственного управления, который в условиях нарастания рисков (политических, экономических, финансовых, экологических), распространения терроризма и иных угроз должен обретать принципиально новые формы и качества. Для этого важно осуществлять расширение самоконтроля при сокращении внешнего контроля, обеспечивать приоритет профилактической направленности при ограничении «карающей» ориентации, усиливать партнерские начала и информационно-аналитическую направленность во взаимоотношениях между объектом и субъектом контрольной деятельности.
На практике это означает необходимость формирования новой концепции государственного контроля. Более того, в рамках методологических и организационных основ традиционного контроля формирование новой модели контроля было бы трудноразрешимой задачей. Более эффективным мог бы стать такой путь реорганизации контроля, который в бизнес-процессах именуется инжинирингом, т. е. радикальное изменение самих основ конкретного объекта или процесса. Форма традиционного контроля при этом, безусловно, должна быть сохранена, но лишь как один из структурных элементов новой системы контроля.
Во всем сказанном нет по существу ничего нового, ибо такой инструмент управления, именуемый контроллингом, уже успешно и широко применяется в масштабах управления фирмами на Западе и начинает осваиваться в России.
Контроллинг на предприятиях представляет собой комплексную и гибкую систему, которая обеспечивает методическое и информационно-аналитическое сопровождение управленческой деятельности. Цель контроллинга состоит в том, чтобы продуцировать, интегрировать и анализировать большие потоки самой разнородной информации и на этой основе проектировать возможные варианты решения хозяйственных, финансовых и коммуникационных проблем. Правильно организованная система контроллинга позволяет кардинально повысить качество принимаемых управленческих решений и обеспечить эффективность бизнеса.
Приведенное краткое описание контроллинга на предприятиях показывает, что с его помощью облегчается решение проблем, которые едины во всех сферах управления – на предприятиях, в регионах, на отраслевом уровне, в масштабах национальной экономики. Следовательно, задача заключается в том, чтобы определить направления адаптации метода контроллинга к условиям и целям государственного управления экономикой.
Основной функцией контроллинга является обеспечение интеграции в единую систему операций по экономическому анализу, мониторингу, информационному обеспечению, планированию, контролю, прогнозированию. В своей совокупности эти операции обеспечивают получение, обработку и обобщение информации, необходимой для разработки, принятия и исполнения управленческих решений.
Уникальным свойством контроллинга является его способность обеспечить успешное функционирование экономических систем в долгосрочной перспективе на базе:
• адаптации стратегических целей к глобальным тенденциям развития внешней среды;
• согласования оперативных планов со стратегическим планом развития на основе приоритета стратегического плана;
• координации оперативных планов по разным отраслям и сферам экономики;
• создания системы контроля процесса реализации планов, корректировки их содержания и сроков реализации;
• совершенствования организационной структуры управления экономикой.
Основными факторами, определяющими актуальность внедрения контроллинга в систему государственного регулирования экономики, являются:
• нестабильность как внешних, так и внутренних условий функционирования экономики;
• необходимость поиска более эффективных и совершенных методов государственного управления;
• необходимость совершенствования и качественного изменения организации и методологии информационного обеспечения органов управления;
• низкая информативность данных, формируемых в рамках традиционной системы финансового учета, государственной и ведомственной статистики;
• недостаточный уровень взаимодействия, согласованности и координации в деятельности различных государственных органов, ведомств, служб.
Применение контроллинга как инструмента научного управления предполагает предварительное формирование теоретических основ и методологии, в том числе разработку концепции контроллинга. Под концепцией контроллинга понимается целостное, связывающее воедино все структурные элементы формализованное представление о контроллинге как о подсистеме управления, призванной обеспечивать эффективность принимаемых управленческих решений и способствующей оптимизации деловой стратегии и политики управляющей системы.
Наиболее зрелая и завершенная интерпретация сущности контроллинга выражена в концепции, в которой контроллинг, ориентированный на будущее в соответствии с поставленными стратегическими целями и целевыми программами, используется как инструмент ликвидации узких мест в экономике. При таком понимании контроллинга он может быть задействован на всех стадиях управленческого процесса.
Основным принципом контроллинга является системный подход, предполагающий методологическую и информационную поддержку всех направлений деятельности управленческой системы. Существенную роль играет и синергетический эффект, получаемый при системном подходе к организации контроллинга. Важными принципами контроллинга являются также комплексность, научная обоснованность, эффективность, обратная связь и т. д.
Главным системообразующим свойством контроллинга является его ориентация не на прошлое, а на будущее. Заметим попутно, что в этом заключается одно из принципиальных отличий контроллинга от контроля. Такая ориентация «предписывает» ему возможность агрегирования информации, ибо выработка оптимальных управленческих решений затруднена без полной информации, охватывающей все связи и отношения, в которых реализуется функционирование экономических систем.
Ориентация на будущее определяет высокую значимость планирования и прогнозирования в системе контроллинга. Трендовые характеристики динамики за предшествующие периоды ценны прежде всего в качестве базовой информации для составления прогноза и плана.
Следующее системообразующее свойство контроллинга заключается в его подходе ко всем вопросам с позиций единства количественного и качественного аспектов. Только вместе взятые они способны дать полноценное знание об изучаемом объекте или процессе.
Системообразующим свойством контроллинга является также сочетание стратегического и оперативного контроллинга, что обусловлено структурой задач управления экономической системой и соответствует ей.
Существенным системообразующим свойством контроллинга выступает исследование как внутренней, так и внешней среды объекта управления, поскольку любая экономическая система – открытая система, т. е. обладает разветвленной сетью внешних связей и отношений.
Обязательным системообразующим свойством контроллинга является его эффективность, так как только при этом условии экономически (и не только экономически) оправдано его существование. В этом состоит одно из принципиальных отличий контроллинга от многих других структурных элементов управляющей системы. Необходим только такой контроллинг, который является эффективным, когда полезный результат превышает затраты на его организацию.
Системные свойства контроллинга обеспечивают возможность реализации достаточно сложного комплекса его функций, среди которых наиболее существенными применительно к сфере государственного управления могли бы быть:
1) консультационная деятельность в области методики работы с информацией и экспертных оценок на базе объективных индикаторов;
2) проектирование комплексной системы показателей, оценивающих эффективность функционирования экономической системы и измеряющих влияние внутренних и внешних факторов на результат деятельности;
3) информационное обеспечение субъектов государственного управления;
4) оптимизация движения информационных потоков и совершенствование информационно-коммуникационных технологий;
5) учетно-контрольная деятельность;
6) взаимосогласование стратегических планов и целевых программ социально-экономического развития;
7) сопоставление плановых и фактических показателей и определение допустимых границ отклонений от заданных параметров, анализ причин отклонений;
8) разработка предложений по устранению и профилактике отклонений фактических результатов от плановых показателей;
9) информационно-аналитическая деятельность, направленная на выявление основных тенденций и перспектив развития экономики страны, региона.
Таким образом, контроллинг был бы способен обеспечить методическую и информационную поддержку основных функций государственного управления, включая определение и обоснование целей, формирование текущих и стратегических планов, контроль выполнения планов и их корректировку и т. д. Этот комплекс функций контроллинга актуален с точки зрения реализации бюджетной стратегии в целом и особенно значим при решении сформулированной в бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию (2007 г.) задачи – «повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе». Основными предпосылками повышения качества финансового менеджмента являются: усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результаты бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг; расширение полномочий этих органов; создание стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств; прекращение практики мелочной регламентации их деятельности.
Одним из важнейших инструментов контроллинга является мониторинг, который уже нашел достаточно широкое применение в государственном финансовом менеджменте. Очередной задачей в данной области является внедрение системы мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
Система контроллинга обычно включает две подсистемы: стратегический и оперативный контроллинг. Реализация стратегии основывается на конкретном перечне намеченных на будущее индикаторов, которые формируются в виде стратегического плана. В ходе выполнения стратегического плана необходим систематический контроль соответствия фактических параметров плановым и должна осуществляться корректировка стратегии. Эти функции призван выполнять стратегический контроллинг.
Стратегические цели конкретизируются и реализуются в рамках оперативного управления экономическими системами. Соответственно стратегический контроллинг находит свое прикладное воплощение в оперативном контроллинге. Единство стратегического и оперативного контроллинга заключается в общей методологической базе. Вместе с тем стратегический и оперативный контроллинг располагают каждый своим специфическим инструментарием, которые должны быть сопоставимыми и соответствовать единым методологическим основам. Это обязательное условие обеспечивает возможность агрегирования, сравнительного анализа и дифференциации массивов информации в ходе экономического анализа.
Оперативный контроллинг способен обеспечивать методическое и информационно-аналитическое сопровождение процессов оперативного планирования, контроля, учета и отчетности на отраслевом, региональном и федеральном уровнях.
Роль контроллинга в формировании стратегических и оперативных целей государственного управления может реализоваться в двух аспектах.
Первый аспект – теоретико-методологический, который состоит в том, что цели управления определяют саму необходимость создания системы контроллинга. Весь смысл контроллинговой деятельности заключается в высококачественном комплексном методическом обеспечении достижения целей управления. Чем сложнее цели управления экономической системой и способы их достижения, тем настоятельнее необходимость создания контроллинга.
Второй аспект – операционный, состоящий в использовании контроллинга в качестве инструмента реализации каждой функции управления.
Могут быть разграничены следующие пять функций (этапов, фаз, стадий) управления:
1) определение целей и задач (стратегических и оперативных) управления экономической системой;
2) планирование и прогнозирование развития;
3) управление информационным комплексом, мониторинг, учет, экономический анализ;
4) контроль и аудит;
5) принятие и реализация управленческих решений.
Данный перечень функций управления является лишь одним из возможных вариантов, так как всякое членение единого и непрерывного управленческого процесса носит условный и в значительной мере субъективный характер. Возможна разная степень детализации функций управления. В отдельных видах экономических систем (отрасль, регион, муниципальное образование и др.) потребовалось бы организационное обособление функциональных подразделений службы контроллинга.
Наиболее качественной и оперативной является информация, формируемая в ходе контроллинговой деятельности. Применение контроллинга требует использования наиболее современных и эффективных методов и инструментов. В перспективе, если будет осознана эффективность управления финансами на основе контроллинга, потребуется научная разработка ряда организационно-методических вопросов. К числу наиболее актуальных методических проблем относятся:
1) определение специфики контроллинга при его использовании в той институциональной среде, которая характерна для каждого элемента финансовой системы России;
2) определение роли контроллинга как подсистемы в системе управления финансами;
3) характеристика функций финансового контроллинга в области координации деятельности, планирования, контроля, организации финансовых потоков, информационно-аналитической работы. Важнейшей предпосылкой создания финансового контроллинга является формирование его правовой базы в порядке развития и расширения правовой базы финансового контроля. Таким образом, использование контроллинга как одного из инструментов управления финансами способствовало бы совершенствованию системы финансовых отношений в российской экономике на инновационной методической основе.
Важнейшей функцией Совета Федерации РФ в области финансов является (в соответствии со ст. 106 Конституции РФ) обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Особое место среди этих нормативно-правовых актов принадлежит ежегодно принимаемому Федеральному закону «О федеральном бюджете».
Реформирование финансовой системы России осуществляется поэтапно и соответственно трансформируется ее нормативно-правовая база. Был введен в действие Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), было предусмотрено казначейское исполнение бюджета. Принципиальные новации введены в управление финансами в 2007 г., когда были приняты решения о бюджетном планировании, ориентированном на результат, и переходе от годичного к среднесрочному бюджетному планированию. «Скользящий» режим 3-летнего бюджетного планирования означает, что бюджет составляется на период 2008–2010 гг., затем на 2009–2011 гг. и т. д.
Переход на 3-летнее бюджетное планирование создает предпосылки:
• повышения эффективности регулирования экономики;
• улучшения качества государственных услуг населению и юридическим лицам;
• роста уровня и качества жизни населения;
• повышения уровня национальной безопасности России.
Переход на 3-летний порядок бюджетного планирования требует дальнейшего совершенствования его нормативно-правовой базы, решения комплекса методологических и организационных вопросов на федеральном, региональном и местном уровнях, осуществления мониторинга бюджетного процесса в условиях среднесрочного бюджетного планирования.
В Совете Федерации действует ряд комитетов и комиссий, прямо или косвенно связанных с функцией регулирования финансовой сферы. К ним относятся: Комитет Совета Федерации по бюджету; Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ; Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению; Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности; Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям; Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления; Комитет по аграрно-продовольственной политике и др. На региональном уровне также действует ряд подобных комитетов и комиссий. Например, в Санкт-Петербурге Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 августа 2004 г. № 1385 образована Комиссия по оказанию бюджетной поддержки при реализации инвестиционных проектов путем предоставления государственных гарантий Правительства города. В Ленинградской области Постановлением губернатора Ленинградской области от 29 июня 2006 г. № 110-пг создана Контрольная комиссия по целевому бюджетированию, ориентированному на результат. Полномочия данной Контрольной комиссии распространяются на сферу здравоохранения Ленинградской области. Постановлением губернатора Ленинградской области от 24 мая 2006 г. № 82-пг образована Комиссия при Правительстве Ленинградской области по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Постановлением Правительства Москвы от 14 ноября 2006 г. № 899-ПП в Москве создана Комиссия по предоставлению бюджетного кредита. В соответствии с Постановление Правительства Москвы от 8 июля 2003 г. № 522-пп функционирует Конкурсная финансовая комиссия Правительства Москвы.
Государственная Дума РФ осуществляет ряд ответственных функций в области регулирования финансов. В соответствии со ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от нее Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Заместитель Председателя Счетной палаты и половина состава ее аудиторов назначаются Советом Федерации.
В Государственной Думе функционируют комитеты, непосредственно или косвенно связанные с вопросами регулирования финансовой системы: Комитет по бюджету и налогам, Комитет по кредитным организациям и финансовым рынкам, Комитет по экономической политике и предпринимательству, Комитет по собственности и другие комитеты.
Высшим постоянно действующим государственным органом финансового контроля является Счетная палата РФ[3], образуемая Федеральным Собранием РФ и подотчетная ему. Счетная палата выполняет исключительно контрольные функции в области финансов, которые будут рассмотрены в лекции 6.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, структуру федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ формирует Администрацию Президента, в составе которой действует ряд управлений, решающих наряду с другими вопросами ряд профильных им задач в области регулирования финансов. В частности, Администрация Президента осуществляет деятельность:
1) в области связи с международными финансовыми организациями;
2) по подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию, в которых существенное внимание уделяется вопросам финансовой политики и совершенствования финансовой системы;
3) по анализу хода исполнения федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
4) по подготовке предложений Президенту РФ о расходовании средств резервного фонда Президента РФ;
5) по комплексному анализу межбюджетных отношений и подготовке предложений Президенту РФ по их совершенствованию;
6) по организации контроля и проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций и их руководителей.
Центральный банк РФ выполняет следующий комплекс функций по регулированию финансов:[4]
1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
4) устанавливает правила осуществления расчетов в РФ;
5) устанавливает правила проведения банковских операций;
6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
8) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
9) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством РФ;
10) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
11) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса РФ;
12) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные.
Правительство РФ – это коллегиальный орган государственной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти в России[5]. Правительство РФ в пределах своих полномочий выполняет следующие функции:
1) осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
2) формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
3) реализует предоставленное ему право законодательной инициативы;
4) осуществляет регулирование в сфере экономики по направлениям: обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирование социально-экономического развития РФ, осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработка государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации; осуществление управления федеральной собственностью; разработка и реализация государственной политики в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществление общего руководства таможенным делом; принятие мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формирование мобилизационного плана экономики РФ; обеспечение функционирования оборонного производства РФ;
5) производит регулирование бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики по направлениям: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; обеспечение совершенствования бюджетной системы; принятие мер по регулированию рынка ценных бумаг; осуществление управления государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществление валютного регулирования и валютного контроля; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с иностранными государствами; разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен;
6) ведет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной таможенной службы.
Федеральная антимонопольная служба[6] осуществляет функции: по принятию нормативных правовых актов; контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, по защите конкуренции на рынке финансовых услуг; контролю деятельности субъектов естественных монополий, рекламы; контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
Федеральная служба по финансовым рынкам[7] осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).
Федеральная служба по тарифам[8] осуществляет:
1) правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ;
2) контроль их применения (за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти).
Федеральная служба государственной статистики[9] осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, по формированию официальной статистической информации о социальном, экономическом положении страны, а также функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности.
Федеральная таможенная служба[10] осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
Ведущая роль в управлении финансами принадлежит Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли, которые являются основными исполнителями и координаторами в данной сфере. Рассмотрим далее основные функции (полномочия) этих ведомств. Контрольные функции служб и агентств в области финансов требуют особого рассмотрения, и к ним мы обратимся в лекции 6.
Министерство финансов РФ[11] (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах: бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств; инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии; организации и проведения лотерей; производства и оборота защищенной полиграфической продукции; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Министерство финансов РФ вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Министерство принимает нормативные правовые акты, определяющие порядок:
• формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы РФ и консолидированного бюджета РФ;
• ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
• применения бюджетной классификации РФ;
• определения условий включения страховых организаций в реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей;
• контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств (совместно с Федеральной таможенной службой);
• ведения государственной долговой книги РФ и передачи Министерству финансов РФ информации из государственной долговой книги субъекта РФ и муниципальной долговой книги;
• ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности;
• определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней РФ и реализуемые из него.
В круг полномочий Министерства финансов входит обширная деятельность по определению форм целого ряда документов. Определяются формы налоговых деклараций и порядок их заполнения. В области таможенного дела принимаются образцы таких документов, как форма таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, форма требования об уплате таможенных платежей, форма решения о взыскании в бесспорном порядке таможенных платежей за счет денежных средств, находящихся на счетах плательщика в банках.
Министерство финансов разрабатывает формы отчетов об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг, определяет условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и принимает решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг.
В области страхового дела Министерство финансов устанавливает требования к индикаторам финансовой устойчивости страховщиков, а также определяет формы учета и отчетности страховщиков.
Министерству финансов РФ принадлежат широкие полномочия в сфере управления государственным бюджетом России. Минфин составляет проект федерального бюджета, утверждает и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета, представляет в Правительство РФ отчетность об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ, управляет в установленном порядке средствами Стабилизационного фонда РФ (реорганизованного путем создания Резервного фонда и Фонда будущих поколений). Наряду с практической деятельностью по управлению государственным бюджетом Министерство финансов осуществляет большую методическую работу, включая методическое руководство в области бюджетного планирования и методологическое обеспечение кассового обслуживания органами федерального казначейства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Ряд ответственных функций выполняет Министерство финансов в области организации бюджетного процесса. К ним относятся:
• ведение главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора;
• заключение от имени РФ договора о предоставлении государственных гарантий РФ и договора обеспечения регрессных требований гаранта;
• управление в установленном порядке государственным долгом РФ;
• ведение государственной долговой книги РФ и осуществление учета информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов РФ и муниципальных образований;
• выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;
• ведение государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;
• обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год, и в порядке, установленном Правительством РФ;
• ведение в установленном порядке переговоров и подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;
• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;
• организация перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований;
• согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов.
Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности целого ряда находящихся в его ведении служб. Такими службами являются: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Федеральное казначейство.
Федеральная налоговая служба (ФНС России)[12] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за:
• соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах;
• правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
• правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;
• соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов;
• производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
Федеральная налоговая служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. ФНС производит государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам. Федеральная налоговая служба ведет учет всех налогоплательщиков.
Федеральная служба страхового надзора[13] осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности. Федеральная служба страхового надзора принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела; проводит аттестацию страховых актуариев; ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела. Федеральная служба осуществляет расчет размера (квоты) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора[14] осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы в ведение контрольно-ревизионные органы и территориальные органы по валютному контролю Минфина РФ. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства; за соблюдением требований бюджетного законодательства и др.
Федеральная служба по финансовому мониторингу[15] осуществляет функции по:
• противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
• выявлению и пресечению фактов финансирования терроризма;
• координации деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере;
• контролю исполнения Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ (на основе приказа Минфина от 26.12.06 № 183н) организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы. Таким образом был упорядочен контроль и обеспечено предоставление информации в сфере игорного бизнеса, купли-продажи недвижимости, деятельности ломбардов и лизинговых компаний, которые были очень привлекательны для отмывания преступных доходов.
Основными формами проведения проверок организаций Федеральной службой по финансовому мониторингу являются камеральные и выездные контрольные операции. При этом обеспечивается строгое соблюдение правил по защите конфиденциальной служебной, банковской, налоговой, коммерческой и иной информации от разглашения, утраты, искажения, утечки, уничтожения, незаконного использования.
Федеральная служба по финансовому мониторингу взаимодействует в установленном порядке и в пределах установленной сферы деятельности с Центральным банком РФ, с компетентными органами иностранных государств, с органами государственной власти, с организациями, с должностными лицами и гражданами иностранных государств как в РФ, так и за рубежом.
Федеральное казначейство[16] (Казначейство России) осуществляет функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю ведения операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия:
• доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
• открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством РФ, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;
• открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
• ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;
• составляет и представляет в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ;
• получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ.
Федеральное казначейство осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ в соответствии с законодательством РФ. Задачей Федерального казначейства является прогнозирование, кассовое планирование средств федерального бюджета и управление операциями на едином счете федерального бюджета. Казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.
Федеральное казначейство обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе. Деятельность Федерального казначейства направлена также на создание условий для соблюдения нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ и эффективного контроля за целевым характером расходов федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых региональным и местным бюджетам.
Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России)[17] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и по нормативному правовому регулированию в сферах:
• анализа и прогнозирования социально-экономического развития;
• развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса;
• торговли;
• имущественных отношений;
• несостоятельности (банкротства);
• финансового оздоровления организаций;
• экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований;
• инвестиционной деятельности, включая использование средств Инвестиционного фонда РФ;
• формирования межгосударственных и федеральных целевых программ;
• мобилизационной подготовки экономики РФ;
• создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ и др.
Минэкономразвития обладает широкими полномочиями в области правотворческой деятельности, оно принимает нормативно-правовые акты, определяющие:
1) перечень и порядок определения показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности;
2) методические рекомендации по оценочной деятельности;
3) порядок подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий;
4) коэффициент-дефлятор, соответствующий индексу изменения потребительских цен на товары (работы, услуги) в РФ;
5) другие вопросы в установленной сфере деятельности министерства и подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.
Еще одним направлением деятельности Минэкономразвития в области правового регулирования экономики страны является подготовка заключений по проектам нормативных актов, регулирующих отношения в предпринимательской деятельности, и по проектам федеральных целевых программ.
Минэкономразвития осуществляет обширную и разнообразную деятельность по мониторингу и экономическому анализу социально-экономических процессов. Министерство отслеживает содержание и качество сводных финансовых балансов по РФ, субъектам и регионам РФ, отраслям и секторам экономики.
Разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды также является функцией Минэкономразвития. Эти прогнозы разрабатываются для всех уровней и сфер экономики: для Российской Федерации, для субъектов и регионов РФ, для муниципальных образований, для отраслей и секторов экономики. Выполняются прогнозные расчеты общеэкономических показателей системы национальных счетов.
Минэкономразвития осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб и агентств. В число этих служб и агентств входят: Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство кадастров объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами. Министерство также координирует деятельность Российского фонда федерального имущества.
Федеральное агентство по государственным резервам[18] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере управления государственным материальным резервом. Федеральное агентство организует формирование, размещение, хранение и обслуживание запасов материальных ценностей государственного материального резерва и их ведомственную охрану; осуществляет управление системой государственного материального резерва.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости[19] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим действия по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю.
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество)[20] является федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, по оказанию государственных услуг и правоприменительных функций в сфере имущественных и земельных отношений. Федеральное агентство имеет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении следующих видов имущества:
• имущества федеральных государственных унитарных предприятий;
• имущества федеральных государственных учреждений;
• акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну РФ.
Росимущество на правах собственника также осуществляет действия по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, по приватизации (отчуждению) федерального имущества.
Росимущество выполняет ряд функций по учету и управлению федеральным имуществом, в том числе:
• учет федерального имущества;
• ведение реестра федерального имущества;
• организация оценки имущества;
• определение условий договоров о проведении оценки федерального имущества;
• подготовка проектов прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества;
• составление отчета о результатах приватизации федерального имущества;
• подготовка информации о результатах приватизации имущества субъектов РФ и муниципального имущества;
• принятие решений о реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий в форме слияния и присоединения, а также об их ликвидации.
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами[21] осуществляет функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере управления особыми экономическими зонами, функции по контролю за выполнением соглашений об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой и туристско-рекреационной деятельности в особых экономических зонах. Федеральное агентство содействует Министерству экономического развития и торговли РФ при отборе, контроле и мониторинге инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств Инвестиционного фонда РФ.
Службы и агентства, функции и полномочия которых были рассмотрены (Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами), не обладают правами в области правотворческой деятельности. Они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Специализированное государственное учреждение при Правительстве РФ «Российский фонд федерального имущества»[22] является федеральным государственным учреждением, осуществляющим функции по:
• созданию эффективной системы продажи федерального имущества;
• содействию преобразования отношений собственности и повышения эффективности оборота объектов гражданских прав в РФ;
• созданию условий для эффективного функционирования системы принудительного обращения взыскания на имущество должников, в том числе при истребовании задолженности по обязательным платежам в бюджеты и государственные внебюджетные фонды.
В реализации функций органов местного самоуправления большая роль принадлежит финансовой составляющей. Основными звеньями системы местных финансов являются местный бюджет и финансы муниципальных предприятий.
Управление финансами муниципальных образований представляет собой процесс, включающий стадии планирования, оперативного управления и контроля. Субъектами управления являются органы местного самоуправления. В качестве объекта управления выступает совокупность денежных отношений в пределах муниципального образования.
Эффективность управления местными финансами определяется уровнем самоорганизации местных сообществ, качеством деятельности органов местного самоуправления и регулирующим воздействием федеральных и региональных органов государственной власти. Органы государственной власти опосредованно влияют на управление финансами муниципального образования, главным образом в форме правового регулирования вопросов о пределах финансовой самостоятельности муниципалитетов, порядке бюджетирования и налогообложения, обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Органы государственной власти оказывают методическую и информационную поддержку процесса управления местными финансами, направляют в муниципальные образования значительные межбюджетные трансферты. В связи с особенностями управления местными бюджетами этот процесс иногда именуют «муниципальный финансовый менеджмент».
Своеобразие структуры доходов бюджетов муниципальных образований заключается в значительной доле межбюджетных трансфертов. Структура расходов определяется необходимостью затрат, связанных с финансовым обеспечением при решении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных для исполнения органам местного самоуправления. Основными направлениями расходования средств местных бюджетов являются затраты на реализацию мер социальной политики, образование, здравоохранение и спорт, культуру, ЖКХ, содержание органов местного самоуправления и др.