Продовольственная безопасность Российской Федерации - читать онлайн

Продовольственная безопасность – сложный, многокомпонентный феномен, обладающий множественными характеристиками и потому достаточно сложно идентифицируемый. В одном из исследований 1999 года упомянуто примерно 200 определений продовольственной безопасности и 450 ее индикаторов[4]. Раннее определение Дж. Конуэя и Е. Барбера, ставшее классическим, характеризует продовольственную безопасность как обеспечение гарантированного «доступа всех жителей и в любое время к продовольствию в количестве, необходимом для активной здоровой жизни»[5], подчеркивая тем самым связь продовольственной безопасности с обеспечением первичных потребностей индивида.

1.1. Существо проблемы. Основные понятия

Отечественные источники содержат достаточно противоречивые трактовки продовольственной безопасности, акцентирующие внимание на том или ином ее атрибутивном признаке, который, в свою очередь, выступает критерием продовольственной безопасности. В качестве таковых выделяются: обеспечение равного доступа к продовольственным ресурсам необходимого объема и качества, устойчивость продовольственного обеспечения (при этом в понятие устойчивости может вкладываться разное содержание), конкурентоспособность отечественной продовольственной системы или продукции, способность национальной продовольственной системы нейтрализовать внешние шоки и функционировать в автономном режиме и другие. Так, Д.Ф. Вермель обращает особое внимание на устойчивость продовольственного обеспечения по отношению к факторам внешнего и внутреннего воздействия, при этом в качестве объекта возможного воздействия выступает продовольственное обеспечение: «Под продовольственной безопасностью в наиболее распространенной трактовке понимается устойчивое к отрицательным внутренним и внешним воздействиям обеспечение всех слоев населения страны продовольствием в необходимом количестве, ассортименте и качестве[6]». Авторы коллективного исследования «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I» пишут: «Продовольственная безопасность Российской Федерации и ее регионов рассматривается как способность государства гарантировать удовлетворение потребностей в продовольствии на уровне, при котором обеспечивается нормальная жизнедеятельность населения»[7].

В большинстве современных публикаций подчеркивается многокомпонентное содержание продовольственной безопасности, подлежащее поэлементному структурированию и анализу. При этом, как правило, в качестве одного из конституирующих признаков выделяется самообеспеченность основными продуктами питания. «…Под продовольственной безопасностью, – указывают В.С. Балабанов и Е.Н. Борисенко, – подразумевается не только гарантированный доступ всех жителей страны к продовольствию, но и способность государства обеспечить продуктами питания текущие и чрезвычайные потребности за счет собственных ресурсов. Сейчас такая способность многими странами утеряна. Все это не только обостряет процессы развития, но и создает серьезные угрозы текущим и стратегическим перспективам, подрывая при этом национальные интересы государства»[8]. С. Тимофеев пишет: «Стратегической целью продовольственной безопасности является надежное обеспечение населения страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутренних источников продовольственных ресурсов»[9]. Схожую позицию высказывают А. Кравченко и Ю. Хлыстун: «Национальная продовольственная безопасность представляет собой систему, поддерживающую процесс жизнеобеспечения, имея при этом в виду возможную надежность снабжения из внешних источников, тем не менее базирующуюся на концепции самообеспечения основными видами продовольствия»[10].

Некоторые авторы предлагают расширительную трактовку продовольственной безопасности, включая в нее понятие качества и безопасности пищевых продуктов. Так, С. Руденко пишет: «Если говорить о сути дела, то следует выделить две ее составляющие: во-первых, это обеспечение за счет собственного производства основными видами продовольствия, его физической и экономической доступности для любого человека в соответствии с рациональными нормами здорового питания в объемах, достаточных для поддержания активной жизни, и, во-вторых, это высокое качество и безопасность потребляемых продуктов питания»[11]. По мнению Н. Соболева, продовольственная безопасность «охватывает по сути три важнейшие функции исполнительной и законодательной власти, бизнеса и общества, а именно: первая – обеспечение продовольственной безопасности населения страны, т. е. создание условий для производства отечественного продовольствия в достаточных объемах, контроль качества пищи, обеспечение физической и экономической доступности продуктов питания; вторая – обеспечение продовольственной независимости национального хозяйства и государства в целом, т. е. использование механизмов критериального регулирования объемов импорта-экспорта продовольствия, формирования государственных страховых продовольственных ресурсов на федеральном и региональном уровнях, построение системной инфраструктуры продовольственных рынков; третья – создание институциональной среды, обеспечивающей качество жизни и здоровье населения на основе науки о здоровом питании, т. е. внедрение в практику знаний об оптимальном питании и здоровом образе жизни»[12]. Е. Антамошкина считает, что понятие продовольственной безопасности раскрывается через следующие 4 критерия: 1) самообеспеченность страны продовольствием; 2) физическая доступность продуктов питания для потребителей, т. е. наличие продуктов питания на всей территории страны в каждый момент времени и в необходимом ассортименте; 3) экономическая доступность продовольственной продукции, состоящая в том, что уровень доходов независимо от социального статуса населения позволяет ему приобретать продукты питания, по крайней мере на минимальном уровне потребления; 4) безопасность продовольствия для потребителей, т. е. возможность предотвращения производства, реализации и потребления некачественных пищевых продуктов, которые могут нанести вред здоровью населения[13]. Однако для безопасности пищевых продуктов в англоязычной литературе используется другой термин – food safety, и соответствующие требования к безопасности продукции и производственных процессов в сельском хозяйстве и перерабатывающей промышленности регулируются специальными законодательными и нормативными актами. На международном уровне вопросы безопасности сельскохозяйственной продукции регулируются, в частности, Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО и Кодексом Алиментариус (Codex Alimentarius, Пищевой Кодекс) – сводом пищевых международных стандартов, принятых Международной комиссией ФАО/ВОЗ по внедрению кодекса стандартов и правил по пищевым продуктам и охватывающих широкий спектр продуктов питания.

Некоторые авторы включают в понятие продовольственной безопасности признаки не только управляемой (продовольственный рынок), но и управляющей (государственное регулирование) системы. Так, С. Демин выделяет три основных ее признака: 1) поддержание снабжения населения продовольствием на уровне, достаточном для обеспечения здорового питания; 2) устранение зависимости страны от импорта, достижение ее самообеспеченности сельскохозяйственной продукции и защита интересов сельскохозяйственных производителей; 3) разработка национальной стратегии как политики, которая позволяет достичь наиболее высокой степени самообеспеченности страны продовольствием[14]. С. Демину вторит В. Власов: «Продовольственную безопасность следует рассматривать как политико-правовой термин, выражающий институциональную взаимосвязь между обеспечением продовольственных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных групп населения и отдельного взятого гражданина, и направленный на предотвращение и ликвидацию продовольственных угроз и рисков каждому из вышеперечисленных субъектов, посредством проведения эффективной государственной продовольственной политики»[15]. В последнем определении мы видим также попытку структурировать понятие продовольственной безопасности по уровням продовольственного обеспечения – федеральный, субфедеральный (региональный), местный (муниципальный), домохозяйственный.

Для понимания сути категории следует обратиться к истории вопроса. Аутентичный англоязычный термин food security имеет несколько значений и может быть переведен двояко: как «продовольственная безопасность» и как «продовольственная обеспеченность». На самом деле он как бы синтезирует оба этих значения. В значении «продовольственное обеспечение/обеспеченность» внимание акцентируется на факторах аграрного роста и бесперебойного продовольственного снабжения, в значении «безопасность» – на противодействии и предотвращении рисков и угроз продовольственному обеспечению.

В русском языке аналогичный двуединый термин, к сожалению, отсутствует, что и вызывает такой разброс мнений относительно сути этого понятия. В отечественной литературе в силу ряда причин изначально закрепилось значение «безопасность», хотя исходя из духа решений мировых форумов, возможно, более корректно было бы употреблять термин «обеспечение/обеспеченность». В дальнейшем я попытаюсь устранить это своеобразное противоречие путем формулировки собственных определений национальной продовольственной безопасности, национальной продовольственной системы и национальной продовольственной стратегии. Далее в тексте используется устоявшийся термин «безопасность», под которым, однако, в содержательном плане подразумевается термин food security в единстве обоих его основных значений.

Де-факто понимание двойственной природы национальной безопасности, в том числе продовольственной безопасности как ее составной части, реализовано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее – Стратегия). Последняя определяет национальную безопасность как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации»[16]. Стратегия исходит из неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны[17], т. е. реализует идею единства национальных интересов и стратегических приоритетов социально-экономического развития страны, с одной стороны, и системы защиты от внутренних и внешних угроз – с другой. Стратегия включает в понятие национальной безопасности «оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности». Продовольственная безопасность определяется, прежде всего, как важнейшая гарантия национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан. Вместе с тем национальная продовольственная безопасность тесно сопряжена с национальными интересами и стратегическими приоритетами в областях экономической и экологической безопасности.

Термин «продовольственная безопасность» (food security) был введен в официальный оборот в 1974 году на Всемирной конференции по проблемам продовольствия, организованной ФАО по следам глобального продовольственного кризиса. Содержание понятия продовольственной безопасности развивалось и обогащалось в связи и по мере изменения ситуации на мировом продовольственном рынке, появления новых угроз продовольственной безопасности и осмысления причин и последствий глобальных продовольственных кризисов и обострения продовольственной проблемы. Взгляды мирового сообщества на проблему продовольственной безопасности последовательно эволюционировали от преимущественно технических вопросов продовольственного обеспечения (надежность поставок, объемы предложения и запасов) к идее обеспечения одного из фундаментальных прав человека – права на достаточное и полноценное питание для ведения активного образа жизни.

В 1950-е годы многие страны акцентировали внимание на продовольственной самообеспеченности в результате того, что военные действия нарушили налаженные ранее торговые связи, а также под воздействием платежного кризиса. Нехватка валюты для осуществления расчетов за продовольствие вынуждала многие страны (в частности, Латинской Америки) сокращать его ввоз даже на фоне дефицита внутреннего производства.

1970-е годы были отмечены серией продовольственных кризисов: мировое производство продовольствия резко сокращалось в 1972-м, а затем в 1974 году под воздействием неблагоприятных погодных условий в основных производящих сельскохозяйственную продукцию регионах. К моменту созыва в 1974 году Всемирной конференции по проблемам продовольствия мировые запасы пшеницы упали до самого низкого уровня за предшествующие 20 лет – с 50 млн т (1971 г.) до 27 млн т (1973 г.), а цены на зерно выросли в 3 раза. Продовольственный кризис усугубился резким ростом цен на сырую нефть по решению стран-участниц ОПЕК в ответ на девальвацию доллара США. В результате цены на минеральные удобрения в течение 1974 года возросли втрое. Во всех странах мира отмечался рост цен на продукты питания. Вполне логично поэтому, что в документах Конференции продовольственная безопасность определялась как «постоянное (at any time) наличие адекватных мировых запасов основных продуктов питания для удовлетворения устойчиво растущего потребления продовольствия и компенсации колебаний производства и цен»[18]. Центральной темой Конференции было создание и поддержание достаточных запасов продовольствия на национальном и/или региональном и международном уровнях. Предполагалось, что эти запасы создадут гарантии продовольственной безопасности в случаях локальных, национальных или региональных экстремальных ситуаций, а также покроют потребности мирового рынка (международного обмена).

В середине 1980-х ФАО вновь подошла к переосмыслению концепции продовольственной безопасности. Старые подходы подчеркивали важность двух основополагающих элементов: собственного производства и создания и поддержания адекватных запасов (резервов), т. е. акцентировали внимание на предложении продовольствия. В 1983 году ФАО сфокусировала анализ на спросе на продовольствие и предложила формулировку, которая подчеркивала важность баланса спроса-предложения (экономическая доступность продовольствия). Новая формулировка, уточненная на Римской Конференции, акцентировала внимание на всеобщей (экономической) доступности продовольствия в связи с обострением проблемы роста нищеты и голода (недоедания) в мире, а также неравномерным распространением этих явлений по странам и социальным группам: «обеспечение постоянного как физического, как и экономического доступа каждого к основным продуктам питания в соответствии с потребностями»[19]. Одновременно по этим же причинам разграничивались понятия продовольственной безопасности на разных уровнях продовольственного обеспечения.

Актуальное понятие продовольственной безопасности было сформулировано на Всемирной встрече на высшем уровне (саммите) по проблемам продовольствия (Рим, 1996 г.). Согласованный на уровне руководителей и представителей 185 стран, 80 неправительственных организаций, различных международных учреждений План действий определяет, что «продовольственная безопасность существует, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточной в количественном отношении, безопасной и питательной пище, чтобы удовлетворять свои диетические потребности и вкусовые предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»[20]. Данное определение было практически продублировано в Добровольных руководящих принципах в поддержку постепенного осуществления права на достаточное питание в контексте национальной продовольственной безопасности (приняты на 127-й сессии Совета ФАО в ноябре 2004 г.) и дополнено замечанием следующего содержания: «Четырьмя основами продовольственной безопасности являются наличие, устойчивость предложения, доступ и использование»[21]. Позднее Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16–18 ноября 2009 г.) особо акцентировала внимание на праве на достаточное питание: «Мы должны совместно ускорить принятие мер, для того чтобы… направить развитие в мире по пути, обеспечивающему последовательную реализацию права на достаточное питание в контексте национальной продовольственной безопасности». В той же Декларации характеристики физической и экономической доступности были дополнены характеристикой равной социальной доступности продовольствия[22].

Нельзя согласиться с мнением авторов коллективного труда «Продовольственная безопасность. Раздел I», которые утверждают, что «в стабильные периоды развития общества, когда необходимое производство продовольствия – привычный и как бы самоочевидный факт общественного бытия, проблема продовольственной безопасности как актуальная не возникает. Она возникает в моменты стихийных бедствий, вызывающих неурожай, во время войн, физически разрушающих сельхозпроизводство, земледелие и пищевую промышленность, в период экономических кризисов, при радикальных преобразованиях экономического строя общества и отношений собственности на землю», т. е. привязывают понятие продовольственной безопасности к экстремальным ситуациям[23]. Однако еще в 1986 году в докладе Всемирного банка «Бедность и голод» были разграничены понятия хронического и временного отсутствия продовольственной безопасности (хронической и временной продовольственной небезопасности). Первое связывалось с «продолжительной или структурной» бедностью и низким уровнем доходов, второе – со стихийными бедствиями, экономическими кризисами или политическими конфликтами. По оценкам ФАО, примерно 96 % голодающих в мире страдают от факторов хронической продовольственной небезопасности (необеспеченности), и только около 4 % – в результате краткосрочных негативных последствий стихийных бедствий или человеческой деятельности[24]. Отсутствие продовольственной безопасности (продовольственная необеспеченность) – это не признак экономического кризиса, не результат стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и тому подобных экстремальных факторов, а прежде всего системная проблема современного рыночного хозяйства. В принципе по временному критерию можно выделить а) хроническую, б) сезонную/циклическую, в) временную/преходящую продовольственную небезопасность. Долгосрочные системные проблемы обеспечения продовольственной безопасности решаются в рамках долгосрочной экономической государственной политики, с помощью механизмов прогнозирования и стратегического планирования, направленных на оценку и предотвращение устойчивых угроз продовольственной безопасности с учетом оптимального распределения ограниченных ресурсов. Продовольственный кризис и его последствия ликвидируются чрезвычайными мерами ситуативного реагирования, если по тем или иным причинам долгосрочные механизмы обеспечения продовольственной безопасности не обеспечивают желаемых результатов. Соответственно, необходимо выстраивать национальную продовольственную стратегию исходя из наличия долгосрочных и системных рисков и угроз продовольственной безопасности.

Далее следует остановиться на различиях понятий глобальной и национальной продовольственной безопасности. Исторически, как мы видим, интерес к проблемам продовольственной безопасности был инициирован драматическими событиями на мировых рынках продовольственных товаров, затем понятие продовольственной безопасности было транспонировано на национальные продовольственные рынки. Последнему обстоятельству есть простое объяснение: в конечном счете состояние мирового продовольственного рынка зависит от состояния национальных рынков и способности аграрных экономик различных стран эффективно взаимодействовать друг с другом – посредством торговли сельскохозяйственным сырьем и продовольствием, а также иных форм международного сотрудничества.

Концепция глобальной продовольственной безопасности акцентирует внимание на тех требованиях, которые предъявляются к продовольственному обеспечению в контексте всеобщего права на адекватное питание: «Продовольственная безопасность существует, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. Четырьмя основами продовольственной безопасности являются следующие: наличие, доступ, использование и стабильность. Аспект, касающийся питательности, является неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности»[25].

Концепция национальной продовольственной безопасности сосредотачивается на необходимости разработки и реализации особой национальной стратегии обеспечения всеобщего права на адекватное питание на национально-государственном уровне, в пределах определенной территории и в интересах собственного населения. Последнее не означает, что национальная продовольственная безопасность осуществляется в ущерб национальным интересам других стран или отдельных групп их населения, однако предусматривает приоритет собственных национальных интересов при соблюдении общих принципов глобальной продовольственной безопасности. Четыре основы глобальной продовольственной безопасности дополняются, таким образом, компонентной продовольственной независимости, под которой понимается способность проводить суверенную продовольственную политику. В этом тезисе заключается основное отличие авторской позиции от общепринятой точки зрения на продовольственную независимость как самообеспечение основными продуктами питания. Принцип опоры на собственные ресурсы, безусловно, является важным элементом суверенной продовольственной политики, но нельзя трактовать его однобоко.

Опираясь на изложенные выше подходы и обобщая различные трактовки национальной продовольственной безопасности, содержащиеся в официальных решениях международных форумов на высшем уровне, в зарубежной и отечественной экономической литературе, я предлагаю следующее многокритериальное/многокомпонентное определение продовольственной безопасности[26].

Национальная продовольственная безопасность представляет собой постоянно поддерживаемое состояние защищенности национальных продовольственных систем от внешних и внутренних рисков и угроз, которое обеспечивает бесперебойное снабжение всех социальных групп населения основными продуктами питания в соответствии с правом каждого человека на адекватное питание согласно стандартам здорового и полноценного питания, актуальным на заданном временном отрезке[27].

Вышеприведенное определение объединяет три ключевых принципа: 1) устойчивые гарантии всеобщего права на полноценное питание; 2) постоянное развитие продовольственных систем (производства, хранения и распределения продуктов питания) путем наиболее эффективного освоения и бережного использования национальных природных ресурсов, широкого использования технических и научных знаний; 3) упреждающее противодействие внутренним и внешним рискам и угрозам надежному и устойчивому снабжению населения продовольствием на основе национальных продовольственных стратегий.

Сущность продовольственной безопасности раскрывается через ряд ее критериальных признаков: наличие продовольствия, физическая доступность продовольствия (надежность снабжения), экономическая доступность продовольствия, устойчивость продовольственного снабжения, продовольственная независимость (таблица 1.1).

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам ООН подготовил специальный документ «Замечание общего порядка № 12. Право на достаточное питание», который трактует некоторые понятия и термины, касающиеся продовольственной безопасности[28].

Под наличием в документе понимаются возможности либо пропитания непосредственно за счет продуктивных земельных или других природных ресурсов, либо надлежащего функционирования систем распределения, переработки и сбыта, благодаря которым продовольствие доставляется от места производства к месту потребления в соответствии со спросом. В данном определении, на мой взгляд, объединены понятия собственно наличия продовольствия, с одной стороны, и его физической доступности, или надежности продовольственного обеспечения – с другой.

Наличие продовольствия относится к возможностям национальной продовольственной системы производить, импортировать и иными способами аккумулировать продовольственные ресурсы и их запасы в целях последующего рыночного и внерыночного распределения в соответствии с запросами населения.

Физическая доступность есть характеристика надежности продовольственной системы и означает ее способность осуществлять надлежащее хранение и доведение наличных ресурсов продовольствия до потребителей всех категорий и регионов страны. Проще говоря, надежность характеризует состояние товаропроводящей сети продовольственного хозяйства страны. Уровень развития товаропроводящей инфраструктуры определяет, насколько эффективно и своевременно наличные и экономически доступные ресурсы продовольствия могут быть доставлены конечному потребителю. Как отмечалось на совещании по вопросам переработки сельскохозяйственной и рыбной продукции, которое прошло 16 сентября 2010 года в Мурманске под председательством тогдашнего Президента Российской Федерации Д. Медведева, в сфере переработки, транспортировки и хранения сельскохозяйственной продукции имеются серьезные резервы улучшения продовольственного снабжения населения страны. Скажем, из-за дефицита современных элеваторных мощностей стоимость подработки и хранения продукции может быть выше на десятки процентов, чем в развитых странах. Похожая ситуация складывается на рынке овощей, где из-за недостатка современных мощностей по хранению потери составляют в среднем 15 %[29]. Несколько забегая вперед, можно отметить, что в редакции Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы от 19 декабря 2014 была поставлена задача «обеспечения сбыта сельскохозяйственной продукции, повышение ее товарности за счет создания условий для ее сезонного хранения и подработки».