Развитие российских таможенных органов представляет собой сложный процесс, тесно связанный с процессом создания и укрепления государства, расширения внешнеэкономического общения.
По мнению таких авторов как Ю. А. Гагемейстер, К. Н. Лодыженский, И. М. Кулишер, А. Н. Мячин, Е. Н. Агишева, Д. В. Заседателев таможенное дело в России возникло еще в древности, с введением в Древней Руси пошлины за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, аренды торговых площадей, покровительства купцам, так называемого «мыто».
К. Н. Лодыженский, Б. Н. Габричидзе, Н. В. Прусакова считают, что система таможенных органов в России начинает складываться лишь в период становления централизованного Московского государства. Речь может идти лишь об организации таможенно-пошлинного обложения и лицах, за него отвечающих – таможенных головах и целовальниках. В XV–XVII стали появляться таможни – специальные учреждения, ведающие сбором внешних и внутренних таможенных пошлин и сборов. И именно с этим периодом связывается возникновение таможенной службы.
Слово «тамга» в переводе означает «печать, письмо». Выдача ханских ярлыков с печатью – тамгой, сопровождалась сбором, который назывался тамгой, а вскоре тамгой стала называться пошлина, взыскиваемая при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», то есть ставить печать и взыскивать пошлину, тамгу. Такие платежи взимались везде где угодно: повсюду были заставы – в городах, селах и слободах, на рынках и ворот. Место на ярмарке, рынке, где тамжили товар, стало называться таможней, а тот, кто тамжил, таможенником.
На территории Киевской Руси взимали мыт – пошлину за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, за аренду торговых площадей и т. п. Мыто – это своеобразный налог на право торговли, главная цель которого состояла в пополнении казны. Сборщика пошлин называли «мытник» или «мытчик», а места взимания мыта – «мытницей». Заведовало мытницами духовенство, а сами мытницы находились либо при монастырях, либо в непосредственной близости от них. Духовенство распоряжалось мерами и весами и получало пошлины с продававшихся товаров.
В тот период таможенные сборы взимались с торговцев или путешественников непосредственными землевладельцами – боярством и монастырями – на содержание дорог или рынков, за позволение проезжать по дорогам или останавливаться на рынках. Это был лишь налог, который шёл на пополнение казны города или государства, то есть представлял собой фискальный сбор. В этот период таможенное дело осуществлялось лишь эпизодически.
С распадом Киевской Руси пошлины, сборы и иные платежи становятся одной из главных статей поступления денег в казну князя, и если в Киевской Руси пошлины были едины для всех, то с распадом государства на отдельные земли, феодалы установили на своих территориях таможенные границы и пошлины в соответствии со своими интересами.
В удельное время таможенная деятельность осуществлялась на основе грамот (ярлыков) монголо-татарских ханов, духовных грамот великих и удельных князей и т. д. В княжествах не существовало единой системы пошлин. Ставки устанавливались князем единолично и зависели от целого ряда обстоятельств. Желание пополнить казну толкало на изобретение все новых видов платежей, тормозя развитие торговли и, как следствие, расширение производства.
С объединением Древней Руси предпринимались попытки внести некоторый порядок в сборы и привести их к более простой однообразной системе. Однако, несмотря на исключительно фискальный характер таможенных платежей, они могли изменяться в зависимости от субъекта такого обложения. Формирование единого Московского государства обусловило заметное ускорение темпов развития российской таможенной системы. В середине XVI века деятельность по сбору пошлин была централизована, таможенное обложение регламентировано.
В частности законодательную основу таможенного дела в России составляют таможенные уставные грамоты, издававшиеся в целях упорядочения таможенного обложения. В грамотах перечислены сборы, подлежащие взысканию, и указаны их размеры, установлен порядок их взимания, определены пени за уклонение от их уплаты. Кроме того была проведена реформа в таможенной системе, которая была связана с увеличением тамги (пошлина с торговых сделок), отменен мыт, ликвидированы феодальные привилегии, подобные тарханным грамотам. Лишь в некоторых таможнях сборы взимались в пользу казны, в большинстве случаев сборы сдавались на откуп.
Выбор способа зависел от того, какой из них давал больший доход. Например, в некоторых местностях сборы отдавались на откуп, в местах обширного ярмарочного торга предпочтение неизменно отдавалось «верному» управлению.
Так, например, «откупной» способ заключался в сдаче таможен на откуп. Заинтересованное частное лицо вносило в казну денежную сумму, примерно равную годичной сумме платежей, взимаемых данной таможней, после чего целый год собираю платежи в свою пользу. Вопрос о передаче какой-либо таможни на откуп решался московским приказом, в других случаях областным воеводой. Откупщик выдавалась откупная грамота, в которой точно и подробно определялись все откупные условия, в том числе виды и размеры платежей, подлежащих взысканию в пользу откупщика, порядок и способы их взимания, место и сроки уплаты и т. д. Воеводы контролировали правильность таможенных мер и весов, оказывать помощь в законном взимании пошлин, посылать служилых людей к неплательщикам и ослушникам и т. п. Воеводы на местах осуществляли общий надзор за деятельностью таможен, без права вмешательства в их операции. Если местная администрация не исполняла своих обязанностей, а откупщик по этой причине оставался в убытке, то недобор взыскивался с наместника.
Использовался также «верный» способ, который сводился к привлечению для выполнения обязанностей на таможне представителей купечества, посадских людей и уездных крестьян. Они, по сути дела, отбывали повинность. Служба эта была безвозмездной, «на веру», в связи с чем должностные лица таможен принимали присягу. Таможенные головы избирались, как правило, на один год. К условиям, необходимые для того, чтобы занимать эту должность относили хорошее поведение; знание дела; зажиточность; грамотность. На крупных таможнях назначались «товарищи», то есть заместители головы. Самые крупные таможни возглавлялись представителями купечества. Назначение таможенного головы оформлялось царским указом. Исходя из результатов работы таможен по итогам года, если суммы пошлин превышали ранее намеченную величину, таможенные головы поощрялись царскими наградами.
Структура таможни имела достаточно простую организацию. В штатах таможен имелись целовальники от 10 до 20 человек. На эти должности привлекались служивые люди и черносошные крестьяне. Целовальников так же, как и таможенных голов, избирали посадские люди и уездные крестьяне. После выборов составлялся документ об избрании, который подписывали все участвующие в этом мероприятии, что повышало ответственность избранных и наделяло их правами действовать от имени той части населения, которая выдвинула их на должность таможенника. Целовальники принимали присягу в присутствии воеводы, который, получив соответствующую грамоту из Москвы, отдавал приказ об очередных выборах в таможню.
Воеводы действовали по инструкциям московских приказов, назначали выборы таможенных голов, целовальников и утверждали их в должности; учреждали в волостях новые таможенные заставы и направляли туда целовальников для сбора пошлин; заслушивали финансовые отчеты таможенных голов и целовальников; пресекали любые действия (или бездействие) таможенников, которые могли нанести ущерб казне; преследовали контрабандистов и других нарушителей таможенных правил, применяли против них репрессивные меры; направляли в помощь таможенникам служилых людей для усмирения ослушников и обыскиваемых и др.
Со временем был образован Центральный орган управления таможенным делом – Приказ Большой казны, откуда направлялись распоряжения в таможни и куда поступали все таможенные сборы.
В 1667 году был принят Новоторговый Устав, который устанавливал равное для всех таможенное обложение торговых сделок единой рублевой пошлиной; ликвидировал проезжие сборы; купцам вменялось в обязанность правдиво указывать таможенную стоимость предъявляемых таможне товаров и др. Кроме того был введен принцип национального предпочтения в торговле, в частности иностранцы должны были получать особые высочайшие грамоты или концессии. Товары, переходящие государственную границу, подлежали обложению особыми пошлинами. Данный документ представлял собой взаимодействие налогового, таможенного и бюджетного кодексов. Кроме того, в нем содержались главы, предусматривающие ответственность за определенные нарушения, то есть устав содержал в себе элементы и уголовного законодательства, например, за незаконный ввоз спиртных напитков не только били кнутом, но и отсекали конечности.