В настоящей статье анализируются мотивы, цели и методы применения санкций в международной политике. История и практика введения санкционных режимов рассматривается с точки зрения их эффективности в достижении поставленных задач.
Ключевые слова: международная политика; субъект санкций; объект санкций; персональные санкции; селективные санкции; коллективные санкции; санкционные программы.
Экономические санкции, с которыми на протяжении своей советской и постсоветской истории приходилось сталкиваться России, представляют собой один из активно используемых инструментов международной политики. Ограничительные меры в сферах внешней торговли и финансов, коммуникаций на различных уровнях, включая научный и культурный обмен, спорт и др., все более широко применяются для решения различных внешнеполитических задач. В правовом контексте они определяются как наказание (или его угроза), которому акторы, выступающие на международной арене в одностороннем порядке, их объединения или международные организации подвергают другие государства (или организации) в ответ на нарушения норм международного права, а также иных договоренностей и обязательств, действующих в международном сообществе [Doxey M.P., 1980, p. 9; Daoudi M.S., Dajani M.S., 1983, p. 8]. Они находятся «на полпути от дипломатических мер, позволяющих надавать по рукам нарушителю порядка, к мерам крайним, таким как вооруженные спецоперации или военные действия» [Hufbauer G.С., Schott J.J., Elliot K.A., 1990, p. 11].
Взгляд на санкции в контексте теории международных отношений и практической политики – шире: в них видят инструмент влияния на политику страны – нарушителя норм, позволяющий возвратить ее поведение в необходимые рамки. Согласно одному из наиболее широко признанных определений, введенному в научный оборот в 60-е годы, «санкции представляют собой действия, инициируемые одним или несколькими акторами (субъектами санкций), направляемые против другого или других акторов (объектов санкций) и преследующие одну из двух или одновременно обе следующие цели: наказать нарушителя путем лишения его доступа к чему-то, представляющему для него ценность, и/или вынудить его соблюдать определенные нормы, которые инициаторы санкций считают важными» [Galtung J., 1967, p. 379]. Политико-экономический анализ исходит из того, что санкции – это один из действующих в современном мире механизмов трансляции политических преференций одних стран или их групп – другим [Kаempfer W.H., Lowenberg A.D., 2007, p. 869].
Экономическое давление осуществляется через ограничения или запреты, накладываемые на внешнеторговые и финансовые операции, а также на инвестиционную активность. Набор таких мер варьирует в довольно широких пределах: в сфере внешней торговли – от некоторого повышения таможенных пошлин до эмбарго; в области финансов – от частичного ограничения операций до их полного блокирования и замораживания счетов; в сфере инвестиций – от ограничения или блокирования потоков капитала до принудительного вывода уже инвестированных капиталов. Различными могут быть также масштабы и конкретная направленность санкций: персональные касаются конкретных индивидов, селективные затрагивают определенные виды продукции, отдельные компании, отрасли, географические области; относительно редко практикуемые – общие, или «коллективные» санкции направлены на страну в целом.
Традиционно ограничения внешнеторговых и финансовых операций, которые предусматриваются санкционными режимами, вводимыми отдельными странами или группами стран, обращены к гражданам и компаниям самих этих стран: нарушение установленных запретов влечет серьезные штрафы. В то же время США, используя свое положение международного финансового центра и эмитента резервной валюты, в ряде случаев дополняют эту традиционную форму санкционной политики так называемыми экстра-территориальными или «вторичными» санкциями, направленными на ограничения определенной экономической активности правительств, бизнеса и физических лиц третьих стран.
Экономические санкции нередко сочетаются с другими мерами, ограничивающими дипломатические контакты и другие каналы коммуникаций между странами2. В сфере дипломатии возможны разрыв отношений и политика непризнания, прекращение или ограничение прямых контактов между лидерами стран, приостановка взаимодействия в рамках международных организаций и др. В сфере коммуникаций практикуются ограничение или прекращение транспортного сообщения, информационных потоков – путем запретов или ограничений трансляции теле- и радиопрограмм, распространения прессы, деятельности информационных агентств и журналистов, а также личных контактов граждан – деловых, туристических и семейных поездок. Ограничения контактов в сфере культуры и спорта, такие как бойкот фестивалей, чемпионатов и т.п., дополняют комплекс санкционных мер.
Экономические санкции – старейший инструмент международной политики. Едва ли не каждый представленный в литературе очерк истории санкций начинается с рассказа о том, что первое дошедшее до нас упоминание о политике санкций насчитывает более двух с половиной тысячелетий. Идея принадлежала древним грекам, ее реализация восходит к 432 г. до н.э., когда Афины, в ответ на недружественную политику соседних Мегар, наложили запрет на торговлю с этим городом-государством, а также лишили мегарян права проживать на подконтрольных землях [Drezner D.W., 1999, p. 32. Hufbauer G.С., Schott J.J., Elliot K.A., 2007, p. 9–10]. В истории Нового времени яркий след оставили так называемая континентальная система (эмбарго), введенная Наполеоном Бонапартом в 1806–1814 гг. в ответ на предпринятую Англией блокаду европейских портов; действовавшее в 1806–1810 гг. эмбарго Джефферсона, направленное против Англии и Франции, а также два с лишним десятка «тихоокеанских блокад», начавшихся в первой трети XIX в. и продолжавшихся вплоть до Первой мировой войны. Торгово-финансовые блокады XIX в., как правило, были частью военных кампаний. Ослабляя экономический потенциал противника, они были нацелены на приближение военной победы [Lance D., Engerman S., 2003, p. 188–189].
В ХХ в. концептуальные и институциональные основы санкционных программ претерпели существенную трансформацию. Расширился и во многом приобрел новую направленность набор их целей; значимыми, и часто ведущими акторами стали международные организации: выступившая пионером коллективной политики санкций Лига Наций, а затем ООН, ЕС и др. Сформировалась правовая база, усложнились механизмы и процедуры принятия решений.
Начало процессу трансформации идеологических основ политики санкций положило осмысление трагических итогов Первой мировой войны, унесшей жизни более десяти миллионов человек. Западная общественная мысль и практическая политика обратились к поиску альтернатив военным действиям, которые позволяли бы достигать внешнеполитических целей «бескровными методами», более приемлемыми c моральной точки зрения. Санкционные режимы стали привлекать внимание авторов внешнеполитических доктрин не в качестве дополнения к военной силе, а как ее потенциальный субститут. Один из наиболее активных сторонников и пропагандистов экономических санкций – президент США Вудро Вильсон писал: «Нации, которая подвергнется бойкоту, неизбежно придется сдать свои позиции. Обратитесь к этому экономическому, мирному, бесшумному, беспощадному средству – и в применении силы не будет никакой необходимости. Это мощное средство. За пределами бойкотируемой страны не будет потеряно ни одной жизни, в то время как давление на нее будет настолько сильным, что, я полагаю, ни одна современная нация не сможет выдержать его»3. Близких взглядов в Великобритании придерживался лорд Керзон, полагавший, что при условии грамотного применения санкции в принципе могут служить фактором сдерживания милитаристских устремлений отдельных стран.
История последнего столетия показала, что экономические санкции не смогли стать полноценной альтернативой войне, однако санкции превратились в самостоятельный инструмент международной политики. Набор задач, которые пытались с их помощью решать национальные правительства и международные организации, видоизменялся по мере происходивших в мире политических, экономических и технологических сдвигов. В современном мире введение экономических санкций связано с весьма различными по своему содержанию и направленности мотивами, которые условно можно объединить в следующие группы:
• противостояние актам агрессии, вооруженным конфликтам;
• ослабление военно-экономического потенциала отдельных государств или режимов – как часть геополитического противостояния стран либо как элемент системы международной безопасности;
• противодействие распространению особо опасных видов вооружений;
• защита прав человека;
• смещение режимов, рассматриваемых как «нелегитимные», «недемократические» и т.п.
Со времени окончания Первой мировой войны и по сей день содействие разрешению военных конфликтов, противодействие вооруженным агрессиям остаются одним из центральных направлений деятельности международных организаций, как глобальных – ООН (и ее предшественница – Лига Наций), так и региональных, таких как Европейский Союз, Лига арабских государств, Экономическое сообщество стран Западной Африки и др. Подобные цели ставятся и в рамках внешнеполитической деятельности отдельных стран. Экономические санкции являются одним из важных инструментов, используемых в решении этих задач. Следует, однако, признать, что среди многочисленных попыток противопоставить экономическое давление военной силе (см. Приложение 1) полный и быстрый успех сопутствовал лишь немногим, а некоторые попытки такого рода закончились полным провалом. В большинстве же случаев с помощью блокирования или ограничения доступа к финансовым ресурсам и закупкам вооружений одной или всеми сторонами вооруженных конфликтов удавалось в той или иной степени добиваться относительного сдерживания агрессивных действий. Хрестоматийными примерами успеха считаются предотвращение оккупации Грецией территории Болгарии в результате санкций Лиги Наций (1925); вывод французских и британских войск из зоны Суэцкого канала под давлением США (1956); прекращение Объединенной Арабской Республикой (Египтом) поддержки повстанцев в Йемене и Конго в результате приостановки США в начале 1960-х годов экономической и продовольственной помощи. Среди наиболее известных провалов – продолжающаяся с 1974 г. оккупация Турцией Северного Кипра.
Случаи применения международных санкций в связи с военными конфликтами имели место и в истории СССР: в 1939 г. после начала военных действий СССР против Финляндии, СССР был исключен из Лиги Наций, были введены «моральное эмбарго» на торговлю со стороны США, запрет на поставки в СССР авиатехники, а также материалов для авиапромышленности, таких как алюминий, молибден и авиабензин [Lewallen R.D., 2010, p. 32–35; Heinrichs W.H., 1988, p. 54]4. «Моральное эмбарго» было отменено зимой 1941 г., когда правительство США стало видеть в СССР потенциального союзника в войне с гитлеровской Германией. В 1980 г. реакцией США на «ввод ограниченного контингента советских войск» в Афганистан явился запрет на продажу СССР высокотехнологичной продукции, а также «зерновое эмбарго». Бойкоту подверглась московская Олимпиада.
Значимым явлением современной международной политики является система ограничительных мер в отношении Российской Федерации, введенная в связи с присоединением Крыма и вооруженным конфликтом на востоке Украины 2014 г. Введение многостороннего санкционного режима стало результатом согласованных решений США, ЕС, а также Австралии, Канады, Японии, Швейцарии и ряда других стран. Усиление санкционного режима происходило поэтапно, по мере углубления украинского кризиса. Волна санкций началась в марте 2014 г. с точечных ограничений, касавшихся весьма ограниченного круга лиц и компаний, которые рассматривались инициаторами как «предупредительный сигнал» [The White House, 6 March 2014; Official journal of the European Union. 17 March 2014]. К концу июля 2014 г. санкционные программы приобрели широкие масштабы. Был не только расширен персональный список (теперь это более 200 человек – политиков, бизнесменов, общественных деятелей и т.д.), но также были введены так называемые секторальные санкции. Последние предусматривали ограничения доступа на рынки капитала, эмбарго на торговлю оружием с российскими оборонными предприятиями (запрещены поставки в обе стороны), запрет на поставку товаров двойного назначения, например, таких как специальные материалы, станки, высокопроизводительные компьютеры и электроника, а также на экспорт особо важных технологий (введена система лицензирования в трех сферах: глубоководном бурении, геологоразведке в полярных широтах и добыче нефти из сланцевых месторождений). Отдельные, более жесткие ограничительные меры введены ЕС в отношении Крыма и Севастополя5: запрещается импорт продукции, произведенной на этих территориях, инвестиции, оказание услуг, туристическая деятельность, включая заход круизных судов, на экспорт ряда товаров и технологий, предназначенных для предприятий Крыма или для использования в Крыму, в секторах транспорта, телекоммуникаций, энергетики, а также связанных с разведкой, эксплуатацией и производством нефтяной, газовой и минеральной продукции; запрещается оказывать техническое содействие или брокерские услуги и услуги по строительству инженерных сооружений и инфраструктур в этих секторах. Приостановлены сотрудничество по линии ряда международных организаций, а также процесс принятия России в ОЭСР. В качестве ответной меры РФ ввела запрет на импорт ряда товаров из стран, присоединившихся к санкционному режиму.
Еще одна группа мотивов, служащих основанием для введения экономических санкций, связана с задачами ослабления, сдерживания развития военно-экономического потенциала отдельных государств или их групп. По тем или иным причинам такие цели могут выдвигаться международными организациями, неформальными или полуформальными объединениями стран, а также в одностороннем порядке национальными правительствами. В качестве важного инструмента их достижения рассматривается эмбарго на поставки вооружений, технологий и так называемой продукции двойного назначения. Одной из наиболее значимых санкционных программ такого рода в ХХ в. являлась действовавшая более сорока лет система коллективного контроля экспорта «стратегических товаров и технологий» из стран Запада в СССР и страны Восточной Европы6.
Ведущая роль в этой программе принадлежала созданному в 1949 г. Координационному комитету по экспортному контролю, часто фигурирующему в литературе под сокращенным названием КоКом (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls – CoCom), представлявшему собой неформальное (и во многом непрозрачное) «джентльменское соглашение» между правительствами ряда стран7. В его задачи входили согласование и контроль экспортной политики в сфере стратегических материалов и технологий с целью блокировать или замедлить технологический прогресс стран коммунистического блока в военной области, а в более широком плане – увеличить бремя поддержания конкурентоспособного военно-промышленного комплекса СССР и стран социалистического лагеря. План введения стратегического эмбарго был выдвинут союзниками (США, Францией и Великобританией) практически сразу после окончания Второй мировой войны и образования социалистического лагеря. Последовавшие вскоре Берлинский кризис, а также успешное испытание советской атомной бомбы были восприняты странами Запада как симптом обострения международной обстановки и сигнал к ускорению консолидации.
Аналитики отмечали, что между позициями США, игравших главную роль в КоКом, и позициями ряда других стран-участников, прежде всего Германии и Франции, существовали расхождения, отражавшие различия их экономических интересов [McDaniel D.E., 1993, p. 35–97, 165–170]. Хотя периодически подвергалась сомнению эффективность тех или иных ограничений, однако в необходимости и полезности санкций, прежде всего в отношении передачи продуктов и технологий, имеющих военное применение, позиции были едиными. В докладе «Технологии и торговля Восток-Запад», подготовленном по заказу Конгресса США в 1979 г., говорилось: «Есть очевидный факт: КоКом остается жизнеспособным, хотя и несовершенным, институтом, преодолевающим разногласия, возникающие между членами по практическим и политическим вопросам…» [Technology and East-West trade, 1979, p. 166.].
В связи с изменениями стратегических установок стран Запада, произошедших в начале 1990-х годов, в 1994 г. КоКом был распущен. На смену ему в 1996 г. пришел новый международный механизм контроля экспорта, получивший название Вассенаарских договоренностей (по имени пригорода Гааги, где соглашение было подписано). В Договоренностях участвует более сорока стран; к бывшим членам КоКома присоединились Россия, страны Центральной и Восточной Европы (таким образом, в соглашении участвуют тридцать европейских стран), Южная Корея и Аргентина. Вассенаарские договоренности стали одним из важных элементов сложной и разветвленной международной системы мер, направленных на предотвращение производства и распространения оружия массового поражения и прежде всего ядерного оружия. Главной целью механизма Вассенаарских договоренностей, дополняющего и усиливающего другие режимы контроля, является содействие региональной и международной безопасности и стабильности путем повышения транспарентности и ответственности в области передач обычных вооружений, товаров и технологий двойного применения.
Наряду с коллективными мерами, принимаемыми по линии крупных международных договоров, попытки препятствовать созданию ядерного оружия с помощью торгово-финансовых санкций предпринимались и отдельными странами. Так, в 1983–1986 и 1995–1996 гг., добиваясь прекращения испытаний ядерного оружия в Тихом океане, Австралия применяла санкции против Франции. В 1970-х годах США и Канада вводили торгово-финансовые санкции против Пакистана, Индии, Южной Кореи, Тайваня, Аргентины, Бразилии. Поставленная задача предотвращения создания ядерного оружия была успешно решена в отношении Южной Кореи и Тайваня; однако в Индии и Пакистане принятые меры никакого успеха не имели. Санкции ООН длительное время действовали в отношении Ирака и Ливии, при этом оценки их эффекта неоднозначны.
Под многосторонними санкциями в связи с разработками ядерного оружия и регулярными испытаниями баллистических ракет в течение длительного времени находится Северная Корея. Резолюцией Совета Безопасности ООН в 2006 г. было введено эмбарго на вооружения, материалы и оборудование для ракетной или ядерной программ, предметы роскоши, заморожены счета и введен запрет на поездки лиц, связанных с военной промышленностью КНДР. Дополнительные ограничительные меры введены также Евросоюзом и в одностороннем порядке рядом стран, в том числе США (неоднократно вводившими санкции против этой страны начиная с 1950 г.), Канадой, Австралий, Китаем, Японией и др. В ответ на продолжение КНДР ядерных разработок и ракетных испытаний санкции ужесточаются.
Особое место в истории применения санкций в целях предотвращения распространения ядерного оружия принадлежит усилиям международного сообщества по приостановке ядерной программы Ирана8, специальный пакет санкций был введен поэтапно в 2006–2008 гг., затем в 2010 и 2012 гг. Лишь в 2015 г. в результате длительных и сложных переговоров страны «шестерки» (Россия, США, Китай, Франция, Великобритания и Германия) и Иран заключили соглашение по ядерной программе страны. Тегеран обязался не производить ядерное оружие и использовать ядерные объекты исключительно в целях производства мирного атома, а страны Запада в свою очередь – последовательно, в течение ряда лет, снимать наложенные на Иран экономические санкции. Позднее, в начале 2016 г., после публикации доклада МАГАТЭ, подтвердившего выполнение Ираном взятых обязательств, часть санкций была снята.
Нарушения прав человека являлись основанием для принятия международным сообществом, а также отдельными странами решений о введении санкций против ряда стран Африки, Азии, Южной Америки9, а также против СССР и некоторых стран социалистического лагеря. Санкции, введенные ООН против ЮАР в связи с действовавшей там системой апартеида, – один из наиболее часто обсуждаемых в литературе и в конечном итоге успешных случаев применения этого инструмента. Отличавшийся рекордной продолжительностью, этот режим действовал с 1962 г. и, несмотря на серьезные проблемы, сопровождавшие его реализацию на первом этапе, привел к решению поставленной задачи: в 1994 г. в ЮАР состоялись всеобщие нерасовые выборы.
Права человека были одним из направлений противостояния США и СССР в период холодной войны. С 1974 по 2012 г. действовала так называемая поправка Джексона – Вэника, введенная в связи с нарушением права советских граждан на свободный выезд из страны10 и запрещавшая предоставление режима наибольшего благоприятствования в торговле, государственных кредитов и кредитных гарантий, а также предусматривавшая применение в отношении товаров, импортируемых в США из СССР, дискриминационных тарифов и сборов. Санкции в отношении СССР также применялись в 1981–1982 гг. в связи с введением военного положения в Польше, в 1983 г. – в ответ на уничтожение нарушившего советскую границу пассажирского самолета южнокорейской авиакомпании.
Мотивами введения санкционных режимов, преобладавшими (по крайней мере в количественном отношении) на протяжении прошедшего столетия, считаются намерения добиться смены режимов. Согласно результатам отмечавшегося выше исследования сотрудников Института Петерсона, эта цель в более или менее явном виде выдвигалась в 80 из 204 случаев применения экономических санкций, включенных в созданную ими базу данных, обобщающую все известные эпизоды за 1914–2006 гг. [Economic sanctions reconsidered, 2007, p. 67].
Одним из первых в ХХ в. событий подобного рода явилась экономическая блокада Советской России, начавшаяся в ответ на ряд радикальных политических шагов большевистского правительства, прежде всего на сепаратные мирные переговоры с Германией (завершились в марте 1918 г. заключением Брестского мира), на национализацию предприятий, принадлежавших иностранному капиталу, и на отказ от выплат по долгам Российской империи. В соответствии с решением Верховного совета Антанты страны этого военно-политического блока (в 1917 г. США, в 1918 г. – Великобритания и Франция), а также Германия, присоединившаяся к ним в 1919 г. по решению победителей, полностью прекратили с Советской Россией экономические отношения. Формальная отмена Советом Антанты режима блокады, произошедшая в 1920 г., а также подписание Раппальского мира с Германией (1922 г.) способствовали некоторому ослаблению международной изоляции страны, однако полноценные экономические связи тогда установлены не были.
В дальнейшем санкции против СССР вводились многократно и на них приходилось более половины (46 из 80) случаев введения санкций, относимых авторами упомянутого выше исследования к группе «нацеленных на смену режима». Санкции в период холодной войны – с 1945 по 1989 г. – так или иначе были связаны с противостоянием Москвы и Вашингтона, причем каждая из сторон использовала этот инструмент для защиты своих геополитических интересов. СССР предпринимал попытки не допускать выхода из своей сферы влияния «братских социалистических стран» и ближайших соседей. Так, задачам дестабилизации или смены режимов служили вводившиеся советским правительством, но не увенчавшиеся успехом, санкции против Югославии (1948–1954, режим И.-Б. Тито), позднее – против Албании (1961–1991). В то же время в конце 1950-х годов, в ходе кризиса, вошедшего в историю под названием «ночные заморозки», СССР с помощью экономического давления удалось изменить состав правительства и политический курс Финляндии [Europe since 1945.., 2001, p. 376–378]11. Со своей стороны США предотвращали попытки своих латиноамериканских соседей «вступить на путь социализма». Наиболее известными примерами здесь являются продолжающаяся более пятидесяти лет экономическая блокада Кубы, а также санкции против Чили (1973–1976 при правительстве президента С. Альенде). В ряде случаев введение санкций с целью смены режима сочеталось с проведением спецопераций (или квазивоенных операций), а также операций, осуществлявшихся силами частей регулярной армии.
После окончания холодной войны задачи смены режимов стали важным элементом стратегии Евросоюза и США по восстановлению или поддержке демократических форм правления, прежде всего в африканских странах. Чаще всего давление со стороны инициаторов санкций принимало форму требования проведения честных выборов и соблюдения других демократических процедур и норм. Военное вмешательство стало гораздо более редким явлением, однако в ряде случаев (Ирак, Гаити, Панама) все же имело место.
Как видно из нашего краткого обзора, за прошедшее столетие в мире накоплен значительный опыт применения экономических санкций в качестве инструмента внешней политики. Этот опыт отличается широкой географией, большим разнообразием мотивов, целей и методов, а также противоречивостью результатов. Санкционные режимы вводились как отдельными странами, так и международными организациями, объединяющими десятки государств. Россия принадлежит к числу стран, знакомых с обеими сторонами этой практики: на различных этапах своей советской и постсоветской истории она неоднократно выступала и как объект, и как субъект экономических санкций. Санкционный режим, введенный против РФ более двух лет назад ЕС, США и рядом других стран, оказывает воздействие на экономику страны, однако однозначно и в полной мере оценить его последствия не представляется возможным, что, впрочем, не удивительно, если принять во внимание предшествующий опыт использования санкций как инструментов международной политики.