В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация есть демократическое государство (ст. 1). Его демократизм находит выражение, прежде всего, в народовластии; разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную; политическом многообразии; местном самоуправлении112. Сущностью конституционного строя, его главной идеей является народовластие, которое неразрывно связано с суверенитетом народа, составляющего первооснову суверенитета государственного – главной характеристики независимости государства и на его собственной территории и за её пределами.
Признание народовластия и народного суверенитета социальными и правовыми приоритетами современной России требует обращения к основной составляющей этих понятий – категории «суверенитет», который, как известно, означает верховную власть и имеет три формы выражения – государственный суверенитет, народный суверенитет, национальный суверенитет, ‑ которые взаимосвязаны и в то же время самостоятельны. Государственный суверенитет означает верховенство и независимость государственной власти во внутри- и внешнеполитической деятельности. В Новое время стала очевидной необходимость признания права всего населения государства быть единственным источником политической власти, народный суверенитет как осуществление всей полноты власти народом стали считать предпосылкой государственного суверенитета. При общегражданском подходе национальный суверенитет отождествляется с государственным и народным суверенитетом, а понятие нации охватывает всех граждан государства вне зависимости от их национальной принадлежности, выступающих в данном случае как сограждане одной нации, создавшей государство. Отождествление национального суверенитета с народным суверенитетом характерно для развитых стран со сложившимся гражданским обществом113.
Что касается внутригосударственного суверенитета, он предполагает: во-первых, невозможность уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранному государству; во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации; в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего на Президента, обязанность по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороне страны, государственной безопасности; в-четвертых, невозможность выхода субъекта Федерации из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от ее субъекта, возможность «федеральной интервенции» или иных мер федерального воздействия для преодоления этой угрозы114.
В ст. 3 Конституции РФ сказано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ». Данное положение находит свою правовую охрану в ч. 4 данной статьи, которая закрепляет, что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации». Сама Конституция РФ приобретает свою «легитимность» за счёт того, что она была принята многонациональным народом на референдуме, который является «высшим непосредственным выражением власти народа». Таким образом, Конституция РФ становится актом высшей юридической силы: это акт, принятый носителем народного суверенитета, народом, который, «ни с кем не деля свою власть, осуществляет её самостоятельно и независимо от каких бы то ни было социальных сил, использует в своих собственных интересах».115
Народ осуществляет свою власть «непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Интересен способ закрепления данного положения в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ: законодатель не употребляет термин «представительная демократия», прямо объясняя её сущность, но вносит в текст понятие непосредственной демократии, не поясняя её смысл, а лишь указывая в следующей части статьи на высшую её форму – референдум и непосредственные выборы.
Референдум РФ – это всенародное голосование граждан России по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения116. Кроме этого, в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ закрепляется, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Непосредственное осуществление власти народа путем проведения свободных выборов – исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно, и позволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации117.
Нужно отметить, что Конституция РФ не содержит специальных норм, закрепляющих порядок реализации высших форм народовластия. В ней отсутствует глава, посвященная основам избирательной системы в Российской Федерации. При этом, как обоснованно отмечает В.В. Вискулова, «неурегулированность правом отдельных электоральных отношений способна в некоторых случаях препятствовать реализации избирательных прав граждан»118.
Согласно ст. 84 Конституции РФ, назначение референдума – это полномочие Президента РФ, но в данной статье не определены ни круг вопросов, по которым возможно проведение референдума, ни количество голосов, необходимых для принятия позитивного решения по вопросу, вынесенному на референдум119. Здесь лишь указано, что порядок проведения референдумов Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»120 устанавливает порядок назначения референдума, подготовки к его проведению, правила голосования на референдуме и определения его результатов. Так, согласно ч. 5 ст. 6 данного Федерального конституционного закона, на референдум не могут выноситься следующие вопросы:
об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией РФ;
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Конституция РФ не содержит конкретных положений и о такой высшей форме выражения народовластия, «основы конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти»121, как выборы. Несмотря на это, посредством выборов избирается Президент РФ, формируются законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления, вновь избираются главы субъектов Российской Федерации, уставами и законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено избрание глав местного самоуправления (местной администрации). В действующей Конституции РФ принципы избирательного права (всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании) закрепляются только применительно к выборам Президента РФ (ст. 81).
Обязательность демократических принципов избирательного права для всех выборов, проводимых в Российской Федерации (федеральных, субъектов Российской Федерации, местных), установлена Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»122. В ч. 3 ст. 10 указанного Федерального закона определено, что гражданин РФ участвует в выборах «на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Участие гражданина РФ в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
В Конституции РФ ничего не сказано и о народных представителях, а между тем именно парламентарии определяют социально-экономическую политику в стране, от которой непосредственно зависит благосостояние народа, а значит уровень защищённости прав и свобод человека.
Отметим, что Конституция РФ не предусматривает участия народа в управлении делами государства, например, регулярные отчеты депутатов перед своими избирателями и отзыв депутатов, не оправдавших доверия своих избирателей, как в некоторых зарубежных странах, например, императивный мандат депутатов в КНР. В литературе встречаются различные оценки такого законодательного подхода. Так, европейские конституции также не содержат аналогичных норм, что отнюдь не говорит об умалении демократических начал в соответствующих странах континентального права. По утверждению Н.А. Бобровой, напротив, «народовластие возникает лишь там, тогда и постольку, где, когда и поскольку возникает парламент на основе всеобщего избирательного права как ограничения верховной власти главы государства в виде законов, которые принимаются парламентом и только парламентом»123. Тот факт, что в главе Конституции РФ, посвящённой основам конституционного строя РФ, не содержится положений о парламентариях, может привести к «ослаблению и развенчанию народовластия как сущности конституционного строя». На самом деле, Конституция РФ также не содержит права народа вносить проекты федеральных законов через федеральные общественные организации и политические партии. Население ограничено в возможностях действенно влиять на процесс досрочного прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц124. Именно в этом, по ее мнению, заключается двойственность конституционного строя Российской Федерации: с одной стороны, Конституция РФ закрепляет власть народа, с другой стороны, фактически обеспечивается власть от имени народа, что, по мнению Н.А. Бобровой, далеко не одно и то же. Парламент, не осуществляющий власть от имени народа, не способен удовлетворить интересы населения, правовое регулирование общественных отношений не строится на приоритете ценностей народа. Такой конституционный строй нельзя назвать в полной мере стабильным.
Кроме того, народовластие предполагает наличие такой формы его выражения, как местное самоуправление, которое, согласно ст. 12 Конституции России, в Российской Федерации «признаётся и гарантируется». Это положение предполагает право и способность населения разных территориальных единиц самостоятельно управлять в рамках закона частью общественных дел согласно собственным интересам. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Особое положение местного самоуправления и его органов в системе власти народа подчёркивается в Конституции РФ тем, что в ней нет ни слова о том, что могут существовать какие-либо различия в компетенции органов местного самоуправления, подобно тому, как это установлено в отношении государственной власти и её органов в статьях 10 и 11 Конституции РФ125. Это означает, что закон не может устанавливать различий в объёме полномочий органов местного самоуправления. При этом нужно отметить, что ч. 2 ст. 132 Конституции РФ устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.
Тем не менее, несмотря на то, что в ст. 12 Конституции РФ устанавливается самостоятельность данных органов «в пределах своих полномочий», а в ст. 133 Конституции РФ содержится норма о запрете ограничения прав местного самоуправления, практика показывает, что реальные возможности местного самоуправления ограничены. Так, например, существует вопрос по поводу того, все ли проблемы, в настоящее время решаемые органами местного самоуправления крупных населённых пунктов (областных и республиканских центров), можно относить к «местным», поскольку нередко они имеют значение общегосударственных126. Для решения этой проблемы Б.С. Крылов считает необходимым «законодательное определение перечня вопросов местного значения» в крупных городах, в менее крупных городах и городских поселениях, а также сельских поселениях. Кроме этого, Б.С. Крылов видит необходимость в заключении договоров между соседствующими и связанными друг с другом органами местного самоуправления. При этом, на наш взгляд, реализация такого подхода к решению проблемы может привести к нарушению конституционного принципа равноправия человека и гражданина, а также это является вторжением в самостоятельную деятельность отдельных органов местного самоуправления. В то же время нельзя не согласиться с тем, что российская организация местного самоуправления нуждается в адекватной правовой базе, которая должна полностью отражать реальные права и компетенцию данных органов.
Другие проблемы видятся в том, что на практике нередко органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты, не имея на то оснований. Кроме того, конфликты в системе местного самоуправления могут возникнуть в связи с противоречием государственных и местных интересов, интересов муниципального образования и интересов населения, интересов отдельных слоев населения и интересов всего муниципального образования, между публичными интересами отдельных групп местного сообщества, а также публичных и частных интересов127.
Бесспорно, если сущностью конституционного строя является народовластие, то основой демократии, народовластия является признание, соблюдение и защита государством прав и свобод человека и гражданина. Такая обязанность государства устанавливается в ст. 2 Конституции РФ, поскольку именно отдельная личность, её права и свободы являются высшей ценностью. Из этого следует, что интересы отдельной личности более значимы, чем интересы государства. Функционирование всех государственных органов осуществляется на основе признания данной конституционной ценности. Так, например, как отмечает В.Ф. Яковлев, в ст. 2 Конституции РФ обозначена основная функция правосудия128. При этом проблемы претворения в жизнь народовластия вызывают озабоченность у ученых, которые отмечают причины в не вполне демократическом порядке формирования палат Федерального Собрания РФ, а также проблемах осуществления общественного контроля129.
Категория «ценность» означает благо, нечто значимое и полезное, и закрепление ценности в положениях Конституции РФ возводит её в ранг юридических понятий. «Идея конституционной ценности – правовой, экономической, социальной – исключает возможность “разночтений” в публичных (властных) интерпретациях конституционных ценностей и их соотношения. В том числе в форматах регионального и местного масштаба»130. Таким образом, признание государством приоритета прав и свобод личности, их высшей ценности обеспечивает существование народного суверенитета, который, в свою очередь, является основой для суверенитета государственного.
Государственный суверенитет – это одна из главных основ организации Российского государства. Суверенитет означает способность государства самостоятельно и независимо от власти других государств осуществлять свои функции на своей территории и за её пределами, в международном общении131. Государственный суверенитет – это прежде всего форма суверенитета народного, и данное положение находит своё отражение в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в которой закреплено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ».
Статья 4 Конституции РФ конкретизирует содержание данного понятия: Российская Федерация, как всякое подлинно независимое, свободное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории. Никакая другая власть на территории России не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти, а тем более поставить себя над ней. Конституционное положение, закрепленное в ч. 1 ст. 4 Конституции РФ, означает, что эта верховная власть распространяется на определенную территорию, т.е. территорию, находящуюся под юрисдикцией России, которая, согласно Конституции РФ, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 ст. 67 Конституции РФ, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.132
Суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всей её территории, юридически выражен в том, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство» на всей её территории, что закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ. Это положение призвано обеспечивать единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России: никакие нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. При этом, как отмечает Л.А. Окуньков, понятие «федеральные законы» в контексте данной статьи следует понимать в его широком значении, т.е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции РФ данные понятия различаются достаточно чётко133.
Кроме того, в ч. 3 данной статьи определена такая гарантия обеспечения суверенитета в Российской Федерации, как целостность и неприкосновенность её территории, защита и обеспечение которых являются одной из важнейших функций государства.
Государственная целостность – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (ч. 3), 5 (ч. 3), 8, 65, 67 (ч. 1), п. «б» 71 Конституции РФ. Государственная целостность ‑ важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод. Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации о принципах международного права134, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций135, следует, что осуществление права на самоопределение «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов»136.
В современной науке конституционного права РФ выдвигаются различные взгляды по поводу объёма суверенитета. Так, например, существует мнение, что приверженность к абсолютизации суверенитета, культ независимости и верховенства государства способствуют формированию тоталитарного государственного мышления и тоталитарной политической системы, исключающей свободы и реальные права личности. Что касается демократического режима, то здесь доктрина абсолютного суверенитета не имеет места. Абсолютный суверенитет не существует, так как государство и его органы выступают в качестве представителей народа: власть не переходит представительному органу и не отрывается от народа, воля которого и должна отражаться в принимаемых законах137.
К.В. Фатеев, говоря об ограниченности суверенитета, отмечает, что он «тесно связан с внутренней и внешней функциями государства и означает полновластие и независимость государства в деле осуществления своих функций. Однако из этого вытекает существенное ограничение: не вся внешняя функция в целом связана непосредственно с суверенитетом. Она связана с суверенитетом лишь в той мере, в какой она сводится к защите территории. Суверенитет не означает права нападать на другие государства и захватывать чужие территории»138.
М.В. Баглай говорит о «делимости государственного суверенитета с мировым сообществом» как «принципе, свойственном многим современным государствам»139. Существует и другой теоретический аспект по поводу государственного суверенитета. А.Е. Козлова утверждает, что «государство, являющееся частью другого государства, не может представлять собой суверенное государство», поэтому «действующая Конституция РФ признаёт суверенный характер власти исключительно за Российской Федерацией»140. Из этого можно заключить, что не существует права субъекта на сецессию. В литературе высказываются и другие точки зрения. Так, Б.А. Страшун утверждает, что «теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь Конституции РФ в случае, если за этим субъектом признаётся право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции»141. Некоторые ученые приравнивают Российскую Федерацию к конфедерации142. Тем не менее, общепризнанным и обоснованным, на наш взгляд, является позиция об отсутствии государственного суверенитета у республик143, как и у других субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, право на сецессию может быть обеспечено только путём октроирования такого права, а значит и правовой базы ‑ конституции ‑ государства по отношению к своей части. Самостоятельно отделиться части от целого невозможно в силу отсутствия у неё суверенитета. Конечно, существует и иной способ – отделение путём силы, внеправовым методом, например, с помощью проведения восстания, революции.
В ч. 1 ст. 3 Конституции РФ определяется содержание суверенитета в Российской Федерации: его носителем является многонациональный народ Российской Федерации в целом, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Российской Федерации, а это значит, что Конституцией РФ устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Соответственно, любые действия отдельных органов государственной власти Российской Федерации, волеизъявление населения, составляющего лишь часть многонационального народа Российской Федерации, не могут считаться суверенными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и независимо от конституционного строя, установленного Конституцией РФ и федеральными законами144. И именно из возможностей суверенного государства Российская Федерация приобретает право участвовать в межгосударственных объединениях, что закреплено в ст. 79 Конституции РФ. Нужно подчеркнуть, что данное право России следует именно из её суверенитета, а не формы государственного устройства страны, хотя и закреплена данная норма в главе «Федеративное устройство». Отметим, что это право Российской Федерации, в свою очередь, призвано укрепить суверенитет, из которого оно и исходит, что подчеркивалось Президентом РФ: «Наши цели на международной арене предельно понятны – безопасность границ и создание благоприятных внешних условий для решения внутренних российских проблем»145.
Как отмечает К.В. Фатеев, при всей значимости принципа суверенитета он не рассматривается ныне, в отличие от прошлого, как неограниченный и абсолютный, а находится в определенных отношениях с другими основополагающими, общепризнанными принципами международного и конституционного права. В сфере внутренних отношений он не должен вступать в противоречие с правами человека и гражданина в том виде, как они провозглашены международным правом и конституционно закреплены. Конституция РФ объявляет человека, его права и свободы высшей ценностью, и, следовательно, все конституционные принципы должны согласовываться с этим. Во внешних отношениях суверенитет ограничен рядом общепризнанных принципов международного права, как, например, запретом развязывания войны, обязательствами, взятыми на себя государством как членом международных (например, Организация Объединенных Наций), региональных (например, Совет Европы) надгосударственных организаций. Согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации146.
Общепризнано, что народовластие является сущностью конституционного строя государства. Несомненно, что именно народовластие обеспечивает государственный суверенитет страны, приоритет интересов личности над интересами государства. Тем не менее, подчеркнем, что помимо народовластия очень большое значение имеет то, как, каким образом и в какой мере государство претворяет его в жизнь. Это связано с тем, что важно не народовластие само по себе, а способы его реализации. И одним из принципов его реализации является такая основа конституционного строя РФ, как федеративное устройство, которое находит своё отражение в ст. 5 Конституции РФ. В состав Российской Федерации входят равноправные субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Согласно Конституции РФ, федеративное устройство России основано на целостности государства, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Наличие в России такой основы конституционного строя, как федерализм, обеспечивает суверенитет наций, проживающих на территории субъектов Российской Федерации. Суверенитет нации не равен народному суверенитету. Национальный суверенитет предполагает верховенство и независимость нации в решении вопросов своей внутренней жизни и взаимоотношений с другими нациями, её свободное волеизъявление в избрании формы своей национальной государственности: республики, автономной области, автономного округа или какой-либо другой.
Кроме того, наличие национального суверенитета обеспечивает свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории Российской Федерации, в том числе даёт право республикам устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Включение данной нормы в положения Конституции РФ обусловлено тем, что наличие родного, общего для данного народа языка имеет решающее значение для выделения народа в особый этнос.
Значение родного языка для сохранения и развития каждого народа настолько существенно, что Конституция РФ гарантирует всем народам, а не только тем из них, численность которых весома в республиках в составе Российской Федерации, право на «сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития»147. Это отражает заботу Конституции РФ о народах России, формирующих её многонациональный народ, что характеризует Российскую Федерацию как социальное государство.
Между тем, по мнению М.В. Золотарёвой, Конституция РФ способствует формированию асимметричной федерации: только республики в составе Российской Федерации названы государствами (ч. 2 ст. 5), только республики имеют свои конституции, в то время как другие субъекты имеют уставы (ч. 2 ст. 5), только республики вправе устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68). Особенностями отличается статус автономной области и автономных округов, поскольку данные субъекты Российской Федерации входят в состав других субъектов Федерации – краёв и областей, в связи с этим только автономной области и автономным округам предоставляется право инициировать принятие федерального закона о данном автономном округе или автономной области (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Кроме того, в некоторых случаях содержание норм законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих определённое общественное отношение, может отличаться от содержания норм федерального законодательства, регулирующих аналогичное общественное отношение, например, акты субъектов Российской Федерации, конкретизирующие положения федерального законодательства, дополнительное законодательное регулирование, в частности, установление дополнительных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, отражение в нормах законодательства субъекта Российской Федерации его специфики или регулирование субъектом Российской Федерации общественных отношений при отсутствии соответствующего федерального законодательства148.
Кроме того, стоит отметить, что ст. 73 Конституции РФ предполагает наличие сферы остаточного ведения субъекта Российской Федерации, а ч. 3 ст. 11 Конституции РФ предполагает возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, в вопросах распределения между Российской Федерацией и ее субъектами доходов от налогообложения, охраны природной среды, использования полезных ископаемых и т.д.). Нужно сказать, что сейчас такие договоры, показав свою неэффективность, фактически отсутствуют149. Напротив, наблюдается совсем иная тенденция: государство стремится к государственному, экономическому и правовому единству, вследствие чего активно разрабатывается институт федерального вмешательства как «средства преодоления кризисов и противоречий, складывающихся в федеративных отношениях», что необходимо при «реализации конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных правоотношений к правомерному поведению»150.
Согласимся с мнением о том, что для разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами требуется процедура, обеспечивающая выражение единого волеизъявления народа, интересы которого призваны обслуживать органы публичной власти двух уровней, а не процедура согласования интересов этих органов. Вследствие единства источника их волеизъявления формой выражения последнего должен являться правовой акт, а не договор. С этой точки зрения договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, упомянутые в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, не могут рассматриваться в качестве формальных источников права без ущерба для положения ст. 3 Конституции РФ о демократичности источника власти в Российской Федерации151.
Как утверждает Президент РФ В.В. Путин, «крупная задача в сфере государственного строительства – это укрепление Федерации. При этом главный результат, которого мы добиваемся – это построение эффективного государства в существующих границах. В последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это – положительная тенденция. И важно не превратить ее в очередную политическую кампанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей. <…> Конкретные примеры <…> хорошо известны. Идущее сейчас объединение Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов должно помочь освоению новых месторождений и энергообеспечению восточных регионов Сибири»152.
Например, объединены такие субъекты Российской Федерации, как Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ в Забайкальский край153, Камчатская область и Корякский автономный округ в Камчатский край154, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ в Красноярский край155, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ в Пермский край156, присоединен к Иркутской области Усть-Ордынский Бурятский автономный округ157.
Кроме того, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ в состав Российской Федерации была принята Республика Крым и образованы два новых субъекта Российской Федерации – Республика Крым и город федерального значения Севастополь158 на основании результатов общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 года в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации, Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя159, а также Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь. Таким образом, в настоящее время насчитывается 85 субъектов Российской Федерации.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что, несмотря на различия в статусах субъектов Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой160, а значит ни один субъект Российской Федерации не имеет преимуществ в данных взаимоотношениях по сравнению с другими субъектами Российской Федерации. Согласно ст. 4 Устава Курганской области161, «Курганская область является субъектом в составе Российской Федерации», а это значит, что она «равноправна с другими субъектами Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» (ст. 5) и «обладает самостоятельностью в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, и в той мере, в какой это не нарушает права других субъектов Российской Федерации и обеспечивает условия для роста благосостояния населения и развития области» (ст. 6). Как и любой другой субъект Российской Федерации, Курганская область «может иметь герб, флаг и гимн. Их описание и порядок официального использования устанавливаются областными законами» (ст. 8).
При этом, например, ст. 7 Устава Курганской области закрепляет такую норму: «Курганская область самостоятельно решает вопрос об изменении своего наименования», ‑ которая реально не имеет юридической силы, так как противоречит ст. 71 Конституции РФ, в которой в качестве одного из предметов ведения Российской Федерации установлены «наименования географических объектов». Это говорит о необходимости соответствия уставов (конституций) субъектов Российской Федерации федеральным законам.
К тому же, несмотря на то, что Конституция РФ (ч. 2 ст. 68) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства162.
Таким образом, федерализм как основа конституционного строя РФ призвана сохранить равноправие, равенство, единство субъектов государства, учитывая при этом их природно-климатические, национально-культурные, экономические, исторические и другие особенности субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Ярким подтверждением этому является постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в котором Совет Федерации признаёт, что «наше государство при всех различиях проживающих в нем народов, независимо от численности этнических, религиозных и языковых групп, является для всех общим домом. Никто из них не должен находиться в неравном правовом или моральном положении. Особенно важно подчеркнуть это сегодня, когда страна переходит от монопольной идеологии к культурному многообразию. В соответствии с духом Послания Президента Российской Федерации Совет Федерации использует все свои конституционные полномочия для восстановления, укрепления и развития ценностей уникальной в мире российской суперэтнической общности»163.
Нельзя не сказать о том, что в современной науке конституционного права РФ существует спор по поводу того, какой именно федерацией является Россия: конституционной или конституционно-договорной164. Этот спор сводится к тому, какое значение имеет Федеративный договор 1992 года. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что «Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации». Такая позиция исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного договора и последующее развитие договорных начал в российском федерализме (прежде всего заключение и последующая отмена десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий), в сущности, никак не повлияли на основы российского федерализма. С другой стороны, нельзя не учитывать, что Федеративный договор является действующим актом, и Конституция РФ неоднократно ссылается на него, например, ст. 11 закреплено, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий», порядок заключения которых устанавливаются согласно федеральному закону165. Нужно отметить, что Федеративный договор является частью Конституции РФ166, многие положения которой и составил его текст. Поэтому нельзя отрицать роль Федеративного договора в формировании и функционировании конституционного строя Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции РФ, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1)167, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1)168 и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1)169 от 19 декабря 1966 года, ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года. В соответствии с указанными пактами «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права народы свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие, все государства обязаны поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право170.
В целях развития конституционных положений о федерализме ученые весьма справедливо отмечают, что федерализм как форма организации Российской Федерации способен стать эффективным элементом в системе ограничения государственной власти. Для этого необходимо законодательно закрепить формы воздействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации друг на друга, четко определить меры федерального вмешательства в дела субъектов, предусмотреть виды ответственности за неправомерные действия органов государственной власти всех уровней171. Кроме того, в литературе отмечают необходимость решения таких проблем, как отсутствие разграничения компетенции, основанного на принципе разделения властей, отсутствие компенсаторного характера распределения, применяемого в Германии и согласно которому существование презумпции компетенции федерации в одной сфере порождает ответную презумпцию компетенции земли в другой сфере, а также необходимость применения договорного способа разграничения компетенции, недостаточность перечисления предметов ведения при разграничении компетенции, непроработанность до конца исполнительной компетенции, поскольку делегирование, например, может осуществляться на директивных началах, что не всегда выгодно регионам172. Положительное значение договоров между различными уровнями публичной власти как средства нормализации федеративных отношений отмечается и другими исследователями173.
В ст. 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя, Россия характеризуется как «государство с республиканской формой правления». Это означает, что, в отличие от монархии, которой присуще наследование статуса главы государства, в Российской Федерации такая должность является выборной и сменяемой. Благодаря этим признакам, республиканская форма правления в большей мере способствует повышению степени реализации народовластия, чем монархия.
Существуют два различные вида республик: президентская и парламентская. Различие между ними построено на объёме полномочий, принадлежащих президенту и парламенту. Таким образом, президентской принято считать республику, в которой президент избирается посредством прямых или косвенных выборов и является главой государства и главой правительства, которое несёт ответственность исключительно перед ним. Парламентская республика, напротив, построена на принципе верховенства парламента, перед которым правительство несёт коллективную ответственность за свою политическую деятельность.
В Конституции РФ не конкретизирует, какой именно республикой является наше государство. Это вызвало многочисленные споры по поводу того, к какому виду республик относится Российская Федерация. С одной стороны, в ст. 80 Конституции РФ сказано, что Президент РФ является главой государства, но он не назван главой исполнительной власти. Кроме того, в ч. 1 ст. 103 Конституции РФ указано, что к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ, а Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, что изложено в ч. 4 ст. 117 Конституции РФ.
Кроме вышеуказанных черт парламентской республики, Российская Федерация обладает и свойствами республики президентской. Статья 81 Конституции РФ указывает, что Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Согласно ст. 117 Конституции РФ, Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ, в то время как в парламентской республике правительство остаётся у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.
Очевидно сочетание черт парламентской и президентской республик с преобладанием власти президента над властью парламента. В науке конституционного права РФ нет однозначной оценки вида республики российского государства. М.В. Баглай отмечает, что Российская Федерация – это «полупрезидентская республика французского типа, естественно, с определёнными особенностями», и в то же время при анализе в дальнейшем порядка формирования правительства называет Российскую Федерацию «президентской республикой»174.
Противоречия в оценке вида республики в России наблюдаются и в рассуждениях Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина: сначала Российская Федерация относится к числу стран, сочетающих черты парламентской и президентской республик, далее указывается, что «с момента своего становления в качестве конституционного государства Российская Федерация постоянно двигалась в сторону усиления в ней черт президентской республики» и что она стала «по своему характеру президентской республикой», а в итоге неожиданно утверждается, что Российская Федерация в настоящее время имеет «президентско-парламентскую», «полупрезидентскую республиканскую форму правления»175.
В.Е. Чиркин также характеризует Российскую Федерацию в целом как полупрезидентскую республику. Он указывает, что избранная у нас форма правления «не была копией французской полупрезидентской республики», что «фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства имеют нередко более важное значение, чем правовые нормы, определяющие форму правления юридически», а здесь нельзя не учитывать, что в реальности «ответственность правительства перед Государственной Думой крайне ограничена и затруднена», что в форме правления Российской Федерации есть не только некоторые черты парламентаризма, но и «существенные черты президенциализма, в том числе с точки зрения содержания правовых норм, а не только фактически», и подтверждает это то, что «очень сложно Думе добиться и увольнения Правительства в целом», не говоря уже об увольнении отдельных министров, на что право Президента «безусловно», а значит «на практике элементы парламентаризма сведены к минимуму», и «на практике именно Президент возглавляет всю систему исполнительной власти». В итоге В.Е. Чиркин приходит к выводу, что «Россия – это полупрезидентская, полупарламентская республика с доминирующим положением Президента в структуре власти», «Россия – это такая полупрезидентская республика, в которой доминируют элементы президенциализма»176.
В сущности, данный спор сводится к оценке власти президента и парламента, в итоге учёные приходят к выводу, что Президент РФ имеет явное преимущество. Именно это даёт право назвать российскую республику не просто смешанной (так как налицо приоритет власти Президента РФ), а полупрезидентской или президентской с частичными элементами парламентаризма.
Отметим, что существует также точка зрения, согласно которой в России сложилась форма правления – атипичная полупрезидентская система (республика). «Атипичность формы правления Российского государства заключается в превалировании президентских элементов при крайне слабо выраженных парламентских составляющих. Российской системе присущи несбалансированность ветвей власти, отсутствие эффективного механизма сдержек и противовесов, сильная президентская власть, существующая за счет парламентской и правительственной власти»177.
Согласимся с мнением о том, что смешанная форма правления стремится создать сильную, стабильную исполнительную власть, но в то же время политически ответственную перед парламентом. Исходя их такой перспективы, исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами – президентом и правительством. Смешанным государственным режимам свойственна большая гибкость, они являются наиболее оптимальными видами режима в связи с возникающей в тот или иной период ситуации внутри- и внешнеполитического характера178.
Говоря о разделении полномочий между Президентом РФ и Федеральным Собранием, нельзя не обратиться к принципу разделения власти как неотъемлемой черте такой основы конституционного строя РФ, как народовластие. В литературе отмечают, что «данный принцип – ценнейшее завоевание демократии, он может быть направлен против авторитаризма, может служить развитию правового государства»179.
Теория разделения властей была сформулирована Дж. Локком и Ш. Монтескьё, и её сущность сводится к тому, что для повышения степени народовластия и свободы личности от монополии власти необходимо, чтобы различные функции государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная – осуществлялись различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Принцип разделения власти закреплён в ст. 10 Конституции РФ в главе «Основы конституционного строя». В данной статье указано, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Статья 11 Конституции РФ конкретизирует это положение и указывает, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации».
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений является системой сдержек и противовесов. Именно она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве. Принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие. В том виде, как данный принцип закреплен в Конституции РФ, он не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием иной должности. Из этого требования исходил федеральный законодатель, установив в ст. 4 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», что происходит досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной в случае избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта Российской Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы180.
На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции РФ, выглядит следующим образом. Законодательный и представительный орган ‑ Федеральное Собрание (парламент России) ‑ принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния ‑ возможность постановки вопроса о доверии Правительству РФ), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства РФ, судебных органов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства РФ на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству РФ сбалансирована возможностью роспуска законодательного (представительного) органа главой государства.
Конституционный и Верховный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции). Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.
В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду РФ. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией РФ: разрешение дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, толкование Конституции РФ (ст. 125).
Положение ст. 10 Конституции РФ относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). Применительно к системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации принцип разделения властей конкретизируется федеральным законом181. Согласно ст. 77 Конституции РФ, конкретная система сдержек и противовесов на уровне субъектов Российской Федерации будет устанавливаться ими самостоятельно в соответствии со ст. 10 Конституции РФ и данным федеральным законом.
Нельзя не отметить, что согласно ст. 11 Конституции РФ, наравне с Федеральным Собранием (осуществляющим функцию законодательной ветви власти), Правительством РФ (представляющим исполнительную ветвь власти) и судами РФ, в качестве субъекта осуществления государственной власти представлен Президент РФ. В положениях Конституции РФ не конкретизировано, функции какой из трёх перечисленных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти осуществляет Президент РФ. Являясь главой государства и гарантом Конституции РФ, Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей власти, имея различные полномочия в каждой из них. Таким образом, Президент РФ обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной.
При этом два гаранта конституции в лице Президента РФ и Конституционного Суда РФ «создают условия для эффективного гарантирования конституционного правопорядка при условии, что возможности судебного гаранта конституции оценивать конституционность нормативных правовых актов и договоров не будут ограничены перспективой политического доминирования главы государства в вопросах формирования как законодательной политики (инициирования значительного круга ФКЗ и ФЗ), так и политики конституционной модернизации (инициирования поправок к Конституции РФ)182.
Нужно отметить, что ст. 10 Конституции РФ устанавливает принцип организации государственной власти, в систему которой не входят органы местного самоуправления (согласно положению ст. 12). Если Президент РФ осуществляет власть государственную, то власть органов местного самоуправления такой не является, это разновидность публичной власти.
Также стоит упомянуть и о том, что ранее, до внесения изменений в гл. 7 Конституции РФ ст. 129 Конституции РФ регламентировала положение органов прокуратуры в Российской Федерации. Данная статья была помещена в главу «Судебная власть», что противоречило ст. 118 Конституции РФ, которой установлено, что «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства», в то время как «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Конституция РФ в первоначальной редакции не устанавливала и не устанавливает в настоящее время полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры, ссылаясь на соответствующий федеральный закон. В настоящее время ст. 127 Конституции РФ исключена в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», вступившим в силу со дня его официального опубликования 6 февраля 2014 года183. Положения о прокуратуре РФ определяются в ст. 129 Конституции РФ в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура».
Таким образом, действующая Конституция РФ устанавливает наличие трёх ветвей власти. Несмотря на то, что Президент РФ не принадлежит ни к одной из них, он обладает полномочиями государственной власти. Нельзя забывать, что перечень федеральных органов государственной власти, установленный в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения положений гл. 1 Конституции РФ, что ведёт к изменению основ конституционного строя (ст. 135 Конституции РФ). Помимо того, органы местного самоуправления обладают властью, которая не является государственной в силу ст. 12 Конституции РФ. Статус органов прокуратуры точно не определён.
Если применить грамматическое толкование к статьям 10 и 11 Конституции РФ, то можно заметить, что термин «государственная власть» употребляется исключительно в единственном числе. Этим законодатель намеренно подчёркивает, что разделение власти на три самостоятельные ветви не влечёт за собой их полное отчуждение друг от друга или конфронтацию: сущность разделения властей заключается в установлении системы сдержек и противовесов между отдельными органами государственной власти во избежание её монополии, что может существенно подорвать народовластие и понизить степень его реализации. В ст. 3 Конституции РФ сказано, что единственным источником власти в России является её многонациональный народ, а «захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону», а значит, никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией РФ и законами функций государственной власти.
Таким образом, в демократическом государстве государственная власть едина, и её сила заключается в разделении полномочий между органами, её осуществляющими. Так, «в единой государственной воле, в гражданском согласии, во взаимодействии всех ветвей власти и граждан России Совет Федерации видит путь к укреплению Российского государства и будет всемерно способствовать быстрому продвижению по этому пути»184.
Одной из основ конституционного строя РФ является идея правового государства, сформулированная И. Кантом. Уже двадцать лет назад в Российской Федерации были поставлены цели, достижение которых необходимо для построения правового государства в России (которая таковым и является согласно ст. 1 Конституции РФ). Проанализировав соответствующий Указ Президента РФ185, можно отметить, что даже спустя десять лет проблемы, затронутые в нём, по-прежнему остаются актуальными. В частности, для построения эффективного гражданского общества необходимо «законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности». Несомненно, это самая важная задача, так как правовое государство строится, прежде всего, на «признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина» (что является обязанностью российского государства согласно ст. 2 Конституции РФ). Именно такая личность способна стать элементом гражданского общества, которое, в свою очередь, является основой правового государства. В гл. 2 Конституции РФ сформулированы основные демократические права и свободы человека и гражданина, признанные высшей ценностью, но на практике они реализуются не в полной мере.
К числу наиболее существенных признаков правового государства ученые относят следующие: разделение властей, реальность естественных прав и свобод личности, верховенство правового закона, связанность государства правом, правовой характер отношений между государством и обществом, личностью, взаимная ответственность государства и личности, развитое гражданское общество. Естественно, что правовое государство предполагает и совершенную правовую систему. Анализ политических и правовых реалий в нашей стране не дает оснований для утверждения, что правовое государство в России уже построено, можно лишь утверждать, что к его построению сделаны только первые шаги186.
М.Н. Мамедов приводит определение уважения прав человека как принципа правового государства – правового средства, имеющего определенные формы юридического обеспечения, которое включает в себя такие элементы, как гарантия, охрана и защита187.
Так, в понятие взаимной ответственности государства и личности вкладывается разный смысл, поскольку каждое слово в его названии употребляется неоднозначно. Различия в употреблении понятия государства приводят к разному пониманию последнего как субъекта ответственности188. В.И. Пирбудагова отмечает, что следует говорить не только об ответственности государства перед гражданином в сфере управления, как это имело место ранее, но и об ответственности государства в целом, а также его законодательных и судебных органов, в связи с чем необходима конкретизация норм уголовного закона в ответственности должностных лиц за нарушение наиболее значимых законов, а также подготовка и принятие ряда нормативных правовых актов, внесение изменений в уже существующие акты189.
В литературе в число признаков правового государства относят федерализм, высокий уровень правосознания и правовой культуры в обществе, наличие гражданского общества и осуществление с его стороны контроля выполнения законов всеми субъектами права и др. В то же время, как отмечает С.Г. Гончарова, можно ограничиться двумя основными признаками, определяющими Российскую Федерацию как правовое государство: провозглашение приоритета человека и его прав по отношению к иным социальными ценностям, приоритет права190.
Таким образом, если рассматривать правовое государство не как нравственный идеал, недостижимый в принципе, а как вполне реальное явление, то можно выделить, что правовое государство строится на двух основных принципах. Во-первых, полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, необходимо «связывание» государства правом, претворение в жизнь принципа верховенства закона над государством191, «концепция господства права (правового государства) как раз исходит из того, что право в интересах личности, общества “связывает” государство»192. Исходя из этого можно предположить, что так как сущность конституционного государства – это народовластие и способы его претворения в реальность, правовое государство – это своеобразная система осуществления этого народовластия (посредством правового регулирования, основанного на приоритете и равенстве прав и свобод личности, верховенстве закона и т.д.). В то же время конституционный строй является необходимой основой для функционирования правового государства.
Как отмечает А.М. Воронов, становление правового государства – сложный противоречивый процесс. Наряду с явными достижениями в демократизации общественной жизни, либерализации экономики развитие России характеризуется наличием деструктивных явлений, существенно тормозящих осуществление социально-экономических реформ, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства. Поэтому не случайно повышенное внимание современной науки к проблеме обеспечения общественной безопасности. Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожидаемым обществом состоянием защищенности и его реальным осуществлением – одна из основных задач российской юридической науки. В связи с этим А.М. Воронов отмечает социальную потребность в теоретико-прикладной и законодательной разработке Концепции общественной безопасности193.
Прежде всего, права и свободы личности в демократическом правовом государстве строятся на принципе их равенства (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). По мнению Б.С. Крылова, применительно к Российскому государству не существует равенства между мужчиной и женщиной, несмотря на то, что в ч. 3 ст. 19 Конституции РФ определено, что «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации», при этом в составе правительства и его аппарате женщины составляют явное меньшинство, несмотря на то, что в обществе их большинство. Нельзя снять с государства вину за то, что допускается дискриминация людей по признакам их национальной принадлежности и места жительства. Не обеспечивается равенство и по отношению к праву на образование: особенно необходимо обратить внимание на уровень образования в местах проживания коренных малочисленных народов194.
Безусловно, для обеспечения прав и свобод личности необходимы соответствующие условия, гарантии. Сегодня в Российской Федерации, как отмечают исследователи, отсутствуют такие гарантии в силу социального и экономического кризисов. Именно это может стать причиной снижения авторитета власти, усиления напряжённости в обществе и появления экстремистских настроений. Ценность прав и свобод человека в России отражает ещё один показатель – количество обращений российских граждан в Европейский Суд по правам человека, где по общему количеству поданных жалоб лидируют россияне. И несмотря на то, что больше половины жалоб признаются неприемлемыми, их число прогрессирует. По состоянию на начало 2005 года Российская Федерация была признана виновной в нарушении Конвенции о защите прав человека более чем в десяти делах195.
Конечно, права и свободы человека и гражданина являются «непосредственно действующими», но статистика приводит ужасающие данные. Уже несколько лет численность россиян ежегодно уменьшается на 150 тысяч человек. Если тенденция смертности сохранится, то уже через 15 лет россиян станет меньше на 27 миллионов (1/7 часть населения страны). Такая тревожная статистика убеждает, что необходимо принять экстренные меры, направленные на обеспечение и защиту основного права гражданина – права на жизнь. Согласно статистике ООН, по уровню жизни наша страна находилась на 60-м месте (то есть между Малайзией и Доминиканской Республикой)196. В конце 2006 года Россия заняла 65-е место в мире по уровню жизни. При составлении рейтинга учитывались такие показатели, как продолжительность жизни, уровень образования, качество здравоохранения, размер дохода на душу населения. В конце 2007 года Россия переместилась на 67-е место между Боснией и Албанией, а в 2010 году ‑ на 65-е место. Она находится после Албании (64) и перед Казахстаном (66) в середине списка высокоразвитых, по оценке ООН, государств. Основные показатели Российской Федерации таковы: средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении ‑ 67,2 года; средняя продолжительность получения образования ‑ 8,8 года; ожидаемая продолжительность получения образования ‑ 14,1 года; ВНД на душу населения ‑ 15 258 долл. в год. Россия занимает 42-е место в рейтинге социально-экономического неравенства и 41-е место в рейтинге тендерного неравенства. Она опережает в рейтинге своих соседей по БРИК. Среди крупнейших стран с быстрорастущей экономикой Бразилия занимает в рейтинге 73-е место, Китай ‑ 89-е, а Индия ‑ 119-е. По оценкам специалистов, Россия занимает 65-е место в группе стран с высоким уровнем Индекса развития человеческого потенциала что в целом неплохо в современных социально-экономических условиях, в том числе в глобальном масштабе197.
За первые 10 лет после принятия Конституции РФ в России принято более 1 300 федеральных законов, свыше 50 000 законодательных и иных нормативных правовых актов принято на уровне субъектов Российской Федерации. Можно ли сказать, что весь этот массив способствовал расширению права как меры свободы и справедливости, что законность и правопорядок на современном этапе являются основой жизнедеятельности нашего общества? Напротив, научные исследования в различных отраслях права показывают, что «правовое регулирование общественных отношений соседствует с криминалом и произволом, волюнтаризмом и коррупцией»198. Это становится причиной формирования низкого уровня правосознания личности, правового нигилизма, что недопустимо для построения эффективного гражданского общества. Низкий уровень правовой и политической культуры приводят к недоверию личности к праву, незаинтересованности личности в участии в общественных отношениях, реализации своих интересов посредством права. А это может стать одной из причин складывающейся криминогенной ситуации в стране, которая, в свою очередь, способствует дальнейшему «процветанию» правового нигилизма.
Как заявил Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию 2005 года, «нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах. Тем, кто ставит своей главной задачей собственную наживу, а не защиту закона – не место в правоохранительных структурах. И потому мотивация сотрудников этих органов должна быть прежде всего связана с качеством защиты прав и свобод граждан. И, наконец, если часть российского общества будет по-прежнему воспринимать судебную систему как коррумпированную – говорить об эффективном правосудии будет просто невозможно». Кроме того, Президент РФ отметил, что «организация борьбы с преступностью в стране требует принципиально новых подходов. <…> Укрепление правопорядка неотделимо от устранения источников террористической агрессии на территории России. За последние годы нами было сделано достаточно много серьезных шагов в борьбе с террором. Но иллюзий быть не должно – угроза еще очень сильна, мы еще пропускаем очень чувствительные удары, преступники совершают еще ужасные злодеяния, целью которых является устрашение общества. И нам нужно набраться мужества и продолжить работу по искоренению террора»199.
Согласно Посланию Президента РФ, другим важным шагом на пути к формированию необходимого уровня правосознания общества является обеспечение права граждан на объективную информацию, что прямо связано с действием в нашей государственной политике принципов свободы и справедливости, что позволит гражданам получать больше объективной информации о деятельности государственного аппарата, поможет им защитить свои интересы.
Несомненно, для преодоления правового нигилизма в обществе, повышения правовой и политической культуры государственные органы своей деятельностью должны «внушить» населению мысль о том, что государство – это орган выражения и защиты интересов, прежде всего, каждого отдельного гражданина и всего общества. Следовательно, уровень доверия населения государству и общественным объединениям является одним из важнейших критериев оценки их совместной деятельности200. Предназначение общественных объединений для выражения законных интересов общества подтверждается ещё и тем, что Конституция РФ запрещает «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ).
Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»201, в Российской Федерации существуют различные формы общественных объединений, деятельность которых важна для формирования политической и правовой культуры, развития гражданского общества в России. Как установлено ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, «общественные объединения равны перед законом», но в то же время закон наделяет их неравными правовыми статусами. Конечно, равенство общественных объединений перед законом проявляется в равенстве требований государства к уставам общественных объединений, к порядку их регистрации и прекращения их деятельности. Так, в уставе, положении или ином основополагающем акте общественного объединения должны быть определены цели, задачи, структура и территория деятельности общественного объединения, условия и порядок приема и выхода членов, их права и обязанности, полномочия, порядок образования и сроки полномочий руководящих органов, источники образования средств и иного имущества общественного объединения и его организаций. Равенство общественных объединений перед законом проявляется также в равенстве их прав в общественной и хозяйственной деятельности202.
Отметим, что в данном нормативном правовом акте нет конкретных положений о такой организационно-правовой форме общественных объединений, как политическая партия. Статья 12.2 «Политические партии» содержит только ссылку на соответствующий федеральный закон. Этот факт подчёркивает особый статус политической партии: деятельность только такой формы общественного объединения имеет большое значение не только для общества, отдельного гражданина, но и оказывает существенное влияние на политическую жизнь страны.
С основой конституционного строя правового государства тесно связан принцип политического многообразия. Такая взаимосвязь обусловлена тем, что реализация одной из этих основ оказывает непосредственное влияние на осуществление другой. Следует согласиться с тем, что «политическая сфера одним своим существованием объективно обуславливает право», «право существенно зависит от характера политической системы, что также говорит об объективном влиянии политики на право», «помимо объективной обусловленности права политикой, существует еще и субъективная обусловленность, выражающаяся в деятельности органов власти по созданию правовых норм»203.
Конституция РФ устанавливает, что «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность» (ч. 3 ст. 13). Как и некоторые другие основы конституционного строя РФ, принцип политического плюрализма абсолютного отражения в реальности также не находит. Ещё в Указе Президента РФ от 6 июля 1995 года № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» поставлена цель «реформирования государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью»204. В Послании Президента РФ 2005 года В.В. Путиным было отмечено, что «каждая фракция должна иметь возможность в равной мере высказывать свою позицию по ключевым вопросам развития страны, предлагать своих представителей в руководство комитетов и комиссий, добиваться включения в повестку дня интересующих ее проблем». Кроме того, «в целях дальнейшего укрепления роли партий в формировании государственной власти», необходимо «внести на обсуждение Государственного совета России вопрос об уточнении нового порядка наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Федерации. В качестве кандидата на этот пост Президентом страны мог бы предлагаться представитель победившей на региональных выборах партии»205. При этом, как и всякое преобразование, такая программа дальнейших действия не может способствовать полной реализации политического плюрализма. Вполне возможно, что эти действия могут стать причиной усиления роли одной политической партии и невозможности эффективного выражения мнения меньшинства.
Стоит обратиться к наблюдению В.Н. Абрамова206, который выделил недостатки в осуществления принципа политического плюрализма в России. Сейчас существует большое количество разнообразных по своим политическим взглядам партий, но лишь ограниченное количество из них обладает реальным влиянием на политическую жизнь страны. «Сохранение нынешней распылённости политических организаций России угрожает привести к росту влияния закулисных группировок, лобби, политических клик. Развитие не многопартийности, а обилия клик может привести к дальнейшей феодализации политической жизни, когда взаимодействие политиков будет определяться на основе принадлежности к определённой группировке, клану, а не идейно-политическими позициями». Формирование в России двухпартийной системы невозможно в силу, во-первых, отсутствия претендентов на крупную партию и её оппозицию, а во-вторых, из-за трудностей «отражения гаммы интересов мозаичного общества, каким является современная Россия». Напрашивается вывод о том, что единственно возможной моделью политической системы России является однопартийность.
Важнейшей проблемой политического плюрализма в России остаётся «степень соответствия её объективным потребностям страны, настроениям общества. <…> Население, как и прежде, отчуждено от выработки политических решений и реагирует на их негативные последствия тогда, когда ущерб его интересам уже нанесён и исправить что-либо практически невозможно. <…> Но действующей новой системы, которая позволяла бы различным общественным группам на политическом уровне заявлять и защищать свои интересы, в России ещё не сложилась». И, прежде всего, это связано с «верхушечным характером большинства создаваемых политических партий». Кроме того, очень важным в политической жизни страны становится сотрудничество между партиями как средства достижения эффективности регулирования социально-экономическими процессами. В России, напротив, наблюдаются острые конфликты, которые порой принимают затяжной характер, что негативно сказывается на жизни общества. Конечно, политический плюрализм отражается не в количестве партий, а в их влиянии на «решение важнейших проблем, стоящих перед нацией»: «политический плюрализм призван служить прежде всего интересам населения, способствовать более объективному анализу политической ситуации, <…> а не только удовлетворять амбиции профессиональных политиков»207. В политической науке встречаются и более низкие оценки реализации данной основы конституционного строя208.
Таким образом, можно наблюдать очередное несоответствие между основой конституционного строя и реальным ее воплощением в общественных отношениях. В то же время следует отметить, что в принципе тенденция к тому, что фактически какая-либо политическая партия имеет преимущество в законодательном (представительном) органе государственной власти, не является нарушением Конституции РФ, напротив, это соответствует потребности легитимации власти, является результатом выражения власти народа непосредственно – на демократических выборах. Основой конституционного строя является то, что в Российской Федерации «признаются политическое многообразие, многопартийность», а «признаются» не значит «функционируют» или «обеспечиваются», тем более под влиянием государственного принуждения, идущего вразрез с интересами личности и общества.
При этом следует отметить, что законодатель сглаживает возможные противоречия и недостатки применяющейся пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Как известно, любая избирательная система таковые имеет, что показывает зарубежная практика применения избирательных систем. Так, в соответствии с Конституцией РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ избирается 450 депутатов. Согласно Федеральному закону от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 225 депутатов Государственной Думы следующего с момента принятия данного Федерального закона созыва избираются по одномандатным избирательным округам, образуемым в соответствии со ст. 12 Федерального закона, 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы209