Глава 2. Дипломатия современной России. Процесс принятия внешнеполитических решений
Существует несколько подходов к периодизации внешней политики и дипломатии современной России. Первый подход заключается в использовании в качестве реперных точек дат принятия базового внешнеполитического документа Российской Федерации – концепции внешней политики.
В соответствии со вторым подходом за основу берутся сроки пребывания у власти президентов Российской Федерации. Такая периодизация не учитывает преемственность внешнеполитического курса (например, в случае, когда два срока подряд страну возглавлял один президент).
А. П. Цыганков выделяет три категории политических элит в российском государстве – западники-либералы, государственники и цивилизационисты. Руководителей и глав внешнеполитических ведомств современной России можно разделить на две из этих групп:
1. «западники»: сторонники интеграции с Западом, курс Б. Н. Ельцина и его воплощение А. В. Козыревым;
2. «государственники»: Е. М. Примаков (чья идея балансирования между великими державами и многополярного миропорядка ближе к цивилизационистскому подходу), курс на прагматичное сотрудничество В. В. Путина, его практическая реализация И. С. Ивановым, а затем С. В. Лавровым.
Существует третья модель, которая учитывает тенденции в отечественной внешней политике.
Такой подход подчеркивает зависимость эволюции внешней политики России от характера ее отношений с Западом.
Новая Россия. Пересмотр внешнеполитических приоритетов. 1991–1996
В это время российское внешнеполитическое ведомство возглавлял А. В. КОЗЫРЕВ. Произошел распад Советского Союза, закончилась холодная война. Новое российское государство было сосредоточено на поиске своего места в мире. Впервые со времен Петра I задачей России стала адаптация к определенному миропорядку, к существующей реальности. Подчиненное положение Российской Федерации было обусловлено уязвимостью ее геополитического положения, обострению проблем в сфере экономики. Это, в свою очередь, привело к стремлению России получить финансовую помощь.
В этот период в России доминировала идея демократической солидарности, которая предполагала укрепление отношений с бывшими противниками – странами Евро-Атлантического региона. Параллельно с этим происходило сворачивание связей с государствами Азии, Африки и Латинской Америки.
После распада Советского Союза на постсоветском пространстве было образовано Содружество Независимых Государств. Однако не все бывшие советские республики вошли в объединения. Прибалтийские государства (Литва, Латвия и Эстония) изначально взяли курс на интеграцию в западноевропейские институты (Европейский Союз и НАТО). Эти республики заявляли, что к СССР они были присоединены накануне Великой Отечественной войны в результате подписания пакта Риббентропа-Молотова, поэтому у них не существует общих связей с Советским Союзом.
Существовали значительные различия в юридическом статусе между Российской Федерацией и другими государствами СНГ. В соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств (Беловежскими соглашениями) от 8 декабря 1991 г. Россия была признана государством-правопродолжателем, а остальные члены СНГ – правопреемниками. Это было сделано намеренно, чтобы подчеркнуть, что Российская Федерация сохраняет место постоянного члена ООН, а другие страны СНГ (кроме Украины и Белоруссии) должны пройти процедуру вступления в ООН. Другой аспект заключался в том, что Россия не должна вновь принимать международные договоры, в то время как остальные страны должны были подписывать их заново. Кроме того, к России перешел 61 % долгов и имущества бывшего СССР.
Во внешнеполитическом курсе Российская Федерация ориентировалась на сближение с Западом – США и их европейскими партнерами. Ключевым вопросом российско-американских отношений стал вопрос разоружения.
В 1991 г. президенты М. С. Горбачев и Дж. Буш-старший подписали Договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений СНВ-1. После распада СССР возникла проблема ратификации этого соглашения. Вопрос удалось решить путем подписания Лиссабонского протокола к договору СНВ-1 и Будапештского меморандума с Украиной.
В 1993 г. президенты Б. Н. Ельцин и Дж. Буш-старший подписали Договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2). Он предусматривал сокращение боезарядов на стратегических носителях уже до уровня в 3000–3500 единиц. СНВ-2 опирался на базу юридических определений, контроля, уведомлений, инспекций Договора СНВ-1, но при этом предполагал резкое снижение потолков и запрещение ракет наземного базирования с разделяющимися головными частями. Российские «тяжелые» межконтинентальные баллистические ракеты подлежали уничтожению. Это вызвало резкую критику у ряда российских экспертов, поскольку такие меры серьезно снижали мощь ключевого, наземного компонента российского стратегического потенциала ядерного сдерживания (70 % российского ядерного потенциала). В основу договора СНВ-2 был положен принцип возвратного потенциала (reconstitution) – допускалось складирование боезарядов.
Подписание этого документа вызвало критику на национальном уровне – Государственная Дума ратифицировала Договор СНВ-2 только в 2000 г., вместе с Нью-Йоркскими договоренностями от 1997 г. Они продлевали срок СНВ-2 до 2007 г. и ограничивали возможности США по развертыванию национальной ПРО рамками Договора по ПРО от 1972 г. Однако Сенат США не ратифицировал принятые в Нью-Йорке договоренности, и СНВ-2 так и не вступил в силу, а в 2002 г. США вышли из Договора по ПРО.
Помимо разоруженческой проблематики, в этот период было важно обеспечить интеграцию России в западноцентричные структуры. На первом этапе своего развития Россия зависела от помощи различных международных институтов (Большой семерки, МВФ, Всемирного банка) и отдельных стран (США, Великобритании, Германии, Франции, Италии и др.).
Приоритетом двусторонних российско-американских отношений в соответствии с Кэмп-Дэвидской декларацией от 1991 г. стало укрепление союзнических связей. Прекратилась эпоха холодной войны, когда США и СССР рассматривали друг друга как антагонистов. Подписание Ванкуверской декларации в 1993 г. активизировало сотрудничество в торгово-экономической сфере. Была учреждена межправительственная комиссия Гор-Черномырдин, а также принято решение американской администрацией о продлении режима наибольшего благоприятствования в торговле.
В начале 1990-х гг. были оформлены «квазисоюзнические отношения» с западными институтами. Начали развиваться связи между Россией и Североатлантическим Альянсом. В 1994 г. Российская Федерация присоединилась к Программе НАТО «Партнерство во имя мира», которая была направлена на укрепление военного сотрудничества НАТО с европейскими государствами, а также бывшими советскими республиками Закавказья и Центральной Азии. На данном этапе начали развиваться отношения России и Европейского Союза. В июне 1994 г. на острове Корфу на 10 лет было подписано Соглашение о сотрудничестве и партнерстве (вступило в силу в 1997 г.).
В начале 1994 г. в ходе первых выступлений после прошедших выборов в Думу министр иностранных дела России А. В. Козырев впервые рискнул заявить об «особых интересах» России в поясе бывших республик СССР. Хотя активизации российской политики в СНГ не последовало, слова министра символизировали новую тенденцию: под давлением общественных настроений руководство начало понимать необходимость модификации идейно-теоретической составляющей внешнеполитического курса.
Власть попыталась соединить логику «демократической солидарности» с элементами либерального государственничества (либерального национализма) при безусловном преобладании первой. На практике это вылилось в продолжение политики координации с США и странами ЕС. Но теперь сотрудничество стало сопровождаться оговорками и попытками российской дипломатии выдвинуть свои условия.
При этом интенсивность контактов с другими странами стала снижаться. Ключевая тенденция российской внешней политики на региональных направлениях заключалась в стремлении пересмотреть условия взаимодействия со странами – бывшими союзниками СССР и антагонистами (Китай, Япония, республика Корея, страны Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, Африки, Латинской Америки и др.) Возник ряд трудностей в выстраивании отношений с ними: проблема долга, территориальные споры, рост взаимных противоречий, различие в подходах к решению региональных и глобальных проблем.
Дипломатия России на стыке веков: на пути к многополярному миру. 1996–2008
На Западе в середине 1990-х гг. активизировалось обсуждение перспектив расширения НАТО на Восток. Новый курс Североатлантического Альянса формировался в условиях интервенции НАТО в Боснии. Отсутствие четких правил взаимодействия России и западного военно-политического блока спровоцировало рост недовольства внутри страны. На фоне президентских выборов, когда Б. Н. Ельцин одержал победу только во втором туре, потребовалось концептуальное переосмысление внешнеполитического курса. На смену считавшегося прозападным А. В. Козырева пришел Е. М. ПРИМАКОВ, у которого была репутация умеренного государственника.
Е. М. Примаков стал основоположником стратегии «избирательного партнерства» в отношениях с Западом, в зависимости от национальных интересов Российской Федерации. Не выступая против взаимодействия с США и европейским регионом, он подчеркивал недопустимость «безоговорочного согласия» и подчинения Западу. Вместе с тем новый глава внешнеполитического ведомства полагал, что сворачивание связей России на других региональных направлениях не оправдано.
При новом министре иностранных дел России были заложены основы концепции многополярного мира, а российская внешняя политика расширилась в сторону государств Востока и стала многовекторной. «Поворот на Восток» не исключал сотрудничества с Евро-Атлантическим регионом. Отечественная дипломатия выстраивалась на основе принципа «равноудаленности» России от Запада и Востока. Примат национальных интересов и прагматизм во внешней политике России сохранили и преемники Е. М. Примакова – И. С. Иванов и С. В. Лавров. Постепенно стала укрепляться роль России как одного из влиятельных центров мира, активного участника глобального сотрудничества.