Банковское дело - читать онлайн

Элементы и уровни банковской системы

Статья 2 Закона “О банках и банковской деятельности” (далее также – Закон о банках) начинается с такой части: “Банковская система РФ включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков”. Такая формулировка вызывает ряд вопросов и в ряде аспектов неверна по сути.

Банковская система представляет собой включенную в экономическую систему страны единую и целостную (взаимосвязанную, взаимодействующую) совокупность КО, каждая из которых выполняет свою особую функцию (функции), проводит свой перечень денежных операций (сделок), в результате чего весь объем потребностей общества в банковских продуктах (услугах) удовлетворяется в полной мере и с максимально возможной степенью эффективности.

В структурном плане это следует понимать так, что в банковскую систему следует включать все те и только те экономические организации, которые регулярно выполняют либо все или большинство, либо хотя бы отдельные банковские операции (сделки), т.е. банки (центральный и коммерческие) и фактические НКО (не только те, что зарегистрированы в ЦБ РФ), а в качестве ее условного элемента инфраструктурного характера – вспомогательные организации (организации, которые сами банковских операций не проводят, но обеспечивают деятельность банков и иных КО: “торговые площадки”, фирмы по аудиту банков, кредитные бюро, организации, определяющие рейтинги банков, обеспечивающие их специальным оборудованием и материалами, информацией, специалистами, агентства, консультирующие клиентов банков, обеспечивающие возврат банкам просроченных долгов, и т.д.).

Сказанное схематически можно представить следующим образом.

Схема 1.1. Структура банковской системы

Поэтому банковская система России включает в себя (без учета вспомогательных организаций):

♦ Банк России;

♦ Агентство страхования вкладов (АСВ)2 как элемент верхнего уровня банковской системы (с точки зрения организационно-правовой формы агентство – это государственная корпорация);

♦ отечественные коммерческие банки и НКО;

♦ филиалы и иные территориально удаленные подразделения (кроме представительств) отечественных коммерческих банков и НКО на территории РФ;

♦ зарубежные филиалы отечественных коммерческих банков и НКО;

♦ российские загранбанки и их филиалы за рубежом;

♦ действующие в России дочерние банки (и НКО) иностранных банков (и НКО), а также филиалы указанных дочерних организаций на территории РФ;

Важен вопрос об уровнях банковской системы. Совокупность действующих в стране банков и иных КО может иметь одно- либо двухуровневую организацию. Один уровень, первый, верхний – центральный банк (иногда этот уровень может включать в себя и некоторые другие элементы), другой уровень, второй, нижний, базовый – коммерческие банки и прочие КО (небанковские). Иных принципиальных вариантов не существует. Развитая банковская система как элемент рыночной экономики должна и может быть только двухуровневой.

Нередко появляются предложения конструировать банковскую систему, которая включала бы в себя больше уровней. Указанные предложения ошибочны, но они своеобразно отражают некую объективную реальность, а именно сложную структурную организацию каждого из названных уровней, особенно второго, нижнего.

Во-первых, как уже было показано, этот уровень включает в себя по крайней мере два крупных блока – коммерческие банки и прочие КО (а если считать вспомогательные организации, то три блока). Все организации, входящие в указанные блоки, являются коммерческими, находятся на одном уровне логически и фактически (по правовому статусу и выполняемым экономическим функциям). Следовательно, все элементы нижнего яруса банковской системы при всех различиях между ними занимают по крупному счету один уровень, поскольку, с одной стороны, не зависят друг от друга, равноправны, однопорядковы в рамках закона, могут согласовывать свои действия по принципу координации или конкурировать; с другой стороны, все они в равной мере должны подчиняться контролю и регулированию со стороны центрального банка (и других звеньев верхнего уровня, если таковые имеются в стране), с которым находятся в отношениях субординации.

Во-вторых, каждый из блоков также имеет достаточно сложную структуру и распадается на многоэлементные подуровни. Так, коммерческие банки могут и должны (в тех или иных целях) классифицироваться на разнообразные виды на основе разных критериев (признаков). Например, по критерию формы собственности банки должны быть поделены на четыре вида: государственные; частные; кооперативные; смешанные. И ни один из этих видов, включая банки государственные (здесь не имеется в виду, конечно, центральный), на статус особого уровня банковской системы наряду с названными выше двумя уровнями претендовать не может.

Таким образом, банковская система состоит из четырех элементов (из трех элементов – без вспомогательных организаций), которые группируются в два уровня. И каждый уровень (в том числе верхний), каждый базовый элемент системы имеет сложную внутреннюю структуру.

Место и роль банков в экономике

Банковская деятельность формально может быть определена как разрешенная законами и иными правоустанавливающими документами (лицензиями – для коммерческих КО) специфическая или исключительная деятельность кредитных организаций, т.е. деятельность центрального банка (иногда – также некоторых элементов, входящих в верхний уровень системы, как, например, Агентства страхования вкладов в России), коммерческих банков и НКО. Это означает, в частности, что:

а) банки проводят как собственно банковские (специфические), так и небанковские (доступные всем субъектам хозяйствования) операции/сделки;

б) операции/сделки, которые проводят некредитные организации (предприятия, организации, учреждения других секторов экономики, некоммерческие организации, общественные объединения), индивидуальные предприниматели, физические лица, не являются банковскими (в противном случае являются незаконными).

В содержательном же плане банковская деятельность (в части, направленной на клиента) может быть раскрыта через следующие фундаментальные понятия.

Банковский продукт – конкретный способ, каким банк оказывает или готов оказывать ту или иную услугу нуждающемуся в ней клиенту, т.е. упорядоченный, внутренне согласованный и, как правило, документально оформленный комплекс взаимосвязанных организационных, технико-технологических, информационных, финансовых, юридических и иных действий (процедур), составляющих целостный регламент взаимодействия сотрудников банка (конкретных его подразделений) с обслуживаемым клиентом, единую и завершенную технологию обслуживания клиента.

Банковская операция – сами практические действия (упорядоченная, внутренне согласованная совокупность действий) работников банка в процессе обслуживания клиента (оказания ему заказанной конкретной услуги), форма воплощения в действительность банковского продукта. Другими словами, банковский продукт – не что иное, как банковская технология, т.е. определенное умение сотрудников банка, которое может применяться, если это нужно клиентам, но может и не использоваться, оставаясь в “резерве”.

Банковская услуга – результат банковской операции, т.е. итог или полезный эффект банковской операции (целенаправленной трудовой деятельности сотрудников банка), состоящий в удовлетворении заявленной клиентом потребности (в кредите, в расчетно-кассовом обслуживании, в гарантиях, в покупке/продаже ценных бумаг, иностранной валюты и т.д.).

Выше уже было дано определение банковской системы и раскрыт ее структурный аспект. В функциональном же плане в указанном определении банковской системы ударение следует делать на ее вхождении в более широкую систему, каковой является экономика страны в целом. Это означает, что банковская система должна в важнейших своих параметрах соответствовать реальному сектору экономики3. Данный тезис надо понимать так, что названный сектор и банковский сектор по большому счету могут развиваться только вместе, что основные проблемы банковской системы хорошо могут решаться лишь в том случае, если адекватно решаются проблемы остальной экономики. Верно будет и обратное утверждение – неразвитая, слабая банковская система способна тормозить прогрессивное развитие реальной экономики.

Приведенное ранее определение банковской системы в содержательном аспекте характеризуется следующими существенными моментами.

Во-первых, оно прямо нацеливает на то, чтобы всегда и обязательно рассматривать банковский сектор как органичный элемент экономической системы страны. Что это значит практически?

Прежде всего – недопустимость автономного (по отношению к остальной экономике) рассмотрения проблем банковского сектора и попыток автономного же их решения.

Далее следует исходить из первенства закономерностей, потребностей и возможностей системы в целом (экономики в целом) по отношению к закономерностям, потребностям и интересам подсистемы (банковского сектора). Банковский сектор, не соответствующий остальной экономике (включая домашние хозяйства), обществу в целом не нужен. Деятельность банков должна быть эффективной не только для них самих, но и для их клиентов, для экономики (общества) в целом.

С другой стороны, остальная экономика или отдельные ее части, по тем или иным причинам не способные (к примеру, из-за своей неплатежеспособности) или не желающие сотрудничать с банками (предпочитающие не отдавать свои деньги в банки, а проводить незаконные операции с “черным налом”), для последних также перестают представлять интерес.

Наконец, указанный тезис означает необходимость постоянного учета взаимовлияния небанковского и банковского секторов – как позитивного, так и негативного. Оба сектора в зависимости от ряда обстоятельств способны до определенной степени как ускорять, так и тормозить развитие друг друга.

Во-вторых, в соответствии с данным определением в банковскую систему включаются только кредитные институты – организации, которые профессионально и на постоянной основе работают на рынке банковских услуг. Это позволяет рассматривать банковский сектор как объект управления с ясно сформулированным характером деятельности и достаточно четко очерченными границами.

В-третьих, банковскую систему составляет не любая совокупность КО, а некоторое их множество, которое удовлетворяет достаточно жестким условиям или требованиям – количественным и главным образом качественным.

Функции банков в экономике. Между элементами любой органической (естественной) системы осуществляется эффективное взаимодействие, причем каждый элемент (подсистема) выполняет свою особую функцию (функции), в результате чего реализуются все необходимые функции системы. Банковский сектор – это элемент (подсистема) экономической системы страны. Какие же особые функции он выполняет или должен выполнять?

Для начала следует отметить: фундаментальные движущие силы экономического развития общества лежат вне банковской системы; господствующий в стране тип банков может значительно ускорять либо задерживать экономическое развитие; функции или роли центрального и коммерческих банков в экономике должны быть разными. С учетом этого можно считать, что у банков две комплексные функции.

Первая из них – это обеспечение субъектов экономики денежными средствами, необходимыми для текущих расчетов и платежей (деньги как средства предоплаты, средства обращения, средства платежа, средства для выполнения налоговых и иных обязательств), а также для развития экономики (денежные кредиты и прямые инвестиции в форме приобретения паев или акций хозяйствующих субъектов, а также их облигаций и иных ценных бумаг). С этой точки зрения аккумулирование банками временно свободных денег предприятий, организаций и населения предстает не как функция (цель, задача), а как необходимый (для коммерческих банков – единственно возможный) способ ее выполнения.

Эта первая функция банков позволяет рассматривать их как организации для финансового посредничества. В этом качестве коммерческие банки, в частности:

1) концентрируют у себя финансовые средства большинства участников хозяйственного оборота, объединяя разрозненные суммы, в том числе мелкие, принадлежащие предприятиям, организациям, учреждениям, физическим лицам, в общие денежные фонды, которые уже в силу своих значительных размеров представляют весьма серьезный экономический ресурс;

2) опосредуют расчеты и платежи по большинству хозяйственных сделок, которые заключают между собой субъекты экономики, без чего был бы практически невозможен нормальный товарооборот в обществе;

3) проводят налоговые и иные обязательные платежи своих клиентов за их счет;

4) обеспечивают сохранность и даже приращение (начисление процентов, конвертация в более доходные валюты) сумм, доверенных им клиентами;

5) обеспечивают перевод наличных денег в безналичные и наоборот, своевременно снабжают клиентов необходимой наличностью;

6) управляют на доверительных началах деньгами и иным имуществом отдельных клиентов в их интересах или в интересах указанных ими лиц;

7) проводят валютообменные операции;

8) оказывая клиентам перечисленные выше услуги, банки тем самым: проводят в жизнь денежную политику Центрального банка, экономическую политику государства, способствуют стабилизации денежного обращения в стране; формируют денежное предложение, в том числе предложение ресурсов для инвестиций;

9) канализируют собираемые средства в наиболее перспективные отрасли экономики (разнообразные формы кредитования кредитоспособных заемщиков);

10) часть собственных средств в пределах разрешенных нормативов непосредственно или через свои дочерние компании вкладывают в уставные капиталы некредитных предприятий и организаций в целях совместного с ними хозяйствования и получения соответствующих дивидендов. В этом случае банки нельзя рассматривать как посреднические организации.

Сфера, где действуют банки и иные КО, – это сфера (часть сферы) нематериального производства, где полезный труд воплощается в особом результате, имеющем, как правило, собственную стоимость, где вырабатываются свои особые продукты – услуги. У материального производства в принципе нет иной функции кроме производства материальных благ. Равным образом функцией нематериального производства является производство (оказание) услуг. В этом смысле банки и иные КО производят уникальную продукцию – банковские или денежные (финансовые) технологии, без которых не может обойтись ни один субъект хозяйствования и которые бесконечно разнообразны в разных банках. Во всех случаях банковского производства речь идет о разнообразных сочетаниях условий, правил, процедур, работ, регламентов взаимодействия, каждый раз составляющих единый технологический процесс обслуживания клиента. Соответственно вторая функция банков как раз и состоит в обеспечении субъектов экономики специфически банковскими продуктами (технологиями работы с денежными средствами).

Рассмотренные функции банков в экономике являются объективно необходимыми. От них следует отличать, в частности, вменяемые банкам органами государственной власти объективно не свойственные им контрольные функции в отношении клиентов (контроль за кассовой дисциплиной клиентов, валютный контроль, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, обеспечение выполнения налогоплательщиками – клиентами банков обязанности уплачивать налоги и сборы и т.п.). Расходы, связанные с исполнением данных публичных функций, покрываются за счет доходов коммерческого банка. Доля таких расходов весьма значительна, и они повышают стоимость банковских услуг.

Как было показано выше, банковский продукт можно понимать как потенциальную услугу, а банковскую услугу – как реализованный (воплощенный в действительность) его продукт. Термин “банковский продукт” вполне адекватно отражает суть происходящего – производство банком собственного продукта, выступающего в форме услуги. Последние, как известно, бывают двух видов: материальные и чистые (личные). Оказывая материальные услуги, организация производит новую стоимость (увеличивает национальный доход); денежную оценку могут иметь и чистые услуги. Таким образом, банки – организации производящие, в ходе своей полезной специфической деятельности увеличивающие объем ВВП, а не просто “финансовые посредники”, оперирующие стоимостями, которые создают другие.

Качество банковской системы и основная задача его повышения

Главный вопрос, связанный с банковской системой, – вопрос о ее качестве, т.е. о ее жизнестойкости и эффективности функционирования в составе и в интересах экономической системы страны в целом. В конечном счете именно с данной точки зрения интересны и вопросы количества КО, и их группировок на те или иные элементы и уровни системы, и другие вопросы, связанные с деятельностью банков.

О том, что представляет собой современный банковский сектор России, некоторое представление дают данные следующих таблиц (табл. 1.1–1.3).

Таблица 1.1

К оличество зарегистрированных и лицензированных кредитные организации

* на 1.07.2006 г.

Таблица 1.2

Количество действующих КО и их филиалов в территориальном разрезе

Таблица 1.3

Группировка действующих кредитных организаций по величине зарегистрированного уставного капитала

Не всякая совокупность КО, сколько бы их ни было в стране, составляет банковскую систему. Система реально существует, если выполняются следующие критериальные условия.

1. В стране в достаточном количестве действуют банки и НКО. При этом “достаточная” величина может быть определена только эмпирическим путем, причем применительно к условиям конкретных территорий, когда главным ориентиром выступает объем платежеспособных потребностей предприятий, организаций и населения в банковских услугах.

2. Банковские операции в стране проводят только получившие соответствующие лицензии КО.

3. В стране действует и эффективно справляется со своими, только ему присущими функциональными обязанностями и установленными полномочиями центральный банк.

4. Действуют самые различные (по формам собственности, по организационно-правовым формам, размерам или масштабам деятельности, территориальному признаку, характеру деятельности и т.д.) экономически целесообразные (рентабельные) виды коммерческих банков и НКО, охватывающие все сферы национальной экономики и внешнеэкономические связи, занимающие все реально имеющиеся сегменты (ниши) рынка финансов и ссудного капитала, осуществляющие такой спектр операций, который полностью покрывает спрос субъектов экономики на банковские услуги на каждой данной территории (в каждом регионе).

5. Банки и другие КО в разнообразных формах и регулярно взаимодействуют в рамках законности с клиентами, центральным банком и другими органами государственной власти и управления, друг с другом и со вспомогательными организациями.

Перечисленные условия, носящие преимущественно формальный, внешний характер, – это еще не все и притом не самые жесткие требования, которые должны предъявляться к качеству банковской системы. В роли таких более строгих критериальных требований выступают подтверждаемые мировой и отечественной практикой принципы формирования и функционирования здоровой и эффективной банковской системы. К их числу относятся:

• принцип управляемости (развитие на основе прогнозирования, планирования и программирования);

• принцип эволюционности (постепенность и основательность развития);

• принцип адекватности (адекватность реальному сектору экономики и адекватность элементов банковской системы друг другу, т.е. их совместимость, согласованность действий, взаимодополняемость, единство принципов и способов работы);

• принцип функциональной полноты (наличие всех необходимых элементов системы в нужных пропорциях);

• принцип саморазвития (способность противостоять угрозам стабильности и способность совершенствоваться);

• принцип открытости (свобода входа и выхода из банковской системы, цивилизованные отношения между элементами системы, информационная прозрачность их действий);

• принцип эффективности (включая эффективность для клиентов и для экономики страны в целом);

• принцип адекватного правового сопровождения.

Предпоследний из названных принципов применительно к отдельно взятому коммерческому банку может быть раскрыт, в частности, через следующие базовые принципы функционирования и развития банка:

• принцип инновационной ответственности и открытости (требование к банку быть генератором и лидером в сфере хозяйственных инновационных идей и решений);

• принцип общеэкономической устойчивости (требование к банку обеспечивать свою устойчивость даже в условиях нестабильной экономики);

• принцип партнерства с клиентом;

• принцип реинжиниринга технологического уклада (требование к банку с учетом меняющихся условий деятельности постоянно поддерживать в актуальном состоянии свои организационные формы и технологии работы, прежде всего технологии обслуживания клиентов).

Если приложить любое из перечисленных условий к отечественной банковской практике, то будет видно, что банковская система России пока еще далека от “зрелого” состояния. То есть совокупность действующих в России КО еще не обрела все обязательные признаки органической системы.

На сегодняшний день в России имеется относительно небольшой банковский сектор (небольшой как по количеству банков и их филиалов, так главным образом по капиталу, которым он располагает). Естественно, он подлежит дальнейшему развитию. Главной задачей такого развития на обозримую перспективу следует считать не обычное реформирование, совершенствование банковской системы, а именно формирование на базе банковского сектора, действующего в составе национальной экономики, современной целостной и эффективной банковской системы.

Это, впрочем, не означает, будто банковский сектор и остальная российская экономика на современном этапе не соответствуют друг другу. Просто указанная главная задача относится не к одному только банковскому сектору.

Решению названной выше главной задачи в определенной мере способствуют программные документы, из которых на текущий момент сохраняет актуальность последний:

√ Стратегия развития банковского сектора РФ на период до 2008 года (принята Правительством РФ и Банком России 5.04.2005 г.);

√ Стратегия повышения конкурентоспособности национальной банковской системы РФ (одобрена XVI съездом Ассоциации российских банков 5.04.2005 г.);

√ Национальная банковская система России 2010–2020 (утверждена XVII съездом Ассоциации российских банков 5.04.2006 г.).

Из истории центральных банков

В эпоху стихийного развития рынка и обращения настоящих (золотых и серебряных) денег банки выступали преимущественно в роли простых посредников в осуществлении торговых операций. Но и тогда какой-нибудь банк выделялся из общего их числа как наиболее крупный или обслуживающий нужды властей. В течение многих веков подобную роль выполняли известные, обладавшие значительным состоянием и внушавшие доверие конкретные банкиры (банкирские дома). Но в целом в тех исторических условиях (чисто стихийное развитие плюс то, что государство стояло в стороне от экономики) банки отличались друг от друга размерами, а не специализацией. Даже близость к правительству не делала какой-либо банк центральным в современном понимании.

Идея центрального банка зародилась в условиях относительно развитых капиталистически-рыночных отношений, когда в нем возникла историческая и экономическая потребность, именно когда стало ясно, что дальнейшее развитие рынка вообще и финансового рынка в частности без центрального банка как одного из органов государственного (общественно организованного) управления и надзора чревато глубокими потрясениями и неоправданными потерями.

В большинстве западных стран функции центрального банка были закреплены за определенными банками с середины XIX – начала XX в. Например, Банк Франции стал единым эмиссионным центром страны в 1848 г., германский Рейхсбанк и Банк Испании – с 1874 г., Федеральная резервная система (ФРС) США – с 1913 г. Государственный (центральный) банк России был учрежден в 1860 г. Однако самые первые центральные банки возникли значительно раньше: шведский Риксбанк – в 1668 г., Банк Англии – в 1694 г., Банк Финляндии – в 1811 г.

Выделение из общего ряда банков одного из них на роль центрального означало начало формирования в соответствующей стране двухуровневой банковской системы, на верхнем уровне которой располагается центральный банк. Необходимость создания двухуровневой системы банков была обусловлена противоречивым характером рыночных отношений: с одной стороны, они требуют свободы предпринимательства и распоряжения частными финансовыми средствами, что обеспечивают элементы нижнего уровня – коммерческие банки и иные КО; с другой стороны, указанные отношения необходимо регулировать (осуществлять целенаправленное воздействие и контроль), а это обстоятельство требует, в частности, особого института в виде центрального банка.

Централизация и общественно организованный контроль служат обязательными предпосылками эффективности банковской системы. Сугубо децентрализованное функционирование и развитие банковского дела, через которое в свое время проходили все страны, из-за разнородности бумажных денег, плохого регулирования и денежного предложения, не соответствующего нуждам экономики, вносило дополнительный беспорядок в и без того стихийную экономику. Создание центральных банков с функциями регулирования денежных и кредитных отношений явилось выдающимся историческим открытием, позволившим обуздать стихию рынка при сохранении относительной свободы частного предпринимательства в этой области.

Первоначально термин “центральный банк” подразумевал самый крупный банк, находившийся в центре системы. Затем такие банки постепенно монополизировали некоторые специфические функции, а на определенном этапе власти национализировали их (акционерный статус при этом может сохраняться). В большинстве случаев капитал центрального банка полностью принадлежит государству, но, как показывает опыт немногих стран, у него могут быть и другие акционеры – коммерческие банки и иные финансовые институты. Центральные банки по сравнению с коммерческими стали скромными по масштабам капиталов и балансов, а их функции и методы воздействия на банковскую систему постоянно модифицируются.

Вместе с тем сущность названных банков остается в принципе неизменной и заключается в посредничестве между обществом, государством и экономикой путем регулирования через банки денежных и кредитных потоков в стране. Какие бы конкретные функции ни возлагались на центральный банк, он всегда является органом регулирования денежной компоненты экономики и в его деятельности сочетаются черты государственного ведомства и банка.

Функции и задачи центрального банка

Долгий опыт функционирования множества центральных банков стран мира позволил в целом неплохо выявить выполняемые ими функции и задачи, хотя определенные разночтения в их толковании разными специалистами сохраняются. Последнее, впрочем, в определенной мере является следствием применения не всегда согласованных терминов.

В наших банковских законах и частично в литературе вместо “функций” пишут “задачи”, и наоборот. Это вносит в вопрос ненужную путаницу. На деле под функциями следует понимать объективно обусловленные постоянные цели, которые центральный банк должен преследовать, а под задачами – тот набор конкретных проблем, решение которых в совокупности и будет означать достижение указанных целевых функций. Первые отвечают на вопрос “для чего делается?”, а вторые – “что именно делается?”.

Функциями всякого национального центрального банка можно назвать:

• обеспечение устойчивости национальной денежной единицы внутри страны и на мировых рынках, ее покупательной способности, минимизации инфляции для создания благоприятных условий экономического роста;

• обеспечение формирования и эффективного развития банковской системы страны, включая организацию функционирования расчетно-платежного механизма в народном хозяйстве.

Это по сути то, что в ст. 3 Федерального закона № 86-ФЗ от 10.07.2002 г. “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” (далее Закон о Центральном банке, а также Закон о ЦБ) обозначено как цели деятельности Банка России. Кстати, в Конституции РФ (ч. 2 ст. 75) защита и обеспечение устойчивости рубля названы основной и исключительной функцией Центрального банка.

Первейшая обязанность центрального банка в рыночной экономике – защищать стоимость и покупательную способность денег и помогать нормальному функционированию финансовых рынков, а тем самым опосредованно – нормальному экономическому росту. Следовательно, центральный банк должен знать все рынки и действующие на них организации, но главное – господствующие и еще только складывающиеся на данных рынках тенденции, чтобы предлагать их участникам обоснованные денежную и кредитную политику, отвечающие коренным интересам экономики и населения.

Единая денежная система страны требует единой денежной и кредитной политики, а значит вырабатываться они должны в центре. Здесь же должны приниматься решения, касающиеся исполнения денежной и кредитной политики.

Чтобы вырабатывать денежную и кредитную политику и играть ведущую роль в их практической реализации, центр должен быть крайне ответственным и располагать необходимыми полномочиями. Для любых функций и задач, которые ставятся перед центральным банком, должны быть предусмотрены хорошо продуманные средства их выполнения. При этом нельзя возлагать на центральный банк задачи, которые противоречили бы его первичным функциям и той ответственности, которая из них следует.

По названному выше Закону (ст. 4) Банк России выполняет, в частности, следующие задачи (в тексте Закона ошибочно названные функциями):

1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно эмитирует наличные деньги и организует их обращение;

3) является кредитором последней инстанции для коммерческих КО, организует их рефинансирование;

4) устанавливает правила проведения расчетов (платежей) в стране;

5) устанавливает правила проведения банковских операций;

6) обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (если иное не установлено в федеральных законах);

7) управляет находящимися у него золотовалютными резервами;

8) принимает решение о государственной регистрации КО, выдает последним лицензии на ведение банковских операций и отзывает их;

9) надзирает за деятельностью КО и банковских групп;

10) регистрирует ценные бумаги, которые эмитируют КО;

11) самостоятельно или по поручению Правительства РФ проводит все виды банковских операций (сделок), необходимых для выполнения его задач и функций;

12) организует и проводит валютное регулирование и валютный контроль;

13) определяет порядок расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;

15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление такого баланса;

17) устанавливает порядок и условия деятельности валютных бирж по организации операций покупки и продажи иностранной валюты, выдает, приостанавливает и отзывает разрешения валютным биржам на организацию операций покупки и продажи иностранной валюты;

18) анализирует и прогнозирует состояние экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

19) компенсирует физическим лицам их вклады в банках, признанных банкротами, но не участвующих в системе страхования вкладов в банках РФ.

Примерно аналогичный перечень задач стоит перед каждым центральным банком. Известным обобщением содержания всех этих задач (не функций), попыткой выделить “самые главные” из них можно считать давно устоявшиеся в литературе несколько публицистичные характеристики центрального банка как:

♦ единого эмиссионного центра страны;

♦ банка правительства;

♦ банка банков и т.п.

Основные инструменты денежной и кредитной политики центральных банков

Чтобы центральный банк мог хорошо выполнять свои функции и задачи, проводить в жизнь выработанную (часто вместе с правительством) денежную и кредитную политику, ему нужны не только ответственность и полномочия, но также определенные инструменты (методы, способы, приемы, технологии).

К числу таких инструментов, применяемых центральными банками, принято относить, в частности:

• проведение операций на открытом рынке с ценными бумагами (преимущественно с государственными);

• проведение интервенций на валютном рынке;

• установление целевых ориентиров роста показателей денежной массы (таргетирование);

• рефинансирование коммерческих банков (выдача им кредитов), изменение соответствующих процентных ставок и иных условий рефинансирования;

• резервирование (депонирование) банками части привлеченных ими средств в центральном банке, изменение норм и других параметров такого резервирования;

• прием временно свободных денег банков в депозиты, изменение соответствующей процентной ставки и других условий таких депозитных операций;

• установление для банков обязательных нормативов деятельности;

• прямые количественные ограничения (установление пределов процентных ставок и их периодическое “замораживание”, прямое ограничение объемов кредитования, регулирование конкретных видов кредита для стимулирования или сдерживания определенных видов производства).

Различные комбинации перечисленных инструментов позволяют центральному банку в зависимости от экономической стратегии государства на том или ином этапе проводить политику “дорогих” или “дешевых” денег, имея в виду посредством соответствующей политики добиваться понижения или повышения деловой активности участников экономического процесса. Решающим при этом является воздействие на кредитотворческую способность банков. Все перечисленные инструменты могут быть эффективными только в том случае, если они внутренне не противоречат друг другу и применяются в тесной увязке с бюджетной, налоговой, структурной, инвестиционной политикой государства и при опоре на хорошо отработанное законодательство.

Следует иметь в виду: указанные инструменты приспособлены для выполнения центральным банком только его первой целевой функции, которую коротко можно интерпретировать как функцию регулирования денежного обращения в стране.

О независимом статусе центрального банка

В мировой банковской науке и практике и в политических кругах проявляется большой интерес к проблеме независимости центральных банков. Причины такого интереса в каждой стране различны, но есть и общая – необходимость найти для центральных банков такое место в структурах государственной власти и в самой банковской системе и соответственно предоставить такие полномочия, которые позволяли бы им наиболее эффективно выполнять возложенные на них функции и задачи с учетом изменений, происходящих в каждой из стран и в мире в целом.

По степени независимости центральные банки классифицируются в литературе по различным критериям, среди которых выделяются следующие:

• участие государства в капитале центрального банка и в распределении его прибыли;

• степень отражения в законодательстве функций (целей) и задач центрального банка, используемого для их решения инструментария;

• процедура назначения (выбора) руководства банка;

• формы и методы контроля за деятельностью центрального банка со стороны государства и общества;

• наличие у государства (исполнительных органов власти) права вмешиваться в денежную и кредитную политику;

• наличие у центрального банка права или обязанности прямо или косвенно финансировать государственные расходы.

Анализ ситуации в соответствии с этими и другими критериями показывает, что статус и степень независимости (декларируемая в законах и реальная) центральных банков в разных странах различны, причем такие различия, как правило, обоснованны и объяснимы, отвечают традициям и текущим обстоятельствам соответствующих стран. Другими словами, в этом вопросе не следует искать универсальных стандартов, которые бы устраивали все (многие) страны.

Так, с точки зрения собственности на капитал центральные банки могут быть полностью государственными (например, в Великобритании, Германии, Франции, Канаде, России); акционерными (в США); смешанными, когда государству принадлежит только часть капитала (в Японии и Бельгии). Всякие попытки разделить эти варианты на “правильные” и “неправильные” безосновательны. Для каждой страны “правильным” будет тот вариант, который подходит ей, отвечает ее традициям и условиям (при этом другая страна может воспринимать его как “неправильный”).

В любом случае между центральным банком и государством (правительством) обязательны тесные связи в силу того, что они действуют на одном экономическом пространстве и экономическая политика государства не может успешно осуществляться без ее четкого согласования с финансовой политикой центрального банка. Более того, в долгосрочном плане политика центрального банка, видимо, должна следовать приоритетам макроэкономического курса правительства.

Таким образом, с одной стороны, центральный банк и правительство в силу природы своей деятельности обречены на тесное сотрудничество, согласование своих политик и практических действий. С другой стороны, наличие тесных связей не означает, что государство может безгранично влиять на политику центрального банка, предписывать ему какую-либо политику, потому что в этом случае центральный банк утратит свою самостоятельность и будет не в состоянии хорошо выполнять возложенные на него специфические функции и задачи.

Следовательно, для эффективной деятельности центральному банку в любом случае необходима существенная степень независимости от исполнительной власти. Это особенно важно для ограничения возможностей правительства использовать ресурсы центрального банка для покрытия бюджетного дефицита; для сдерживания попыток правительства отдавать предпочтение краткосрочным хозяйственно-политическим целям в ущерб целям стратегическим, долгосрочным. Здесь важна ясность в том, в каких именно вопросах и до каких пределов центральный банк может быть действительно независимым (не может не быть независимым), а в каких вопросах его независимость была бы нежелательна или просто неуместна.

Можно ли зафиксировать “порог”, ниже которого независимость центрального банка спускаться не должна? Представляется, что независимость ЦБ может иметь следующие минимально необходимые параметры:

♦ свобода выбора путей и инструментов (механизмов) достижения целей денежно-кредитной политики, которые определяют политические и государственные структуры, прежде всего законодательные органы власти, что предполагает, с одной стороны, постановку перед ЦБ детально разработанных целей, а с другой – наличие у него возможностей действовать по выработанным правилам в течение достаточно длительного промежутка времени;

♦ ограничение возможностей других государственных структур решать проблемы, относящиеся к компетенции ЦБ;

♦ разумная независимость политики ЦБ от финансовых рынков, точнее, от влияния конъюнктурных колебаний индикаторов финансовых рынков.

Обрисованная выше мера самостоятельности центрального банка по определенному кругу вопросов не является универсальной константой. В каждой стране она индивидуальна и непостоянна и формируется в ходе взаимоотношений с целым рядом других государственных органов. Но принципиально важно, чтобы были законодательно закреплены полномочия исполнительных органов власти по отношению к центральному банку и право последнего на самостоятельное мнение по ясно обозначенному кругу вопросов, право на отстаивание такого мнения законными способами. Центральным банкам необходимы механизмы, которые обеспечивали бы иммунитет данных органов против пересмотра принятых ими решений. Без такого защитного механизма центральные банки не могут обладать реальной независимостью. Их деятельность не должна подвергаться пересмотру до тех пор, пока не будут приняты соответствующие решения высших законодательных органов.

Важным показателем уровня независимого статуса и одновременно условием эффективной работы центрального банка вместе с правительством в интересах общества считаются применяющиеся способы контроля за его деятельностью. Чаще всего центральный банк подотчетен непосредственно парламенту или образованной последним специальной банковской комиссии.

Следует также иметь в виду, что центральные банки не только регулируют денежное обращение и деятельность КО, но также оказывают последним, государственным органам, а нередко и другим субъектам экономики разнообразные услуги, в том числе на платной основе. При осуществлении данной деятельности центральных банков разных стран также наблюдается большое разнообразие в подходах и способах.

Центральный банк РФ (Банк России) является наследником (хотя и не единственным, если иметь в виду также центральные банки стран – бывших республик СССР) Государственного банка СССР, предшественником которого был Государственный банк Российской империи.

Банки как особые экономические институты начали создаваться в России в середине XVIII в., причем сразу как казенные (государственные). Объясняется это тем, что частные денежные капиталы к тому времени в стране еще не были накоплены, а кредит (в котором нуждались прежде всего правительство, землевладельцы и купцы) был ростовщическим и стоил исключительно дорого.

Государственный банк Российской империи как банк центральный был учрежден 31.05.1860 г. (по старому стилю).

Полномочия Банка России

В соответствии со ст. 3 Закона о Центральном банке у Банка России три цели деятельности:

1) защита и обеспечение устойчивости рубля;

2) развитие и укрепление банковской системы РФ;

3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Преследуя указанные цели (функции), Банк России решает совокупность задач (см. предыдущий параграф главы). Для реализации целей своей деятельности и соответствующих задач Банк России, в частности, имеет право:

♦ по вопросам, отнесенным к его компетенции, издавать нормативные акты, обязательные как для органов власти и органов местного самоуправления, так и для всех юридических и физических лиц (в случае их участия в банковских отношениях). Указанные акты Банка России (за некоторыми исключениями) в установленном порядке должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ;

♦ участвовать в разработке экономической политики Правительства РФ;

♦ держать у себя средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено в федеральных законах. Банк России без взимания комиссионных проводит операции с указанными средствами, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операции обслуживания государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами. Банк России и Минфин РФ в необходимых случаях заключают соответствующие соглашения;

♦ устанавливать:

1) процентные ставки по своим операциям (если считает необходимым фиксировать такие ставки);

2) нормативы, обязательные для КО;

3) обязательные для КО и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, правила, формы, сроки и стандарты проведения безналичных платежей, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности;

4) порядок представления участниками банковских групп информации об их деятельности;

♦ принимать решение о регистрации КО, выдавать им лицензии на банковскую деятельность и отзывать их;

♦ запрашивать и получать у КО необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации;

♦ предъявлять квалификационные требования к кандидатам на должности руководителей и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей КО и их филиалов;

♦ регулировать общий объем кредитов, выдаваемых кредитным организациям;

♦ проводить ряд операции с российскими и иностранными КО, Правительством РФ (см. ст. 46 Закона о ЦБ);

♦ осуществлять банковское обслуживание органов власти и местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных в федеральных законах. Банк России вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют КО;

♦ представлять интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками других государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях;

♦ выдавать разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков, проводить аккредитацию представительств КО других государств на территории РФ; открывать свои представительства в других государствах;

♦ устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю;

♦ организовывать и осуществлять валютное регулирование и валютный контроль;

♦ вести постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства, актов Банка России, в том числе установленных в них нормативов;

♦ проверять работу КО и их филиалов, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений, применять в необходимых случаях к нарушителям предусмотренные в законе меры воздействия вплоть до отзыва у них лицензий;

♦ анализировать деятельность КО с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы;

♦ устанавливать методики определения собственных капиталов КО, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива, оценивать активы и пассивы КО на основании методик, устанавливаемых в актах ЦБ (КО обязана отразить в своей отчетности размер ее капитала, определенный Банком России).

Банк России не может, в частности:

а) входить в капиталы КО, если иное не установлено в федеральном законе (но может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств);

б) давать кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении (за исключением случаев, когда это предусматривается в законе о федеральном бюджете), давать кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в) вести банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на банковские операции, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;

г) приобретать акции (паи) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;

д) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;

е) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;

ж) пролонгировать выданные кредиты (исключение может быть сделано по решению Совета директоров ЦБ);

з) требовать от КО выполнения не свойственных им функций, предоставления не предусмотренной в федеральных законах информации о клиентах и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;

и) устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные в федеральных законах ограничения на проведение клиентами КО операций, обязывать КО требовать от клиентов документы, не предусмотренные в федеральных законах.

Ответственность Банка России

Ответственность ЦБ РФ условно можно разделить на 2 аспекта. Первый связан с процедурами утверждения и освобождения от должностей руководства Центробанка, второй касается его подотчетности Государственной Думе в плане некоторых содержательных моментов работы.

Первый аспект включает в себя следующие моменты.

1. Банк России подотчетен Государственной Думе РФ и Президенту РФ, и это означает, в частности, что Председателя Банка России назначает на должность и освобождает от должности Дума (по представлению Президента РФ); членов Совета директоров Банка России назначает на должности и досрочно освобождает от должностей Дума.

2. Высших органов управления Банка России два:

♦ коллегиальный Национальный банковский совет (НБС)4. В его состав входят 12 человек, которых делегируют Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, Президент РФ, Правительство РФ. В состав НБС входит также Председатель Банка России. Члены НБС, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают плату за эту деятельность. Общее руководство деятельностью НБС осуществляет его Председатель, которого избирают из своего состава члены НБС;

♦ коллегиальный Совет директоров, в который входят Председатель Банка России и 12 других членов, работающих в Банке России на постоянной основе.

Председатель Банка России назначается на должность сроком на 4 года. Кандидатуру на эту должность представляет Президент РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.

Дума по представлению Президента может освободить Председателя Банка России от должности только в случаях, установленных в Законе.

Остальных членов Совета директоров назначает на должности тоже Дума (и также на 4 года), но по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом.

Второй аспект ответственности ЦБ РФ выражается в следующем.

Дума:

♦ проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей;

♦ ежегодно заслушивает представление Банком России его годового отчета, а также проекта “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” и “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” на предстоящий год.

Банк России:

♦ ежегодно не позднее 26 августа представляет в Думу (а также Президенту и Правительству РФ) проект “Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики” на предстоящий год и не позднее 1 декабря – окончательный вариант этого документа. Обязательное содержание “Основных направлений…” зафиксировано в ст. 45 Закона о ЦБ.

Дума рассматривает документ и принимает решение не позднее принятия ею закона о федеральном бюджете на предстоящий год;

♦ ежегодно не позднее 15 мая представляет Думе свой годовой отчет. Понятие годовой финансовой отчетности Банка России и ее обязательное содержание определены в ст. 25 Закона о ЦБ.

Дума направляет годовой отчет ЦБ Президенту, Правительству (для заключения), рассматривает его сама до 1 июля и принимает решение. Отчет публикуется не позднее 15 июля года, следующего за отчетным;

♦ ежемесячно публикует свой баланс, данные о денежном обращении, включая динамику и структуру денежной массы, обобщенные данные о своих операциях.

Таким образом, в ключевом вопросе разработки денежной и кредитной политики ответственность ЦБ РФ явно невысока и формальна: он всего лишь представляет Думе “Основные направления…”, а Дума ограничивается лишь рассмотрением указанного важнейшего для экономики страны документа и принимает решение, которое в принципе никого ни к чему не обязывает (т.е. одобрение или неодобрение Думой документа не мешает Центробанку вносить любые изменения в проводимую им политику, как это и случалось не раз). Оборотной стороной этого является то, что федеральная исполнительная власть может побудить руководство ЦБ “переписать” основные положения денежно-кредитной политики, даже если это совсем не улучшает содержание документа.

Поэтому практика применения Центробанком указанных ранее инструментов денежно-кредитной политики всегда вызывала и вызывает массу вопросов.

Структуры Банка России

В соответствии со ст. 83 Закона ЦБ РФ “образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления”, в которую входят:

♦ центральный аппарат ЦБ;

♦ территориальные учреждения ЦБ, включая так называемые национальные банки республик – субъектов РФ (ТУ);

♦ расчетно-кассовые центры (РКЦ) и вычислительные центры ЦБ;

♦ полевые учреждения ЦБ;

♦ другие (учебные заведения и организации, обеспечивающие работу ЦБ).

Центральный аппарат и ТУ характеризуются сложной функциональной структурой, т.е. наличием разнообразных внутренних относительно обособленных подразделений (департаментов и др.), ответственных за отдельные направления деятельности ЦБ в целом или данного ТУ.

Органы управления ЦБ РФ и их полномочия

Высшими органами управления Банка России, как уже отмечалось, являются Национальный банковский совет (НБС) и Совет директоров.

Национальный банковский совет. Орган был создан фактически для контроля за деятельностью Совета директоров ЦБ. В состав НБС вошли высшие чиновники и депутаты. В нем нет представителей ни банковского сообщества, ни науки. Фактически это орган, с помощью которого главный банк страны оказывается под контролем Министерства финансов.

НБС заседает не реже 1 раза в квартал. Вопросы, входящие в его компетенцию, отражены в ст. 13 Закона о ЦБ. Из них, как представляется, наиболее важными являются вопросы совершенствования банковской системы РФ.

Совет директоров ЦБ заседает не реже 1 раза в месяц. Полномочия данного органа прописаны в ст. 18 Закона. В частности, он:

– принимает решения:

• об установлении обязательных нормативов для КО и банковских групп;

• о величине резервных требований;

• об изменении процентных ставок ЦБ;

• об определении лимитов операций на открытом рынке;

• о применении прямых количественных ограничений;

• о выпуске банкнот и монеты нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты старого образца;

• о порядке формирования кредитными организациями резервов;

– определяет условия допуска иностранного капитала в банковский сектор РФ;

– устанавливает правила проведения банковских операций для банковской системы РФ, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ, за исключением Банка России.

Председатель Банка России несет ответственность за его деятельность, для чего у него достаточные полномочия (см. ст. 20 Закона). Главное – он обеспечивает реализацию функций ЦБ и принимает решения по всем вопросам, отнесенным в федеральных законах к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с Законом решения принимает НБС или Совет директоров.

Следует также отметить такой орган Банка России, как Комитет банковского надзора, через который Центральный банк реализует свои надзорные и регулирующие функции. Комитет объединяет надзорные подразделения ЦБ (их руководителей) и действует на постоянной основе.

Нормативные акты и иные документы Банка России

В соответствии со ст. 7 Закона Центральный банк РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции в законах, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (в той мере, естественно, в какой они имеют дело с кредитными организациями). При этом правила подготовки таких актов Банк России вправе устанавливать самостоятельно.

Нормотворческая деятельность Банка России огромна как по объемам (многие считают, что ЦБ РФ слишком увлекается сочинительством всяческих документов), так и по значению для коммерческих банков и НКО. Результатом ее являются следующие виды нормативных правовых актов ЦБ.

Указание – нормативный акт, в котором устанавливается отдельное правило по вопросу, отнесенному к компетенции ЦБ. Указания также могут быть:

• об изменении и дополнении действующего нормативного акта ЦБ;

• об отмене действующего нормативного акта ЦБ.

Положение – нормативный акт, в котором устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросу, отнесенному к компетенции ЦБ.

Инструкция – нормативный акт, в котором определяется порядок применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции ЦБ (в том числе указаний и положений ЦБ).

Нормативные правовые акты Банка России (за некоторыми исключениями, указанными в самом Законе) должны пройти регистрацию в Министерстве юстиции РФ. В противном случае они не вступают в силу и не могут применяться.

Центральный банк РФ очень часто меняет содержание своих нормативных актов, внося в них многочисленные изменения и дополнения, чем создает немалые трудности как для банков, так и для их клиентов.

Результатом деятельности сотрудников ЦБ являются и другие, подчас не менее интересные документы – рекомендации (советы) и разъяснения. Самостоятельный интерес представляют договоры, которые Банк России использует в своей работе.

Коммерческие банки и иные КО на местах непосредственно имеют дело с территориальными учреждениями (территориальными управлениями или национальными банками) Банка России. Эти внешние подразделения ЦБ РФ, предусмотренные в ст. 83–85 Закона, не являются юридическими лицами и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер.