Проблема применения мер принуждения к соблюдению норм международного права является одной из наиболее сложных в доктрине международного права.
Ссылаясь на отсутствие централизованного аппарата принуждения, многие мыслители прошлого отрицали юридический характер этого права, называя его позитивной моралью. Вопрос ставился следующим образом: всякое право обеспечивается принуждением, если в международном праве принуждение отсутствует, то можно ли считать его правом? Э. де Ваттель писал: «Когда нельзя прибегнуть к принуждению, чтобы заставить уважать свое право, осуществимость этого права оказывается весьма сомнительной»[11].
В настоящее время вопрос о принуждении в международном праве также сохраняет свое значение. Так, А. Н. Талалаев замечает: «Если бы в международных отношениях отсутствовала возможность принудительного государственного осуществления международно-правовых норм, то нельзя было бы говорить о существовании международного права вообще»[12].
Следует отметить, что доктрине известно и мнение, сторонники которого отрицали необходимость принуждения в международном праве. Подобное мнение высказывалось и в отечественной литературе. Г. П. Задорожный писал: «Встать на точку зрения, что международное право немыслимо без принуждения, значит отрицать международное право как таковое в основной, повседневной и наиболее обширной области его применения, а именно в области мирных и дружественных отношений между государствами»[13]. Однако данный подход не нашел широкого признания в доктрине.
Принуждение свойственно любым типам и системам права как специфичный метод правоохраны и правоприменения. Ubi jus, ibi remedies – где право, там и средства его обеспечения. В рамках каждого правопорядка всегда функционирует отражающий его особенности и организованный применительно к нему механизм принуждения. Это обусловлено природой права вообще и международного права в частности. Данное положение имеет широкое признание. В той или иной форме его поддерживают представители различных школ и направлений международно-правовой доктрины, в частности, Л. Оппенгейм[14], Г. Кельзен[15], Дж. Кунц[16], Д. Б. Левин[17], В. Давид[18].
Как известно, каждая правовая система, в рамках какого бы типа права она ни существовала, есть система юридически обязательных для ее субъектов нормативных предписаний и поэтому обладает принудительными свойствами в самом широком понимании. Одно из важнейших проявлений этих свойств состоит в том, что правовые нормы в той или иной форме предусматривают возможность применения конкретных принудительных мер по отношению к любому субъекту в случае несоблюдения им своих обязательств или злоупотребления своими правами в ущерб правам и интересам других субъектов. Не является исключением и система норм международного права, согласно которым охрана прав и интересов его субъектов может осуществляться посредством принуждения.
Понятие принуждения в международном праве самым тесным образом связано с понятием силы, но не тождественно ему. В сфере межгосударственного общения понятие «сила» охватывает насильственные меры главным образом военного, политического и экономического порядка.
Такое понимание силы подтверждают многие международные акты, в частности Декларация о принципах международного права[19]. Применение силы в межгосударственных отношениях всегда выливается в насильственные меры, которые в зависимости от обстоятельств могут иметь правомерный или неправомерный характер. Лишь дозволенное нормами международного права применение силы является принуждением в юридическом смысле. Как отмечает И. И. Лукашук, «допускаемое международным правом принуждение представляет собой не насилие, а одно из средств реализации права. Его необходимый признак – правомерность. Принуждение должно быть правомерным как по основанию, так и по методам и объему. Правомерность определяется в первую очередь основными целями и принципами международного права»[20]. Соответственно недозволенное международным правом применение силы представляет собой насильственный произвол.
Современное международное право поставило вне закона насильственный произвол в межгосударственных отношениях, и характерной его чертой является все более основательная регламентация применения мер принуждения. «Сейчас вряд ли можно обнаружить какую-либо разновидность применения силы в межгосударственных отношениях, которая бы не выходила за пределы международного права», – подчеркивает С. В. Черниченко[21].
Анализ современной международной практики позволяет говорить, что важнейшими проявлениями принуждения в межгосударственных отношениях выступают международно-правовые санкции и контрмеры, которые играют непосредственную роль в охране международного правопорядка, поскольку с их помощью субъекты международного права реагируют на международные правонарушения. В этом кроются истоки качественного юридического различия между санкционным принуждением и насильственным произволом: если конкретные меры санкционного принуждения являются правомерной реакцией на международное правонарушение, то акты насильственного произвола всегда представляют собой правонарушения, создающие предпосылки для применения международно-правовых санкций.
Санкционное принуждение является одним из проявлений соотношения свободы и необходимости, конкретизирующегося в поведении субъектов международного права и характеризующегося тесным диалектическим взаимодействием объективного и субъективного. Неправомерно реализуемая субъектом международного права свобода воли, выливающаяся в международное правонарушение, вызывает необходимость в санкционных принудительных мерах, если субъект-правонарушитель отказывается прекратить нарушение международного правопорядка и (или) выполнить обязательства, вытекающие из его международно-правовой ответственности[22].
Применение санкционного принуждения в международных отношениях обусловлено не только субъективной необходимостью защиты каждым из субъектов международного права своих прав, но и их объективной коллективной заинтересованностью в поддержании международного правопорядка в целом. Именно объективная потребность субъектов международного права в стабильности международного правопорядка заставляет их, когда это необходимо, применять санкционное принуждение.
Принуждение в международном праве имеет свои особенности, предопределяемые прежде всего характером межгосударственных отношений и методами их правового регулирования. Как равносуверенные субъекты международного права государства не подчиняются друг другу, и их отношения носят ярко выраженный координационный характер. Вместе с тем с целью повышения эффективности управления межгосударственным сотрудничеством государства создали систему международных организаций, наделив их нормотворческой и правоприменительной компетенцией. Вследствие этого, наряду с традиционно координационными связями, присущими отношениям равносуверенных государств, возникли определенные субординационные элементы, характеризующие отношения между государствами и международными организациями и между самими международными организациями. Соответственно в системе средств правового регулирования международных отношений наряду с координационными методами, которые остаются определяющими и основными, появились ограниченные по своим целям и характеру субординационные методы. В этой связи принципиально важно отметить, что пределы и содержание субординации в сфере межгосударственных отношений, равно как и ее правовое оформление, могут устанавливаться только с согласия всех взаимодействующих государств при условии соответствия сущности вводимых субординационных элементов требованиям общепризнанных принципов современного международного права.
Одна из главных особенностей механизма функционирования международного права состоит в отсутствии централизованного аппарата принуждения, способного принуждать суверенных субъектов к соблюдению норм международного права. В силу этого принуждение в случае необходимости осуществляется децентрализованно (индивидуально) – государствами, используя механизм контрмер и централизованно (коллективно) – при помощи институционального механизма международных организаций посредством международно-правовых санкций.
Необходимо отметить, что международные организации играют все более существенную роль в обеспечении уважения к международному праву. Это обстоятельство отмечается многими известными специалистами в области права международных организаций. Е. А. Шибаева пишет: «Одним из существенных направлений развития международных организаций является увеличение их роли в обеспечении принуждения к соблюдению норм международного права»[23].
До сравнительно недавнего времени в доктрине и практике существовала концепция самопомощи. Значительное внимание концепции самопомощи уделили отечественные авторы. Даже такие специалисты по вопросам международной ответственности, как П. Курис и В. А. Василенко обосновывали понятие самопомощи. П. Курис утверждал, что «самопомощь является понятием собирательного характера, объединяющим и реторсии, и репрессалии, которые, будучи отдельными видами самопомощи, не исчерпывают, однако, всего содержания этого института»[24].
Согласно этой концепции государства были вправе защищать свои права такими мерами, которые они считали целесообразными, без каких-либо ограничений. Г. Кельзен полагал, что несмотря на отсутствие механизма исполнительной и судебной власти на международной арене, международное право может обоснованно считаться правом именно потому, что оно разрешает жертве противоправного деяния брать правосудие в свои руки[25].
При этом в международной доктрине и практике, особенно до принятия Устава ООН, наблюдалась тенденция рассматривать в качестве мер самопомощи практически любые насильственные действия, применение которых обосновывалось ссылками на крайнюю необходимость и которые в юридическом плане охватывало понятие «самооборона по общему международному праву». Данное понятие также обозначали терминами «самозащита», «необходимая оборона», «законная оборона»[26]. «Независимо от того, какую форму приобретала фактическая защита и какие обоснования приводились государствами в конкретных ситуациях, межгосударственная практика того времени устойчиво объединяла все эти случаи ссылками на самооборону», – отмечает Э. И. Скакунов[27].
В соответствии с нормами международного права до 1917 г., любой вопрос, затрагивающий суверенные права государства, в сфере международных отношений мог быть разрешен с помощью фактических средств защиты, поскольку тогдашнее международное право практически не знало принципа ненападения и признавало войну хотя и крайним, но допустимым средством урегулирования межгосударственных споров. Так, еще Гуго Гроций писал: «Право народов, установленное волею, а также законы и обычаи всех народов, как об этом в достаточной мере свидетельствует история, отнюдь не осуждают войны»[28].
Кроме войны, государство имело право по своему усмотрению прибегнуть к вооруженным репрессалиям, осуществить «преследование по горячим следам» на чужой территории, предпринять превентивные вооруженные действия для ликвидации угрозы нападения, а также принудительные меры, которые чаще всего обозначали понятием «невооруженные репрессалии». Таким образом, меры принуждения носили различные наименования: «самопомощь», «ответная реакция», «репрессалии», «реторсии», к которым государство могло легально прибегнуть для решения любого спора, даже не порожденного международным правонарушением.
Положение изменилось после запрещения Уставом ООН применения силы. В результате сила перестала быть законным средством воздействия на правонарушителя. Это принципиальное положение подчеркивается как в международной практике, так и в доктрине[29].
Устав ООН, подчеркивает В. Собакин, «ликвидировал право государств на самопомощь, понимаемое как право самостоятельно и бесконтрольно прибегать к любым действиям для защиты своих прав и интересов от любых действий других государств»[30].
Необоснованность термина «самопомощь» стала особенно очевидной в свете современного международного права, предусматривающего все более широкое сотрудничество государств и повышение роли международных организаций в обеспечении уважения к этому праву. Показателен в этом плане тот факт, что Д. Б. Левин в работе 1966 г. допускал сохранение этого термина, а в публикации 1971 г. решительно занял иную позицию. «Так называемая самопомощь, – писал он, – и генетически, и семантически настолько тесно связана со старым международным правом, признававшим право государства на вооруженное насилие в различных формах, что не только понятию, но и термину “самопомощь” не должно быть места в современном международном праве»[31]. Негативную позицию в отношении самопомощи заняли и другие авторы[32]. Термин «самопомощь», констатирует И. И. Лукашук, отпал как не соответствующий юридическому характеру международного права[33].
Еще в недалеком прошлом понятие «репрессалии» (лат. repressaliae – сдерживать) охватывало все меры воздействия на правонарушителя. Такое понимание нашло отражение и в Декларации о принципах международного права 1970 г., в которой закреплено: «Государства обязаны воздерживаться от актов репрессалий, связанных с применением силы». В последние годы термин «репрессалии» стал преимущественно применяться в узком значении для обозначения военных репрессалий в условиях вооруженного конфликта. Так, в статье 60.5 Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 г. говорится, что положения о прекращении или приостановлении действия договора вследствие его нарушения «не применяются к положениям, касающимся защиты человеческой личности, которые содержатся в договорах, носящих гуманитарный характер, и особенно к положениям, исключающим любую форму репрессалий по отношению к лицам, пользующимся защитой по таким договорам»[34].
Сохранил свое значение термин «реторсии» (лат. – retorsio), которым обозначают не выходящие за рамки международного права меры воздействия одного государства на другое, преследующие цель побудить последнее прекратить недружелюбные, дискриминационные и тем не менее правомерные действия. Реторсии могут быть использованы и с тем, чтобы побудить правонарушителя выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности. Тем не менее к международным санкциям они не относятся, поскольку такие меры характеризуются тем, что они были бы противоправными, если бы не применялись в качестве ответных мер. Чаще всего реторсии применяются государством в случае дискриминации его граждан, при неоправданных ограничениях экономических, культурных и других отношений.
Возможность применения реторсий в таких случаях нередко предусматривается и внутренним законодательством. Так, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит специальную статью 1194 «Реторсии», в которой говорится, что Правительством Российской Федерации «могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц»[35]. Обычно они представляют собой меры, тождественные или аналогичные тем, против которых они направлены. Право на их принятие принадлежит государству. Вместе с тем они могут использоваться и как средство побуждения государства к соблюдению правовых обязательств. В отличие от санкций и контрмер, применимых лишь в случае правонарушения, реторсии могут быть использованы в качестве превентивного средства при наличии угрозы правонарушений.
Таким образом, современное международное право, запрещая произвол и насилие в межгосударственных отношениях, вместе с тем допускает возможность и необходимость принуждения, в качестве которого выступает дозволенное его нормами правомерное применение международно-правовых санкций в ответ на международные правонарушения. Предусматриваемое Уставом ООН и уставами других международных организаций нормативное регулирование применения санкционного принуждения направлено не на ограничение возможностей государств обеспечивать свою безопасность, а на предотвращение риска злоупотреблений правом, которые, как свидетельствует международная практика, могут выливаться в насильственный произвол, грубо нарушающий нормы международного права.
Вместе с тем, рассматривая вопросы принуждения в международном праве и применения мер принуждения как средства воздействия на правонарушителя, необходимо избегать весьма распространенной в доктрине и практике переоценки их роли в обеспечении уважения к международному праву. Так, по мнению Ю. М. Колосова, «санкции являются далеко не единственным средством, обеспечивающим соблюдение норм международного права, и их абсолютизация ничем не оправдана»[36]. «Главная роль в обеспечении соблюдения норм международного права, – считает И. И. Лукашук, – заключается в том, что этого требуют интересы государств и международного сообщества в целом. От этого в конечном счете зависит не только нормальное функционирование международной системы, приобретающей растущее значение для каждого государства, но и само выживание человечества»[37].
В доктрине международного права отсутствует однозначная оценка соотношения международных санкций и международно-правовой ответственности. Этот момент нашел отражение в разнообразии теорий и взглядов, особенности и недостатки которых широко освещены в отечественной и зарубежной литературе[38]. Проявляется это в том, что, с одной стороны, международные санкции считают формой ответственности государства, а с другой – формы его ответственности наряду с принудительными мерами рассматривают как международные санкции.
Истоки такой трактовки международных санкций, по мнению В. А. Василенко, «в равнозначном отнесении и форм ответственности, и мер принуждения к негативным для субъекта-правонарушителя последствиям под влиянием внутригосударственных концепций, которые были в значительной мере основаны на отождествлении ответственности и принуждения»[39].
Необходимо обратить внимание на тот факт, что во внутреннем праве государств отсутствует единообразное употребление термина «санкция». Им обозначают целый ряд понятий[40]. Санкцией, в частности, называют: 1) часть правовой нормы или ее структурный элемент, где фиксируется указание на объем и формы или меры ответственности за нарушение предписаний диспозиций самой нормы; 2) собственно объем и формы или меры ответственности, предусмотренные в предписаниях правовой нормы и носящие карательный характер; 3) принудительные меры, применяемые государствами для поддержания правопорядка, преследования и последующего наказания правонарушителей; 4) любые неблагоприятные последствия (т. е. и меры ответственности и меры принуждения) для субъектов, нарушивших предписания правовой нормы. Кроме того, термином «санкция» обозначают различные веления государственных органов, которые утверждают, разрешают, одобряют, удовлетворяют или подтверждают какие-либо акты или деятельность.
Анализ внутригосударственной практики и доктрины свидетельствует, что меры, предусмотренные санкциями правовых норм в качестве форм тех или иных видов ответственности в соответствующем объеме (например, штраф, лишение свободы, возмещение ущерба), тесно переплетаются, а иногда имеют даже внешнее подобие с мерами, также предусмотренными правовыми предписаниями и осуществляемыми органами государства в качестве средств, призванных обеспечить возложение ответственности на правонарушителя (например, задержание, обыск, арест, предварительное заключение и содержание обвиняемого под стражей).
С помощью и мер принуждения, и мер ответственности, предписываемых санкциями правовых норм, обеспечивается достижение единой цели – соблюдение порядка и законности внутри страны. Именно тесное функционально-целевое единство этих двух разных явлений, по мнению В. А. Василенко, равно как и обозначение различных по своей природе правовых предписаний единым термином «санкция», порождает определенную небрежность в использовании данного термина: «Довольно часто независимо от того, идет ли речь о применении лишь мер принуждения или о реализации предписаний правовых норм, содержащих указание на формы ответственности, употребляют почти одинаковые выражения – “применение санкций” или “реализация санкций”»[41].
Такое терминологическое равнозначное обозначение тесно связанных, но разных по существу правовых явлений приводит к тому, что, с одной стороны, под ответственностью понимают реализацию санкций правовых норм независимо от характера предусматриваемых ими мер воздействия на правонарушителя, а с другой – считают санкциями все предусматриваемые нормами права, неблагоприятные для правонарушителя последствия, включая и формы ответственности, и меры собственно принуждения[42].
Подобную ситуацию можно встретить и в доктрине международного права. Существуют весьма серьезные расхождения относительно того, что представляют собой санкции. Так, термин «международные санкции» определяют как принудительные меры или формы ответственности, или одновременно и то и другое, или просто структурный элемент международно-правовой нормы[43].
Сам термин «санкция» можно встретить в различных контекстах и словосочетаниях. Например, встречаются следующие интерпретации: «международно-правовая санкция», «международная санкция», «санкция нормы международного права», «санкционированные нормы», «международные политические и экономические санкции», «санкции в порядке самопомощи», «санкции международных организаций».
В результате, несмотря на то что данной теме посвящено немалое количество работ, в науке до сих пор не выработано единого понятия международно-правовых санкций. Исходя из анализа международно-правовой доктрины в развитии, можно выделить три основные тенденции трактовки международно-правовых санкций в связи с проблемой международной ответственности.
Первая тенденция обусловлена тем, что длительное время в сфере межгосударственного общения отсутствовал институционный аппарат принуждения и международному праву были неизвестны «преступление» и «наказание» в том виде, в каком они существуют в национальном праве. В силу этого многие представители дооктябрьской международно-правовой доктрины, исходя из цивилистических концепций, считали, что возмещение или удовлетворение является единственно возможной санкцией в отношении государства-правонарушителя[44]. Сторонниками гражданско-правового характера ответственности государства были А. Гертер, Ф. Мартенс, Х. Трипель и др.[45]
Вторая тенденция получила развитие в связи с наделением функцией принуждения международных организаций, прежде всего Лиги Наций и ООН, и формированием понятия «международные преступления государств». Основываясь на криминалистических концепциях, ряд юристов-международников начали отстаивать идею уголовной ответственности государства за международные правонарушения и соответственно рассматривать принудительные меры международных организаций как форму покарания государства-правонарушителя, т. е. как особую форму его ответственности, поскольку такие меры выходят за рамки простого возмещения и применяются в централизованном порядке. Истоки этой тенденции можно обнаружить в работах некоторых представителей традиционной доктрины международного права. Так, Биркенхед в своем «Курсе международного права», первое издание которого вышло в 1899 г., ассоциировал понятие международно-правовых санкций с идеей наказания государства-правонарушителя на основе решений международного суда, если бы таковой был создан[46]. В развернутом виде концепция уголовной ответственности государства отстаивается в работах В. Пелла, Г. Донедье де Вабра, Г. Лаутерпахта и др.[47]
Третья тенденция представляет собой синтез двух первых, в результате которого понятие «международно-правовые санкции» получает необычайно широкую трактовку, ибо в качестве таковых стали рассматривать весь комплекс негативных для государства-правонарушителя последствий, включая в него и формы ответственности, и формы санкционного принуждения. Если ранее отдельные представители традиционной доктрины международного права, например Т. Уокер[48], К. Филипсон[49], называли санкциями средства, обеспечивающие соблюдение норм международного права, то уже в начале 30-х годов прошлого столетия Г. Вебер отмечал: «Санкция – понятие весьма широкое и употребляемое в самом различном смысле. Санкция охватывает все правовые последствия, которые предусмотрены для обеспечения норм от нарушения»[50]. Подобной точки зрения придерживается и М. Л. Форлати Пиккьо: «Понятие санкций, выработанное в международном праве, пригодно для определения всех последствий неправомерного деяния, которые имеют место в отношении субъекта, несущего ответственность»[51].
Проявление такого подхода к трактовке международно-правовых санкций отразилось, например, в предварительном проекте международного уголовного кодекса, составленном в 1927 г. К. Салданья. Автор кодекса смешал формы ответственности и меры принуждения, поместив в раздел о санкциях статьи, определяющие формы ответственности, наряду со статьями о мерах принуждения[52].
В курсе П. Гуггенхайма в качестве санкций выступают и возлагаемое на субъекта-правонарушителя возмещение ущерба, и контрмеры, и коллективные принудительные меры международных организаций[53]. С другой стороны, имеют место варианты определить ответственность как санкцию. Так, П. Рейтер называет ответственность государства «санкцией обязательства»[54], а Ж. Берлиа – «санкцией исполнения международных правомочий»[55]. При таком подходе международно-правовая ответственность должна трактоваться в качестве форм международно-правовых санкций, что неоправданно стирает различия между ними.
Различие подходов к решению вопроса о соотношении международно-правовых санкций и международно-правовой ответственности обнаруживает и анализ отечественной международно-правовой доктрины. Наиболее распространенным среди многих ее представителей было понимание ответственности как всей совокупности отрицательных последствий, включая санкции, наступающие в результате международного правонарушения[56].
Такая трактовка международно-правовых санкций была впервые дана в диссертации В. И. Менжинского. «Последствия, которые наступают в случае нарушения демократического международного мира, правопорядка и законности, – писал он, – называются санкцией международного права». Анализируя затем вопрос о формах международно-правовой ответственности, он утверждал, что в соответствии с двумя ее основными формами – политической и материальной «следует различать также две основные формы международно-правовых санкций», а именно: «политические и экономические международно-правовые санкции». При этом В. И. Менжинский рассматривает в качестве санкций и средства принуждения, и формы ответственности, считая, что в системе они представляют собой наказание (репрессию), которое проявляется в мерах, «осуществляемых в принудительном порядке компетентным органом в отношении государства, совершившего международное преступление»[57].
Г. И. Тункин, классифицируя виды и формы ответственности государств, считает, что по характеру правовых отношений, которые возникают в результате нарушения норм международного права, следует различать: «а) обязательство возмещения ущерба (материального и нематериального); б) санкции, то есть принудительные меры, применяемые к государству-правонарушителю»[58]. Развивая эту концепцию и исходя из того, что «нормам международного права как правовым нормам присуща санкция» и что «международно-правовая ответственность – это юридические последствия нарушения норм международного права», он подводит под категорию санкций и возмещение ущерба. «В области санкций в случае обычных нарушений международного права, – пишет он, – произошло сравнительно мало изменений. Ответственность государства остается по своему характеру репарационной. Санкции сводятся к возмещению ущерба, которому сопутствуют меры принуждения в случае невыполнения государством-делинквентом этой обязанности. Что же касается санкций, относящихся к международным преступлениям государств, то здесь появились принципиально новые явления… Санкции в этом случае также не ограничиваются возмещением ущерба, но включают также меры, имеющие характер наказания – превенции»[59].
Д. Б. Левин утверждает, что среди трех форм (или видов) ответственности можно выделить «международные санкции – главным образом принудительные меры, принимаемые международными организациями или государствами в отношении государств, совершивших наиболее тяжелые международные деликты… санкциями могут быть также названные меры невоенного принуждения, односторонне принимаемые пострадавшим государством в отношении государства-делинквента, отказывающегося восстановить нарушенные права или предоставить удовлетворение[60].
Аналогичных взглядов придерживается Ю. В. Петровский, который полагает, что «формой политической ответственности являются санкции… Санкция – последствие правонарушения, заключающееся в применении к виновному принуждения… Санкции – наказание за правонарушение»[61].
Авторы «Курса международного права» также относят международно-правовые санкции к формам политической ответственности государства и рассматривают в качестве таковых меры принуждения, применяемые международными организациями[62]. М. Х. Фарукшин считает, что «заслуживает внимания постановка вопроса о санкциях в узком смысле слова». Под санкциями в узком смысле слова он понимает «разнообразные меры принуждения», а под санкциями в широком смысле слова – не только эти меры, «но и другие, допускаемые международным правом, последствия неправомерных действий: реституцию, репарацию, сатисфакцию, уголовное наказание физических лиц, репрессалии»[63]. Таким образом, в понятие санкций были включены и различные меры возмещения.
Э. И. Скакунов понимает под санкциями принудительные меры, осуществляемые как в порядке самопомощи, так и с помощью международных организаций, и вместе с тем считает, что принудительные меры международных организаций «могут рассматриваться и как последствие невыполнения международного обязательства – формой политической ответственности государства»[64]. При этом он подчеркивает, что такие санкции выступают в качестве форм политической ответственности только в том случае, если они: а) являются следствием лишь международного преступления; б) всегда коллективны, выражая реакцию всего международного сообщества в тех или иных организационных формах; в) преследуют цель наказания виновных в преступлении государств[65].
Ю. М. Колосов также рассматривает в качестве международно-правовых санкций принудительные меры, считая их «одним из проявлений принципа ответственности за совершение государствами действий умышленного деликтного характера»[66].
Большое внимание вопросу соотношению международно-правовой ответственности и международно-правовых санкций уделено в монографии П. Куриса, который термином «санкция» определяет и структурный элемент правовой нормы, и формы ответственности, и средства «чистого принуждения». В частности, он пишет: «…Под санкциями норм международного права в широком смысле слова следует понимать правовые последствия, выражающиеся в принудительном причинении определенных лишений государству, совершившему правонарушение… Ответственность представляет собой реализацию санкции, следствие действия и применения санкции. Санкция при наступлении определенных условий – в случае совершения правонарушения – причинно обуславливает ответственность». Одновременно П. Курис подчеркивает: «С другой стороны, санкция представляет собой определенную меру государственного принуждения».
Затем, как бы синтезируя эти два тезиса в одном, утверждает следующее: «Если в случае совершения обычных правонарушений санкции в основном сводятся к возмещению ущерба и только в случае совершения международного правонарушения санкции приобретают форму, прежде всего физического принуждения»[67].
Такое понимание П. Курисом международно-правовых санкций в значительной мере вытекает из трактовки, даваемой им природе принудительного характера последствий международного правонарушения. «Помимо средств самопомощи и коллективных мер Совета Безопасности ООН, – пишет он, – элемент принуждения, как нам думается, присутствует и в обязанности возмещения вреда, причиненного международным правонарушением. Государственное принуждение проявляется через внешне вынужденное претерпевание нарушителем негативных последствий нарушения правовой нормы. Если в случае применения против правонарушителя физических принудительных мер со стороны других субъектов международного права мы имеем дело с “чистым” принуждением, то в случае возмещения ущерба – с “идеальным” принуждением. Возмещение ущерба является для правонарушителя нежелательным, внешне вынужденным следствием его противоправного поведения, которому правонарушитель обязан подчиниться под угрозой возможного “чистого” принуждения»[68].
Вопрос о соотношении международно-правовой ответственности и международно-правовых санкций применительно к последствиям вооруженной агрессии исследуется в работе Ю. М. Рыбакова, который считает, что в таких случаях санкции являются «слагаемыми объема ответственности». Полагая, что при установлении ответственности государства-агрессора его воля не имеет существенного значения и что все предпринимаемые против него международно-правовые санкции носят карательный характер, он утверждает, что такие санкции «по своему характеру и юридическим основаниям есть формы политической ответственности государства-агрессора». По мнению же Ю. М. Рыбакова, «большинство мер политической ответственности за агрессию следует рассматривать в качестве международно-правовых санкций»[69].
Вышеизложенный анализ доктрины по исследуемому вопросу свидетельствует, что одним, но не единообразно понимаемым термином «санкции» довольно часто определяют различные по существу, хотя и взаимосвязанные правовые явления, не только не разграничивая их, но даже иногда стремясь приписать им свойства, которыми они в действительности не обладают. Придерживаясь слишком широкого понимания международно-правовых санкций, многие юристы-международники отождествляют или смешивают их с формами международно-правовой ответственности. Рассмотренные варианты доктринальной трактовки соотношения данных правовых явлений размывают границы между санкциями и ответственностью, препятствуя четкому уяснению природы этих институтов и правильному пониманию роли каждого из них в системе международно-правового регулирования. Во избежание этого необходимо отметить следующие положения, которые должным образом учитывают особенности международного права и опираются на тенденции современной практики международных отношений.
В силу преимущественно координационного характера международно-правового регулирования его субъекты в каждом конкретном случае решают вопрос об объеме, видах и формах ответственности по взаимному согласованию, достигаемому добровольно или посредством применения международно-правовых санкций, если субъект-правонарушитель отказывается выполнить свои обязанности, вытекающие из его ответственности в рамках соответствующих охранительных международно-правовых отношений. При этом следует иметь в виду, что применение международно-правовых санкций может быть реакцией только на совершение международных правонарушений, каждое из которых является предпосылкой, порождающей возможность применения международно-правовых санкций. Условия реализации этой возможности зависят от характера международного правонарушения и поведения государства-правонарушителя.
Среди международных правонарушений следует различать, с одной стороны, сопряженные и не сопряженные с применением вооруженной силы правонарушения, а с другой – единоразовые и длящиеся правонарушения[70].
При совершении единоразового международного правонарушения, не сопряженного с вооруженной силой, основанием применения международно-правовых санкций является отказ государства-правонарушителя выполнить обязательства, вытекающие из ответственности. При совершении длящегося международного правонарушения, не сопряженного с вооруженной силой, основанием применения международно-правовых санкций является отказ государства-правонарушителя прекратить международное правонарушение, что равносильно его отказу выполнить обязательства, вытекающие из ответственности. Таким образом, основанием для применения международно-правовых санкций является не само по себе правонарушение, а отказ виновного государства прекратить международное правонарушение и (или) выполнить обязанности, вытекающие из его международно-правовой ответственности[71]. Такой отказ представляет собой новое, вторичное правонарушение, которое посягает уже на сам принцип ответственности и поэтому является основанием для применения по отношению к государству-правонарушителю международно-правовых санкций.
Следовательно, международно-правовая ответственность не обязательно сопряжена с применением международно-правовых санкций, поскольку первично совершенное международное правонарушение является непосредственным основанием ответственности делинквента независимо от того, применяются международно-правовые санкции или нет, и поскольку государство-правонарушитель может пойти на добровольное исполнение своих обязанностей по ликвидации вредных последствий правонарушения. Международно-правовая ответственность – необходимое и прямое следствие международных правонарушений, в то время как международно-правовые санкции являются только возможным и опосредованным следствием таковых. Если иметь в виду соотношение этих институтов международного права, можно сказать, что ответственность первична, а международно-правовые санкции вторичны. При этом международно-правовые санкции выступают лишь в качестве принудительных средств, обеспечивающих процесс охраны прав потерпевших субъектов, восстановления международного правопорядка и реализации объектом-правонарушителем ответственности в формах, предопределяемых особенностями совершенного правонарушения и характером его вредных последствий.
Аналогичным характером обладают и международно-правовые санкции, предпринимаемые в ответ на международные правонарушения, сопряженные с применением вооруженной силы, несмотря на тот факт, что в таких случаях может иметь место немедленное вооруженное отражение противоправных актов. При отражении агрессии моменты возникновения международно-правовой ответственности и применения международно-правовых санкций могут практически совпадать. Но даже в этом случае санкции сами по себе не выступают в качестве форм ответственности. Они являются средствами, с помощью которых государству-агрессору дается отпор и с помощью которых его принуждают нести ответственность. Тот факт, что международно-правовые санкции могут быть весьма интенсивными, не служит основанием для квалификации их в качестве карательных форм ответственности государства-правонарушителя. Интенсивность международно-правовых санкций не изменяет их юридической природы и институционной принадлежности. Эти их свойства всегда зависят от особенностей правонарушения, а не обусловлены стремлением придать им карательный характер. Преимущественно координационный характер межгосударственных отношений как отношений суверенно-равных субъектов не дает оснований рассматривать международно-правовые санкции как меру карательного характера по аналогии с внутригосударственным правом.
С практической и теоретической точек зрения ошибочной является трактовка санкционных принудительных мер как форм ответственности субъектов международного права на том основании, что и те и другие являются для субъекта-правонарушителя нежелательными, внешне вынужденными и причиняют ему определенные лишения. Однако лишения, причиняемые государству-правонарушителю международно-правовыми санкциями, имеют совершенно иную природу, чем лишения, в которых выражается его ответственность. Лишения, причиняемые государству-правонарушителю международно-правовыми санкциями, являются непосредственным результатом реализации правомочий потерпевших субъектов международного права, а не следствием реализации обязанностей государства-правонарушителя. Более того, значительные лишения от международно-правовых санкций в виде санкционных издержек несут и иные государства, будучи вынужденными к применению санкций поведением объекта-правонарушителя[72].
Международно-правовая ответственность всегда выражается в обязанностях субъекта-правонарушителя, которые имеют особые, обусловленные характером правонарушения, формы, а именно: ресторации, сатисфакции, реституции, репарации и т. д. Несение субъектом международного права ответственности в любых формах прежде всего сопряжено с его собственным поведением, вынужденным, но волевым актом самого субъекта-правонарушителя, знаменующим ликвидацию им причиненного нематериального или материального ущерба и (или) претерпевание тех или иных ограничений своего суверенитета и своей международно-правовой субъектности. Это – выполнение субъектом-правонарушителем его обязанностей в рамках охранительных международно-правовых отношений[73]. Р. Л. Хачатуров, Д. А. Липинский отмечают, что применение санкций – это формы, присущие правомочиям потерпевших субъектов[74].
Международные санкции – всегда проявление правомочий субъектов международного права и выражаются в формах, свойственных этим правомочиям и обусловленных характером принудительных мер, а именно в форме политических (разрыв дипломатических отношений, приостановки членства или исключение из ООН или других международных организаций), экономических (полный или частичный перерыв экономических отношений) и военных санкций. Применение международно-правовых санкций всегда происходит независимо и вопреки воле субъекта-правонарушителя и представляет собой внешнюю реакцию, вызванную волевым актом субъектов международного права и призванную заставить субъекта-правонарушителя выполнить обязанности, порождаемые его ответственностью. Это – осуществление права субъектов международного права, имеющее целью обеспечить принудительную реализацию охранительных международно-правовых отношений посредством санкционных международно-правовых отношений.
Реализация международно-правовой ответственности всегда выливается в формы, присущие обязанностям субъектов-правонарушителей, а применение международно-правовых санкций – в формы, присущие правомочиям субъектов международного права. Формы ответственности субъекта-правонарушителя предполагают негативные для него последствия, которые сопряжены с его собственным поведением и обусловлены его противоправными деяниями, а формы международно-правовых санкций – негативные для субъекта-правонарушителя последствия, которые предопределены интенсивностью применяемых субъектами международного права законных принудительных мер.
Заслугой В. А. Василенко является то, что, проведя анализ доктрины по рассматриваемому вопросу, а также опираясь на материалы Комиссии международного права ООН, он четко разграничил ответственность и санкции: «Таким образом, несмотря на тесную взаимосвязь, международно-правовые санкции и международно-правовая ответственность по их юридической природе и функциям представляют собой институционно различные правовые явления, каждое их которых имеет свои собственные формы… В силу этого международно-правовые санкции не являются формами ответственности за международные правонарушения, так же как формы международно-правовой ответственности не выступают в качестве санкций»[75]. Одновременно им был дан критический анализ концепций, не проводящих разграничения между ответственностью и санкциями.
Подобное понимание по вопросу соотношения международно-правовых санкций и международной ответственности можно найти в работах такого специалиста по вопросам международной ответственности, как И. И. Лукашука, который считает, что «принуждение, будь то контрмеры или санкции, представляет самостоятельный институт, который связан с ответственностью, но обладает иными характеристиками. На него распространяется действие норм относительно принудительных мер. Контрмеры и санкции являются средством обеспечения реализации правоотношений ответственности»[76].
Придерживается концепции, которая «выводит санкции за рамки ответственности», и Б. Ш. Белалова, определяющая санкции как «принудительные меры, применяемые к государству-правонарушителю в случае его отказа выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, или ненадлежащего их выполнения»[77].
Несмотря на свою обоснованность, отмеченная концепция далеко не сразу находит признание в доктрине. С. В. Черниченко упрекает ее в «определенной нелогичности» и включает меры ответственности в число мер принуждения. Он объединяет меры ответственности и иные меры принуждения тем, что они выступают как предусмотренные правом неблагоприятные последствия. Признавая возможность добровольной реализации обязанностей, вытекающих из ответственности, С. В. Черниченко считает, что в таких случаях осуществление насилия «практически часто имеет символический характер, но оно обязательно есть». Во всех случаях ответом на правонарушение является «санкционное (деликтное) международно-правовое принуждение»[78].
Наконец, при решении вопроса о соотношении международно-правовых санкций и международно-правовой ответственности необходимо принимать во внимание и следующий объективный факт. В силу специфики современного международного права его нормы, например нормы Устава ООН, уставов других международных организаций, нормы международных обычаев содержат не конкретные указания на объем и формы ответственности, а предусматривают именно право на принуждение, регламентируя условия и порядок применения международно-правовых санкций. Иными словами, в международном публичном праве с понятием «санкции правовой нормы» ассоциируются не формы ответственности, а собственно принудительные меры.
Необходимость проведения различия между формами ответственности и международно-правовыми санкциями обусловлена не только теоретическими, но и важными практическими соображениями. Четкая грань между формами ответственности и формами международно-правовых санкций исключает возможность неоправданной подмены форм ответственности формами санкций и соответственно препятствует злоупотреблению принципом non bis in idem.
Отнесение санкций к формам ответственности может быть использовано объектом-правонарушителем для обоснования отказа выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, ссылкой на то, что оно уже понесло ответственность, поскольку против него были применены санкционные принудительные меры. Признание за международно-правовыми санкциями качества собственно принудительных мер, а не форм ответственности лишает государство-правонарушителя возможности ссылаться на принцип non bis in idem и однозначно предполагает, что, помимо вызываемых этими мерами лишений, государство-правонарушитель должно нести ответственность в объеме, видах и формах, соразмерных характеру правонарушения и его вредных последствий.
Существуют расхождения и относительно того, что представляют собой международно-правовые санкции.
В. А. Василенко относит к санкциям все виды правомерного принуждения, осуществляемого как государствами, так и международными организациями. Основными элементами международно-правовых санкций «стали: реторсии; репрессалии (исключительно невооруженные); самооборона; коллективные невооруженные и вооруженные принудительные меры, осуществляемые международными организациями»[79]. С. В. Черниченко различает три категории «индивидуальных материальных мер санкционного международно-правового принуждения: реторсии, репрессалии и вооруженные меры самозащиты»[80]. Оба автора относят к международно-правовым санкциям реторсии и самооборону.
Понимание международно-правовых санкций как мер принуждения, осуществляемых международными организациями, неоднократно обосновывалось в отечественной доктрине. Так, Т. Н. Нешатаева пишет, что под санкциями следует понимать «все меры охраны международного правопорядка, закрепленные в нормах международного права, носящие принудительный характер и применимые в случае правонарушений к государству-делинквенту с помощью институционного механизма международных организаций»[81].
В зарубежной международно-правовой доктрине также можно встретить определение санкций в качестве коллективных мер, принимаемых организациями, представляющими международное сообщество, в ответ на неприемлемое поведение одного из членов, и направленные на поддержание должного поведения, требуемого международным правом[82]. В «Американской энциклопедии» говорится: «Международные санкции – наименование наказаний, применяемых от имени и по поручению международной организации или самой организацией, представляющей международное сообщество, против государства или группы государств, которые нарушили (или угрожают нарушить) свои международные обязательства, прежде всего обязательство воздерживаться от вооруженной агрессии»[83].
Следует отметить, что у такого понимания санкций есть и противники. П. Курис считает, что «следуя такому пониманию, надо было бы оставить за пределами понятия «санкции» все формы индивидуального государственного принуждения…». Однако именно в этом как раз и видится задача проведения различия между применяемыми международными организациями санкциями и «формами индивидуального государственного принуждения». В обоснование своей позиции П. Курис ссылается на то, рассматриваемое понимание может создать иллюзию, что нормы международного права по существу не обеспечены санкциями[84]. Оппонируя, И. И. Лукашук замечает, что «речь идет лишь о терминологии, а не об отрицании права государств принимать меры принуждения в случае правонарушения»[85].
В настоящее время понимание санкций как принудительных мер, применяемых с использованием институционного механизма международной организации к государству-правонарушителю, находит все более широкое признание[86]. Об этом свидетельствует и международная практика. Весьма показательными в этом плане являются многочисленные резолюции Совета Безопасности ООН[87].
Серьезные дискуссии вокруг вопросов международной ответственности государств, применения международно-правовых санкций велись в Комиссии международного права ООН при разработке проекта статей конвенции «Об ответственности государств». Результатом работы Комиссии, длившейся несколько десятилетий, стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН 12 декабря 2001 г. на своем 85-м пленарном заседании резолюции 56/83, которая в качестве приложения содержит документ «Ответственность государств за международно-противоправные деяния»[88].
И. И. Лукашук (член Комиссии международного права ООН в 1994–2001 гг.) отмечает, что «ныне, как констатировала Комиссия международного права ООН, термин “санкция” используется для обозначения принудительных мер, принимаемых международными организациями, особенно на основании главы VII Устава ООН»[89]. В Комиссии международного права по существу было выражено общее согласие относительно того, что международно-правовые санкции должны ограничиваться принудительными мерами, принимаемыми международными организациями, представляющими международное сообщество и наделенными полномочиями на применение указанных мер. В первую очередь подобной международной организацией является ООН. Это положение подчеркивается Россией. Так, выступая в Совете Безопасности ООН, В. В. Путин заявил, что «только Совет Безопасности вправе давать санкцию на такую крайнюю меру, как применение силы в кризисной ситуации. Делает это он от имени и в интересах всего международного сообщества»[90].
В настоящее время аргументы в пользу указанного понимания санкций имеют под собой следующие основания. Не ставя под сомнение роль и функции суверенных государств, право на уважение, которых в полной мере признаны в Уставе ООН, следует признать, что на сегодняшний момент больше, чем когда-либо ранее, ни одно отдельное государство не может опираться только на свои силы в противостоянии и ограждения себя от современных угроз. Сегодняшние угрозы пересекают национальные границы, взаимосвязаны и должны устраняться на глобальном, региональном, а также национальном уровнях. Коллективные стратегии, коллективные учреждения и чувство коллективной ответственности совершенно необходимы. Международно-правовые санкции – это меры, применяемые в рамках системы коллективной безопасности государств[91]. «Санкции, которые являются неотъемлемым элементом положений Устава ООН о коллективной безопасности, служат для Совета Безопасности важным инструментом проведения в жизнь его решений», – отмечается в Докладе Генерального секретаря ООН «Мы, народы: роль ООН в XXI веке»[92].
Для обозначения мер, применяемых потерпевшим государством к государству, ответственному за международно-противоправное деяние, в целях побудить его выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства, Комиссия международного права ООН предложила использовать понятие «контрмеры»[93]. Существенную роль в этом сыграла международная судебная практика, которая, избегая употребления термина «санкции» применительно к односторонним мерам государств, использовала термин «контрмеры»[94].
По мнению И. И. Лукашука, «контрмеры – меры, которое потерпевшее государство вправе применить к государству, ответственному за международно-противоправное деяние, в целях побудить его выполнить возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства и которые в ином случае были бы противоправными[95].
Подобной точки зрения придерживается и Г. И. Курдюков, понимая под контрмерами ответные действия, совершенные индивидуально по воле потерпевшего государства к государству-правонарушителю[96].
Таким образом, контрмеры – это принудительные меры, принимаемые индивидуально потерпевшим государством к государству-делинквенту в ответ на нарушение международного обязательства. Немецкий профессор В. Витцум отмечает: «Контрмеры характеризуют ситуацию, когда субъект международного права реагирует на предшествующее нарушение его прав и самостоятельно принимает меры в целях их защиты и реализации. Указанное понятие является более узким, чем понятие санкции»[97]. Контрмеры, и в этом их принципиальное отличие от международных санкций, представляют собой элемент децентрализованного механизма принуждения государства-правонарушителя и рассматриваются как инструмент имплементации ответственности, не носящий карательного характера.
Однозначное понимание и единообразное применение в международной практике категории «международные санкции» имеет большое практическое значение для обеспечения международного правопорядка. Следствием произвольной терминологической трактовки международных санкций и контрмер является то, что санкциями зачастую определяют явно неправомерные акции.
В этой связи принципиальным является вопрос о так называемых санкциях, применяемых отдельными государствами в одностороннем порядке при отсутствии соответствующего решения Совета Безопасности ООН, в дополнение к санкциям Совета Безопасности ООН или во исполнение санкций Совета Безопасности ООН, но с превышением их по объему санкционных режимов. Как отмечает министр иностранных дел Российской Федерации С. Лавров, «сегодня данная проблематика приобретает особую актуальность. Как известно, США, Европейский союз, ряд других государств ввели такие санкции против Российской Федерации, Белоруссии, Сирии, Ирана. И этим не ограничиваются примеры односторонних действий, вызывающих вопросы у мирового сообщества, особенно когда подобным действиям придается экстерриториальный характер»[98].
Ярким примером здесь может служить Закон США «Акт о поддержке Украины» (Ukraine Support Act)[99]. Помимо положений о гарантиях возврата кредитов со стороны правительства США любому банковскому институту, который примет решение о выдаче кредита Украине до 1 млрд долл., указанный закон создает правовую основу для введения односторонних санкций США в отношении российских лиц и компаний. По закону «адресные санкции» предполагается вводить в отношении лиц, «подрывающих независимость, суверенитет и территориальную или экономическую целостность Украины», а также «вовлеченных в коррупцию существенных масштабов или ответственных за нее». Санкции предусматривают: замораживание активов на территории США, введение визовых ограничений для лиц, включенных в специальные списки[100], запрет компаниям-резидентам США осуществлять экономические отношения с лицами и организациями, включенными в списки.
В развитие положений данного Закона 17 марта 2014 г. Президент США Барак Обама подписал указ (Executive order Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine)[101], согласно которому были введены санкции против ряда российских должностных лиц в виде замораживания их банковских счетов, ареста имущества и отказа в выдаче въездных виз. Глава Казначейства США данным указом наделяется правом дополнять список по согласованию с Государственным Секретарем США.
Примером может служить и Акт США о демократии и правах человека 2011 г. в отношении Белоруссии (Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011)[102]. Акт США о демократии и правах человека 2011 г. усиливает ряд мер и расширяет действие Акта о демократии в Белоруссии 2004 г. и Акта о демократии в Белоруссии 2006 г.
Согласно вышеупомянутому закону США выдвигают ряд «обвинительных заключений» (SEC.2.FINDINGS). В их числе: «(1) Правительство Белоруссии уличено в безнаказанных нарушениях прав человека и основных свобод… (3) Правительство Белоруссии подвергло тысячи продемократических политических активистов преследованиям, избиениям и тюрьмам, в частности в результате их попытки мирно осуществлять свое право на свободу собраний и ассоциаций; (4) Правительство Белоруссии пытается сохранить монополию на информационном пространстве страны, подвергая независимые средства массовой информации, включая независимых журналистов, систематическим репрессиям и ликвидациям, подавляя права на свободу слова и выражения несогласных с диктатурой Александра Лукашенко, и приняли законы, ограничивающие СМИ, включая Интернет, не в соответствии с международными соглашениями по правам человека… (8) диктатор Белоруссии Александр Лукашенко утвердился у власти, устраивая незаконный и неконституционный референдум, который позволил ему навязать новую Конституцию, отменить результаты выборов избранного парламента, Верховного совета 13-го созыва».
«Осуждая проведение 19 декабря 2010 года президентских выборов и преследование оппозиционных кандидатов, политических лидеров и активистов, представителей гражданского общества и журналистов» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p.(1), «продолжая поддерживать стремление белорусского народа к демократии, правам человека и верховенству закона» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (3); рост демократических движений и институтов в Белоруссии, расширение прав и возможностей граждан Белоруссии покончить с тиранией в своей стране» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (5), США выдвигают требования: «немедленного освобождения без предварительных условий всех политических заключенных в Беларуссии» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (2); «новых президентских и парламентских выборов, проведенных по свободным и справедливым стандартам ОБСЕ» (SEC 3. STATEMENT OF POLICY, p. (6).
Европейский союз ввел односторонние санкции, предусматривающие запрет на въезд в страны ЕС и замораживание зарубежных банковских счетов ряда представителей белорусского руководства. Также к санкциям, которые ввел Евросоюз, присоединились некоторые страны, не являющиеся членами ЕС. Об этом говорится в заявлении Верховного представителя ЕС по иностранным делам[103]. Примеру Брюсселя последовали девять государств, в том числе несколько стран, которые на тот момент являлись кандидатами на вступление в Европейский союз: Хорватия, Македония, Черногория и Исландия (из стран-кандидатов к санкциям не присоединилась лишь Турция). В список также вошли Албания, Босния и Герцеговина, Сербия, Норвегия и Лихтенштейн. В ЕС заявили, что «приветствуют» решение этих стран присоединиться к санкциям.
Санкции Евросоюза действуют также в отношении Сирии, включая эмбарго на поставки оружия, запрет на въезд на территорию Евросоюза некоторых членов сирийского кабинета, в том числе президента Сирии Башара Асада, и замораживание их активов.
Правовое осмысление подобных текстов позволяет с уверенностью констатировать, что они являются актами не правового, а политического характера, изобилуя оценочными определениями, некорректными заявлениями о событиях, не имеющих достоверных и фактических данных. Однако, как точно отмечается в Заключении Международно-правового совета при МИД России «Односторонние санкции и международное право» относительно вышеупомянутого Акта о демократии и правах человека 2011 г. в отношении Белоруссии, «ссылок на нарушение Белоруссией конкретных международно-правовых обязательств здесь нет. Эти санкции не позиционируются Соединенными Штатами в качестве формы привлечения Белоруссии к международно-правовой ответственности»[104].
Односторонние санкции приняты США и в отношении Ирана. Принятый 2 августа 2012 г. Конгрессом США закон предусматривает санкции против всех, кто сотрудничает с предприятиями топливного, нефтехимического или газового сектора Ирана либо оказывает услуги в приобретении товаров, технологий или элементов инфраструктуры нефтяной и газовой промышленности страны.
По словам Алана Ларсона, помощника Госсекретаря США по экономическим вопросам и проблемам бизнеса, «экономические санкции являются важным и действенным средством как часть дипломатического набора инструментов, которые можно использовать, чтобы изменить характер поведения государств, которые представляют угрозу нашим ценностям и интересам»[105].
Полномочия Президента США на одностороннее применение экономических мер экстерриториального характера были поддержаны в законодательном порядке Конгрессом. Еще в 1977 г. был принят Закон о чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act (IEEPA))[106], который стал основанием для широкого применения «санкций» США. В частности, в список стран, экономические отношения с которыми ограничивались на основании данного закона, были включены в разное время: Гаити (1991–1994 гг.), Ирак (1990–2004 гг.), Либерия (2001–2004 гг.), Ливия (1986–2004 гг., 2011 г. – по настоящее время), Никарагуа (1985–1990 гг.), Панама (1988–1990 гг.), Сербия и Черногория (1992–2003 гг.), Сьерра-Леоне (2001–2004 гг.) Иран (с 1979 г. – по настоящее время), Мьянма (с 1997 г.), Судан (с 1997 г.), Россия (с 2014 г.), Зимбабве (с 2003 г.), Сирия (с 2004 г.), Белоруссия (с 2006 г. – по настоящее время), Северная Корея (с 2008 г.), Ливия (с 2011 г. – по настоящее время). Знаменателен комментарий сенатора Б. Картера относительно этого закона: «Частое использование таких санкций Соединенными Штатами и многими другими странами представляет убедительное свидетельство того, что не существует направленных против них четких норм международного обычного права»[107].
Правомерность подобных действий не вызывает сомнений у американских юристов[108]. Французский профессор А. Пелле пишет: «Совершенно ясно, что претензия Соединенных Штатов на лидерство, а также самоназначение на эту роль приводят их к нередким недопустимым односторонним законам (законы Хелмса-Бэртона или Кеннеди-д’Амато) либо к действиям (Гренада, Никарагуа, Панама…)»[109]. Показательно, что в качестве одного из оснований применения экономических «санкций» в законе Кеннеди-д’Амато названо, среди прочего, стремление обеспечить выполнение Ливией резолюций Совета Безопасности ООН 731, 748 и 883, не будучи уполномоченными на то самой Организацией, что только подчеркивает юридическую некорректность и противоречие положений данных актов международному праву.
Односторонние меры принуждения не обладают легитимностью и необоснованно именуются санкциями – принцип суверенного равенства государств исключает возможность правомерного применения одним государством санкций в отношении другого государства или группы государств в одностороннем порядке (par in parem non habet imperium).
Причина проведения подобной политики видится в специфической концепции санкций, которые понимаются как «принудительные экономические или финансовые меры, предпринимаемые одним или несколькими странами против одной или нескольких других стран во имя достижения целей своей внешней политики или национальной безопасности»[110]. Такими целями могут быть «изменение иностранного правительства или одного из направлений его политики». Подтверждением отмеченного подхода служит и принятая администрацией США «Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов»[111].
Однако реализация критерия легитимности международных санкций предполагает недопустимость их введения с целью свержения или изменения в государстве-объекте санкций законных властей. Вводимые санкции не должны становиться средством борьбы с неугодными режимами посредством их экономического удушения.
Исходя из этого, является недопустимым применение санкций для урегулирования не связанных с международными правонарушениями разногласий политического или идеологического характера. Любые попытки решения таких разногласий посредством односторонних санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы как международно-правовые санкции.
Подобные односторонние санкции не кодифицированы в международном праве. Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на совещании послов и постоянных представителей при международных организациях 9 июля 2012 г., сказал: «Мы будем добиваться, чтобы все исходили из того, что в случаях, требующих силового вмешательства, решение правомочен принимать только Совет Безопасности ООН. Дополнять такие решения какими-либо односторонними санкциями контрпродуктивно»[112].
Важным является и следующий момент. Международные санкции, будучи реакцией на международные правонарушения, имеют целью защиту охраняемых международным правом интересов потерпевших субъектов. Вследствие чего применение санкций для защиты национальных интересов будет правомерным в том случае, если их нарушение одновременно является нарушением предписаний норм международного права. Ссылка на национальные или иные интересы, охрана которых прямо и непосредственно не предусмотрена нормами международного права, не может служить основанием для применения санкционного принуждения. Иной подход чреват опасностью серьезных нарушений международного правопорядка, поскольку содержание понятия «национальный интерес», как справедливо замечает В. Фридман, «неопределенно, субъективно, зависит от обстоятельств места и времени и нередко вступает в противоречие с вопросами международной законности[113].
Общеизвестны последствия применения односторонних экономических «санкций» рядом государств. Важно подчеркнуть, что применяемые в одностороннем порядке «санкции» в большинстве своем не достигают поставленных целей, являются нецеленаправленными и не поддающимися контролю. Американский профессор Б. Ференц по этому поводу пишет, что «одностороннее применение силы для достижения национальных целей доказало свою разрушительную силу и тщетность»[114].
Вызывает все большую обеспокоенность ситуация в связи с увеличивающимся числом внешнеполитических законов о введении односторонних экономических санкций. Отметим тот факт, что с окончанием Второй мировой войны США односторонне использовали «санкции» для реализации своих внешнеполитических целей более 160 раз. Так, в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН А/58/301 приводятся данные исследования, опубликованного в 2002 г. организацией USA Engage, согласно которым США открыто применяют экономические санкции в отношении 78 государств, из которых 60 относятся к категории развивающихся стран. Кроме того, более 75 стран, которые представляют 52 % всего населения мира, подвергались угрозе введения односторонних экономических «санкций» со стороны США[115].
В контексте рассматриваемого вопроса актуальной становится и проблема применения так называемых коллективных контрмер или контрмер в коллективных интересах и квалификации действий третьих государств, не являющихся потерпевшими, но «присоединяющихся» к вводимым мерам, как в случае коллективных мер Европейского союза в отношении Российской Федерации, Белоруссии.
Значительное число государств, выступавших в Шестом правовом комитете Генеральной Ассамблеи ООН, решительно высказались против «коллективных контрмер» и призвали исключить проект соответствующей статьи как выходящей за рамки существующего международного права. «Коллективные контрмеры» могут послужить дополнительным предлогом для проведения политики с позиции силы. Принятие контрмер в случае серьезных нарушений существенных обязательств перед международным сообществом должна координировать ООН. И в этом случае речь уже будет идти о санкциях универсальной международной организации.
Как отмечает французский ученый Д. Алланд, приоритетное обозначение «контрмер в общих интересах» как «коллективных контрмер» создает иллюзию согласованной акции, хотя в реальности такие коллективные акты фактически являются индивидуальной инициативой, даже в случае когда одновременно имеет место более чем одна такая инициатива. Отмеченная характеристика позволяет отграничивать контрмеры от односторонних актов, вплетенных в современную доктрину гуманитарного вмешательства и выступающих единым фронтом мер в отношении государства-объекта. В отличие от последних, зачастую отстаивающих право на упреждение, контрмеры реализуются в ответ на возникшее нарушение и представляют собой правомерный акт[116].
Проблема заключается также и в том, что согласованного определения «правомерные меры», исключающего возможность вольной трактовки, в настоящее время ни в доктрине, ни в практике международного права не выработано. Немецкий профессор Б. Зимма, констатируя противоправность интервенции НАТО в Косово, утверждает, что грань между правомерным и противоправным весьма тонка[117]. Современной практике известно немало случаев применения коллективных мер, однако их правомерность зачастую вызывает сомнения. Так, в 1998 г. в связи с событиями в Косово государства – члены ЕС заморозили югославские активы и наложили запрет на полеты воздушных судов. В качестве аргументации денонсации соглашения с Югославией без предварительного уведомления правительство Великобритании заявило, что «ухудшающийся послужной список президента Милошевича в области прав человека означает, что в моральном и политическом плане он лишил свое правительство право настаивать на обычно применяемом 12-месячном уведомлении»[118]. В результате анализа подобного рода практики Комиссия международного права в докладе Генеральной Ассамблее ООН констатировала: «…В настоящее время не существует явно признанного права государств принимать контрмеры в коллективных интересах»[119].
Следует особо подчеркнуть существование последовательных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, представляющих всеобъемлющее и в тоже время конкретное волеизъявление всего международного сообщества о необходимости принять срочные и эффективные меры, с тем чтобы положить конец практике применения односторонних экстерриториальных мер принуждения, которые не санкционированы соответствующими органами ООН или несовместимы с принципами международного права, изложенными в Уставе ООН: «Односторонние экономические меры как средство политического и экономического принуждения развивающихся стран», «Отказ от применения односторонних экстерриториальных экономических мер принуждения как средства оказания политического и экономического давления», «Необходимость прекращения экономической, торговой и финансовой блокады, введенной США против Кубы», «Права человека и односторонние принудительные меры»[120]. В этих резолюциях отмечается, что односторонние принудительные меры:
– противоречат международному праву, в частности Уставу ООН, принципам суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела;
– нарушают принцип свободы международной торговли и судоходства;
– угрожают суверенитету государств;
– отрицательно сказываются на реализации прав человека, создают препятствия для торговых отношений, сдерживают процесс социально-экономического развития;
– особенно затрагивают уязвимые группы населения развивающихся стран.
В указанных резолюциях Генеральная Ассамблея решительно возражает против экстерриториального характера этих мер и отвергает все попытки введения односторонних принудительных мер.
Страны БРИКС (Федеративная Республика Бразилия, Российская Федерация, Республика Индия, Китайская Народная Республика и Южно-Африканская Республика) в Форталезской Декларации, принятой по итогам шестого саммита БРИКС, также подтвердили «осуждение односторонних военных интервенций и экономических санкций в нарушение международного права и общепризнанных норм международных отношений»[121].
Представляется крайне необходимым в этой связи дальнейший прогресс кодификации вопросов международной ответственности государств и международных организаций, который позволил бы четко отграничить международно-правовые санкции и контрмеры, положив конец отмеченным ранее разногласиям по существу данных терминов и их отождествлению, а также закрепил критерии правомерности односторонних мер, вводимых без учета норм об ответственности государств.
Как было отмечено ранее, глава VII Устава ООН предусматривает следующие виды санкций, предпринимаемых Советом Безопасности ООН «для поддержания или восстановления международного мира и безопасности»: «полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- и других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений». Кроме того, «если Совет Безопасности сочтет, что указанные меры «могут оказаться недостаточными, он уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания и восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации».
Таким образом, в арсенале применяемых Советом Безопасности ООН принудительных мер, учитывая их отличный характер, направленность, механизм введения, осуществления и окончания, юридические и фактические последствия применения, можно выделить дипломатические, экономические, военные санкции.
Целью дипломатических санкций является оказание воздействия на уровень межгосударственных отношений государства-объекта санкций и государств – членов ООН. Ч. Хайд отмечает, что «подобные акции являются не только выражением национального негодования, но нередко также внушают виновному государству мысль о желательности удовлетворения претензии»[122]. Среди форм осуществления дипломатических санкций можно выделить полное или частичное прекращение дипломатических отношений, сокращение численности дипломатического персонала или понижение его уровня. Например, в соответствии с резолюцией Совета Безопасности 757 Совет постановил всем государствам понизить уровень дипломатических представительств и консульских учреждений Югославии[123].
В некоторых случаях введение дипломатических санкций предшествует применению режима экономических санкций. Статья 41 главы VII Устава ООН в качестве экономических санкций называет «полный или частичный перерыв экономических отношений». Анализ практики применения Советом Безопасности ООН указанных мер позволяет заключить, что реализация формулы «полного или частичного перерыва экономических отношений» предусматривает широкий диапазон форм осуществления, включающих: эмбарго, бойкот, экономическую блокаду, замораживание финансовых ресурсов, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем объекта санкций, запрет капиталовложений в экономику объекта санкций, а также предоставление ему финансовой, материальной, технической и другой помощи.
Г. И. Курдюков включает в это перечень также приостановление или прекращение торговых договоров; полное или выборочное прекращение перевозок; отказ от режима наибольшего благоприятствования; отказ в поддержке международных программ помощи, пересмотр графика выплаты по долгам[124].
Существенным свойством, определяющим содержание экономических санкций и отличающим их от иных, предусмотренных Уставом ООН принудительных мер, является достижение целей введения посредством оказания воздействия на экономику объекта санкций[125]. В зависимости от вышеперечисленных форм осуществления экономических санкций подобное воздействие может носить как всеобъемлющий характер, например в случае введения экономической блокады, так и «направленный», сдерживая потенциальные возможности объектов санкций по развитию определенных отраслей производства, экономической инфраструктуры, ограничивая товарооборот конкретными группами товаров, инвестиционный режим.
Следует заметить, что подобные санкции, мотивируемые интересами обеспечения международного мира и безопасности, несомненно, имеют политический характер, однако их выражение или метод принуждения экономический. Г. М. Вельяминов пишет: «Экономические по содержанию санкции, введенные Советом безопасности ООН в 1990 году против Ирака, в 1992 году – против Ливии, по существу нельзя, разумеется, относить к санкциям именно экономическим (т. е. в рамках международного экономического права или, более узко, – системы ВТО)»[126]. В свою очередь, Б. Картер отмечает: «…Экономические санкции могут быть определены как принудительные экономические меры, осуществляемые одним или несколькими государствами в целях изменения политики или демонстрации позиции государства относительно политики государства – объекта этих мер»[127].
Под эмбарго понимается прекращение или ограничение экспорта в государство, совершившее правонарушение. В зависимости от диапазона установленных запретов различают полное и частичное эмбарго. Полное эмбарго предусматривает прекращение всех экспортных поставок в государство, в отношении которого введен режим международных экономических санкций. Так, резолюцией Совета Безопасности 661 (1990) в отношении Ирака было введено полное торговое эмбарго, предусматривающее запрет на экспорт товаров в Ирак, за исключением поставок, предназначенных исключительно для медицинских целей, продуктов питания и других предметов, необходимых для удовлетворения гуманитарных потребностей, которые должны были определяться Комитетом Совета Безопасности по санкциям, учрежденным указанной резолюцией[128].
Общепризнанно, что наиболее полномасштабным и длительным по периоду осуществления стал арабский бойкот, проводимый Лигой Арабских Государств (ЛАГ) сначала против еврейской общины в Палестине, а затем – против государства Израиль. Порядок применения бойкота регламентировался Общим законом по бойкоту Израиля (ОЗБИ) и Общими принципами бойкота Израиля (ОПБИ)[129]. Со временем в сферу действия бойкота попали и неизраильские фирмы, что вызвало как достаточно противоречивую реакцию многих компаний, так и появление в некоторых странах специальных законов.
Частичное эмбарго предусматривает ограничения в экспортных поставках отдельных видов сырья или продукции, которые, как правило, являются наиболее необходимыми для экономики государства, в отношении которого введен санкционный режим, или же способствовали или способствуют в настоящем совершению им дальнейших правонарушений.
Совет Безопасности ООН использует в своей практике эмбарго на поставки оружия, нефти и нефтепродуктов, оборудования для переработки и транспортировки нефти. Введение Советом Безопасности эмбарго на поставки нефти и нефтепродуктов имело место в отношении Южной Родезии, Анголы, Гаити, Сьерра-Леоне; эмбарго на оборудование для переработки и транспортировки нефти – в отношении Ливии[130]. Впервые введение Советом Безопасности ООН эмбарго на поставки предметов роскоши имело место в отношении Корейской Народно-Демократической Республики (драгоценности: ювелирные изделия с жемчугом, необработанные ценные минералы, драгоценные и полудрагоценные камни, включая алмазы, сапфиры, рубины и изумруды, ювелирные изделия из драгоценного металла или металла, плакированного драгоценным металлом; средства транспорта: яхты; автомобили и другие транспортные средства класса «люкс»: автомобили и другие транспортные средства для перевозки людей, помимо средств общественного транспорта, включая автомобили с кузовом «универсал»; гоночные автомобили)[131].