Становлению и развитию Российской Федерации как демократического и правового государства способствовал целый ряд организационных и институциональных трансформаций, кардинально изменивших политическую и правовую системы нашего общества. Важную роль в данном процессе сыграло формирование системы представительных органов, основанной на конституционном принципе народовластия, что позволяет говорить о существовании в России основ парламентаризма как необходимого условия демократического государственного управления.
С момента своего зарождения и вплоть до сегодняшних дней функционирование парламентских институтов подвергается постоянной модернизации в целях совершенствования организационно-процессуальных вопросов их деятельности для более эффективного представительства интересов населения и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Поиск оптимальной модели организации парламентских структур в большей степени затронул Совет Федерации Федерального Собрания РФ. До сих пор ведутся активные дебаты и в научной сфере, и в среде самих политиков относительно проблемы формирования данного органа.
Во многом открытость и дискуссионность этого вопроса предопределяются правовой природой верхней палаты российского парламента и достаточно абстрактной конституционной трактовкой механизма ее организации. Кроме того, Конституция РФ не устанавливает конкретных квалификационных требований к самим кандидатам в члены Совета Федерации, что также вносит неопределенность в регламентацию данного предмета. Отсюда законодателю предоставлено практически неограниченное право самостоятельного установления в законе, предусматривающем порядок формирования этой палаты, основных условий, участников, обстоятельств и процедур, задействованных в данном процессе.
Наличие двухпалатной структуры национального парламента обусловлено рядом факторов, в числе которых наиболее важными следует признать федеративное устройство территории Российской Федерации, что детерминирует необходимость более эффективного представительства субъектов РФ, а также потребность повышения качества принимаемых законов, что также обусловливает их многоуровневое обсуждение и прохождение. Как отмечают Е. В. Колесников и Д. В. Пажетных, «предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, реализации системы сдержек и противовесов внутри самого парламента, предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов»61.
Смысл ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, предусматривающий вхождение в Совет Федерации двух представителей от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, определяет конституционно-правовую природу данной палаты как органа представительства региональных интересов. Наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы и его участие в законотворческом процессе наряду с Государственной Думой как полноправного субъекта позволяет ему отстаивать потребности территорий на федеральном уровне. Поэтому очень важно обеспечить такой порядок формирования Совета Федерации, при котором в процессе дальнейшего функционирования данного органа представительство интересов субъектов РФ было максимально эффективным.
Ретроспективный исторический анализ реформирования организационных условий и механизма организации Совета Федерации позволяет говорить о том, что законодатель своими действиями стремился, во-первых, профессионализировать его состав, а во-вторых, реализовать региональную представительную компоненту, заложенную в основу его конституционно-правовой природы.
Первый созыв Совета Федерации был сформирован с отступлением от конституционной формулы ст. 95 и предполагал прямое избрание населением его членов на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации. Кандидатов в Совет Федерации выдвигали группы избирателей и избирательные объединения. Такая процедура объяснялась тем, что выборы в Совет Федерации проводились одновременно с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г., а потому до вступления ее в законную силу отсутствовала необходимая конституционная основа. Первоначальный порядок формирования Совета Федерации был регламентирован Указами Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993 г. № 1846 «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году». Кроме того, «заключительные и переходные положения» Конституции РФ 1993 г. прямо устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается прямыми выборами только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. В условиях коренной трансформации политической системы и отсутствия необходимой нормативной правовой базы это был наиболее логичный и удобный вариант формирования верхней палаты парламента. Тем более что за 2 года работы данного органа были приняты важные базовые законы, охватывающие практически все сферы общественной жизни, а также постановления, определившие основные организационно-правовые начала функционирования данного органа.
Важным этапом развития Совета Федерации стал принятый в 1995 г. Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»62, который устанавливал, что в него входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Таким образом, оказалось, что все 178 членов Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации. Конечно, такой механизм формирования не содействовал профессионализации состава палаты парламента, а, наоборот, возлагал дополнительные полномочия на тех людей, которые уже были обременены серьезными должностными обязанностями и в которых в первую очередь нуждались на местах. Однако если говорить об эффективности представительства региональных интересов, следует признать, что такое формирование палаты бесспорно этому способствовало, так как в Совете Федерации заседали люди, не понаслышке знакомые с проблемами субъектов РФ.
Сложность совмещения широких обязанностей на федеральном и региональном уровнях и необходимость осуществления полномочий членов Совета Федерации на постоянной основе стали доминантными причинами, повлекшими внесение изменений в порядок формирования данной палаты. В 2000 г. был принят новый Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 11Э-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»63, в соответствии с которым палата состояла из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации. Законом были установлены дополнительные требования к кандидатам. Так, членом Совета Федерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.
Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносились на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе – поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов могла внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принималось тайным голосованием и оформлялось постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа – совместным постановлением обеих палат.
Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформлялось указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок должен был направляться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступал в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.
Такой порядок формирования Совета Федерации также нельзя охарактеризовать однозначно положительно. С одной стороны, данный механизм позволил организовать постоянный профессиональный состав палаты. С другой стороны, практика использования этого подхода показала, что в Совет Федерации зачастую стали делегироваться люди, абсолютно чуждые нуждам и интересам отдаленных регионов, а все чаще представлять различные субъекты РФ выдвигались представители Москвы и Санкт-Петербурга. Соответственно сама палата потеряла свой изначальный смысл – способствовать продвижению региональных интересов.
Изменения, внесенные в данный закон в 2011 г., должны были способствовать восстановлению утраченной конституционно-правовой природы палаты, а также обеспечить равное представительство региональных интересов и тесную связь членов Совета Федерации с субъектами, делегировавшими их в федеральный представительный орган. Так, были установлены более жесткие требования к кандидатам в члены Совета Федерации. В соответствии с новым законом это могли быть только:
а) депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую субъекту Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации либо соответствующую группе субъектов Российской Федерации;
б) депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
в) депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации.
Избранный (назначенный) член Совета Федерации был обязан в установленный законом срок сложить полномочия депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.
Таким образом, Совет Федерации стал фактически избираться населением субъектов РФ с использованием косвенных выборов.
В 2012 г. был принят кардинально новый федеральный закон, инициированный Президентом РФ и прошедший широкое общественное обсуждение64. Принципиальной новеллой данного закона стало четкое установление, что Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Это достаточно логичная формулировка, которая усиливает правовой акцент на региональную природу данного органа.
В значительной степени претерпели изменения требования, предъявляемые к кандидатам в члены Совета Федерации. Исходя из анализа норм данного Федерального закона, можно выделить две группы требований:
1) общие, т. е. общепринятые цензы, широко используемые в избирательном законодательстве и применяемые ко всем кандидатам независимо от субъекта (органа или должностного лица), выдвигающего их в состав Совета Федерации;
2) специальные (профессиональные), выражающиеся в дополнительных (к общим требованиям) условиях, предъявляемых к кандидатурам в прямой зависимости от субъектов, выдвигающих их в состав Совета Федерации.