В начале войны в России еще не осознавали, что нарастающая борьба перерастет в «экономическую войну». В те дни, когда этот процесс еще только начинал ощущаться, он не вызывал особого беспокойства. Никто еще не понимал до конца, что в современных условиях войны экономическая война неизбежна. Осознание пришло только после того, как она коснулась государственной системы. Действительно, до 1914 г. никто не имел четкого представления о том, что такое в действительности «экономическая война». Даже сегодня при обсуждении проблем Мировой войны в этом нет полной ясности и между авторами работ по международному праву и истории экономики остаются определенные разногласия, в связи с чем в самом начале данной работы следует сформулировать, что означает этот термин. «Экономическая война» в настоящей работе понимается как некая система мер, принятая государством в период военного времени и направленная против экономических интересов неприятельских стран непосредственно или с помощью уполномоченных на то лиц[1].
В самом начале войны российское правительство издало указ, в котором были сформулированы правила, признанные властями обязательными для исполнения в период войны. Он назывался «О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 г.»[2]. Уже один этот документ является убедительным свидетельством того, что Россия вступила в войну, не имея сколько-нибудь ясного представления о таком многогранном и сложном явлении, как экономическая война, которая неизбежно усиливалась по мере развития военных действий. Это был именной высочайший указ Правительствующему сенату[3] от 28 июля 1914 г.[4] Этот указ, который, как предполагалось, определял юридическую основу российской политики при ведении военных действий против неприятельских держав – Германии и Австро-Венгрии, демонстрирует полное отсутствие понимания того, что война неизбежно будет вестись и в экономической сфере. Этот документ включал следующие положения:
«1. Действия всяких льгот и преимуществ, предоставленных подданным неприятельских государств договорами или началами взаимности, прекратить;
2. Задержать торговые суда неприятельских государств, застигнутых войной в русских портах;
3. Задержать подданных неприятельских государств, как состоящих на действительной службе, так и подлежащих призыву, в качестве военнопленных».
4. Соблюдать определенные международные договоренности, связанные с юридическими аспектами ведения войны и с положением нейтральных стран.
Из перечисленных указаний, только второе можно было бы считать мерой, направленной на недопущение торговли неприятельскими странами, однако в действительности это было лишь переведением в практическую плоскость VI Гаагской конвенции 1907 г. У меня еще будет возможность более подробно обсудить указ от 28 июля. Сейчас же достаточно будет отметить, что в этом документе не содержалось никаких правил на случай экономической войны. И если уж, несмотря на это, с началом экономической войны и был принят определенный комплекс экономических мер, то это произошло только под давлением происходивших событий, а не потому, что заранее была разработана схема подобных действий. Причина этого совершенно очевидна: в традиционной политике российского правительства отсутствовало такое понятие, как экономическая война. Правила 1914 г. были переработкой правил, опубликованных в 1904 г. во время Русско-японской войны. А правила 1904 г., в свою очередь, были составлены по образцу правил 1877 г., изданных во время Русско-турецкой войны 1877–1878 гг. Таким образом, все последующие правила восходят к практике, применявшейся Россией во время войн в XIX веке, – то есть к практике, которая развивалась в направлении, противоположном военным доктринам остальных европейских стран. Следовательно, для того чтобы полностью осознать роль России в Мировой войне, необходимо совершить краткий исторический экскурс и познакомиться с историческим контекстом, а затем выяснить, в какой степени опыт России расходился с общепринятой практикой.
Традиционная политика России формировалась на основе двух важных факторов: с одной стороны, это были принципы морских сражений, принятые еще в годы правления Екатерины II, а другой стороны – общая доктрина войны, разработанная российскими военными специалистами и правительством России во второй половине XIX века.
До начала строительства железных дорог и развития сухопутной торговли природной ареной экономической войны было море. Военными целями служили суда и перевозимый на них груз. Таким образом, борьба за и против ведения экономической войны сосредоточивались в первую очередь на вопросах, связанных с морем. Императрица Екатерина впервые столкнулась с этой проблемой в связи с морскими сражениями под командованием графа Алексея Орлова в Архипелаге[5] во время Русско-турецкой войны. По чисто политическим соображениям, не имевшим ничего общего с теорией, она с самого начала заявила, что будет давать отпор любым действиям, направленным против морской торговли. В письме Орлову от 20 июля 1770 г., комментируя жалобы, полученные от французских представителей из Петербурга в связи с захватом адмиралом Свиридовым команды и груза французского судна Heureux, императрица писала:
Нет нам, по положению наших земель, никакой удобности, одним от эскадр наших притеснением повсюдной коммерции и мореплавания с нашим неприятелем, поразить его чувствительным ударом и тем привести в желаемое нами состояние к лучшему заключению мира.
Императрица приказала, чтобы флот «сократил все морские поиски едиными турецкими и их подданных, нам явным образом недоброжелательствующих, кораблями»[6]. Орлов, пренебрегая установленными государыней ограничениями, в 1772 г. опубликовал указ, в котором он запрещал врагу перевозить морем военную амуницию и продовольственные запасы, а также обещал защиту другим видам морской торговли[7]. Екатерина не одобрила такой подход и приказала Орлову отказаться от использования предложенных им мер. 28 июня 1772 г. императрица писала Орлову: «Самое строгое взыскание и пресечение на нейтральных кораблях хлебного подвоза, может нас завести в новые и весьма, для настоящих обстоятельств, неприятные хлопоты»[8].
Безусловно, формированию таких взглядов у Екатерины II способствовал опыт войны с Турцией, что нашло отражение в Декларации о вооруженном нейтралитете, изданной в 1780 г. В этой знаменитой декларации заявлялось:
Императрица Всероссийская столь явно выразила чувства правды, справедливости и умеренности, Ее одушевляющие, и представила в продолжении войны, которую Она должна была вести против Порты Оттоманской, столь очевидные доказательства Своего внимания к праву нейтралитета и к свободе общей торговли, что может сослаться в этом на свидетельство всей Европы…[9]
К изданию Декларации Императрицу побудило то же стремление обеспечить «общую свободу торговли», которым она руководствовалась, отсылая ранее инструкции Алексею Орлову. Цель этого указа состояла в том, чтобы сузить рамки морской экономической войны. Декларация не означала полного отказа от этой формы ведения войны. Она допускала право на захват частной собственности подданных неприятельских стран, которая находилась на судах, идущих под вражеским флагом. Однако в то же время в этом документе провозглашался принцип, не менее важный с точки зрения свободы частной собственности. Согласно этому принципу «товары, принадлежащие подданным воюющих держав» должны были быть «свободны на нейтральных кораблях»[10]. Хотя Императрица и заявила, что этот принцип соответствовал «первобытному праву народов, которое всякая нация может справедливо требовать для себя» (droit primitif des peuples), он, на самом деле, находился в полном противоречии с принятой в то время юридической практикой. Выступая против этой декларации, британское правительство заявило, что захват неприятельского груза под нейтральным флагом всегда происходил с санкции властей[11]. По вполне понятным причинам российские круги, причастные к делам флота, были крайне недовольны новыми ограничениями свободы ведения морских сражений. Они отмечали, что во время Русско-турецкой войны призовое право, которым пользовались русские корабли в ходе боевых действий на Архипелаге, заметно отличалось от принципов, изложенных в декларации[12]. Тот факт, что Императрица пошла на этот шаг, противоречащий общепринятой практике, объясняется простой логикой: Екатерина все еще не могла примириться с какими бы то ни было посягательствами на свободу частной морской торговли, особенно в тех случаях, когда речь шла о российском торговом флоте, к которому она проявляла большой интерес и считала его появление делом своих рук[13].
Разумеется, Декларация о вооруженном нейтралитете не означала полного отказа от практики ведения морской экономической войны, однако она существенно ограничивала рамки неприятельских действий и суживала область применения тех или иных экономических мер. Нейтральный флаг становился залогом безопасности неприятельской торговли. Как ни парадоксально, но это нововведение Европе навязала Россия. Граф Семен Воронцов, посол России в Лондоне, которому в конце XVIII – начале XIX вв. пришлось приложить много усилий для того, чтобы уладить проблемы, вызванные Декларацией о вооруженном нейтралитете, в одной из своих докладных записок, датированных 1801 г., предпринял попытку доказать правительству, что Россия никогда не сможет иметь торгового флота и мореплавания:
Две причины объясняют такое положение: 1) в продолжение семи месяцев наши порты покрыты льдом и 2) русский народ находится в состоянии крепостной зависимости. Разве можно думать, что помещик отпустит за границу своих крепостных людей, которые, может быть, никогда к нему не возвратятся? Кроме того, «наш народ ненавидит море»[14].
В другой записке, написанной в том же году, Воронцов писал:
Россия не имеет и никогда не будет иметь коммерческого мореплавания по причинам физическим и нравственным <..> Она не имеет колоний; ее военный флот не может быть больше, чем посредственной силы, и только достаточен для сдерживания своей соседки и вечного врага – Швеции. Россия – континентальная держава, обладающая наисильнейшей и значительнейшей сухопутной армией[15].
Тем не менее вооруженный нейтралитет в течение долгого времени оставался главной проблемой российской внешней политики, и российское правительство не жалело сил на отстаивание своей точки зрения по поводу ограничения военных действий на море.
Никто не отрицает, что во время Наполеоновских войн Россия иногда принимала позицию англичан. В качестве примера можно вспомнить об известной конвенции, заключенной с Англией 5/17 июня 1801 г., в самом начале царствования Александра I, по условиям которой неприятельская частная собственность в море переставала находиться под защитой нейтрального флага[16]. Однако несколькими годами позже тем же императором был торжественно провозглашен возврат к екатерининским традициям. В декларации от 24 октября 1807 г., обнародованной по поводу разрыва мира с Англией, говорилось:
С большею еще чувствительностью и прискорбием Его Императорское Величество видел, что противу доброй веры и точных и самых явственных выражений трактатов, Англия угнетала на море торговлю подданных Его Величества; и в какое время? Тогда, как кровь россиян проливалась в знаменитых сражениях, где против войск Его Величества были направлены и удерживаемы все воинские силы Его Величества Императора Французского, с коим Англия была, как и теперь еще находится, в войне. <..> Его Величество подтверждает начала вооруженного нейтралитета, сей памятник мудрости Ея Величества, Императрицы Екатерины II, и приемлет на Себя обязанность никогда не отступать от сей системы[17].
Приверженность политике вооруженного нейтралитета сохранялась в течение долгого времени. Когда 22 июля 1854 г. началась Крымская война, правительство России незамедлительно согласилось на предложение США принять совместную конвенцию с изложением правил ведения военных действий на море. Эти правила опирались на принципы, сформулированные в Акте 1780 г., и американское правительство приводило действия России в пример Великобритании и Франции[18]. Безусловно, российско-американская Конвенция 1854 г. оказала серьезное влияние на декларации по поводу морских сражений, принятых на парижском конгрессе, поскольку в ней была подтверждена приверженность принципу неприкосновенности собственности неприятеля, идущего в море под нейтральным флагом. В правилах ведения морской войны от 1877 и 1904 гг. вновь была подтверждена готовность следовать Парижской декларации, которая легла в основу Статута морского призового права от 1895 г. Во время Русско-японской войны была предпринята попытка расширить масштаб ведения морских сражений за счет более свободной трактовки понятия морской контрабанды. Правда, эта попытка была заблокирована Великобританией[19], которая в то время имела статус нейтрального государства. Таким образом, на практике отношение России к ведению военных действий на море всегда было направлено против усиления враждебности в области чисто экономических интересов. Такие выдающиеся российские юристы в области международного права, как Спасович, Каченовский и Мартенс, полностью поддерживали такой подход[20].
Российское правительство никогда не нарушало права неприятельских подданных на земельную собственность, если речь шла о частных лицах. В Европе с незапамятных времен считалось, что во время войны приходит конец нормальным отношениям между частными лицами враждующих стран. Такое представление было чуждо России в течение длительного периода, последовавшего за Наполеоновскими войнами. Однако необходимо отметить, что во время этих войн вводились самые суровые меры против торговли неприятельских стран. Так, например, в своем указе от 22 ноября 1800 г. император Павел I повелевал приостановить «состоящие на российских купцах долги англичан, а имеющиеся в лавках и магазинах английские товары в продаже запретить и описать»[21]. Указом от 27 октября 1807 г. вводились дальнейшие ограничения на права английских подданных. В этом указе содержались следующие условия:
На все английские суда в портах Наших находящиеся, и на имущество англичан как в тех судах, так и при бирже, и в таможенных пакгаузах лежащие, наложить эмбарго. Недвижимое и не в товарах существующее имущество оставить во владении их по-прежнему, но не дозволять ни продавать их, ни закладывать, ни же передавать в другие руки. Приняв таковую меру в виде явного Нашего к ним милосердия, надеемся Мы, что во время разрыва не преступят они своих обязанностей поступками, могущими обратиться во вред России, и не возбудят на них праведного Нашего гнева, но будут жить в надлежащей скромности, покое и тишине[22].
Позднее был издан еще один указ, согласно которому все претензии к английским подданным должны были удовлетворяться путем конфискации их движимого имущества, а оставшиеся суммы использоваться в качестве компенсации тем лицам, которые понесли убытки от англичан на море[23].
Однако этот Указ не смог заложить прочную традицию. Совсем наоборот – начиная с 1812 г. ни в одной из войн, в которых участвовала Россия, не использовались никакие ограничения прав на имущество граждан неприятельских стран. В официальных заявлениях, издаваемых в связи с военными конфликтами, подчеркивалось, что граждане неприятельских стран не являются сторонами, участвующими в военных действиях. Так, например, канцлер Российской империи Горчаков, в ноте от 22 апреля 1877 г., в которой объявлялась война Турции, заявил, что подданные Османской империи, проживающие в России, если пожелают, имеют возможность вернуться на родину, либо они могут и дальше оставаться под защитой российского закона[24]. В параграфе I правил, обнародованных 12–24 мая 1877 г. во время войны с Турцией, содержится четкая формулировка: «Подданные Оттоманской Порты, проживающие в Империи, могут жить там и дальше, занимаясь своим мирным ремеслом под защитой российского закона»[25]. Это же положение было включено в правила, изданные 14 февраля 1904 г. во время Русско-японской войны. Правда, в них было включено ограничение, состоявшее в том, что японцам не разрешалось селиться в областях, которые находились под юрисдикцией наместничества на Дальнем Востоке[26].
В соответствии с духом этих законодательных актов современные российские законы и практики не предполагали введения ни одной из мер, направленных против частных лиц. Однако с началом Великой войны в законодательство были внесены многочисленные поправки, направленные на ограничение сферы экономических интересов подданных неприятельских стран.
Таким образом, с полным основанием можно утверждать, что само понятие «экономическая война» не использовалось в традиционной российской политике. Строго соблюдались лишь определенные ограничения, в основе которых лежали принципы вооруженного нейтралитета и условия, сформулированные в Парижской декларации: только при ведении военных действий на море разрешалось осуществлять враждебные действия по отношению к имуществу неприятеля под нейтральным флагом. Однако Россия не была морской державой, и время от времени случавшееся отступление от принципов политики неучастия в экономической войне не имело большого значения. В России война всегда понималась как сражения между армиями, а не как попытка нанести урон экономическим интересам подданным неприятельских стран.
Тогда как же могло случиться, что Россия вразрез со своей традиционной политикой стала участницей экономической войны и осуществила ряд мер, противоречащих ее пониманию войны как сражению между армиями, – мер, которые были направлены исключительно против экономических интересов вражеских держав? Такое могло произойти не в результате последовательного развития юридических доктрин, но только под давлением обстоятельств. Российское правительство пришло к осознанию необходимости этих специфических мер, совокупность которых определяла политику экономической войны в период с 1914 по 1918 г., не благодаря логическим выводам, основанным на традиционном представлении об экономической войне, проводимой другими странами. Напротив, российские способы ведения экономической войны были продиктованы сложившейся ситуацией и соответствовали требованиям того или иного момента. Экономические меры предпринимались Россией для того, чтобы обеспечить успешные боевые действия против неприятеля.
23 августа 1914 г. в результате распространившихся слухов о том, что у российских подданных были конфискованы вклады, размещенные в банках Германии, Совет министров России рассмотрел вопрос о хранившихся в российских банках вкладах подданных неприятельских государств, а также о принадлежавших им акциях этих банков. Здесь имеет смысл подробнее рассмотреть возражения, выдвинутые в ходе заседания Совета против принятия аналогичных ответных мер. В протоколе заседания говорилось, что неприкосновенность частной собственности подданных неприятельских стран является принципом, который твердо признается международным законодательством. Совет министров заявил о готовности неукоснительно следовать упомянутому выше принципу, а также о том, что он выступает против осуществления мероприятий общего характера по конфискации или секвестированию денежных средств, ценных бумаг и иных ценностей, принадлежащих подданным Австро-Венгрии или Германии и хранящихся в российских банках. Кроме того, Совет министров выразил надежду, что эта позиция вряд ли будет пересмотрена, даже несмотря на то, что конфискация аналогичных российских капиталов, размещенных за границей, является доказанным фактом. Отказ неприятельских государств от соблюдения прав собственности, гарантированных международным законодательством и договоренностями, сам по себе не является оправданием действий, противоречащих действующему праву и принципам справедливости. Тем не менее вряд ли можно гарантировать, что не возникнут непредвиденные обстоятельства, которые заставят российское правительство пойти на крайние меры, включая отчуждение прав собственности подданных неприятельских государств. В действительности, пока еще не было причин подробно задаваться этим вопросом. Совершенно беспочвенными представляются рассуждения о том, что если за подданными неприятельских стран сохранить право востребовать свои вклады, то тем самым они получат возможность использования полученных средств против России и в интересах воюющих с ней держав. На самом деле перевод вкладов и капиталов из российских хранилищ в австро-венгерские и германские банки, компании или частным лицам стал практически невозможным в связи с приостановкой всех видов сообщения с упомянутыми выше странами. Кроме того, маловероятной представлялась возможность перевода вкладов и капиталов подданным нейтральных стран, которые выступали представителями вышеназванных учреждений и компаний, поскольку любая подобная операция должна была согласовываться с соответствующим российским консульским отделом. Конечно, поскольку консульства приостановили работу в Австрии и Германии, российские сотрудники консульств также покинули эти страны, в связи с чем лица, проживающие в Германии, не имели возможности запросить необходимые документы и согласовать их в консульствах. Что же касается подданных неприятельских стран, имевших вклады в российских банках, которым было дозволено оставаться в России во время войны, то им вряд ли удалось бы осуществить прямой перевод на родину денежных средств, хранившихся в российских банках, учитывая прекращение работы почты. Помимо этого, по причине приостановки обмена бумажных денег на золото, реализация ценных бумаг не имела бы практического смысла.
Далее в протоколе говорилось о том, что чиновники местных администраций в условиях военного времени наделены полномочиями конфисковывать недвижимое имущество и налагать арест на движимое имущество, принадлежащее подданным неприятельских стран. Однако при этом отмечалось, что, допуская возможное применение таких экстренных мер к денежным средствам, вкладам и ценным бумагам, принадлежащим подданным неприятельских стран, Совет министров напоминает о том, что злоупотребление такими мерами неизбежно создаст серьезные проблемы для российской промышленности и торговли. Не было необходимости особо подчеркивать тот факт, что по причине особенностей национального развития огромное число торговых и промышленных предприятий России принадлежало иностранцам, среди которых преобладали подданные Германии. Такая ситуация, то есть продолжавшаяся деятельность иностранных предприятий, оказывала сильное влияние на интересы российских промышленных кругов и рабочих этих предприятий, а также на интересы тех правительственных департаментов, которые традиционно размещали свои заказы на этих иностранных предприятиях. Более того, на основе имеющихся источников можно было предположить, что бóльшая часть денежных средств и вкладов, размещенных в российских банках подданными Австро-Венгрии и Германии, принадлежала владельцам различных предприятий и компаний, действовавших в России на законных основаниях. При учете всех этих обстоятельств было понятно, что конфискация вышеупомянутых капиталов и последующая потеря иностранными предприятиями и компаниями их оборотного капитала могли привести к их ликвидации или как минимум к сокращению выпуска продукции и невозможности выполнять взятые на себя обязательства. Это, в свою очередь, неизбежно оказало бы негативное влияние на экономическую жизнь и внесло бы расстройство в нормальное развитие торговли и промышленности.
Совет министров также отметил, что в случае выявления случаев нарушения германскими и австро-венгерскими властями имущественных прав российских подданных, проживающих за границей, понесенный ущерб и потери должны были компенсироваться согласно соответствующим условиям мирного договора, заключенного между воюющими странами. Такой подход являлся не только совершенно законным, но при существовавшем положении дел представлялся наиболее приемлемым. Как было известно, общая сумма частного российского капитала, размещенного в германских и австро-венгерских банках, превышала сумму капиталов, принадлежащих подданным этих стран и размещенных на вкладах в российских банках. Из этого следовало, что конфискация германских и австрийских капиталов в России в качестве меры возмездия в конечном счете не послужила бы российским интересам. Применение таких методов поставило бы под угрозу возможность получения в будущем адекватной компенсации путем мирных переговоров с воюющими с Россией державами.
Если не считать практических вопросов, по поводу которых Совет министров должен был высказать свое мнение на специально созванном для этого заседании, то фундаментальные принципы, сформулированные в этом протоколе и определившие официальную позицию России в начале войны, свидетельствуют о категорическом неприятии экономической войны. В тот момент российское правительство полагало, что экономическая война не только противоречит законодательству, но и не является целесообразной. Особо отмечалось, насколько важным для российской промышленности было продолжение функционирования предприятий, владельцами которых являлись подданные государств, воюющих с Россией. Совет министров попытался подкрепить свое неприятие принципов экономической войны такими шаткими аргументами, как невозможность вывода германских капиталов из России через нейтральных агентов по причине отзыва российских консульских служащих из Германии и Австрии, в связи с чем некому было бы заверить необходимые документы.
Однако такое негативное отношение к принципам экономической войны сохранялось недолго. Согласно Именному Высочайшему указу от 22 сентября 1914 г., вводились «временные ограничения на приобретение прав на недвижимые имущества, а также пользование и заведывание ими подданными государств, которые состоят в положении войны с Россией». В это же время на обсуждение были вынесены следующие вопросы: приостановка платежей подданными неприятельских государств; ограничение их прав на владение недвижимостью; ограничение прав на участие в деятельности промышленных предприятий и так далее.
7 октября 1914 г. Совет министров вновь обсудил статус подданных государств, воюющих с Россией. В этот раз позиция Совета министров была совсем иной, нежели в августе того же года. Этот вопрос был поднят в связи с телеграммой от великого князя Николая Николаевича на имя Горемыкина, председателя Совета министров. В этой телеграмме августейший Верховный главнокомандующий жаловался на «невероятные ужасающие зверства», чинимые германскими и австрийскими войсками, и просил безотлагательно принять «самые решительные и суровейшие меры относительно подданных воюющих с нами государств». Сазонов, министр иностранных дел, заявил, что он решительно против каких-либо мероприятий по конфискации имущества подданных неприятельских государств в России, однако добавил, что, с его точки зрения, «борьбу с германскими и австрийскими подданными наиболее целесообразным было бы сосредоточить на экономической почве, дабы освободить нашу родину от германского засилья в хозяйственной жизни». «В этой области, – добавил он, – особого внимания заслуживали бы мероприятия, направленные к ликвидации немецкого землевладения, принявшего опасные размеры особенно в приграничном западном районе и проявляющего за последние годы неуклонное тяготение к другим внутренним жизненным центрам страны».
Совет министров вновь отказался от конфискации капиталов подданных неприятельских государств по той же причине – быть на страже промышленных и торговых интересов. Однако при этом он поддержал предложение Сазонова по поводу ликвидации землевладений, принадлежащих иностранным подданным из воюющих с Россией государств. Главный аргумент в пользу этой политики состоял в том, что
…глубоко проникающее в различные общественные слои движение против германцев и австрийцев, которое проявилось вслед за возникновением войны и ныне под влиянием известий о совершаемых нашим врагом жестокостях и об его грубом пренебрежении к правам мирных жителей постоянно усиливается.
Ликвидация германских землевладений считалась особенно уместной, поскольку «настоящая война создает особо благоприятные условия для коренного и окончательного разрешения указанного давно назревшего вопроса». В подобной аргументации исчезает правовая доктрина, согласно которой частная собственность, принадлежащая врагу, является неприкосновенной – вместо нее используются рассуждения, носящие чисто утилитарный характер. Считалось совершенно приемлемым с уважением относиться к имуществу подданных неприятельских государств, если речь шла о промышленной или торговой собственности, однако в случае, когда неприятельская собственность находилась на приграничных территориях, права на нее отчуждались. В этом отношении доминировал принцип «Свободу от германского засилья» – лозунг, который вскоре стал крайне популярным. Не предпринималось никаких попыток найти оправдание этой формуле с точки зрения общей доктрины войны. Война просто оказалась удобным поводом для того, чтобы добиться определенных целей во внутренней экономической политике.
Заседание Совета министров, состоявшееся 7 октября 1914 г. стало важной вехой на пути использования Россией мер, направленных на ведение экономической войны. Протоколы заседания от 23 августа 1914 г., которые утром того же дня раздали членам Совета для ознакомления и одобрения и в которых, как известно, так недвусмысленно провозглашалась неприкосновенность неприятельской частной собственности, были положены под сукно, а впоследствии изъяты. Щегловитов, министр юстиции, который выступил с инициативой отказаться от прежней позиции Совета, написал своим коллегам, что протокол заседания от 23 августа «вызывает серьезные сомнения» и сообщил членам Совета о своем намерении представить их вниманию проект декрета, согласно которому любые выплаты подданным неприятельских стран будут запрещены. В основе этого проекта, представленного Совету министров в середине октября, на самом деле лежали совершенно иные соображения, нежели те мысли, которыми были движимы участники заседания Совета 23 августа 1914 г. – ведь тогда речь шла о полном отказе от каких бы то ни было запретов на денежные переводы для подданных неприятельских государств.
Проект указа, составленный министром юстиции, обсуждался на заседаниях Совета министров 21 и 31 октября. Он был Высочайше утвержден 15 ноября 1914 г. Этот закон запрещал неприятельским подданным осуществлять денежные переводы за пределы России и вводил систему мероприятий, которые можно описать как меры, направленные на создание финансовой блокады неприятеля. В то же время в этом законе содержались условия, которые стали отправной точкой для введения еще ряда мероприятий, нацеленных против экономических интересов подданных государств, воюющих с Россией. Вступая в противоречие с заявлениями, сделанными в изъятых протоколах заседаний от 23 августа и 7 октября, указ от 15 ноября стал первым шагом на пути ограничения свободы торговых и промышленных предприятий, действующих в России, но принадлежащих подданным Германии и Австро-Венгрии. Действительно, в течение некоторого времени этот указ исполнялся, правда, лишь в виде номинального контроля над такими предприятиями, однако сам тезис, ранее четко сформулированный Советом министров, был полностью искажен.
Это не могло не иметь определенных последствий, которые не заставили себя ждать. В октябре и ноябре 1914 г. Совет министров испытал на себе значительное давление, особенно со стороны военных кругов, – ему предлагалось распространить лозунг «Свобода от германского засилья» на торговлю и промышленность. Заручившись поддержкой военного министра генерала Сухомлинова, генерал Фан-дер-Флит, командующий 6-й армией, расквартированной в окрестностях Петербурга, на полном серьезе просил премьер-министра Горемыкина осуществить «закрытие или же обращение на нужды военного ведомства германских и австро-венгерских торговых и промышленных предприятий». Совет министров отказался принять такую программу в полном объеме, хотя к этому времени уже имел совершенно иную точку зрения по поводу находившихся в России промышленных и торговых предприятий, которые принадлежали неприятельским подданным. Безусловно, такая перемена произошла не без влияния закона от 15 ноября 1914 г., согласно которому приостанавливались денежные переводы иностранных подданных. В протоколах заседаний Совета министров от 17, 21 и 24 октября, а также 8 и 14 ноября 1914 г., подробно освещающих состоявшиеся дискуссии, мы находим следующие рассуждения:
Третья группа из числа выдвигаемых на очередь военным министром и главнокомандующим VI армией мероприятий заключается в закрытии, на время военных действий, всех принадлежащих германским, австрийским и венгерским подданным торговых и промышленных предприятий, с наложением секвестра на те из этих предприятий, которые могут быть использованы в военных целях. Всесторонне взвесив значение таковой общей меры, Совет министров затруднился согласиться на немедленное приведение ее в действие в полном объеме. Выше были уже подробно изъяснены те вероятные последствия, которые были бы сопряжены для отечественной торгово-промышленной жизни как с полной ликвидацией, так и с сокращением деятельности многочисленных в России германских и австрийских фирм, заводов, фабрик и тому подобных заведений. Обстоятельства переживаемого военного времени, вызывающего чрезвычайное напряжение всех сил страны, повелительно требуют неуклонного поддержания возможно беспрепятственного внутреннего торгового оборота, и на государственной власти лежит обязанность всемерно заботиться о предупреждении всяких в этой области насильственных потрясений, которые не оправдывались бы неустранимыми условиями. Между тем, по убеждению Совета министров, таких условий в отношении к рассматриваемому вопросу ныне еще не наступило. Как явствует из письма генерал-адъютанта Сухомлинова, сведения о вредной для наших интересов деятельности касаются лишь отдельных предприятий и притом не только принадлежащих исключительно неприятельским подданным, но и таким фирмам, которые, будучи официально русскими, находятся фактически под главенствующим германским или австрийским влиянием. Кроме того, нельзя не принять во внимание еще и того обстоятельства, что, с осуществлением высылки за границу и с установлением ограничений в праве жительства в Империи неприятельских подданных, принадлежащие последним заводы, фабрики и другие промышленные или торговые заведения в огромном большинстве лишатся непосредственного руководительства своих владельцев и тем самым будут вынуждены либо закрыться, либо перейти в заведование лиц, не состоящих в подданстве воюющих с нами держав[27]. В единичных же случаях, когда австрийский или германский предприниматель, несмотря на его подданство враждебному государству, не будет подвергнут высылке и останется во главе своего предприятия, самый факт освобождения этого лица от общих ограничений, являющийся следствием признания его достойным доверия, устраняет, казалось бы, необходимость каких-либо репрессий в отношении к его собственности. При таких условиях Совет министров полагал бы предпочтительным, не прибегая к огульному закрытию всех без исключения германских и австрийских предприятий, произвести теперь же всестороннее обследование, какие именно из этих предприятий представляются по своей деятельности подозрительными и вредными. Полученные таким образом сведения и могли бы служить в каждом отдельном случае основанием к принятию тех или иных мер. При соображении последних заслуживало бы надлежащего учета также и то явление, что каждое крупное предприятие создает его владельцу среди экономически тяготеющей к этому предприятию местности в известной степени влиятельное положение, которое, в свою очередь, может быть различными косвенными, не подлежащими непосредственной проверке путями использовано в противогосударственных целях, как, например, возбуждение забастовок среди рабочих, недовольства в окрестном населении и т. п. Выполнение изъясненного обследования Совет министров считал бы целесообразным поручить особой междуведомственной комиссии при Министерстве торговли и промышленности, в составе представителей министерств: военного, морского, финансов, внутренних дел, юстиции и иностранных дел. На комиссию эту следовало бы также возложить и обсуждение общего вопроса о взятии во временное распоряжение правительства для надобностей военного ведомства заводов, фабрик и иных заведений[28].
Создание такой официальной комиссии по проверке деятельности торговых и промышленных предприятий знаменовало собой новый этап в отношениях между российскими правительственными кругами и компаниями, принадлежащими подданным неприятельских держав: на этом этапе обнаружился интерес правительства к вражеским предприятиям с точки зрения их возможной конфискации. Борьба против «германского засилья» перенеслась теперь в область торговли и промышленности – этот аспект оставался без внимания в начале войны, когда экономические меры были направлены, в первую очередь, на принадлежащую германцам и австрийцам земельную собственность. Теперь же ограничительная политика неуклонно проводилась и в этом направлении. Положение Совета министров, Высочайше утвержденное 11 января 1915 г., предписывало закрытие предприятий, принадлежащих подданным неприятельских государств. 1 июля того же года Совет министров получил полномочия по ликвидации акционерных компаний, принадлежащих неприятельским подданным, даже если эти компании принимали активное участие в производственном процессе. 8 февраля 1917 г. было объявлено о принудительной продаже ценных бумаг, принадлежащих неприятельским подданным. Каждая из этих мер сопровождалась рядом дополнительных мероприятий, необходимых для их практической реализации. Здесь я цитирую только ключевые постановления, но и их достаточно для того, чтобы продемонстрировать основные принципы российской политики в экономической войне. Я уже отмечал некоторые другие аспекты ограничительного законодательства. В этих законах были предусмотрены разнообразные меры, направленные против землевладений подданных неприятельских государств, начиная с мероприятий, которые были предписаны Законом от 2 февраля 1915 г. «О прекращении землевладения и землепользования в Государстве Российском подданных Австрии, Венгрии, Германии и Турции».
Все эти разнообразные меры, которые далее будут обсуждаться более подробно, отличает одна общая черта: они были направлены против экономических интересов и частной собственности неприятельских подданных, которые были принесены в жертву для достижения определенных целей национальной экономической политики. Эти цели не всегда имели непосредственное отношение к боевым действиям и не всякий раз были обусловлены потребностями войны, однако временами они даже выходили за рамки сугубо военных задач. Когда в 1916 г. была сформирована особая комиссия, в задачи которой входила «координация всех мер, направленных против германского засилья», а главная цель определялась как реализация законов, предписывающих ликвидацию земельной собственности неприятельских подданных, Совет министров охарактеризовал проводимую ею политику в области экономической войны следующим образом:
Со времени возникновения войны с Германией и Австро-Венгрией, обнаружившей особый характер наступательных стремлений германизма, правительством предпринят был ряд законодательных и административных мер для противодействия усилившемуся за последние десятилетия мирному проникновению немечества в различных областях русской народно-хозяйственной жизни. По существу положенной в основу их мысли, меры эти преследуют двоякую цель: с одной стороны – вытеснение чужеземных пришельцев и предприятий из угрожаемых в военном отношении местностей, а с другой – освобождение экономического быта страны от давления германской зависимости[29].
Такая политика российского правительства, конечно же, означала отход от доктрины, сформулированной Советом министров 23 августа 1914 г., согласно которой «неприкосновенность частной собственности неприятельских подданных является принципом, признаваемым международным законодательством».
Описанные выше меры представляют собой основные принципы экономической борьбы против Германии, сформулированные в соответствии с тем, как экономическая война понималась в России. От принципов политики, осуществляемой союзниками России, их, в первую очередь, отличает отсутствие каких-либо упоминаний о военных действиях на море. Как мы уже видели, в Балтийском и Черном морях Россия оставалась пассивным объектом экономической войны, проводимой Германией, поскольку российское побережье де-факто было заблокировано немцами. В Северном Ледовитом океане, в Белом море и в Тихом океане российские военно-морские силы были недостаточными для того, чтобы помешать морской торговле неприятеля, даже если бы у самой России имелась возможность осуществлять торговлю в этих водах.
Участие России в экономической войне на море носило ограниченный характер: было сделано лишь несколько шагов, в результате которых Великобритания смогла организовать блокаду Германии. Чтобы далее не возвращаться к этому вопросу, мне хотелось бы сослаться на ряд соответствующих законодательных актов.
В правилах от 28 июля 1914 г. Россия заявила, что в своих действиях следует Парижской декларации 1856 г. и пяти Гаагским конвенциям 1907 г. о законах и обычаях морской войны и о нейтралитете. Однако ни в одном из этих законодательных актов не приводилось достаточно четкого описания принципов, на основе которых должна была вестись борьба против неприятельской морской торговли. Еще в первые дни войны американское правительство направило запрос в Санкт-Петербург, интересуясь, будет ли Россия соблюдать Лондонскую морскую декларацию, в которой, как известно, страны Антанты попытались сформулировать свое современное представление о фундаментальных принципах ведения военных действий на море, сделав акцент на таких аспектах, как блокада и военная контрабанда. Отвечать на этот вопрос в одиночку России не хотелось. Ее бы больше устроило, чтобы решение по этому исключительно важному вопросу приняла Великобритания. Дело в том, что Великобритания сначала присоединилась к Лондонской декларации, правда, с несколькими, тогда еще недостаточно проработанными оговорками. В связи с этим 20 августа 1914 г. в Великобритании был издан так называемый королевский указ в Совете. Спустя три недели в российском официальном издании «Собрание узаконений» был опубликован указ от 1/14 сентября 1914 г. «О применении правил морской войны, выработанных Лондонской конференцией 1908–1909 гг., с некоторыми к ним изменениями и дополнениями»[30]. Это был почти дословный перевод британского королевского указа от 20 августа 1914 г. Российский указ, так же, как и его британский прототип, стал первой попыткой пересмотреть формулировки самого понятия «военная контрабанда», использованные в Лондонской декларации, и, в частности, меры, которые предписывалось предпринять против поставок так называемой условной контрабанды в Германию через нейтральные порты. После этой первой попытки Великобритания предприняла еще одну, на этот раз более решительную: в «королевском указе в Совете», изданном 29 октября 1914 г., нейтральным странам, торгующим с неприятелем, было запрещено заниматься беспрепятственной торговлей товарами, которые подходили под категорию условной контрабанды. Хотя этот указ, а также два других, в которых пересматривался список контрабандных товаров, с юридической точки зрения играли значительно более скромную роль, они проникли в российский свод законов. Однако, что характерно, российский указ «Об изменении статей 1–5 Именного Высочайшего указа о применении правил морской войны, выработанных на Лондонской морской конференции 1908–1909 годов»[31] был принят, но с задержкой – спустя два месяца (с учетом разницы между календарями) после опубликования британского указа! На основании одного только этого факта можно сделать вывод о том, что у российского правительства не было причин для спешки.
Следующий важный шаг, который был зафиксирован в британском законодательстве о ведении морской войны, вообще отсутствует в официальном собрании российских законов. Речь идет о королевском указе в Совете от 11 марта 1915 г., согласно которому вводился запрет на все морские связи с Германией и предписывалась обязательная разгрузка в британских портах всех грузов, поступавших от неприятеля, либо направлявшихся на неприятельскую территорию, либо принадлежавших неприятельским подданным. Как известно, воспользовавшись этим королевским указом в Совете, Великобритания установила полную морскую блокаду для Германии. Россия в этой блокаде участия не принимала, поэтому нет ничего удивительного в том, что в этом отношении российское законодательство, в отличие от французского, не соответствовало законодательству Великобритании.
Но это была только небольшая пауза в политике заимствования Россией британских законов. 20 октября 1915 г. в Великобритании был издан королевский указ в Совете, отменивший статью 57 Лондонской декларации, которая гласила, что, согласно континентальному правилу, национальная принадлежность морского судна определяется по его флагу. Эта статья была заменена правилами, «ранее использовавшимися» в британской призовой юрисдикции. Спустя четыре месяца этот королевский указ в Совете был принят в России и обнародован как Высочайше утвержденный указ от 4 февраля 1916 г.[32] В российском указе отсутствовала ссылка на ранее применявшуюся британскими судами призовую практику. Статья 57 (Часть I) Лондонской декларации была заменена новым правилом, согласно которому национальная принадлежность морского судна с точки зрения морского законодательства определяется в зависимости от того, чьи интересы оно представляет, как неприятельское, нейтральное или союзное, с учетом принадлежности или места приписки этого судна[33]. Говоря иными словами, в российском указе повторялись принципы, оговоренные в британском королевском указе в Совете.
Разумеется, неоднократные попытки Великобритании внести изменения в Лондонскую декларацию не могли не привести к ее отмене. В связи с этим 7 июля 1916 г. был издан британский королевский указ в Совете. С очередной задержкой – теперь в 4 месяца – 8 ноября 1916 г. в России был обнародован аналогичный указ[34], в котором говорилось о прекращении действия правил ведения морской войны, выработанных Лондонской конференцией 1908–1909 гг. Причиной аннуляции Лондонской декларации называлось появление документа под названием «Соглашение, достигнутое по этому вопросу с правительствами стран Антанты Франции и Англии». В указе, отменявшем действие Лондонской декларации, приводился ряд оговорок, цель которых состояла в том, чтобы устранить некоторые весьма существенные изъяны российского призового законодательства. Этим указом завершилось законодательное участие России в выработке мер, которые стали использоваться в ходе морских сражений во время войны.
России так и не удалось применить на практике упомянутые выше указы. Большинство торговых судов, потопленных или захваченных российским флотом в течение трех лет войны в Балтийском и Черном морях (а их было не так много), шли под флагом неприятеля, и в основном это были грузовые суда малого тоннажа, поэтому их захват не оказал особого влияния на ход экономической войны.
Главной мишенью политики, проводимой российским правительством под лозунгом «Свобода от германского засилья», стали экономические интересы неприятеля в России. Предпринимаемые меры, строго говоря, не были направлены против стран Тройственного союза. Объявление войны морской торговле неприятеля было лишь теоретической декларацией и не имело особого практического значения. Поэтому если рассматривать этот вопрос в контексте широкомасштабной войны, то может показаться, что экономические интересы неприятеля не были напрямую затронуты, по крайней мере враг не понес никакого непосредственного и существенного ущерба. Однако в экономической войне имелась еще одна область, в которой Россия принимала деятельное участие. Речь идет об эмбарго. В мирные времена торговля с Россией имела для Германии первостепенное значение. Не обладая ни господством на море, ни возможностью контактировать с Россией через Швецию или Прибалтику, Германия, и в определенной степени остальные члены германской коалиции, во время войны были крайне заинтересованы в том, чтобы сохранить свои позиции на российском рынке. И в этом отношении запрет на торговлю, объявленный Россией в самом начале военных действий, не мог не иметь важных последствий. Наверное, в этом и состоит самый значительный и самый весомый вклад России в экономическую борьбу в период с 1914 по 1918 г.
Однако, как будет показано далее, и в области эмбарго политика России во многом была пропитана духом оппортунизма. Вместо того чтобы твердо заявить о запрете на торговлю с неприятелем, российское правительство применило половинчатые меры, допустив определенную свободу при импорте произведенных неприятелем товаров в Россию. Политика российского правительства была жесткой и последовательной только в тех случаях, когда речь шла об экспорте российских товаров в неприятельские страны. С самых первых дней войны Россия прекратила экспорт в Германию, что далось ей дорогой ценой, и оставалась верной этому принципу до самого конца военных действий. Германские и австрийские войска смогли получать сырье из России только благодаря тому, что оккупировали определенные районы Российской империи.
Но несмотря на то, что эмбарго представлялось исключительно важной мерой, идеи, служившие его обоснованием, не позволяли возвести этот запрет на торговлю в статус закона. Лозунг «запрет на торговлю с неприятелем» в качестве отправной точки экономической войны так и не получил дальнейшего развития. Когда на третий год войны принцип эмбарго был наконец-то официально введен в российское законодательство, к тому времени уже широко использовался весь диапазон иных способов ведения экономической войны. По этой причине запрет на торговлю остался лишь ненужным украшательством в действующем законодательстве.